Общественная палата и перспективы ее социального развития

Аппарат Общественной палаты выполняет следующие функции по взаимодействию с органами государственной власти РФ:

- обеспечивает взаимодействие Общественной палаты с Федеральным Собранием Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также организует присутствие членов Общественной палаты на пленарных заседаниях и заседаниях комитетов и комиссий Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, коллегиях федеральных органов исполнительной власти;

- обеспечивает рассмотрение Общественной палатой обращений Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации Постановление Правительства РФ от 30.09. 2005 № 590 «О создании федерального государственного учреждения «Аппарат общественной палаты Российской Федерации». СЗ РФ, 03.10.2005, № 40, ст. 4042..

Целью Общественной палаты является обеспечение согласования для решения наиболее важных вопросов интересов:

- с одной стороны - общественно значимых интересов граждан Российской Федерации и общественных объединений;

- с другой стороны - интересов органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В качестве сфер, наиболее важные вопросы в которых подлежат разрешению с помощью согласования, обеспечиваемого Общественной палатой, в ст. 2 ФЗ указаны:

- экономическое и социальное развитие России;

- обеспечение национальной безопасности России;

- защита прав и свобод граждан России;

- защита конституционного строя России;

- защита демократических принципов развития гражданского общества в России ФЗ от 04.04.2005 г. № 32-ФЗ «Об общественной палате Российской Федерации» (ред. от 27.12.2005). СЗ РФ, 11.04.2005, № 15, ст. 1277..

Следует отметить, что целью Общественной палаты является согласование интересов именно органов государственной власти. Президент РФ же согласно ч. 1 ст. 80 Конституции РФ является главой государства. Осуществление целей, аналогичных целям Общественной палаты, в отношениях с Президентом РФ возложено на Совет при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, в который в соответствии с Указом Президента РФ преобразована Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации Указ Президента РФ от 6.11.2004 г. № 1417 «О Совете при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека». СЗ РФ, 15.11.2004, № 46 (ч. II), ст. 4511.

Положения о поддержке Общественной палатой гражданских инициатив содержатся в ст. 21ФЗ. В частности, Общественная палата осуществляет сбор и обработку информации об инициативах граждан Российской Федерации и общественных объединений (ч. 1 ст. 21), организует и проводит гражданские форумы и слушания по актуальным вопросам общественной жизни (ч. 2 ст. 21), доводит до сведения граждан Российской Федерации информацию об инициативах граждан Российской Федерации и общественных объединений (ч. 3 ст. 21).

Проведение общественной экспертизы (экспертизы) проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления (п. 3 ст. 2 ФЗ).

Экспертиза проектов перечисленных нормативных правовых актов не только закреплена в Указ Президента РФ от 6.11.2004 г. № 1417 «О Совете при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека». СЗ РФ, 15.11.2004, № 46 (ч. II), ст. 4511.п. 3 ст. 2 ФЗ в качестве одной из задач Общественной палаты, но и отнесена в соответствии с п. 3 ч. 3 ст. 16 ФЗ к непосредственным полномочиям Общественной палаты. Овсянко Д.М. Административное право. М.: Юристъ, 2011. 533с.

Осуществление общественного контроля за деятельностью Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (п. 4 ст. 2 ФЗ).

Следует отметить два момента при рассмотрении данной задачи общественного контроля: во-первых, общественный контроль предусмотрен в отношении деятельности только исполнительных органов государственной власти - Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также в отношении деятельности органов местного самоуправления; во-вторых, общественный контроль осуществляется в соответствии с Законом.

Выработка рекомендаций органам государственной власти Российской Федерации при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений и иных объединений граждан Российской Федерации, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации (п. 5 ст. 2 ФЗ).

Рассматриваемая задача направлена на разработку при непосредственном участии Общественной палаты мер по государственной поддержке тех общественных объединений и иных объединений граждан Российской Федерации, деятельность которых действительно направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации.

То, что Общественная палата лишь вырабатывает рекомендации органам государственной власти, взаимообусловлено положениями ФЗ о рекомендательном характере решений Общественной палаты

Оказание информационной, методической и иной поддержки общественным палатам, созданным в субъектах Российской Федерации

Именно положительный опыт работы общественных палат, созданных в ряде субъектов Российской Федерации, послужил толчком к созданию Общественной палаты федерального уровня. Соответственно, на Общественную палату возлагается задача по оказанию поддержки общественным палатам, созданным в субъектах Российской Федерации (разумеется, речь идет не только об общественных палатах, созданных к моменту вступления ФЗ в силу, но и об общественных палатах, создаваемых позже этого). Поддержка Общественной палатой общественных палат субъектов Российской Федерации ограничена информационной, методической и иными подобными формами.

Следует отметить, что, по мнению Правового управления Аппарата Государственной Думы, выраженному в Заключении от 20.12.2004 г. № 2.2-1/4313 на стадии принятия законопроекта в первом чтении, положение об оказании поддержки общественным палатам, созданным в субъектах Российской Федерации, не может быть отнесено к задачам, а является непосредственно одним из полномочий Общественной палаты. Однако при принятии ФЗ «Об общественной палате Российской Федерации» рассматриваемое положение так и не было уточнено.



