Правовая природа концессионных соглашений и соглашений о разделе продукции

- подготовку предложений по разработке и финансированию инвестиционных проектов на условиях СРП;

- рассмотрение перечня участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции;

- рассмотрение проектов соглашений о разделе продукции перед их внесением в Правительство РФ;

- координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, при реализации соглашений о разделе продукции;

- рассмотрение проектов договоров о распределении государственной доли произведенной продукции между РФ и субъектами РФ.

Во-вторых, осуществление прав и обязательств РФ по СРП в отношении месторождений углеводородного сырья, информационно-аналитическое и организационно-техническое обеспечение деятельности Комиссии возлагалось на Минэнерго России. Этому министерству предоставлялось право выступать от имени Правительства РФ по вопросам таких соглашений. Осуществление прав и обязательств РФ по соглашениям о разделе продукции в отношении иных видов минерального сырья возлагалось на Министерство природных ресурсов РФ.

В-третьих, Министерством энергетики РФ для осуществления прав и обязательств, возложенных на него в соответствии с постановлением Правительства РФ, было образовано специализированное подразделение - Департамент по подготовке и реализации соглашений о разделе продукции.

С позиций сегодняшнего дня можно сказать, что в принятии этих актов и их реализации были как положительные, так и отрицательные моменты.

Положительно то, что были определены конкретные органы, занимающиеся вопросами координации и управления СРП, и эти органы, столкнувшись с проблемами управления, выработали конкретные направления, механизмы и методы управления, которые на сегодняшний день реализуются в документах Правительства РФ, Государственной Думы и федеральных органов исполнительной власти. Каковы же эти направления, механизмы и методы?

Разработкой и реализацией перечня участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции, была определена долгосрочная программа развития минерально-сырьевой базы страны и ее отдельных территорий на условиях СРП.

Планированием работы Комиссии и подготовки законодательства о соглашениях о разделе продукции была обеспечена единая государственная политика в области законодательства, подготовки, реализации и контроля за исполнением СРП.

В целях реализации программы определения участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях СРП, а также для управления действующими соглашениями и подготовки проектов соглашений о разделе продукции были разработаны механизмы взаимодействия структурных подразделений в Минэнерго России и других министерствах и ведомствах, координации федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

Если говорить конкретно, то в министерствах, ведомствах и других органах и организациях, находящихся в ведении министерств, определился состав специалистов, занимающихся этими вопросами.

Уже тогда применялся популярный сегодня принцип “одного окна”, при котором всю работу по действующим и готовящимся проектам, включая рассмотрение и подготовку соответствующих заключений и соглашений о разделе продуктов, осуществляла одна определенная организация.

Меры по реализации СРП, определенные постановлением Правительства № 132, вскоре дали определенный результат. В начале 1999 года, после длительных споров, были приняты федеральные законы «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» и «О внесении в законодательные акты РФ изменений и дополнений, вытекающих из Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции».

После этого существенно продвинулся процесс определения участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела. Было принято 6 федеральных законов, в соответствии с которыми на условиях СРП могут разрабатываться 28 месторождений углеводородного сырья и три месторождения твердых полезных ископаемых.

Однако желаемого конкретного результата не последовало. Процесс подготовки и заключения соглашений по указанным месторождениям движется крайне медленно. Подписано соглашение только по одному месторождению, и еще по двум месторождениям северной части острова Сахалин, Ромашкинскому и Приразломному, подготовка практически завершена.

Проблемы, связанные с организационно-правовым обеспечением реализации соглашений о разделе продукции были предметом парламентских слушаний. Это:

- отсутствие последовательной государственной политики в отношении СРП;

- отсутствие пакета необходимых нормативных правовых актов;

- несовершенство законодательства о СРП;

- отсутствие динамики и последовательности при ведении переговоров по заключению СРП в отношении участков недр и месторождений, утвержденных федеральными законами;

- наличие серьезных противоречий в позициях органов исполнительной власти.

По итогам парламентских слушаний 12 февраля 2001 года были приняты рекомендации, суть которых сводится к следующему. Необходимо было:

- разработать документ, определяющий основы стратегии развития минерально-сырьевой базы страны и ее отдельных территорий, предусмотрев режим СРП в качестве одного из важнейших инструментов привлечения отечественных и иностранных инвестиций в добывающие и связанные с ними отрасли экономики России;

- обеспечить строгое соблюдение условий СРП, заключенных до вступления в силу Закона «О СРП»;

- завершить создание нормативно-правовой базы по СРП, продолжить работу по совершенствованию законодательства о СРП;

- создать единую и целостную систему государственного регулирования СРП, ускорить принятие документов, определяющих полномочия, компетенцию и ответственность соответствующих органов государственной власти.

Чем же были вызваны требования указанных рекомендаций?

Постановлением Правительства РФ № 1132 не были четко определены полномочия других федеральных органов исполнительной власти и их ответственность.

В результате принятие решений и подготовка материалов на Комиссию Правительства РФ по вопросам, связанным с организационно-правовым обеспечением, подготовкой, реализацией и контролем СРП, производились Министерством энергетики РФ без участия других федеральных органов исполнительной власти. То же Министерство в единственном числе выступало от имени Правительства РФ по вопросам СРП по углеводородному сырью.

