Развитие рынка потребительских услуг муниципального образования г. Казань

Анализ классификации услуг показал отсутствие единой классификации. Это на наш взгляд также является следствием стремительного развития сферы услуг и ее многообразием. В современной экономике спектр услуг настолько многообразен, что какой-то однозначной, построенной по единому критерию классификации быть не может. Следует учитывать и то, что функциональные различия физических товаров и услуг обусловливают невозможность использования общепринятых товарных классификаторов для группировки услуг.

Однако нельзя совсем отказаться от этого, так как необходимость классификации услуг диктуется не только потребностью углубления теоретических знаний, но и, что очень важно, самой хозяйственной практикой.

Мы также пришли к выводу, что услуги являются неотъемлемой частью социальной политики государства, так как их объединяет общая цель, а именно повышение общего благосостояния населения и обеспечение их доступности для широких слоев населения. Государственные и муниципальные органы обязаны следить за тем, чтобы широким слоям населения были доступны не только такие виды услуг как транспортные, коммунальные и т.п., но и рекреационные, профессиональные (правовые, бухгалтерские, консультационные), услуги в области коммуникаций.

Глава 2. СИСТЕМА РЕГУЛИРОВАНИЯ СФЕРЫ УСЛУГ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ

2.1 Механизм финансирования сферы услуг

Важность выполняемых сферой услуг функций, ее неоднородность определяют как необходимость государственного воздействия на указанную сферу, так и его масштабы, способы, инструменты. Разумное вмешательство государства в функционирование сферы услуг, оправданное с точки зрения ряда критериев общехозяйственного и социально-политического значения, дает, как показывает практика развитых стран, ощутимые положительные результаты.

Проблемы обеспечения эффективного функционирования сферы услуг и ее развития невозможно решать без анализа регулирующей роли государства. К сожалению, до настоящего времени сколько-нибудь целостного освещения этого вопроса в специальной литературе нет, встречаются лишь фрагментарные попытки изложения некоторых аспектов. И это несмотря на то, что сфера услуг в настоящее время выступает важнейшим сектором национальной и мировой экономики.

Необходимо отметить следующие причины, обуславливающие необходимость государственного вмешательства в сферу услуг: См.: Волгина Н.А., В.К.Егорова, С.В.Калашникова Социальная политика в муниципальных образованиях. - М.: 2006. - С.500.

1. Объективное различие в степени развития рыночных отношений в разных отраслях сферы услуг. В отдельных отраслях услуг - ресторанный, туристический, торговля и т.д. - рыночные отношения получили широкое развитие и создали эффективный механизм удовлетворения потребностей, получения прибылей. В ряде же отраслей сферы услуг, играющих огромную роль в обеспечении нормальных условий жизнедеятельности людей, рыночные отношения проявляются в определенных границах, поскольку перевод таких услуг на сугубо рыночные принципы затрудняет доступ к ним значительной части населения: образование, медицинское обслуживание, услуги учреждений культуры. В отношении такого рода услуг государство, как правило, занимает активные позиции, играет доминирующую или значительную роль.

2. Государство осуществляет производство, следовательно, и регулирование предложения чисто общественных благ. Специфика таких благ (неделимость, неисключаемость, трудность нормирования) определяет необходимость принуждения потребителей к их «оплате» (в форме уплаты налогов).

3. В-третьих, действуют так называемые внешние эффекты (экстерналии), особенно отрицательные, связанные с фиаско (провалами) рынка. Нужно жесткое регулирование деятельности, которая приводит к такого рода эффектам, в связи, с чем государство должно стремиться к более четкой спецификации прав собственности и решению вопроса от ответственности в случае возникновения отрицательных экстерналий.

4. В- четвертых, необходимость вмешательства государства объективно диктуется еще и тем, что по ряду важных услуг именно государство выступает естественным монополистом: жилищно-коммунальные услуги, почтовая связь, таможенная деятельность, лицензирование и др.

В целом, как показывает мировой опыт, высокий уровень государственного вмешательства в сферу услуг сложился в связи с тем, что ее развитие является одним из приоритетных направлений национальной политики:

1. государство проявляет особый интерес к функционированию сферы услуг, поскольку ее состояние в определенной мере является показателем достигнутого уровня социально-экономического благосостояния нации;

2. Другой причиной контролирования сферы услуг является защита интересов потребителей;

3. Отсутствие необходимой информации о рынке услуг (информационная ассиметрия), ограничивающее возможности потребительского выбора, - еще одна причина активной государственной деятельности в этой сфере.

Среди важнейших целей государственного регулирования социально-экономических процессов в сфере услуг можно выделить: Там же. - С.501

1. Обеспечение прогрессивных сдвигов в отраслевой структуре и темпах их развития;

2. Создание условий для добросовестной конкуренции;

3. Стимулирование развития предпринимательства в сфере услуг, в том числе малого бизнеса;

4. Обеспечение оптимального соотношения частного и общественного секторов в производстве и представлении услуг;

5. Наращивание экспортного потенциала услуг.

Необходимо отметить тот факт, что на микроуровне механизм хозяйствования в сфере услуг, а особенно в социальной сфере услуг значительно отличается от организационно-экономических форм хозяйствования в материальном производстве, где преобладают коммерческие фирмы, корпорации, работающие ради извлечения прибыли. В социальном комплексе на микроуровне принципы смешанной экономики реализуются в сочетании государственных бюджетных учреждений, частных и общественных некоммерческих организаций, благотворительных фондов, а также в сфере свободного рынка - в присутствии коммерческих организаций и фирм, играющих вспомогательную роль в механизме хозяйствования данного комплекса. Их задача - реализация свободы выбора потребителей и дополнительного платежеспособного спроса на социальные услуги сверх системы государственных гарантий.