Глава 2. Общественные организации в гражданском обществе

2.1 Состав и функции гражданского общества и его институтов

Основная функция гражданского общества -- наиболее полное удовлетворение материальных, социальных и духовных потребностей его членов. Разнообразные экономические, этнические, региональные, профессиональные, религиозные объединения граждан призваны содействовать всесторонней реализации индивидом его интересов, устремлений, целей и т. д.

В рамках выполнения этой основной функции гражданское общество выполняет ряд важных социальных функций:

1. На основе законности оно обеспечивает защиту частных сфер жизни человека и гражданина от необоснованной жесткой регламентации государства и других политических структур.

2. На базе ассоциаций гражданского общества создаются и развиваются механизмы общественного самоуправления.

3. Гражданское общество является одним из важнейших и мощных рычагов в системе «сдержек и противовесов», стремления политической власти к абсолютному господству. Оно защищает граждан и их объединения от незаконного вмешательства в их деятельность государственной власти и тем самым способствует формированию и упрочению демократических органов государства, всей его политической системы. Для выполнения этой функции у него есть немало средств: активное участие в избирательных кампаниях и референдумах, акциях протестов или поддержки тех или иных требований, большие возможности в формировании общественного мнения, в частности, с помощью независимых средств массовой информации и коммуникаций.

4. Институты и организации гражданского общества призваны обеспечивать реальные гарантии прав и побед человека, равный доступ к участию в государственных и общественных делах.

5. Гражданское общество выполняет также функцию социального контроля по отношению к своим членам. Оно независимо от государства, располагает средствами и санкциями, с помощью которых может заставить индивиды соблюдать общественные нормы, обеспечить социализацию и воспитание граждан.

6. Гражданское общество выполняет также коммуникационную функцию. В демократическом обществе проявляется многообразие интересов. Широчайший спектр этих интересов является результатом тех свобод, которыми располагает гражданин в условиях демократии. Демократическое государство призвано максимально удовлетворять интересы и потребности своих граждан. Однако в условиях экономического плюрализма эти интересы столь многочисленны, столь разнообразны и дифференцированны, что государственная власть практически не имеет каналов информации обо всех этих интересах. Задача институтов и организации гражданского общества информировать государство о конкретных интересах граждан, удовлетворение которых возможно лишь силами государства.

7. Гражданское общество выполняет стабилизирующую функцию своими институтами и организациями. Оно создает прочные структуры, на которых держится вся общественная жизнь. В сложные исторические периоды (войны, кризисы, депрессии), когда государство начинает шататься, оно «подставляет свое плечо» -- прочные структуры гражданского общества.

Одной из функций гражданского общества является также обеспечение некоторого минимального уровня необходимых средств к существованию всем членам общества, особенно тем, кто сам не может этого добиться (инвалиды, престарелые, больные и т. п.). Трикоз Е.Н., Цирин А.М. Правовые меры противодействия коррупции // Журнал российского права. 2011. № 9. С.6 - 8.

В структуре гражданского общества можно выделить три уровня.

1) Базовые человеческие потребности в пище, одежде, жилье и т.д., обеспечивающие жизнедеятельность индивидов, удовлетворяют производственные отношения и составляют первый уровень межличностных отношений. Эти потребности реализуются через такие общественные институты, как профессиональные, потребительские и иные объединения и ассоциации.

2) Потребности в продолжении рода, здоровье, воспитании детей, духовном совершенствовании и вере, информации, общении и т.д., реализует комплекс социокультурных отношений, включающий семейно-брачные, религиозные, этнические и иные взаимодействия. Они образуют второй уровень межличностных взаимосвязей. Потребности данного уровня удовлетворяются в рамках таких институтов, как семья, церковь, образовательные и научные учреждения, творческие союзы, спортивные общества и другие.

3) Высший уровень межличностных отношений составляют политико-культурные отношения, которые способствуют реализации потребностей в политическом участии, связанных с индивидуальным выбором на основе политических предпочтений и ценностных ориентаций. Этот уровень предполагает сформированность у индивида конкретных политических позиций. Политические предпочтения индивидов и групп реализуются с помощью групп интересов, политических партий, движений и т.д.

Возможно рассмотрение структуры гражданского общества через выделение и анализ его наиболее важных структурных единиц:

- в экономической сфере - это мелкие частные предприятия, кооперативы, акционерные общества и другие производственные ячейки, создаваемые гражданами по собственной инициативе;

- в сфере социальной - семья, органы самоуправления (по месту жительства, работы, учебы), политические партии и другие общественные организации, негосударственные институты исследования общественного мнения;

- в сфере духовной - негосударственные институты (например, церковь) и средства массовой информации, позволяющие реализовывать свободу совести, мысли и слова, добровольные научные, творческие и т.п. объединения.