Им же осуществлялась подготовка законов и иных нормативных актов по разделу продукции, представление в Правительстве РФ и от имени Правительства РФ в Государственной Думе, вносились дополнения к соглашению по проекту «Сахалин-2», формировался управляющий комитет и уполномоченный государственный орган, определялся порядок использования и распоряжения денежных средств, получаемых при реализации соглашений о разделе продукции, утверждались программы работ и целый ряд других полномочий.

В результате этого снижалась роль и ответственность других федеральных органов исполнительной власти по вопросам, связанным с соглашениями о разделе продукции, хотя, в соответствии с Положениями об указанных органах, рассмотрение вышеперечисленных вопросов и принятие управленческих решений входило также и в их обязанности.

Но самой главной стратегической ошибкой было то, что на Минэнерго России возлагалось осуществление прав и обязанностей Правительства РФ по СРП, а также информационно-аналитическое и организационно-техническое обеспечение деятельности Комиссии. То есть это Министерство стало органом, в ведении которого находились нефтегазодобывающие компании - будущие недропользователи на условиях СРП и будущая сторона в соглашениях о разделе продукции - и фактически «управляло» их деятельностью.

Постановление Правительства РФ от 2 февраля 2001 года № 86 «О мерах по совершенствованию деятельности федеральных органов исполнительной власти по подготовке, заключению и реализации соглашений о разделе продукции, а также по контролю за их реализацией» расставило, как принято говорить, все точки над i.

Постановление возлагает осуществление прав и обязательств Российской Федерации по СРП в отношении участков недр и месторождений всех видов минерального сырья на Министерство экономического развития и торговли РФ. Министерству предоставлено право выступать от имени Правительства РФ по всем вопросам, касающимся указанных соглашений, за исключением следующих вопросов, решения по которым принимаются непосредственно Правительством РФ:

- определение порядка использования государственной части произведенной продукции, поступающей в федеральную собственность;

- заключение договоров о распределении произведенной продукции, полученной государством в результате раздела продукции в соответствии с условиями соглашений о разделе продукции, или ее стоимостного эквивалента между Российской Федерацией и субъектами РФ, на территории которых расположены предоставляемые в пользование участки недр или проводятся работы по таким соглашениям;

- назначение и определение полномочий представителей Правительства РФ из числа федеральных государственных служащих в управляющих комитетах, создаваемых в соответствии с условиями соглашений о разделе продукции;

- заключение, изменение и расторжение соглашений о разделе продукции;

- заключение соглашений о разделе продукции без проведения конкурсов или аукционов в случаях, установленных законодательством РФ;

- утверждение условий конкурсов или аукционов на право заключения соглашений о разделе продукции;

- определение порядка зачисления и использования денежных средств, получаемых при реализации соглашений о разделе продукции;

- определение порядка предоставления тарифных льгот в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу РФ при реализации соглашений о разделе продукции;

- определение порядка использования и распоряжения федеральной государственной собственностью, приобретаемой при реализации соглашений о разделе продукции;

- согласие на передачу инвесторами полностью или частично своих прав и обязанностей по соглашениям о разделе продукции третьим лицам.

В постановлении указаны сферы деятельности и компетенции каждого из федеральных органов исполнительной власти.

Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти вновь «вернули» свои полномочия, предусмотренные Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными актами по вопросу подготовки и заключения СРП, а также по контролю за их реализацией. Тем самым была усилена и ведущая роль государственного управления.

Более того, постановление четко определяет роль (и разумеется, ответственность) федеральных органов исполнительной власти по указанным вопросам. А это означает, что повышается качество и профессионализм проработки вопросов практически на всех стадиях подготовки, реализации и контроля по вопросам раздела продукции.

Принятие данных мер, соблюдение баланса интересов государства и потенциальных инвесторов позволят более полно раскрыть потенциал российских и иностранных компаний, повысить эффективность недропользования в России, увеличить занятость населения и повысить его доходы, а также создать надежный и стабильный источник финансовых поступлений в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ.

Однако для этого необходимо решить некоторые вопросы взаимодействия и деловой атмосферы в деятельности федеральных органов исполнительной власти, а также сотрудничества в рамках реализации проектов на условиях соглашений о разделе продукции.

Обозначим состав законодательной базы СРП.

В состав законодательной базы СРП входят:

1. Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 25-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» (с изменениями от 7 января 1999 г., 18 июня 2001 г.)

2. Принято 16 законов и 2 распоряжения Правительства РФ по включению объектов в Перечень СРП. Федеральные законы «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях разделе продукции (от 21.07.1997 № 112-ФЗ, от 01.05.1999 № 87-ФЗ, от 3.05.1999 № 106-ФЗ, от 20.11.1999 №198-ФЗ, от 20.11.1999 №199-ФЗ, 01.01.2000 №1-ФЗ, от 04.05.2000 №60-ФЗ, от 08.10.2000 №131-Ф3, от 08.10.2000 №129-ФЗ, от 27.05.2000 №79-ФЗ, от 08.10.2000 №130-ФЗ, 12.02.2001 №13-Ф3, от 04.08.2001 №106-ФЗ, от 10.01.2002 №6-ФЗ, от 25.07.2002 № 118-ФЗ. Месторождения нефти Кальчинское, Южно-Пихтовое, Западно-Малобалыкское и Иртышский участок недр включены в «Перечень участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции» в соответствии со ст. 2 пункт 5 ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» на основании распоряжения Правительства РФ № 1478-р от 06.11.01 и № 1661-р от 17.12.01.