Механизм хозяйствования в социальной сфере - это единство социального и экономического механизма, баланс социальной справедлив.ости и экономической эффективности на основе упорядоченности системы форм и методов, инструментов государственного и общественного воздействия на социальные и экономические процессы, специфических институциональных форм хозяйствования первичных звеньев, выполняющих социально значимые функции в обществе, в механизме которых приоритет имеют социальная справедливость и доступность социальных услуг всем или большинству членов общества.

Частный рынок выталкивает наименее обеспеченных граждан за свои пределы, не обеспечивая удовлетворения важнейших социальных потребностей всему населению. Поэтому в рыночной экономике обеспечение и производство общественных благ в значительной степени осуществляется государством. Оно выполняет также свою функцию перераспределения реальных доходов населения от высших слоев к низшим, исправляя еще один недостаток рынка.

Государство в таких случаях должно либо полностью обеспечивать производство таких социальных услуг путем организации государственных школ, больниц, поликлиник, службы государственного социального страхования, либо являться покупателем таких услуг у частнопрактикующих врачей, стационаров, домов сестринского ухода. Как показывает практика западных стран, невмешательство государства в процесс рыночного обеспечения ряда социальных услуг ведет к проблеме так называемого неполного рынка. Примером является рынок медицинских услуг США, где 17млн. человек полностью лишены какой-либо медицинской помощи из-за высокой стоимости этих услуг и частного страхового полиса для малообеспеченных слоев населения. См.: Сфера услуг в США: новые явления и структурные сдвиги. - М.: 2005.-С.343. Другой пример - рынок кредита на получение высшего образования, который до 1965г. в США практически не работал, так как частные банки были не заинтересованы в предоставлении долгосрочных студенческих займов с высокой степенью неопределенности их возврата. Решение этого вопроса потребовало государственных гарантий и субсидий в форме установления льготного процента по студенческим кредитам - ниже рыночного.

На наш взгляд существует три варианта, при помощи которых государство может решить проблему недостатка ресурсов на нужды социального комплекса:

1. субсидировать потребителей на целевой основе, чтобы увеличить рыночный спрос на услуги общественного блага. Это могут быть стипендии и кредиты студентам на обучение, государственное страхование медицинского обслуживания малообеспеченных и пенсионеров и кредитные карточки;

2. субсидии производителям социальных услуг, чтобы увеличить их предложение на рынке, поскольку дотации снижают издержки. Государственная финансовая поддержка высшего образования, культуры, здравоохранения может осуществляться в форме прямых и налоговых субсидий их организациям и учреждениям, реализации государственных программ научных исследований, сохранения культурных ценностей и поддержки культурных инициатив, профилактических и целевых медицинских программ и др.;

3. государственная собственность на факторы производства социальных услуг и государственное финансирование и управление соответствующими учреждениями (школами, вузами, больницами и др.).

Для современной России, на наш взгляд, наиболее острыми проблемами в области государственного регулирования сферы услуг выступают: создание системной правовой базы, регламентирующей функционирование услуговых видов деятельности; стимулирование развития малого бизнеса, выступающего основой сферы услуг; обеспечение производства общественных благ и формирование современной структуры государственного предпринимательства; регулирование внешнеэкономического оборота услуг. Рассмотрим данные аспекты более детально:

1. Создание системной правовой базы, регламентирующей функционирование услуговых видов деятельности. В настоящее время нашей стране объективно требуется расширение сферы гражданско-правового регулирования отношений, складывающихся в различных видах услуговой деятельности. Однако в качестве самостоятельного объекта гражданских прав услуги появились сравнительно недавно. И несмотря на высокую нормотворческую активность в стране, развитие системы правового регулирования сферы услуг отстает от уровня развития рыночных отношений в данном секторе. В результате наблюдается мозаичная картина: оказание некоторых видов услуг по-прежнему регламентируется старыми нормами, других - новыми нормами, часть услуг практически не регламентируются. Ситуация усложняется еще и тем, что в законодательстве нет четкого понимания самого феномена «услуга». Заметим, что даже международные усилия известных специалистов при разработке Генерального соглашения по торговле услугами (ГАТС) не привели к выработке четкого определения понятия «услуга». Сейчас в России для регулирования обязательств по оказанию услуг применяются нормативно-правовые акты разных уровней:

Рис. 2.1 Уровни нормативно-правовых актов в РФ

Источник: Гущин В.В Российское предпринимательское право. - М., 2005. - С440-442

Особо отметим, что норамативно-правовые акты, принимаемые на каждом уровне, могут оказывать регулирующее воздействие как на сферу услуг в целом, так и на ее отдельные отрасли и виды. К примеру, отношения в сфере услуг прямо или косвенно регулируются Гражданским кодексом РФ См.: Гражданский Кодекс Российской Федерации. - М.: 2008. - С.355-356., а также федеральными законами «О защите прав потребителей» См.: Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992г. №2300-1 // Собрание законодательства РФ. 1996. №3. Ст.140., «О сертификации продукции и услуг», и др.