Уже это простое перечисление наводит на мысль, что в развитом гражданском обществе индивид в большинстве случаев встречается с государством не один на один, а в составе соответствующего общественного института, то есть опосредованно. И в этом - важнейший критерий развитости гражданского общества. Овсянко Д.М. Административное право. М.: Юристъ, 2011. 533с.

Бюрократия и гражданское общество.На первый взгляд может показаться странным, что на вопросе о бюрократии акцентируется внимание в параграфе, посвященном гражданскому обществу. В действительности же такая «прописка» имеет все логические основания для своего осуществления, ибо бюрократия есть тот буферный слой между гражданским обществом и господствующими в государстве социальными группами, на который каждый раз натыкаются граждане при своем обращении к государству.

В истории социальной мысли не раз встречается упрощенный подход к проблеме бюрократии, обусловливающий сугубо негативную ее оценку. Такой взгляд, например, прослеживается в марксизме и включает в себя три основных момента:

1. Бюрократия рассматривается как феномен, присущий только обществу, основанному на социальном неравенстве и эксплуатации.

2. В связи с этим бюрократия подлежит ликвидации при переходе к новому общественному строю.

3. Функции, выполнявшиеся бюрократией, при этом вполне может взять на себя совокупность граждан данного общества.

Принципиально иной взгляд на природу и судьбы бюрократии мы встречаем у М. Вебера (1864-1920), рассматривавшего бюрократию как естественную и необходимую форму всякой социальной организации (разумеется, предполагаемой в масштабе больших, а не малых социальных групп). Более того: бюрократия как управленческий слой имеет тенденцию к расширению и усложнению по мере усложнения самой социальной действительности и все большего продвижения общества в направлении, названном Вебером «формальной рациональностью». Рационализация социального действия, по Веберу, есть тенденция самого исторического процесса: рационализируется способ ведения хозяйства, рационализируется способ мышления людей, следовательно, должно рационализироваться управление во всех сферах. Отсюда - позитивное значение бюрократии и ее возрастающая роль как «штаба управления», состоящего из подготовленных к этому чиновников, действующих по строго формальным и рациональным правилам. Они должны быть компетентными, а для этого иметь юридическое и плюс к тому и специальное образование; независимыми от каких-либо иных структур и подчиненными только служебному долгу; рассматривать свою службу как единственную или главную профессию; работать в полном «отрыве от средств управления» и без присвоения служебных мест; подлежать строгой служебной дисциплине и контролю. Вебер прекрасно понимал, что описывает теоретическую, идеальную модель бюрократической машины, но считал, что возможно перманентное совершенствование аппарата управления в этом направлении.

В качестве главного гаранта такого совершенствования он рассматривает тех, кто стоит на вершине государственной лестницы: наследственных монархов, президентов, лидеров, избранных парламентом. Именно от них зависит, чтобы в обществе не воцарилось чисто бюрократическое господство.

Между тем есть еще одна сила, которая при определенном уровне общественной зрелости и активности способна в большей или меньшей степени сдерживать ультрабюрократические поползновения государственной машины - гражданское общество, представленное массовыми добровольными объединениями. Но эту силу Вебер в полном соответствии со своими взглядами на народные массы вроде бы не замечает.

Итак, не в интересах гражданского общества приостанавливать, а тем более ломать состоящую из специалистов-чиновников машину управления: слишком великой оказывается цена такой "ошибки" для общества, выбиваемого из русла нормального функционирования. Но в интересах гражданского общества осуществлять постоянный и эффективный контроль за бюрократией, стремясь свести к минимуму свою отчужденность от государства. При отсутствии такого демократического прессинга бюрократия в силу своей внутренней природы имеет тенденцию максимизировать эту отчужденность.

2.2 Типология общественных организаций

При определении типологии общественных организаций нужно учесть то, что понятие „общественные организации” вообще очень часто связывает с тем, что определяется в политологии как „третий сектор”, т.е. негосударственными и некоммерческими общественными структурами. В определениях ООН есть четкие критерии, которые разрешают отнести ту или другую структуру именно к этому «третьему сектору». Это пять критериев, каждый из которых должны быть в наличии. Коломытцева, О.Н. Выборы и референдум в механизме общественного контроля над государством //Вестник Владимирского юридического института. 2011. № 2. С. 44-75.

Во-первых, речь идет об организованной структуре самостоятельной организации, которая имеет устав, организационную структуру, определенные направления работы, цели и т.п.

Во-вторых - частный характер, т.е. институциональное обособление от государства. Такие организации должны быть в структурном, управленческом и кадровом отношении отделенными от любых государственных органов, учреждений, и не должны выполнять функций государственного суверенитета (которые им, в частности, могло бы делегировать государство).

В-третьих - автономность, т.е. самостоятельность в управлении, неподконтрольность ни государству, ни коммерческим структурам.

Четвертый критерий - неприбыльность. Это не означает запрет на коммерческую деятельность вообще, но вся прибыль должна инвестироваться на достижение уставных целей.