3. В перечень СРП включено 51 месторождения нефти и газа, 16 перспективных на углеводородное сырье блоков или участков недр, 1 железорудное месторождение, 3 золоторудных месторождения.

4. В развитие Закона «О соглашениях о разделе продукции» приняты 2 постановления Правительства РФ, регулирующих порядок возмещения затрат инвесторов и порядок формирования и использования ликвидационного фонда (постановления Правительства РФ от 03.07.1999 №740 и от 23.03.2002 №180).

5. В целях координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере СРП принято постановление Правительства РФ от 02.02.2001 № 86, в соответствии с которым координирующая роль по работам в режиме СРП возложена на Минэкономразвития России.

6. В целях привлечения для оказания содействия в обеспечении интересов Российской Федерации при подготовке и реализации СРП Правительством РФ определены уполномоченные организации - ОАО «НК «Роснефть» и ГП «РВО «Зарубежнефть» (распоряжение Правительства РФ от 30.08.2001 № 1155-р).

Правовое регулирование отношений, связанных с реализацией инвестиционных проектов на условиях соглашений о разделе продукции, в последнее время претерпело значительные изменения. Российское законодательство в этой области сделало сразу два шага вперед - почти одновременно приняты два закона: Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» от 7 января 1999 г. и Федеральный закон «О внесении в законодательные акты Российской Федерации изменений и дополнений, вытекающих из Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» от 10 февраля 1999 г.» С принятием этих документов открываются, наконец, возможности для создания в ближайшей перспективе надежной правовой базы для реализации СРП, проработанной с достаточной степенью детальности, лишенной противоречий и неопределенностей, а также в равной степени отвечающей интересам всех участников реализации production sharing: Российской Федерации, ее субъектов и инвесторов.

Главное достоинство Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» состоит в том, что содержащиеся в нем изменения и дополнения не затронули основных концептуальных положений самого Закона «О СРП». Их удалось сохранить, несмотря на предпринимавшиеся неоднократные попытки их существенной корректировки, носившие в отдельных случаях характер откровенной ревизии.

В то же время поправки, внесенные все же в Закон «О СРП», в целом имеют позитивное значение. Прежде всего, обращает на себя внимание, что в результате таких поправок в значительной мере устранена неопределенность в вопросе правовой основы пользования недрами. Новая редакция п. 2 статьи 2 этого закона, во-первых, усиливает одно из основных положений Закона «О СРП» в том, что единственным источником права пользования недрами на условиях production sharing является соглашение и, во-вторых, устраняет правовую зависимость возникновения и прекращения такого права от лицензии на пользование недрами. Теперь закон четко устанавливает: «право пользования участком недр может быть ограничено, приостановлено или прекращено по условиям соглашения».

Несомненным достижением явилось новое правило Закона «О СРП» о том, что в отдельных случаях перечни участков недр, которые могут быть предоставлены в пользование на условиях раздела продукции, не требуют подтверждения федеральными законами (п. 5 статьи 2). Такое исключение из общего порядка сделано для участков недр, которые включают, например, месторождения нефти с извлекаемыми запасами до 25 млн. т, месторождения газа с запасами до 250 млрд. м³. В данном случае принятие этих перечней осуществляется на уровне исполнительной власти (при обязательном участии ее федеральных и региональных органов).

Принципиально важным представляется уточнение формулы, определяющей статус соглашений, заключенных до принятия Закона «О СРП» (п. 7 статьи 2). В соответствии с ней условия этих соглашений («Сахалин-1», «Сахалин-2» и «Харьяга») приобретают преимущественную силу перед соответствующими нормами законодательства. Эти соглашения «подлежат исполнению в соответствии с определенными в них условиями». Важно учитывать, что преимущественная сила условий указанных СРП распространяется не на все законодательство, а только на положения самого закона, включая те его части, которые связаны, например, с вопросами налогового и таможенного обложения.

К числу положительных моментов относится также существенное ограничение круга СРП, подлежащих утверждению отдельными федеральными законами (п. 1, абз. 5 статьи 6). Теперь к таким соглашениям (которые должны быть утверждены) относятся только те из них, что связаны с использованием участков недр на континентальном шельфе РФ и (или) в пределах исключительной экономической зоны РФ, а также те, что должны быть заключены с определенным инвестором без проведения конкурсов или аукционов, если заключение этого соглашения с данным инвестором продиктовано интересами обороны и безопасности. Практически это означает, что, например, соглашение по проекту «Сахалин-3» и другие будущие соглашения по сахалинским проектам должны пройти всю процедуру, необходимую для принятия федерального закона. В противном случае они не смогут вступить в силу.