2. Особое значение малого бизнеса для развития сферы услуг. Он является основой этой сферы экономики, обеспечивая ее гибкость, возможность максимального удовлетворения потребительского спроса, занятости населения. Поэтому стимулировании развития малого бизнеса, в том числе путем создания благоприятных правовых условий, является важнейшей задачей государства. Специалисты подчеркивают, что традиционные формы государственной поддержки в виде налоговых льгот, льготного финансирования и др. должны быть сконцентрированы преимущественно на малых предприятиях, отвечающих признакам субъектов малого предпринимательства. Кроме того, важно последовательно проводить: упрощение порядка регистрации малых предприятий, их защиту от произвола крупных компаний, рэкета, в том числе государственного; упорядочение использования малыми предприятиями земли и иной недвижимости, которые являются собственностью муниципальных и других органов власти. Также важной формой государственной поддержки является государственный заказ. Под государственным заказом следует понимать форму государственного регулирования хозяйственных связей. Выгодность государственного заказа обеспечивается путем: договорной цены; материальными ресурсами в пределах номенклатуры продукции, в том числе услуг, по которой размещаются государственные заказы, в объемах, определенных генеральным соглашением; льготами по налогу на прибыль.

3. Мощное регулирующее воздействие на развитие сферы услуг величины и эффективности функционирования государственного сектора в экономике, его соотношения и взаимодействия с частным сектором. Рассматривая данный аспект, следует указать, что государство выступает производителем и регулятором масштабов общественных благ. Развитие образования, профессиональной подготовки, обеспечение коллективной безопасности, социальная защита, крупные работы по развитию инфраструктуры - все это относиться к сфере государственных забот. При этом важную роль играют меры, оказываемые государством на величину спроса и предложения услуг с помощью субсидирования: субсидирование потребителей на целевой основе, субсидирование производителей услуг.

4. Ключевое значение государства в области регулирования в области регулирования внешней торговлей услугами. Ведущую роль в становлении и наращивании экспортного потенциала услуг должны играть правительства государств. Эта роль проявляется в создании благоприятных условий для развития частного сектора. В целях регулирования государство может проводить следующие мероприятия: См.: Гущин В.В Российское предпринимательское право. - М., 2005. - С440-442.

· Устанавливать максимальный уровень иностранных инвестиций в конкретный сектор услуг;

· Регламентировать правила учреждения и деятельности иностранных компаний;

· Ограничивать количество иностранных представительств, долю иностранного капитала в капитале отечественных компаний, численность иностранного персонала;

· Вводить квоты на специфическую продукцию, воплощенные услуги либо ограничивать суммы иностранной валюты, представляемой для импорта услуг;

· Устанавливать предварительные тарифы, дискриминационные налоги и минимальные цены на импортные услуги;

· Регламентировать правила перевода финансовых средств за границу;

· Вводить и усложнять правила оформления документов при выезде национальных поставщиков услуг за рубеж и при въезде иностранных поставщиков в страну и т.д.

Таким образом, гарантом обеспечения смешанно-общественными благами является государство, а механизм их реализации является одной из фундаментальных основ формирования хозяйственного механизма социальных отраслей услуг.

Это требует государственного вмешательства в деятельность соответствующих отраслей и учреждений в форме государственного регулирования рыночных отношений, бюджетного субсидирования производителей, государственной собственности и управления их деятельностью.

Необходимо отметить, что задачи и механизмы регулирования рынка услуг осуществляется не только на федеральном, но и муниципальном уровнях. Основными задачами муниципального регулирования данного сегмента рынка можно назвать:

1. Обеспечение наполнения рынка товарами и удовлетворения спроса населения на товары и услуги;

2. защита интересов низкодоходных групп населения;

3. обеспечение добросовестной конкуренции, недопущение монополизации рынка;

4. защита прав потребителей. См.: Зотова В.Б. Система муниципального управления. - Екатеринбург. - 2005. - С.92-95.

Решение этих задач возможно путем использования административных, правовых и экономических мер регулирующего воздействия на субъекты рынка. Однако необходимо отметить тот факт, что поскольку потребительский рынок в настоящее время почти полностью находиться в руках частного сектора, муниципальная власть не может устанавливать ни объемы поставок, ни привязку потребителей к поставщикам, ни цены на важнейшие продовольственные и непродовольственные товары. Но она может использовать формы и методы косвенного финансово-экономического регулирования, а также меры административного воздействия на основе муниципальных нормативно-правовых актов.

Возможны следующие механизмы муниципального регулирования потребительского рынка:

Рис. 2.2 Механизмы муниципального регулирования потребительского рынка

Источник: Путило, Н.В. К вопросу о природе социальных услуг// журнал российского права. - М., 2006. - С.2-6.

Наряду с этим муниципальные органы управления могут воздействовать на частные и акционерные предприятия путем предоставления им информации, аналитических и маркетинговых данных о развитии потребительского рынка, разработки рекомендаций, прогнозов развития и балансов рынка.

Важным и эффективным рычагом муниципального воздействия являются механизмы приватизации и регулирования процессов, связанных со сменой форм собственности.

Муниципальные органы имеют возможность:

· не допускать, используй юридические и экономические методы, изменения профиля социально значимых приватизированных предприятий потребительского рынка;

· оперативно корректировать льготы и преимущества, предоставляемые трудовым коллективам в ходе приватизации, чтобы обеспечивать эффективное развитие предприятия;

· постоянно контролировать деятельность приватизированных предприятий, соблюдение ими условий договоров купли-продажи муниципального имущества

Важную роль в контроле над муниципальным потребительским рынком должны играть объединения граждан - союзы потребителей, товаропроизводителей и предпринимателей, общества защиты прав потребителей. Органы местного самоуправления должны наладить взаимодействие с этими объединениями, оказывать содействие в их работе, использовать формы общественного контроля над потребительским рынком. См.: Зотова В.Б. Система муниципального управления. - Екатеринбург. - 2005. - С.92-95. В соответствии с Федеральным законом «О защите прав потребителей» См.: Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992г. №2300-1 // Собрание законодательства РФ. 1996. №3. Ст.140. (с последующими изменениями) органы местного самоуправления в целях защиты прав потребителей не территории муниципального образования вправе:

1. рассматривать жалобы потребителей, консультировать их по вопросам защиты их прав;

2. обращаться в суды в защиту прав потребителей;

3. при выявлении по жалобе потребителя товаров (услуг) ненадлежащего качества, а также опасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды незамедлительно извещать об этом федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль качества и безопасности товаров (услуг).