Следует отметить, что существование общественных организаций целиком возможно и при условиях несформированности гражданского общества. В этом случае общественная инициатива прямо или опосредованно инициируется государственной властью и, соответственно, общественные объединения включаются в политическую систему в качестве «винтиков» партийно-государственного механизма. Бесспорно, за своей сущностью подобные объединения очень отличаются от объединений гражданского общества, хотя нельзя отбрасывать и возможности их постепенной трансформации. По крайней мере, возможность существования подобных переходных форм нужно учитывать при анализе типологии общественных учреждений так называемых переходных обществ.

Общественные организации - это формализованные самостоятельные (неправительственные) неприбыльные объединения граждан, направленные на реализацию разнообразных коллективных интересов и защиту коллективных прав. В таком широком значении к разряду общественных организаций попадают довольно различные по сути учреждения - политические партии, собственно общественные организации, организации по интересам, благотворительные фонды и т.п. Очевидно, эти группы организаций необходимо рассматривать отдельно, хотя, с другой стороны, нельзя не видеть их общей сущности как организаций гражданского общества. Гриб В.В. Общественная палата Российской Федерации как орган общественного контроля // Юридический мир. 2010. № 3. С. 32 - 39.

Укажем в этой связи, что Закон Украины «Про объединения граждан» (1992 г.) считает таким объединением «добровольное общественное формирование, созданное на основе единства интересов для совместной реализации гражданами своих прав и свобод» (ст. 1). Под это определение попадают как политические партии, так и общественные организации. Общественной организацией в узком смысле закон считает «объединения граждан для удовлетворения и защиты своих законных социальных, экономических, творческих, возрастных, национально-культурных, спортивных и других совместных интересов» (ст. 3).

Кроме этого, существуют профессиональные союзы, религиозные, кооперативные организации; объединения граждан, основной целью которых является получение прибыли; коммерческие фонды; органы местного и регионального самоуправления (в том числе рады и комитеты микрорайонов, уличные, квартальные, сельские, поселковые комитеты); органы общественной самодеятельности (народные дружины, товарищеские суды и т.п.); другие объединения граждан. Все это разнообразие вообще подпадает под категорию объединений граждан (хотя, в силу их специфики, в правовом отношении их деятельность регулируется разными законами).

Следует отметить, что детальная классификация общественных объединений в политологической науке практически не разработана - в отличие, скажем, от классификации политических партий (правда, и в последнем вопросе существует значительное расхождение мнений). Объяснить это можно, с одной стороны, огромным разнообразием этих институтов общественной жизни как внутри стран, так, особенно, между разными странами.

С другой стороны, причиной может быть их меньшая сравнительно с политическими партиями задействованность в политической жизни, которая, естественно, не стимулирует внимание к ним со стороны политологов. Специфическим моментом является также то, что в нашей стране характер и статус этих организаций принципиально изменяется последними годами, но это изменение (т.е. преобразование огосударствленных общественных организаций на организации гражданского общества) еще далеко недостаточно осознается даже самими практиками этого процесса и не получило еще достаточного теоретического обоснования.

Классификация общественных организаций возможна по несколькими критериями:

1. По уровню политизированности или местом в политической системе (политические партии, общественно-политические организации, общественные организации по интересам).

2. По уровню коммерциализации (некоммерческие и неприбыльные организации, благотворительные фонды, кооперативы).

3. По характеру организованности (партии, движения, организации).

4. По степени иерархии (местные, региональные или общегосударственные организации; первичные организации или их объединение, ассоциации).

5. По направлению деятельности, сфере интересов (профессиональные, демографические, творческие, спортивные, культурно-просветительские, научно-технические и т.п.).

6. По уровню стабильности (постоянно действующие или временные).

Ниже приведена несколько иная типология общественных организаций. Рассмотрим эту типологию общественных организаций, представленную по следующим критериям:

1. По своим задачам -- политические, профессиональные, научные, творческие и т.п. организации.

2. По типу членства -- только индивидуальное членство (партия, профсоюзы), только коллективное членство (ассоциации городов и предприятий), смешанное членство (научное общество), без членства (общественные движения, жен-советы) и по специализации.

3. По общественной роли выделяют массовые организации, ориентированные на дела всего общества и преимущественно на потребности и интересы своих членов.

4. По отраслям деятельности. Овсянко Д.М. Административное право. М.: Юристъ, 2011. 533с.

Среди первого типа организаций, ориентированных на дела общества, можно выделить три следующие группы организаций: политические, проблемные и творческие. Политические организации, или партии, претендуют на влияние и руководство обществом и важнейшими его сферами. Проблемные организации ориентированы на решение какой-то отдельной общественной проблемы, не связанной прямо с нуждами ее членов. Обычно членство в такого рода организациях связано с проявлением альтруизма, с чувством собственной ответственности за глобальные проблемы (Красный Крест, спасение на водах, охрана природы, памятников культуры и т.д.). Творческие организации -- на создание новых ценностей: знаний, техники, искусства. В них сочетаются решение важных социальных задач и удовлетворение личных профессионально-творческих интересов участников. Это довольно многочисленные по составу организации артистов, художников, литераторов, ученых, изобретателей и т.д.