Отдельные внесенные в Закон «О СРП» дополнения предусматривают возможность непосредственного участия инвестора в организации выполнения работ по соглашению (п. 4 статьи 7). Если раньше они могли осуществляться только оператором (действующим по поручению инвестора), то теперь инвестор вправе и сам осуществлять такого рода деятельность, не прибегая к услугам других лиц. Таким образом, расширяются возможности инвестора в выборе организационных форм реализации проекта. Установлено также требование об обязательном создании сторонами СРП управляющего комитета (п. 7 статьи 7). Ранее была предусмотрена лишь возможность создания такого органа, который призван осуществлять координацию деятельности сторон в ходе выполнения работ по СРП.

Второй закон - «О внесении в законодательные акты Российской Федерации изменений и дополнений, вытекающих из Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» - имеет особое значение. Его принятие как бы подтвердило де-юре все поправки в двенадцать федеральных законов, по существу, начав процесс адаптации российского законодательства к базисным принципам недропользования на условиях раздела продукции и формирования правовых основ СРП.

В результате поправок, внесенных в двенадцать федеральных законов, важнейшие принципиальные положения Закона «О СРП», отражающие концепцию недропользования на условиях раздела продукции, оказались встроенными в систему российского законодательства. Эти положения получили последовательное развитие в соответствующих нормах различных отраслей законодательства: о недрах, налогового, таможенного, инвестиционного и др. Каждый из двенадцати законов в отдельности был дополнен и скорректирован таким образом, чтобы устранить существовавшие ранее правовые пробелы, неопределенности, а отчасти и противоречия, а также обеспечить (и на данном этапе, и в перспективе) решение задачи комплексного и сбалансированного регулирования, составляющего правовой режим СРП.

Содержащиеся в этом законе поправки дают, в частности, следующие результаты:

- обеспечена органическая увязка основных положений Закона «О СРП» с соответствующими положениями законов «О недрах» и «О континентальном шельфе РФ». Посредством внесения необходимых поправок в законы «О недрах» (в частности, в статьи 1, 7, 10-1, 11, 17-1, 20) и «О континентальном шельфе РФ» (статья 8) удалось устранить целый ряд неопределенностей относительно правовой природы права пользования недрами на условиях раздела продукции, а также правовой природы лицензий на пользование недрами. Получила четкое законодательное закрепление договорная основа предоставления права пользования недрами (со всеми вытекающими из этого правовыми последствиями);

- существенно ограничена возможность коллизии положений законов «О СРП», «О недрах» и «О континентальном шельфе РФ» в отношении порядка разрешения споров по вопросам пользования недрами на условиях раздела продукции (см.: дополнения статьи 50 Закона «О недрах» и статьи 47 Закона «О континентальном шельфе РФ»);

- предусмотрена необходимость создания инвестором специального фонда для финансирования работ по ликвидации и консервации горных выработок, сооружений, оборудования и т.д., осуществляемых при прекращении пользования недрами (дополнение к статье 26 Закона «О недрах»). Согласно этому дополнению порядок формирования и использования ликвидационного фонда определяется соглашением в соответствии с нормами законодательства (которые предстоит разработать);

- установлены дополнительные меры, направленные на защиту интересов инвестора при экспорте принадлежащего ему минерального сырья (дополнение статьи 15 Закона «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности»). Данным дополнением определены требования по учету (при решении вопросов об установлении количественных ограничений экспорта) условий соглашений о свободном распоряжении инвестором принадлежащим ему на праве собственности минеральным сырьем применительно к случаям его вывоза за пределы таможенной территории России;

- установлена взаимосвязь Закона «О СРП» с соответствующими положениями Закона «Об иностранных инвестициях в РСФСР»;

- предусмотрены дополнения соответствующих положений «налоговых законов», обеспечивающие легализацию особого налогового режима недропользования на условиях СРП;

- предусмотрены также дополнения к Закону «О таможенном тарифе» и Таможенному кодексу, касающиеся вопросов освобождения от уплаты оговоренных в них таможенных пошлин. С другой стороны, важность значения Закона «О внесении в законодательные акты Российской Федерации изменений и дополнений...» определена еще и тем, что установленные им новые положения в каждом из двенадцати федеральных законов, в свою очередь, составляют правовую основу для разработки и принятия новых, а также и соответствующей корректировки действующих нормативных правовых (подзаконных) актов. Так, например, появление новых положений в налоговых законах послужит правовой основой для разработки различных актов (инструкций), принимаемых Минфином России и МНС России в целях детализации порядка применения этих положений. Соответственно, новые положения Закона «О таможенном тарифе» и Таможенного кодекса РФ являются необходимой базой и для подготовки новых актов, принимаемых Государственным таможенным комитетом России. Таким образом, появляется достаточно большое количество норм, регулирующих различные отношения, возникающие в процессе подготовки и реализации СРП. При этом они (преимущественно прямого действия) «рассредоточены» по различным законам и подзаконным актам и объединены общими началами, закрепленными Законом «О СРП», и образуют в совокупности основы законодательства о production sharing.

4. Современные правовые подходы к применению соглашений о разделе продукции на примере месторождений твердых полезных ископаемых

С точки зрения потенциальных инвесторов состояние горно-добывающей промышленности России выглядит удручающим. Морально устаревшее и физически изношенное оборудование требует замены, которую предприятия-пользователи недр не могут осуществить из-за нехватки собственных средств.