В таблице 2.1 приведены в общем виде формы и методы воздействия на потребительский рынок различных муниципальных и общественных структур.

Таблица 2.1 Методы воздействия на потребительский рынок

Регулирующие органы	Объекты регулирования	Формы и методы регулирования
Органы местного самоуправления	объемы производства товаров и услуг; уровень цен и тарифов; степень монополизации, развитие конкуренции; качество оказываемых услуг; уровень доходов населения, доступность услуг	регулирование цен и налоговых ставок в местный бюджет; муниципальный заказ; административные санкции;
Корпоративные объединения и организации производителей и предпринимателей	технический уровень и обеспечение конкурентоспособности оказываемых услуг; качество оказываемых услуг; степень монополизации и свободы конкуренции;	деловое консультирование; содействие в подготовке кадров, повышении качества обслуживания; проведение экспертиз; моральное воздействие; финансово-кредитная поддержка;
Союзы и объединения потребителей	Качество товаров и услуг, защита прав потребителей	независимая экспертиза; проведение кампаний по бойкоту и антирекламе в СМИ; обращения в судебные органы

Источник: Зотова В.Б. Система муниципального управления. - Екатеринбург. - 2005. - С.96.

Для сокращения затрат на эти цели органы местного самоуправления создают специальные структуры, изучающие потребительский рынок и заключающие договоры на товарные поставки, оказание услуг для муниципальных нужд. Действенным регулятором цен на потребительском рынке являются налоговые льготы. Из других экономических регуляторов следует отметить ставки арендной платы за арендуемые помещения.

Сфера социальных услуг -- важнейший элемент системы социальной защиты населения, что также отражается на организации ее хозяйственного механизма, который имеет двухъярусный характер. Область социальных гарантий составляет нерыночный сектор, а сверх них - свободные рыночные услуги. См.: Путило, Н.В. К вопросу о природе социальных услуг// журнал российского права. - М., 2006. - С.2-6.

Механизм хозяйствования в сфере социально значимых услуг реализует важнейшую функцию - социальную справедливость, является необходимым инструментом социальной политики государства, способствует более справедливому распределению доходов, дифференциация которых вводится в систему экономических категорий.

Механизм отраслей социальных услуг в смешанной экономике выражает не просто совокупность организационно-экономичеких отношений, институциональных форм хозяйствования, рычагов и методов управления и регулирования этого комплекса. Механизм хозяйствования в социальной сфере - это социально-экономический механизм реализации социальных гарантий важнейших прав человека, социальной защиты населения, а также обеспечения равных стартовых возможностей гражданам в рыночной экономике, независимо от доходов и благосостояния родителей.

Приоритет социальной справедливости в формировании хозяйственного механизма основных отраслей социальных услуг не означает отрицание необходимости эффективной его организации, что предполагает внедрение в данной сфере рыночных отношений, механизма внутреннего рынка и конкуренции при сохранении системы социальных гарантий.

2.2 Нормативно-правовые основы регулирования рынка потребительских услуг на муниципальном уровне

Возрастание роли услуг в российской экономике обусловило закрепление категории "услуги" в Конституции РФ См.: Конституция Российской Федерации. - М.:2004. , ГК РФ См.: Гражданский Кодекс Российской Федерации. - М.: 2008. - С.355,356., федеральных законах и иных правовых актах гражданского законодательства РФ.

В Конституции РФ гарантируется свободное перемещение услуг наряду с товарами и финансовыми средствами (ч. 1 ст. 8). Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ч. 2 ст. 74). Данные конституционные положения нашли отражение в п. 3 ст. 1 ГК РФ.

В ГК РФ регулированию отношений по оказанию услуг отводится значительное место. Принципиальное значение имеет признание услуги самостоятельным объектом гражданских прав (ст. 128 ГК РФ). Получил закрепление в гл. 39 ГК РФ и новый тип договора - договор о возмездном оказании услуг. Кроме того, в ГК РФ отношения по оказанию услуг урегулированы также и в рамках иных договорных типов.

Согласно п. 1 ст. 779 ГК РФ, по договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить эти услуги. Исходя из легального определения договора возмездного оказания услуг, его предметом является оказание услуг. Допускаемая законодателем тавтология, когда в названии договора и в его понятии используется одно выражение - "оказание услуг", обусловливается отсутствием, как в гражданском законодательстве, так и в гражданско-правовой доктрине, дефиниции услуг.

Проблема определения круга услуг, составляющих предмет данного договора, решается в гл. 39 ГК РФ двумя способами. См.: Гражданский Кодекс Российской Федерации. - М.: 2008. - С.355,356. Во-первых, значение словосочетания "оказание услуг" раскрывается в скобках как совершение определенных действий или осуществление определенной деятельности. Во-вторых, в п. 2 ст. 779 ГК РФ содержится открытый перечень услуг, на которые распространяются действия гл. 39 ГК РФ: услуги связи, медицинские, ветеринарные, аудиторские, консультационные, информационные услуги, услуги по обучению, туристическому обслуживанию.