Ко второму типу организаций, организаций, ориентированных на интересы участников, относятся следующие три группы организаций: корпоративные, взаимопомощи и любительские. Корпоративные организации -- это разного рода кооперации, которые создаются для удовлетворения интересов участников (потребительская кооперация, общества рыболовов, охотников, собаководов, коллекционеров и т.д.), также корпоративные интересы выражают профсоюзы и союзы предпринимателей. Организации взаимопомощи могут создаваться либо с целью компенсации распространенных недугов (общества слепых, глухонемых), либо для улучшения материального положения их участников. Любительские организации -- это организации клубного характера, которые позволяют удовлетворять непрофессиональные интересы и увлечения своих членов (общества спортсменов, коллекционеров и т.д.).

Кроме того, говоря о типологии общественных организаций, необходимо определить место общественных организаций в более высоких уровнях организации гражданского общества.

Так, А. И. Пригожин выделяет в обществе четыре типа организационных образований, два первых -- собственно организации, а два последних типа представляют собой пограничные формы, они не являются собственно организациями, но во многих своих чертах родственны им и имеют некоторые признаки последних -- это полуорганизации.

И, наконец, приведем третий тип классификации, являющийся более полным и обобщенным.

Критериями классификации общественных организаций выступают их базовые характеристики, а именно: порядок осуществления легализации; организационная структура и характер членства; статус и территория действия; субъекты деятельности; вид организационно-правовой формы; мотивационные аспекты создания; сфера общественной жизни, в которой действует соответствующая организация; тип и направленность деятельности организации.

Согласно этим критериям предлагается различать следующие основные виды общественных организаций:

1) по субъектам деятельности - молодежные, детские, женские организации, объединения ветеранов, союзы работодателей, предпринимателей и др.;

2) по видам организационно-правовой формы - общественное движение, союз, общество, общественный / благотворительный фонд, ассоциация, конгресс, общественное / благотворительное учреждение, благотворительная организация (фундация, миссия, лига и т.п.);

3) по сфере общественной жизни - культурные, просветительские, спортивные, экологические, творческие и др.;

4) по типу и направленности деятельности организации относительно субъекта, который ее образовал - профессиональные союзы, благотворительные организации, правозащитные организации, организации национальных меньшинств, общественно-политические движения и др.

Кроме того, отдельного внимания заслуживают работы Э.Гидденса [15] в области социальной структуризации общественных организаций. В частности им предложена так называемая «структуральная» двухмерная типология общественных объединений, где предалагается оригинальная наглядная схема классификации различных общественных объединений по двум «структуральным» параметрам-«правилам», определяющим деятельность объединения, и «ресурсам», существующим у такого объединения. Коломытцева, О.Н. Выборы и референдум в механизме общественного контроля над государством //Вестник Владимирского юридического института. 2011. № 2. С. 44-75.

Согласно данной теории любая структура представляет собой набор правил и ресурсов. Правила по Э.Гидденсу делятся на конститутивные или «образующие» и регулятивные.

Основные характеристики правил, существенные с точки зрения социологического анализа, Э.Гидденс описывает как несколько дихотомических пар: «интенсивные - поверхностные», «неявные - дискурсивные», «неформальные - формализованные», «слабо санкционированные - сильно санкционированные». Например, с этой точки зрения законы, действующие в государстве, относятся к дискурсивным и формализованным правилам, а степень их интенсивности и сила санкций за нарушение меняется от одного закона к другому.

Ресурсы Э.Гидденс также делит на две группы - аллокативные (материальные) и авторитативные. Ко вторым относятся ресурсы нематериальной власти и влияния - пространственно-временной порядок коммуникаций и принятия решений, отношения людей внутри данного сообщества, наличие шансов и направлений для саморазвития системы и ее составляющих и др.

Теперь вернемся к нашему объекту рассмотрения - общественным организациям. Можно легко увидеть, что в каждой из них есть свой набор правил и свои ресурсы для развертывания деятельности.

При этом у любых общественных организаций есть правила «образующие» (Устав, Положение и т.д.), и есть правила «регулятивные» - например, регламент проведения заседаний, и т. д. Где-то правила «жесткие», регламентирующие множество сторон жизни объединения и его членов, где-то очень «либеральные».

Отличаются объединения и по ресурсам. У кого-то есть помещение для работы, средства связи, сайт, газета, деньги на проведение мероприятий. У кого-то ресурсная база слабая.

Кроме того, с точки зрения удовлетворения потребностей членов конкретной организации по мнению социальных психологов можно выделить несколько различных мотиваций, а именно: потребности общения, творчества, участия и власти.

В качестве итога, все вышесказанное можно изобразить в виде следующей схемы классификации общественных организаций по Э. Гидденсу:

1. уровень (потребности общения):

- Малые общественные организации (мало правил и мало ресурсов).