В результате, по данным Министерства экономики РФ, в 2008 г. по сравнению с 1998 г. добыча железных руд составила 67,5 %, добыча всех типов руд цветных металлов и бокситов - 53,3 %, при этом добыча вольфрамовых снижена в 15,3 раза, оловянных - в 7,2 раза, свинцово-цинковых - в 4,4 раза, прекращена добыча танталовых и ниобиевых руд, добыча флюоритовых руд снижена в 4,4 раза.

Отсутствие инвестиций особенно негативно сказывается на обеспечении подготовленных к отработке месторождений цветной металлургии. Несмотря на наличие разведанных запасов практически всех цветных металлов, степень загрузки и эффективность работы металлургических производств все в большей степени начинает зависеть от импорта сырья, в том числе на основе толлинга.

Действующим законодательством предусмотрены меры, позволяющие несколько облегчить налоговое бремя (например, пользователи недр могут получать скидку с платежей за истощение недр в соответствии со ст.40, 44 и 48 Закона РФ «О недрах»), однако оказать заметное влияние на расчетные показатели, определяющие привлекательность проекта для инвесторов, они не могут. Теоретически существует также возможность уменьшения части налоговых отчислений, подлежащих уплате в бюджеты субъектов РФ и даже освобождения от их уплаты, но для депрессивных территорий, испытывающих бюджетные трудности, это не всегда осуществимо.

Задачи модернизации вызывают у горно-добывающих предприятий стремление снизить фискальное бремя, достигающее 45-50 % стоимости объема товарной продукции, путем внесения частных поправок в законодательство о недрах (уменьшение ставок отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы), в таможенное законодательство (снижение или отмена ставок пошлин на ввозимое оборудование), в налоговое законодательство (снижение ставок и/или уменьшение базы налога на имущество, прибыль, НДС). Возникающие при этом трудности проведения поправок во множество законов столь велики, что способны похоронить саму идею такого решения проблемы.

Существует возможность сделать многие проекты освоения месторождений и модернизации горно-добывающих предприятий инвестиционно привлекательными, опираясь на действующее законодательство. Речь идет об использовании механизма соглашений о разделе продукции (СРП).

Принципиальная схема раздела продукции между государством и инвестором (подрядчиком), установленная Федеральным законом «О СРП», не зависит от вида добываемого минерального сырья (См. Приложение, рисунок 1).

Инвестиционную привлекательность СРП обеспечивают:

1) специальный налоговый режим, при котором инвестор (подрядчик) платит минимум налогов, когда несет максимальные капитальные затраты, а государство получает максимальные доходы в виде платы за пользование недрами, налога на прибыль и доли прибыльной продукции, получаемой после того как инвестор окупит свои затраты по проекту;

2) стабильность условий соглашения, закрепляемая так называемой «стабилизационной оговоркой» на весь срок реализации проекта (до 30-50 лет).

Согласно Закону «О СРП» разрешается предоставлять на условиях раздела продукции не более 30 % разведанных и учтенных государственным балансом запасов полезных ископаемых. Квота по участкам недр, содержащим запасы золота, выбрана всего на 13,4 %. По другим видам твердых полезных ископаемых распределение этой квоты фактически не начиналось. Кроме того, заключать соглашения о разделе продукции можно не по любым представляющим интерес для недропользователя участкам недр, а только по тем, которые включены в специальные перечни, утверждаемые федеральными законами, а в отдельных случаях, о которых будет сказано ниже, - в ином, несколько упрощенном порядке.

В соответствии с Законом «О СРП» основанием для включения в перечень участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции, являются:

- объективно обусловленная убыточность продолжения разработки месторождений полезных ископаемых, являющихся градообразующими, если она может обеспечить существенный объем добычи, а ее прекращение - повлечь за собой негативные социальные последствия;

- отсутствие финансовых и технических средств для освоения новых крупных месторождений, за счет разработки которых обеспечивается поддержание необходимого для социального развития и экономической безопасности Российской Федерации уровня добычи полезных ископаемых в целом по стране, а также для строительства объектов производственной инфраструктуры (в том числе объектов транспортировки полезных ископаемых) в удаленных и слабоосвоенных районах;

- необходимость привлечения специальных высокозатратных технологий разработки трудноизвлекаемых, значительных по объему запасов полезных ископаемых, находящихся в сложных горно-геологических условиях и являющихся остаточными для разрабатываемых месторождений, а также необходимость предотвращения потерь топливно-энергетического и минерального сырья в недрах;

- необходимость обеспечения регионов собственным топливно-энергетическим сырьем, создания рабочих мест, обеспечения благоприятных социально-экономических условий в дотационных регионах и районах, занятость населения в которых находится на низком уровне.

Как можно видеть, существует немало оснований для включения участков недр в перечень для их разработки на условиях СРП. Эти основания должны иметь документальное подтверждение и надлежащие расчеты, позволяющие Правительству РФ поддержать законодательную инициативу.

В отдельных случаях соответствующие перечни участков недр устанавливаются на основании решения Правительства РФ и решения органа государственной власти субъекта РФ без утверждения федеральными законами. Это возможно, если участки недр включают в себя следующие месторождения твердых полезных ископаемых:

- месторождения коренного золота с запасами до 50 т;

- месторождения россыпного золота с запасами до 1 т;

- месторождения иных полезных ископаемых, не относящихся к стратегическим* и не являющихся валютными ценностями.

