Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• Введение
• Глава 1. Теоретические аспекты деятельности института гражданского общества в РФ
• 1.1 Понятие и сущность Общественной палаты в РФ
• 1.2 Законодательная и нормативно-правовая база функционирования института гражданского общества РФ
• 1.3 Общественная палата как институт народного представительства гражданского общества
• Глава 2. Деятельность Общественной палаты Оренбургской области в системе взаимодействия государственных органов и местного самоуправления с институтами гражданского общества
• 2.1 Характеристика деятельности Общественной палаты по реализации федеральных национальных проектов на территории области
• 2.2 Анализ форм взаимоотношений Общественной палаты с органами государственной власти и местного самоуправления региона
• 2.3 Проведение общественной экспертизы проектов законов и иных нормативных актов как направление деятельности Общественной палаты
• Глава 3. Основные направления совершенствования деятельности Общественной палаты Оренбургской области
• 3.1 Оценка влияния общественных организаций на состояние гражданского общества в различных сферах
• 3.2 Привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной политики региона
• 3.3 Повышения результативности деятельности Общественной палаты региона
• Заключение
• Список использованных источников

ПриложенияВведение

Демократические преобразования в российской государственной и политической жизни с неизбежностью связаны с формированием новых институтов гражданского общества, осуществляющими общественный контроль за органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Одним из системных преобразований политической жизни современного российского общества явилось создание Общественной палаты Российской Федерации по инициативе президента РФ В.В. Путина. Так, четвертого апреля 2005 года был принят Федеральный закон "Об Общественной палате Российской Федерации".

Важно отметить, что устойчивое гражданское общество возможно тогда, когда оно находится в состоянии равноправного партнерства и качественного взаимодействия с государством. От того, по какому пути будет развиваться это взаимодействие, в конечном счете, зависит, быть или не быть демократическому правовому государству в России с развитым и устойчивым гражданским обществом. В этой связи представляется актуальным рассмотреть и проанализировать состояние гражданского общества на современном этапе развития общественных отношений, так как появился и функционирует новый институт общественного представительства - Общественная палата.

Общественная палата, с одной стороны, обеспечивает тесное взаимодействие гражданского общества с властью, учитывая потребности и интересы граждан, защищая их права и свободы, с другой - осуществляет контроль за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления и проводит общественную экспертизу проектов законов и нормативных правовых актов.

В связи с этим целью исследования является комплексный и всесторонний анализ деятельности Общественной палаты Оренбургской области в системе институтов гражданского общества и в выработке предложений по совершенствованию этой деятельности.

В этой связи предлагается решить следующие задачи:

- раскрыть понятие и сущность Общественной палаты в РФ;

- проанализировать законодательную и нормативно-правовую базу функционирования института гражданского общества РФ;

- выявить значение Общественной палаты как института народного представительства гражданского общества;

- охарактеризовать деятельность Общественной палаты по реализации федеральных национальных проектов на территории Оренбургской области;

- дать анализ форм взаимоотношений Общественной палаты с органами государственной власти и местного самоуправления региона;

- исследовать проведение общественной экспертизы проектов законов и иных нормативных актов как направление деятельности Общественной палаты;

- определить роль влияния общественных организаций на состояние гражданского общества в различных сферах;

- обосновать необходимость привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики региона;

- предложить направления повышения результативности деятельности Общественной палаты региона.

Объектом исследования является Общественная палата Оренбургской области, ее структура, порядок формирования, цели и задачи, а также состояние гражданского общества в Оренбургской области.

Предметом исследования выступают проблемы совершенствования деятельности Общественной палаты Оренбургской области как института гражданского общества, а именно проблемы формирования системы мер государственной поддержки некоммерческих организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества и проблемы повышения гражданской активности населения Оренбургской области.

При написании дипломного проекта были использованы следующие методологические подходы и методы исследования: диалектический и системный подход к исследованию, графический, аналитический, монографический, сравнительных оценок, экономического анализа и экспертных оценок.

Определенные теоретические наработки в области гражданского общества предлагают труды таких видных философов как Г. Гегель, Т. Гоббс, Дж. Локк и К. Маркс.

Вопросы гражданского общества вообще, а российского - в особенности всегда являлись предметом пристального внимания многих исследователей, и нашли широкое отражение в юридической науке. В частности, данные проблемы, а также их связь с другими правовыми явлениями рассматривались в работах А.Н. Борисова, К.С. Гаджиева, О.Е. Кутафина, Л.С. Мамута, А.С. Пиголкина, А.Ф. Черданцева.

Данное обстоятельство вызвано, в частности тем, что теория и практика становления и последующего развития гражданского общества всегда носила и носит междисциплинарный характер, вызывая живой интерес, как теоретиков юридической мысли, так и практиков. Вопросы же, посвященные исследованию деятельности Общественной палаты рассматривались в работах С.А. Абакумова, А.А. Батяева, А.А. Векшина, Л.Ю. Грудцыной, Е.А. Злобиной, С.В. Кабышева, А.А. Кара- Мурзы, Ю.В. Новоселецкой, А.А. Панова, А.Ф. Радченко.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, регулирующие деятельность объединений и организаций, входящих в структуру гражданского общества, включая Федеральный закон "Об Общественной палате Российской Федерации".