2. уровень (потребности творчества):

- Общественные организации среднего уровня (небольшое количество и ресурсов и правил).

3. уровень (потребности участия):

- Общественные организации сетевого типа (есть ресурсы, среднее количество правил);

- Традиционные общественные организации («целевого типа») (есть правила, среднее количество ресурсов);

- Общественные организации-движения (среднее количество и правил и ресурсов).

4. уровень (потребности власти):

- Идеологические организации, корпоративные союзы (в т.ч. проф-союзы);

- Религиозные организации (много правил, небольшое или среднее количество ресурсов);

- Политические партии (много правил и много ресурсов). Денежкин А. «Фактичность и значимость» Ю. Хабермаса: новые исследования демократического правового государства // Хабермас Ю. Демократия. Разум. Нравственность. М., 2012. 933с.



Глава 3. Общественная палата и перспективы ее социального развития

3.1 Специфика Общественной палаты

общественная палата гражданское общество

Общественная палата осуществляет свою деятельность на основе общих принципов Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», других федеральных законов и иных нормативных правовых актов.

Так, концепция создания Общественной палаты построена на закрепленном в ч. 1 ст. 32 Конституции РФ праве граждан России участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Первоначально в законопроекте говорилось о законодательстве об Общественной палате, состоящем из Закона об Общественной палате и иных федеральных законов. Однако Правовым управлением Аппарата Государственной Думы в Заключение от 20 декабря 2004 г. N 2.2-1/4313 было обращено внимание на некорректность использования такой формулировки, так как Закон посвящен не правоотношениям, возникающим в какой-либо области, а образованию и деятельности органа с определенными целями и задачами. Соответственно, в Законе об Общественной палате определена правовая основа деятельности Общественной палаты по аналогии с тем, как это сделано, например, в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Российская газета от 23 декабря 1997 г. и в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации». Ведомости съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 20 февраля 1992 г., N 8, ст. 366.

Рассматривая правовую основу деятельности Общественной палаты, нельзя не отметить, что Законом введены понятия, которые законодательно не определены, что может привести к их расширительному толкованию.

В отношении понятия объединений некоммерческих организаций следует отметить следующее. Законодательно правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций как юридических лиц, формирования и использования имущества некоммерческих организаций, права и обязанности их учредителей (участников), основы управления некоммерческими организациями и возможные формы их поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления определены частью первой ГК РФ и Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

Согласно п. 1 ст. 50 ГК РФ и п. 1 ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. В соответствии с п. 3 ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» некоммерческие организации могут создаваться в форме общественных или религиозных организаций (объединений), некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами.

В статье 121 ГК РФ и ст. 11 Федерального закона «О некоммерческих организациях» установлено следующее в отношении объединений некоммерческих организаций:

- некоммерческие организации могут добровольно объединяться в ассоциации (союзы) некоммерческих организаций. Ассоциация (союз) некоммерческих организаций является некоммерческой организацией;

- члены ассоциации (союза) сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица;

- ассоциация (союз) не отвечает по обязательствам своих членов. Члены ассоциации (союза) несут субсидиарную ответственность по обязательствам этой ассоциации (союза) в размере и в порядке, предусмотренных ее учредительными документами;

- наименование ассоциации (союза) должно содержать указание на основной предмет деятельности членов этой ассоциации (союза) с включением слов «ассоциация» или «союз». Коломытцева, О.Н. Выборы и референдум в механизме общественного контроля над государством //Вестник Владимирского юридического института. 2011. № 2. С. 44-75.

В отношении видов нормативных правовых актов, на основе которых Общественная палата осуществляет свою деятельность, следует отметить следующее.

1. Конституция РФ, в ч. 2 ст. 4 устанавливает, что федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.

Как говорилось выше, сама концепция создания Общественной палаты построена на закрепленном в ч. 1 ст. 32 Конституции РФ праве граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Непосредственно деятельность Общественной палаты регулируется положениями Конституции РФ о Президенте РФ, федеральных органах государственной власти и органах местного самоуправления:

- Президент РФ является главой государства. Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Президент РФ как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях (ст. 80 Конституции РФ);

- Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации (ст. 94 Конституции РФ). Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Государственная Дума состоит из 450 депутатов (ст. 95 Конституции РФ);

- исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (ст. 110 Конституции РФ);

- правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом. Создание чрезвычайных судов не допускается (ст. 118 Конституции РФ);

- в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ).

2. Федеральные конституционные законы.

Частью 1 ст. 108 Конституции РФ установлено, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Согласно ч. 1 ст. 76 Конституции РФ федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации, принимаются по предметам ведения Российской Федерации.

Среди федеральных конституционных законов, непосредственно составляющих правовую основу деятельности Общественной палаты, следует назвать, прежде всего, те из них, которые определяют полномочия, порядок образования и деятельности органов государственной власти.