По рудным месторождениям Государственной Думой приняты или будут в ближайшее время приняты несколько федеральных законов «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции», на основании которых Правительству РФ и органам исполнительной власти субъектов РФ разрешается заключить с недропользователями СРП.

Федеральный закон «О СРП» не дает определения понятия «продукция». Однако в нем очерчен круг видов деятельности, к которым применимо СРП. В п.3 ст.1 Закона говорится, что СРП регулируются «отношения, возникающие в процессе поисков, разведки и добычи минерального сырья, раздела произведенной продукции, а также ее транспортировки, обработки, хранения, переработки, использования, реализации или распоряжения». Из этого следует важный вывод, что СРП может быть применимо к широкому кругу видов деятельности, но с обязательным условием - соглашение должно включать этап добычи минерального сырья. Это сырье может быть переработано в рамках производственных циклов, охватываемых соглашением, до получения ликвидного товарного продукта. Требование ликвидности продукта - одно из фундаментальных, так как государство должно быть уверено в гарантированном получении доходов от реализации своей доли продукции и в достаточно быстром возврате инвестиций, так чтобы максимально сократить период отсутствия бюджетных поступлений. Поскольку определение товарного продукта, подлежащего разделу, в законе отсутствует, оно может устанавливаться самим соглашением.

Таким продуктом, безусловно, является золото, тем более что в золотодобывающей отрасли в соответствии с Законом «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» первым товарным продуктом является, а значит, и подлежит разделу не золотоносная руда и даже не концентрат, а банковские слитки после аффинажа, причем аффинаж может быть сделан по субподрядным договорам на предприятиях, не принадлежащих недропользователю.

Сложнее обстоит дело в отношении других твердых полезных ископаемых. В частности, переработка руд черных или цветных металлов включает четыре стадии технологического передела:

I - извлечение и доставка руды на перерабатывающее производство;

II - обогащение руды;

III - выплавка чугуна или черновых цветных металлов;

IV - получение стали или рафинированных цветных металлов.

Принимая во внимание стадийность технологического процесса, конечный продукт раздела между государством и инвестором теоретически может быть произвольным (даже электрическая энергия в случае добычи каменного угля). Для предприятий цветной металлургии им могут быть как концентраты цветных и драгоценных металлов, цветные и драгоценные металлы разной степени очистки, так и химические соединения и соли цветных, редких и драгоценных металлов. То есть в принципе не исключается возможность раздела и второго, и третьего товарного продукта. Обосновать это «восхождение» по ступеням иерархии переработки сырья можно все тем же стремлением государства к гарантированной ликвидности предмета раздела. Тем не менее следует иметь в виду, что плата за пользование недрами взимается с добытого минерального сырья.

Закон «О СРП» не требует, чтобы все переделы, необходимые для получения товарного продукта, подлежащего разделу, осуществлялись только на одном предприятии, поэтому здесь возможны субподряды на переработку на давальческой основе. Бухгалтерский учет в организации, перешедшей на СРП, должен вестись обособленно от такого учета при выполнении иной деятельности, не связанной с соглашением.

Очевидно, что чем выше степень передела, тем выше капитальные (включающие стоимость перерабатывающего предприятия) и эксплуатационные затраты, себестоимость и соответственно конечная цена первого товарного продукта и его ликвидность. В связи с этим закономерна проблема оценки экономической эффективности (рентабельности) каждой стадии передела и соблюдения баланса интересов при разделе получаемого продукта между государством и инвестором.

Сегодня существует громадный избыток металлургических мощностей. Следовательно, скорее всего, в связке «ГОК - металлургический комбинат» основные инвестиции будут направляться в горное производство на новое строительство, а в металлургическое - преимущественно на модернизацию. Тем самым повысится эффективность металлургического передела за счет повышения общей загрузки дополнительным сырьем и замены оборудования более эффективным. Поэтому относительная доля компенсационной продукции в этой связке будет меньше, чем при разделе только продукции горного производства.

Минерально-сырьевая база (МСБ) цветной металлургии России, созданная в СССР, в настоящее время по своим качественным параметрам и промышленно-экономической значимости не отвечает требованиям мирового рынка. Это влечет за собой консервацию многих рудников и выборочную отработку наиболее богатых руд. Перевод ряда месторождений в режим разработки на условиях СРП повысит эффективность использования недр и позволит вернуть часть ранее понесенных государством затрат на геолого-разведочные работы, которые в противном случае оставались бы замороженными на многие десятилетия.

Перечень месторождений твердых полезных ископаемых, которые в случае использования СРП могут представлять интерес для инвесторов.

Промышленное освоение таких месторождений позволило бы существенно укрепить МСБ цветной металлургии путем создания крупных долговременно действующих предприятий.

Следует отметить, что в силу географического положения большинства металлургических предприятий России отсутствуют объективные условия для импорта сырья, так же как и у горно-рудных - условия для его экспорта в значительных количествах.