В ст. 780 ГК РФ устанавливается обязанность для исполнителя лично оказать услуги, если иное не предусмотрено договором. Однако в современной экономике подавляющее большинство услуг оказывается юридическими лицами, а в качестве непосредственных исполнителей выступают их работники. В договоре личность работника может быть конкретизирована, но при этом он не становится стороной по договору, а, следовательно, норма ст. 780 ГК РФ в данном случае не применима. Не работает она и в тех случаях, когда для заказчика важна степень известности, солидности и авторитетности фирмы. На заказчика возлагается обязанность оплатить оказанные ему услуги в сроки и порядке, предусмотренные в договоре (п. 1 ст. 781 ГК РФ). Возмездность является существенным признаком договора возмездного оказания услуг, что нашло отражение и в самом его наименовании. Безвозмездные отношения по оказанию услуг не подпадают под действие гл. 39 ГК РФ.

Особые правила о расчетах между сторонами предусмотрены на случаи невозможности исполнения обязательства об оказании услуг. Если невозможность исполнения возникла по вине заказчика, то он обязан, по общему правилу, оплатить услуги в полном объеме (п. 2 ст. 781 ГК РФ).

При невозможности исполнения обязательства по обстоятельствам, за которые ни одна из сторон не отвечает, на заказчика возлагается обязанность по возмещению исполнителю фактически понесенных расходов. Тем самым риск невозможности исполнения обязательства возлагается на заказчика, если иное не предусмотрено законом или договором (п. 3 ст. 781 ГК РФ). См.: Гражданский Кодекс Российской Федерации. - М.: 2008. - С.356.

В порядке исключения из общего правила ст. 310 Там же. - С.190. ГК РФ сторонам по договору возмездного оказания услуг предоставляется право одностороннего отказа от его исполнения. В ст. 782 ГК РФ не установлены основания для одностороннего отказа, следовательно, отказ одной из сторон от исполнения договора возможен не только при существенном его нарушении другой стороной, но и в иных случаях. В зависимости от того, какая из сторон договора является инициатором прекращения договора, определяются и последствия. Если от исполнения договора отказался заказчик, то он обязан возместить исполнителю фактически понесенные им расходы (п. 1 ст. 782 ГК РФ). При отказе исполнителя от исполнения договора заказчику возмещаются убытки в полном объеме (п. 2 ст. 782 ГК РФ). См.: Гражданский Кодекс Российской Федерации. - М.: 2008. - С.356.

Анализ положений гл. 39 ГК РФ показывает явную недостаточность правовых норм для эффективного регулирования отношений по возмездному оказанию услуг. Представляется, что именно это обстоятельство обусловило необходимость применения к договору возмездного оказания услуг общих положений о подряде и бытовом подряде, если это не противоречит специальным правилам о возмездном оказании услуг, а также особенностям предмета договора возмездного оказания услуг (ст. 783 ГК РФ). Там же. - С.357.Распространение этих положений на отношения возмездного оказания услуг представляется вполне разумным, исходя из единства экономической сущности отношений по оказанию услуг и по выполнению работ. Опыт правового регулирования данных отношений в советский период в рамках договора подряда также подтверждает оправданность использования такого приема законодательной техники, позволяющего избежать повтора нормативного материала.

Недостаточность норм гл. 39 ГК РФ восполняется также нормами федеральных законов и иных правовых актов, посвященных отдельным видам деятельности по оказанию услуг, к которым согласно п. 2 ст. 779 ГК РФ относятся: услуги связи, медицинские, ветеринарные, аудиторские, консультационные, информационные услуги, услуги по обучению, туристическому обслуживанию. Там же. - С.355. Данные правовые акты носят преимущественно комплексный характер, но для целей настоящего исследования интерес представляют только гражданско-правовые нормы, регулирующие отношения по оказанию услуг.

Отношения по осуществлению медицинской деятельности регламентируются в Основах законодательства РФ об охране здоровья граждан, утв. Верховным Советом РФ 22 июля 1993 г. N 5487, Программе государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи на 2006 г., утв. Постановлением Правительства РФ от 25 июля 2005 г. N 461, Правилах предоставления платных медицинских услуг населению медицинскими учреждениями, утв. Постановлением Правительства РФ от 13 января 1996 г. N 27.

В данных правовых актах под медицинскими услугами подразумевается только платная медицинская деятельность. Так, в ст. 30 Основ законодательства об охране здоровья граждан закрепляется право пациента на получение медицинских и иных услуг в рамках программ добровольного медицинского страхования. Под медицинской услугой понимается мероприятие или комплекс мероприятий, направленных на профилактику заболеваний, их диагностику и лечение, имеющих самостоятельное законченное значение и определенную стоимость.

Платные медицинские услуги согласно п. 2 Правил N 27 предоставляются медицинскими учреждениями в виде профилактической, лечебно-диагностической, реабилитационной, протезноортопедической и зубопротезной помощи на основе договоров с гражданами или организациями на оказание медицинских услуг работникам и членам их семей. В договоре должны быть определены условия и сроки получения платных медицинских услуг, порядок расчетов, права, обязанности и ответственность сторон (п. 11 Правил N 27).