3. Федеральные законы. Как отмечалось выше, в соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Частью 3 ст. 76 Конституции РФ установлено, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

В соответствии с ст. 3 Закона об Общественной палате правовую основу деятельности Общественной палаты составляют как сам Закон, так и другие федеральные законы. Тем самым определено центральное место данного Закона в системе федеральных законов, составляющих правовую основу деятельности.

Федеральными законами регулируются самые различные аспекты деятельности Общественной палаты, но среди федеральных законов в первую очередь следует выделить те из них, которые непосредственно регулируют деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и общественных объединений, т.е. тех органов и организаций, ради обеспечения взаимодействия которых и создана Общественная палата.

К таким актам относятся Федеральные законы от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Следует также отметить, что некоторые из федеральных законов подразумеваются непосредственно в тексте Закона об Общественной палате. В частности, в ч. 1 ст. 24 указанного Закона говорится о том, что Общественной палате не могут быть предоставлены сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну. Согласно ч. 1 ст. 28 Закона расходы, связанные с обеспечением деятельности Общественной палаты, предусматриваются отдельной строкой в федеральном бюджете на соответствующий год. Федеральный бюджет на конкретный год утверждается соответствующим федеральным законом.

4. Иные нормативные правовые акты. Учитывая, что Общественная палата является органом федерального уровня, прежде всего среди иных нормативных правовых актов, регулирующих ее деятельность, следует отметить указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Денежкин А. «Фактичность и значимость» Ю. Хабермаса: новые исследования демократического правового государства // Хабермас Ю. Демократия. Разум. Нравственность. М., 2012. 933с.

Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено ч. 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно ч. 2 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Частью 3 ст. 90 Конституции РФ установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Непосредственно комментируемым Законом, а именно ч. 3 ст. 8, предусмотрено издание указа Президента РФ, утверждающего определенных им членов Общественной палаты и предлагающего им приступить к формированию полного состава Общественной палаты (см. комментарий к ст. 8 Закона). Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 20 Закона Президент РФ определяет порядок образования общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ.

Следует отметить, что нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер, т.е. устанавливают правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение. Соответственно, указ Президента РФ, издание которого предусмотрено ч. 3 ст. 8 Закона, не является нормативным правовым актом. Согласно ч. 1 ст. 115 Конституции РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 ст. 115 Конституции РФ установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 ст. 115 Конституции РФ могут быть отменены Президентом РФ.

Таким образом, правовую основу деятельности Общественной палаты составляют как Федеральный закон Об Общественной палате РФ, так и другие федеральные законы, тем самым определяя центральное место Закона Об Общественной палате, в системе федеральных законов.

3.2 Перспективы развития Общественной палаты

В режиме отчетности о проделанной работе и одновременно перспектив дальнейшей деятельности прошло очередное заседание совета Общественной палаты Чеченской Республики, состоявшееся 29 января 2014 года. Заседание совета Палаты было посвящено довольно широкой повестке, включающей: информацию председателя Комиссии Палаты по вопросам молодежной политики Лайлаъ Аюбовой; доклад председателя Комиссии Палаты по вопросам законности, правопорядка и профилактики правонарушений Я.У.Абдулкадырова о совершенствовании механизма общественной экспертизы; обсуждение хода реализации рекомендаций Палаты от 22. 10. 2013 г. о формировании общественных советов при министерствах и ведомствах ЧР. Данные вопросы, объявленные председателем Общественной палаты ЧР Г.К-С. Батаевым, и стали предметом обсуждения совета Палаты.

О проделанной Комиссией работе отчиталась Л.Х.Аюбова, которая достаточно подробно осветила деятельность Комиссии, в которой немалое участие приняли и представители органов исполнительной власти, и общественные организации Чеченской Республики, Республики Ингушетия и Республики Северная Осетия - Алания. С ними на протяжении всех лет своей деятельности тесно взаимодействует возглавляемая Л.Аюбовой молодежная организация ЧРМОД «Диалог». Докладчик акцентировала внимание на том обстоятельстве, что вся работа Комиссии проходила в рамках реализации «Единой Концепции духовно-нравственного и патриотического воспитания молодежи», разработанной и принятой по инициативе Главы ЧР Р.А.Кадырова, легшей в основу деятельности и многих других республиканских общественных организаций. Л.Аюбова сказала об этом вкратце:

- В процессе этой работы были задействованы методы взаимодействия с органами власти и использованы разнообразные формы контактов с молодежью - тренинговые занятия, дискуссионные клубы, игровые и обучающие семинары. Реализация проекта «Я - гражданин» позволила организовать тесное взаимодействие с общественной организацией Республики Ингушетия «Общественный фонд социального развития «Генезис», местной общественной организацией национально-культурного общества чеченцев «Маршо» Моздокского района РСО-Алания, РОО СУМ «Международное ненасилие», Общественным советом при МВД по ЧР, другими республиканскими министерствами и ведомствами, - уточнила Л.Аюбова.