Объективная необходимость взаимодействия горно-рудных и металлургических предприятий определяет следующие направления их деятельности:

установление долгосрочных взаимоотношений на договорной основе с обусловленными ценами, формой поставок, качеством сырья и условиями транспортировки;

участие металлургических предприятий в уставном капитале горно-рудных;

финансирование металлургическими предприятиями геолого-разведочных работ.

Право собственности на имущество, созданное инвестором при выполнении работ по соглашению.

Федеральный закон «О СРП» устанавливает, что имущество, вновь созданное или приобретенное инвестором для выполнения работ по соглашению, может перейти в собственность государства со дня, когда стоимость указанного имущества полностью возмещена «компенсационной» долей продукции. Порядок такого перехода законодательством не установлен. Ясно, что под действие этой нормы попадает только такое имущество, затраты на которое возмещались компенсационной продукцией. Существенно также и то, что в течение всего срока действия соглашения инвестору предоставляется исключительное право безвозмездного пользования таким имуществом.

Эта норма не вызывала беспокойства у инвестора, пока речь шла только о СРП на разработку месторождений без глубокого передела минерального сырья. Инвестор разумно полагал, что в пределах срока соглашения месторождение будет исчерпано, а горное оборудование будет проще передать в собственность государству, чем решать проблемы его утилизации и перебазирования на новый объект, что чаще всего и невозможно. Иная ситуация может сложиться, если в работах по СРП будет задействован предельный металлургический комплекс, срок функционирования которого может быть гораздо большим, чем для горно-обогатительного предприятия, и большим срока действия соглашения. В связи с этим требуются разработка и внесение изменений в Федеральный закон «О СРП», устанавливающих права горно-металлургического предприятия на производственный комплекс после окончания действия СРП. Это относится и к объектам транспортной инфраструктуры, созданной в соответствии с СРП.

Одно из важнейших направлений развития горно-металлургического комплекса - реформирование горизонтальных и вертикальных связей предприятий, в частности, путем создания вертикально-интегрированных структур. В соответствии с мировой практикой наилучшей формой взаимодействия предприятий определенной отраслевой специализации является создание единой компании, охватывающей предприятия, связанные по технологической цепочке - от добычи руд до выпуска готовой продукции.

Используемая в настоящее время схема приобретения сырья металлургическими предприятиями (без закрепления на юридической основе прав владения горно-рудными предприятиями) ненадежна, особенно в российских условиях. СРП, основанные на стратегическом сотрудничестве горно-рудных и металлургических предприятий, будут способствовать более надежному обеспечению последних сырьем на длительную перспективу. Партнерство при необходимости может закрепляться владением (возможно, перекрестным) пакетами акций.

Таким образом можно сделать вывод о том, что действующее законодательство о СРП не препятствует переходу на режим СРП горно-металлургических предприятий с производственным циклом от добычи минерального сырья до получения ликвидного товарного продукта неопределенной (любой) степени передела.

Список литературы

1. Федеральный закон от 02.01.2000 N 1-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Ванкорском газонефтяном месторождении)» (принят ГД ФС РФ 01.12.1999).

2. Распоряжение Правительства РФ от 05.12.2001 N 1632-р «Об изменении состава комиссии Правительства РФ по координации деятельности Федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации соглашений о разделе продукции».

3. Распоряжение Правительства РФ от 11.10.2001 N 1343-р «Об изменении состава комиссии, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 03.05.2001 N 621-Р».

4. Приказ МНС РФ от 10.09.2001 N ВГ-3-01/340 «Об утверждении Методических рекомендаций по порядку исчисления и уплаты НДС при выполнении соглашений о разделе продукции».

5. Федеральный закон от 08.08.2001 N 126-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Часть Вторую Налогового Кодекса Российской Федерации и некоторые другие Акты законодательства Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных Актов законодательства Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 13.07.2001).

6. Федеральный закон от 04.08.2001 N 106-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Нежданинском золоторудном месторождении) (принят ГД ФС РФ 13.07.2001).

7. Федеральный закон от 18.06.2001 N 75-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» (принят ГД ФС РФ 23.05.2001).

8. Распоряжение Правительства РФ от 03.05.2001 N 621-р (ред. от 11.10.2001) «Об утверждении состава комиссии Правительства РФ по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации соглашений о разделе продукции».

9. Приказ МНС РФ от 12.04.2001 N БГ-3-03/120 «О внесении изменений и дополнений в Методические рекомендации по применению Главы 22 «Акцизы» Налогового Кодекса Российской Федерации (подакцизное минеральное сырье)».

10. Приказ МНС РФ от 14.02.2001 N БГ-3-01/36 «Об утверждении положения о порядке и сроках представления документов, подтверждающих обоснованность освобождения от налога на добавленную стоимость товаров, работ и услуг, предназначенных для выполнения работ по соглашению о разделе продукции» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 16.04.2001 N 2669).

11. Федеральный закон от 12.02.2001 N 13-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Ковыктинском газоконденсатном месторождении)» (принят ГД ФС РФ 06.12.2000).

12. Постановление Правительства РФ от 02.02.2001 N 86 «О мерах по совершенствованию деятельности Федеральных органов исполнительной власти по подготовке, заключению и реализации соглашений о разделе продукции, а также по контролю за их реализацией» (вместе с «Положением о разграничении полномочий Федеральных органов исполнительной власти в области подготовки, заключения и реализации соглашений о разделе продукции, а также по контролю за их реализацией»).