Образовательная деятельность регулируется Законом РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" См.: Закон Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992г. №3266-I //Собрание законодательства РФ.1996.№3.Ст.150;2004. №10. Ст.10;2005. №1, Ст.25. и Федеральным законом от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" См.: Федеральный Закон Российской Федерации «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1995г. №125 // Собрание законодательства РФ.1996.№35.Ст.4135.. В Законе об образовании категория "образовательные услуги" используется только в отношении платной деятельности образовательного учреждения. В ст. 45 Закона об образовании государственным и муниципальным учреждениям предоставляется право оказывать платные дополнительные образовательные услуги (обучение по дополнительным образовательным программам, преподавание специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство, занятия с обучающимися углубленным изучением предметов и другие услуги), не предусмотренные соответствующими образовательными программами и государственными образовательными стандартами. Негосударственные образовательные учреждения согласно ст. 46 Закона об образовании вправе взимать плату с обучающихся, воспитанников за образовательные услуги, в том числе за обучение в пределах государственных образовательных стандартов. В соответствии со ст. 29 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" платную образовательную деятельность вправе осуществлять и высшие учебные заведения, но не взамен и в рамках образовательной деятельности, финансируемой за счет средств бюджета. Причем вопросы по заключению договоров, определению обязательств и иных условий отданы на усмотрение высших учебных заведений.

Требования к договору на оказание платных образовательных услуг и его содержание устанавливаются в Правилах оказания платных образовательных услуг, утв. Постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 г. N 505. Согласно п. 14 указанных правил договор заключается в письменной форме и должен содержать сведения об исполнителе и потребителе образовательных услуг, сроки оказания услуг, уровень и направленность основных и дополнительных образовательных программ, перечень (виды) образовательных услуг, их стоимость и порядок оплаты, а также другие необходимые сведения, связанные со спецификой оказываемых образовательных услуг. Данные положения конкретизируются в Методических рекомендациях по заключению договоров для оказания платных образовательных услуг в сфере образования (письмо Минобразования РФ от 1 октября 2002 г. N 31ю-31ин-40/31-09), в приложении к которым содержится примерная форма договора на оказание платных образовательных услуг.

Правовую базу для регулирования отношений в сфере туризма составляет Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации". См.: Федеральный Закон Российской Федерации «Об основах туристской деятельности» от 24 ноября 1996г. №132 // Собрание законодательства РФ.1996.№49.Ст.5491. Туристская деятельность, под которой понимается деятельность по организации путешествий, осуществляется туроператорами или турагентами в соответствии с договорами, заключаемыми ими с туристами.

Существенные условия договора, заключаемого с туристом, перечислены в ст. 10 Закона о туристской деятельности. Его специфика заключается в возложении исполнения обязательства на третье лицо, так как услуги, составляющие тур, предоставляются другими лицами, с которыми у туроператоров заключены соответствующие договоры (ст. 9 Закона о туристской деятельности). Следует отметить, что данное положение не вполне согласуется с правилом ст. 780 ГК РФ, в соответствии с которым исполнитель обязан лично исполнить обязательство возмездного оказания услуг исполнителем. Норма ст. 780 ГК РФ носит диспозитивный характер, однако исходя из ее буквального толкования исключение из этого правила может устанавливаться только в договоре возмездного оказания услуг. Правовая природа данного договора активно обсуждается в правовой литературе, поскольку в ст. 6 Закона о туристской деятельности он назван договором розничной купли-продажи туристического продукта. Мнение цивилистов по этому вопросу единодушно: договор, заключаемый туроператором или турагентом с туристом, является договором возмездного оказания услуг.

Таково в целом правовое регулирование отдельных видов деятельности, при осуществлении которых оказываются услуги, перечисленные в п. 2 ст. 779 ГК РФ. Так как данный перечень носит открытый характер, к услугам могут быть отнесены и отношения, складывающиеся при осуществлении иных видов деятельности, таких как оценочная, рекламная, детективная и охранная.

В законодательстве об услугах особое место занимает Закон РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей», См.: Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992г. №2300-I //Собрание законодательства РФ.1996.№3.Ст.140;2004. №35. Ст.3607. №52 Ст.5275. который регулирует не отдельные виды услуг, а определенную совокупность общественных отношений по оказанию услуг. Под его действие подпадают отношения по оказанию услуг, возникающие между организацией или индивидуальным предпринимателем и потребителем - гражданином, имеющим намерение заказать или приобрести либо заказывающим, приобретающим или использующим услуги исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.

Однако отношения по оказанию услуг не получили в данном законе самостоятельной правовой регламентации. Правовой режим работ распространяется и на услуги. Исключительно услугам посвящена лишь одна статья рассматриваемого закона - ст. 39 "Регулирование оказания отдельных видов услуг", согласно которой последствия нарушения условий договоров об оказании отдельных видов услуг, если такие договоры по своему характеру не подпадают под действие настоящей главы, определяются законом. См.: Гражданский Кодекс Российской Федерации. - М.: 2008. - С.355. Тем самым подчеркиваются различия между работами и услугами, обусловливающие невозможность применения к отдельным договорам об оказании услуг правил о последствиях нарушения договора подряда. Особые последствия нарушения условий договоров об оказании услуг установлены, в частности, в ГК РФ в отношении тех договоров, которые урегулированы в отдельных главах ГК РФ.

В ст. 38 Закона о защите прав потребителей предусматривается регулирование отдельных видов услуг правилами, утверждаемыми Правительством РФ:

- Правила бытового обслуживания населения в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 15 августа 1997 г. N 1025;

- Правила предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 25 апреля 1997 г. N 490;

- Правила оказания услуг общественного питания, утв. Постановлением Правительства РФ от 15 августа 1997 г. N 1036;

- Правила предоставления коммунальных услуг и правила предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов, утв. Постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1994 г. N 1099;

- Правила оказания услуг (выполнения работ) по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств, утв. Постановлением Правительства РФ от 11 апреля 2001 г. N 290.