Приведенная Л.Аюбовой хронология мероприятий Комиссии по-настоящему впечатляет: здесь и конкурсы, классные часы, тренинги, лекции, научно-практические конференции, участие председателя Комиссии в работе межрегиональных совещаний экспертов государственных и негосударственных секторов и даже межрегиональный футбольный турнир с участием гостей из Моздокского района РСО - Алания.

Члены совета признали работу Комиссии Палаты по вопросам молодежной политики удовлетворительной. Однако, несмотря на высокие отзывы, председатель Комиссии Л.Аюбова выразила несколько пожеланий, призванных содействовать оптимизации деятельности всей работы с молодежью в духе требований Главы ЧР Р.А.Кадырова:

- Отсутствие государственной финансовой поддержки нашей работы чрезвычайно снижает эффективность усилий общественных организаций, привлекаемых к воспитательным и просветительским мероприятиям для молодежной среды. Кроме того, необходимо подумать о механизме занятий девушек физической культурой на школьных занятиях с последующим их привлечением к широкому участию в спортивных мероприятиях, - считает Л.Аюбова.

Поддержав этот момент доклада, члены совета Палаты решили, что работу Комиссии по вопросам молодежной политики необходимо прогнозировать с учетом растущих потребностей молодежи и вызовов реального времени. Вместе с тем, председатель Палаты указал на необходимость реализации в работе Комиссии задач, сформулированных в Указах президента РФ от 07. 05. 2012 г.

По следующему вопросу повестки заседания выступил председатель постоянной Комиссии по вопросам законности, правопорядка и профилактики правонарушений Я.У.Абдулкадыров, который подробно остановился и на анализе существующих механизмов экспертизы нормативно-правовых актов, и проблеме повышения эффективности этой работы. Как считает Я.Абдулкадыров, «институт общественной экспертизы сравнительно молодой, недавно введенный в правовую систему, но, тем не менее, является сегодня одним из эффективных инструментов участия гражданского общества в правотворческой деятельности государства». Как справедливо заметил докладчик, чтобы сделать механизм общественной экспертизы вполне эффективным и успешно претворять его в жизнь, необходимо, чтобы органы государственной власти и местного самоуправления учитывали в своей правотворческой деятельности заключения Общественной палаты по результатам общественной экспертизы. Такая норма обязательного, а не рекомендательного характера, по словам Я.Абдулкадырова, будет введена в практику с принятием ФЗ «Об общественном контроле». Как далее рассказал Я.Абдулкадыров, в 2013 году Палата приняла «Положение об общественной экспертизе», создана рабочая группа из членов Палаты для проведения общественной экспертизы социально значимых законопроектов и иных нормативно-правовых актов, принимаемых Парламентом ЧР, органами местного самоуправления и органами государственной власти. В этом русле проведены общественные обсуждения и общественная экспертиза ряда федеральных и республиканских НПА. И все же, считая необходимым повысить эффективность и значение общественной экспертизы, а также совершенствования механизма общественной экспертизы, докладчик считает целесообразным следующие меры. Это: увеличение числа экспертов Палаты по различным сферам; принятие ежегодного плана проведения общественной экспертизы НПА, определение наиболее приоритетных НПА. В сочетании с более тесным взаимодействием с органами исполнительной и законодательной ветвей власти, а также органами местного самоуправления эти меры должны дать значительно более высокий в сравнении с существующим результат общественной экспертизы НПА.

Резюмируя эту часть работы заседания совета Палаты, Г.Батаев напомнил присутствующим, что на одном из заседания Парламента республики в конце декабря прошлого года спикер заксобрания одобрил проведение общественной экспертизы НПА, указав на дальнейшую целесообразность работы Общественной палаты в этом направлении.

Формирование общественных советов при министерствах и ведомствах республики - отдельное и большое направление работы Общественной палаты ЧР. В этом плане Палатой проведена достаточно впечатляющая по объему организационная работа по совместной разработке и принятию принципов совместного участия в их работе. О деятельности уже созданных общественных советов и расширения их присутствия в республиканских органах государственной власти рассказал заместитель председателя Палаты М.М.Хаджимурадов.

- Общественные советы при министерствах и ведомствах ЧР созданы по инициативе Общественной палаты, основанной на Указе Президента РФ от 4 августа 2006 г. и Указе Президента ЧР от 6 декабря 2007 г., - напомнил М.Хаджимурадов. - Эта инициатива была озвучена на «круглом столе» «О практике деятельности общественных советов при министерствах, ведомствах и территориальных управлениях федеральных органов в ЧР». М.Хаджимурадов напомнил, что «инициатива Общественной палаты основывалась на том факте, что общественные советы должны стать дополнительными партнерами органов власти и Общественной палаты в решении широкого круга социальных, общественно-политических, историко-культурных, воспитательных и иных проблем региона». Денежкин А. «Фактичность и значимость» Ю. Хабермаса: новые исследования демократического правового государства // Хабермас Ю. Демократия. Разум. Нравственность. М., 2012. 933с.