13. Указ Президента РФ от 01.02.2001 N 114 «О признании утратившим силу Указа Президента Российской Федерации от 8 июля 1997 г. N 694 «О мерах по реализации Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции».

14. Постановление Правительства РФ от 05.01.2001 N 14 «О форме гарантийного письма инвестора или оператора по соглашению о разделе продукции, подтверждающего, что товары, работы и услуги предназначены в соответствии с проектной документацией для выполнения работ по указанному соглашению».

15. Федеральный закон от 08.10.2000 N 131-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Тянском нефтяном месторождении)» (принят ГД ФС РФ 22.09.2000).

16. Федеральный закон от 08.10.2000 N 130-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Комсомольском нефтегазоконденсатном месторождении)» (принят ГД ФС РФ 22.09.2000).

17. Федеральный закон от 08.10.2000 N 129-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Харампурском нефтегазоконденсатном месторождении)» (принят ГД ФС РФ 22.09.2000).

18. Федеральный закон от 27.05.2000 N 79-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Тасеевском месторождении золота)» (принят ГД ФС РФ 26.04.2000).

19. Федеральный закон от 27.05.2000 N 73-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Штокмановском газоконденсатном месторождении)» (принят ГД ФС РФ 21.04.2000).

20. Федеральный закон от 04.05.2000 N 60-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Североастраханском перспективном участке)» (принят ГД ФС РФ 14.04.2000).

21. Постановление Правительства РФ от 10.02.2000 N 120 «Об изменении состава комиссии Правительства Российской Федерации по координации деятельности Федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации соглашений о разделе продукции».

22. Федеральный закон от 10.01.2002 N 6-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Майском месторождении золота)» (принят ГД ФС РФ 13.12.2001).

23. Постановление Правительства РФ от 21.12.1999 N 1409 «Об изменении состава комиссии правительства Российской Федерации по координации деятельности Федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации соглашений о разделе продукции».

24. Федеральный закон от 20.11.1999 N 199-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Приобском (Северном лицензионном участке) нефтяном месторождении)» (принят ГД ФС РФ 20.10.1999).

25. Федеральный закон от 20.11.1999 N 198-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (участке недр «Северные территории»)» (принят ГД ФС РФ 20.10.1999).

26. Постановление Правительства РФ от 16.09.1999 N 1043 «Об изменении состава комиссии Правительства Российской Федерации по координации деятельности Федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации соглашений о разделе продукции».

27. Приказ Минфина РФ от 11.08.1999 N 53н «Об утверждении указаний по отражению в бухгалтерском учете и отчетности операций при исполнении соглашений о разделе продукции».

28. Постановление Правительства РФ от 08.07.1999 N 741 «Об утверждении положения о формировании и использовании ликвидационного фонда при реализации соглашения о разделе продукции».

29. Постановление Правительства РФ от 03.07.1999 N 740 «Об утверждении положения о составе и порядке возмещения затрат при реализации соглашений о разделе продукции».

30. Федеральный закон от 31.05.1999 N 106-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Лугинецком, Федоровском и других нефтегазоконденсатных месторождениях)» (принят ГД ФС РФ 21.04.1999).

31. Приказ МПР РФ от 28.05.1999 N 111 «О создании «Центра по подготовке и реализации соглашений о разделе продукции и нормативно-правовому обеспечению недропользования».

32. Федеральный закон от 01.05.1999 N 87-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Киринском перспективном блоке проекта «Сахалин-3»)» (принят ГД ФС РФ 14.04.1999).

33. Постановление Правительства РФ от 09.04.1999 N 402 «О дополнении состава комиссии Правительства Российской Федерации по координации деятельности Федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации соглашений о разделе продукции».

34. Постановление Правительства РФ от 16.02.1999 N 182 «Об изменении состава комиссии Правительства Российской Федерации по координации деятельности Федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации соглашений о разделе продукции».

35. Федеральный закон от 10.02.1999 N 32-ФЗ (ред. от 05.08.2000) «О внесении в Законодательные Акты Российской Федерации изменений и дополнений, вытекающих из Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» (принят ГД ФС РФ 23.12.1998).

36. Федеральный закон от 07.01.1999 N 19-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» (принят ГД ФС РФ 09.12.1998).

37. Постановление Правительства РФ от 24.10.1998 N 1245 (ред. от 10.02.2000) «О составе комиссии Правительства Российской Федерации по координации деятельности Федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации соглашений о разделе продукции».

38. Постановление Правительства РФ от 22.05.1998 N 483 «Об изменении состава комиссии Правительства Российской Федерации по координации деятельности Федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации соглашений о разделе продукции».

39. Распоряжение ГТК РФ от 18.03.1998 N 01-14/297 «О ввозе товаров в рамках соглашения о разделе продукции по Харьягинскому месторождению»

40. Постановление Правительства РФ от 18.02.1998 N 229 «О внесении дополнения в состав комиссии Правительства Российской Федерации по координации деятельности Федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации соглашений о разделе продукции».