К гражданскому законодательству отчасти может быть причислен и Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", предусматривающий возможность установления на добровольной основе требований к оказанию услуг. Правила данного закона, как и Закона о защите прав потребителей, распространяются на все услуги, а не на отдельные их виды.

Проведенное исследование гражданско-правового регулирования отношений по оказанию услуг не может претендовать на всеобъемлющий охват нормативного материала об услугах. Проанализированы были основные правовые акты, посвященные наиболее распространенным видам услуг. Полагаю, что их вполне достаточно для выявления структуры гражданского законодательства РФ об услугах. Исходя из иерархии правовых актов, она может быть представлена в следующем виде.

Рис.2.3 Иерархия правовых актов в Российской Федерации

Источник: Гущин В.В Российское предпринимательское право. - М., 2005. - С.440-442.

Так как гражданское законодательство об услугах является частью гражданского законодательства РФ, то предложенная структура в полной мере соответствует ст. 3 ГК РФ. См.: Гражданский Кодекс Российской Федерации. - М.: 2008. - С.60.

Однако данная структура не единственно возможная. Гражданское законодательство об услугах может быть структурировано и в зависимости от объекта правового регулирования:

- правовые акты, регулирующие отношения по оказанию услуг в целом;

- правовые акты, регулирующие отношения по оказанию отдельных видов услуг.

К первым относятся Конституция РФ, ГК РФ и Закон о защите прав потребителей. Следует отметить, что в ГК РФ содержатся как общие положения об услугах, так и правила об отдельных видах услуг. Причем к общим положениям об услугах гл. 39 ГК РФ может быть причислена лишь отчасти, так как ее действие не распространяется на все виды услуг.

Гораздо больший объем составляют правовые акты, регулирующие отдельные виды услуг, к которым помимо ГК РФ относятся федеральные законы и правила оказания отдельных видов услуг.

Предложенная структура представлена в табличном виде.

Таблица 2.2 Правовые акты, регулирующие отдельные виды услуг

Правовые акты, регулирующие отношения по оказанию услуг в целом	Правовые акты, регулирующие отношения по оказанию отдельных видов услуг
Конституция РФ (ч.1 ст.8, ч.2 ст.74)	Гражданский кодекс РФ (гл.40, 41,44, 45, 46, 49, 51, 53)
Гражданский кодекс РФ (п.3 ст.1, ст.128 гл.39)	Федеральные законы РФ (закон о связи, закон о туристской деятельности)
Федеральные законы (закон о защите прав потребителей, закон о техрегулировании)	Правила оказания отдельных видов услуг (Правила бытового обслуживания в РФ, правила оказания платных образовательных услуг, правила предоставления платных медицинских услуг).

Источник: Гущин В.В Российское предпринимательское право. - М., 2005. - С.450.

Представляется, что совершенствование гражданского законодательства об услугах должно вестись по двум указанным направлениям. Необходимо дополнять и развивать общие положения об услугах в целях восполнения пробелов в правовом регулировании отношений по оказанию услуг.

Повысить эффективность правового регулирования позволит разработка специальных правил для отдельных видов услуг. При этом важно учитывать и иерархию правовых актов. Уровень правового акта должен соответствовать степени распространенности того или иного вида услуг, его социальной значимости и т.п. Так, на сегодняшний день явно недостаточен уровень правовой регламентации таких важнейших услуг, как платные образовательные и медицинские услуги.

С точки зрения законодательства рынок муниципальных услуг регулируется следующими законами и нормативно-правовыми актами и постановлениями:

Постановлением руководителя исполнительного комитета г. Казани №2145 от 30.07.2007 «Об организации деятельности розничных рынков на территории г. Казани». См.: Об организации деятельности розничных рынков на территории г. Казани: Постановление руководителя исполнительного комитета г. Казани №2145 // Казанские ведомости. - 1 мая 2007г. Согласно данному постановлению главы администрации районов должны

1. предоставлять в Комитет потребительского рынка и услуг Исполнительного комитета г. Казани ежеквартально до 10 числа следующего месяца по каждому розничному рынку реестр продавцов и реестр договоров о предоставлении торговых мест (в программе Excel);

2. установить часы работы рынков на территории г. Казань с 6 до 22 часов;

3. управляющим рынками компаниям рекомендовать на универсальных рынках предоставлять гражданам, ведущим личные подсобные хозяйства или занимающимся садоводством, огородничеством, животноводством, не менее 10% от общего количества торговых мест, а в период с 1 июня по 30 сентября ежегодно - не менее 20% с установлением цены договора о предоставлении таких торговых мест не менее чем на 30% ниже средней цены, применяя упрощенную форму договора.

На наш взгляд, данный документ способствует увеличению общего числа рабочих мест и обеспечению граждан необходимыми товарами в наиболее удобное время, так как большинство граждан совершают покупки по пути с работы домой. Также данный документ направлен на увеличение количества местных производителей, что также приведет к улучшению общей экономической ситуации в данном муниципальном образовании.

Следующим документом, который мы бы хотели рассмотреть является

Постановление руководителя исполнительного комитета г. Казани №2146 от 30.07.2007 «О реализации на территории г. Казани Федерального закона РФ от 30.12.2006 №271-ФЗ «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации». См.: О реализации на территории г. Казани Федерального закона РФ от 30.12.2006 №271-ФЗ О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой Кодекс Российской Федерации: Постановление руководителя исполнительного комитета г. Казани от 30 июля 2007г. №2146 // Казанские ведомости. - 1 мая 2007г. Согласно данному постановлению: Комитет потребительского рынка и услуг Исполнительного комитета г. Казани является уполномоченным органом по подготовке документов на выдачу разрешений на право организации розничного рынка на территории г. Казани. Наличие подобного документа позволяет усилить контроль за общим количеством рынков, обеспечить население города необходимым набором товаров и услуг, а также максимально исключить возникновение несанкционированных рынков, что в свою очередь позволит повысить качество и безопасность предоставляемых товаров и услуг.

Еще одним немаловажным документом является Постановление руководителя исполнительного комитета г. Казани №4112 от 22.11.2007 «Об образовании рабочей группы по разработке и реализации программы создания и развития сети предприятий потребительского рынка и услуг «шаговой доступности» на территории г. Казани». См.: Об образовании рабочей группы по разработке и реализации программы создания и развития сети предприятий потребительского рынка и услуг «шаговой доступности» на территории г. Казани: Постановление руководителя исполнительного комитета г. Казани от 22 ноября 2007г. №4112 // Казанские ведомости. - 27 ноября 2007г. Данное постановление было разработано с целью создания системы формирования экономически эффективного размещения на территории г. Казани объектов по предоставлению услуг торговли, бытового обслуживания «шаговой доступности». Реализация настоящей Программы своей основной целью ставит улучшение условий проживания населения Республики Татарстан на основе конкурентного развития различных форматов розничной торговли, общественного питания и бытовых услуг повседневного спроса, поддержки местных товаропроизводителей, а также исполнения требований Федерального закона от 14.06.1995 N 88-ФЗ "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации".

В результате реализации Программы будут решены задачи:

1. увеличения общего количества и совокупного размера торговых площадей объектов розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания "шаговой доступности".

2. Количество и общий размер торговых площадей объектов розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания "шаговой доступности" определяется в совокупности с обеспеченностью населения торговыми площадями на 1000 человек населения (в квадратных метрах) на основании данных, предоставляемых исполнительными комитетами муниципальных образований.

3. улучшения общей конкурентной среды;

4. увеличения объемов реализации местными производителями пищевой и сельскохозяйственной продукции;

5. предоставления местному населению республики возможности приобретать качественные и недорогие товары в непосредственной близости от места проживания или работы;

6. улучшения обеспечения населения качественными и гарантированными услугами;

7. создания новых рабочих мест.

К предприятиям "шаговой доступности" предъявляются следующие требования: См.: Об образовании рабочей группы по разработке и реализации программы создания и развития сети предприятий потребительского рынка и услуг «шаговой доступности» на территории г. Казани: Постановление руководителя исполнительного комитета г. Казани от 22 ноября 2007г. №4112 // Казанские ведомости. - 27 ноября 2007г.

все устроители (инвесторы) предприятий "шаговой доступности" и не менее 70 процентов хозяйствующих предприятий, осуществляющих хозяйственную деятельность, должны являться субъектами малого предпринимательства, имеющими не менее чем трехлетний опыт деятельности в данной сфере;

нежилые помещения, используемые под предприятия "шаговой доступности", должны быть реконструированы с использованием современных строительных решений, обеспечены инженерными сетями (электроэнергия, водоснабжение, канализация), подсобными помещениями с учетом всех санитарных требований;

не менее 50 процентов торговых площадей должны быть предоставлены под реализацию социально значимых товаров, в том числе хлебобулочных изделий, плодовоовощной и молочной продукции;

объем реализации пищевой и сельскохозяйственной продукции производителей, осуществляющих свою производственную деятельность на территории Республики Татарстан, должен составлять не менее 70 процентов;

торговля подакцизными товарами должна занимать не более 25 процентов торговых площадей;

заработная плата работников магазинов "шаговой доступности" должна быть не ниже прожиточного минимума в Республике Татарстан.

Нормативно-правовые документы, принимаемые в муниципальном образовании г. Казань не ограничиваются лишь документами относящимися к сфере торговли, так например, мы рассмотрели Постановление руководителя исполнительного комитета г. Казани №3616 от 25.10.2007 «Об утверждении Положения о системе критериев доступности для потребителей товаров и услуг организаций жилищно-коммунального комплекса г. Казани». См.: Об утверждении Положения о системе критериев доступности для потребителей товаров и услуг организаций жилищно-коммунального комплекса г. Казани: Постановление руководителя исполнительного комитета г. Казани от 25 октября 2007г. №3616 // Казанские ведомости. - 30 октября 2007г.Данный документ был разработан в целях защиты экономических интересов потребителей товаров и услуг организаций жилищно-коммунального комплекса. Так в соответствии с данным постановлением:

1. Комитету благоустройства и жилищно-коммунального хозяйства Исполнительного комитета г. Казани при формировании тарифов на очередной финансовый год обеспечить соблюдение установленных критериев доступности для потребителей товаров и услуг организаций жилищно-коммунального комплекса;

2. Утверждается Положение о системе критериев доступности для потребителей товаров и услуг организаций жилищно-коммунального комплекса в г. Казани;

К данному постановлению примыкает Распоряжение руководителя исполнительного комитета г. Казани №914р от 30.04.2008 «О тарифах на банные услуги». См.: О тарифах на банные услуги: Распоряжение руководителя исполнительного комитета г. Казани от 3- апреля 2008г. №914р // Казанские ведомости. - 1 мая 2008г. Данное распоряжение предусматривает:

1. порядок регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса г. Казани и обязывает Финансовое управление исполнительного комитета г. Казани обеспечить финансирование субсидий на создание условий для обеспечения жителей города услугами бань в пределах ассигнований, предусмотренных бюджетом г. Казани;