Структура дипломного проекта включает в себя: введение, три главы, заключение, список использованных источников и приложения.

Глава 1. Теоретические аспекты деятельности института гражданского общества в РФ

1.1 Понятие и сущность Общественной палаты в РФ

Развитие общественно-политической системы нашей страны базируется на повышении гражданской активности граждан, их некоммерческих объединений (НКО). Их участие в общественном контроле за деятельностью законодательной и исполнительной власти на всех уровнях призвано:

- повысить уровень взаимного доверия между властью и гражданским обществом;

- стимулировать гражданскую активность граждан, их объединений;

- активно участвовать в продуктивном диалоге между гражданским обществом и властью, направленным на повышение эффективности системы государственного управления;

- более широко и оперативно представлять интересы различных слоев и групп населения, отдельных граждан;

- оперативно выявлять нарушения в деятельности различных властных звеньев, информировать о них общественность и соответствующие государственные органы, предлагать меры по исправлению выявленных недостатков [19].

Развитие сети НКО в последние годы не только превратило эти объединения в значимый канал реализации разнообразных интересов российских граждан, их социально-экономической и гражданской активности, но НКО стали влиятельными институтами представления соответствующих интересов.

Позиции НКО, представленные в ходе диалога с властями всех уровней, стали важным каналом представления интересов соответствующих групп, гражданского общества, в целом. Сегодня все ветви власти России заинтересованно участвуют в диалоге с гражданским обществом, используют полученные в ходе этого данные и представления для законодательной и правоприменительной практики, принятия конкретных управленческих решений [11].

Ведущую роль в представлении консолидированных позиций гражданского общества, в реализации функций общественного контроля играют Общественная палата Российской Федерации, общественные платы субъектов Федерации, а также общественные советы при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах. Их деятельность стала важным элементом функционирования отечественной общественно- политической системы, реализации прав граждан и их некоммерческих объединений на участии в общественном контроле за деятельностью законодательных и исполнительных властей всех уровней.

За последние годы в большинстве субъектов Российской Федерации созданы общественные палаты. Как правило, правовой основой их деятельности являются законодательные акты законодательных органов соответствующих субъектов Федерации.

Следует отметить, что эти законодательные акты наделили эти палаты различающимся правовым статусом. Они предусматривают очень различные принципы их формирования, а также неодинаковые условия их организационного и материально-технического обеспечения.

Общественная палата Российской Федерации выступила с инициативой принятия "рамочного" закона, регулирующего общие принципы формирования и функционирования общественных палат субъектов Федерации. Эта инициатива была активно поддержана представителями общественности. В то же время ряд видных экспертов и депутатов Государственной думы высказали сомнения в возможности принятия такого правового акта, который, по их мнению, явился бы интервенцией в исключительные права субъектов Российской Федерации.

Следует крайне серьезно отнестись к этой позиции, т.к. уважение к принципам федерализма - необходимое условие развития общественно-политической системы страны, важная составляющая отечественного гражданского воспитания.

В то же время высказанные существенные возражения должны быть сопоставлены с фундаментальным принципом обеспечения единства прав граждан на всей территории страны, с реальной необходимостью правового обеспечения эффективного функционирования специализированных органов общественного контроля - общественных палат субъектов Федерации. Без такого обеспечения в современных условиях трудно рассчитывать на столь необходимое повышение эффективности общественного контроля.

Институт Общественной палаты в современной России обладает в некоторой степени выраженными контрольными функциями, которыми обладают только органы публичной власти Российской Федерации. Об этом свидетельствует и тот факт, что среди видов деятельности общественных палат на муниципальном уровне России указаны такие, как:

- проведение общественной экспертизы (экспертизы) проектов правовых актов органов местного самоуправления;

- осуществление общественного контроля (контроля) за деятельностью органов местного самоуправления [24].

Такие функции свойственны только контрольным органам публичной власти. Однако до конца в полном смысле слова контрольным органом публичной власти Общественную палату назвать нельзя, и дело здесь не только в чисто формальных основаниях. Все контрольные органы публичной власти обладают какими-либо полномочиями, могут наложить меры административной ответственности, выписать предписание об устранении нарушений или даже привлечь к уголовной ответственности, а Общественная палата на муниципальном уровне - нет.

Общественная палата, как правило, орган, обеспечивающий взаимодействие граждан Российской Федерации с органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами его местного самоуправления.

Общественная палата формируется из граждан, представляющих общероссийские, межрегиональные, краевые и местные общественные объединения, объединения некоммерческих организаций, осуществляющих свою деятельность на территории данного субъекта Российской Федерации [16].

Рисунок 1 - Количественный состав по роду занятий членов Общественной палаты Оренбургской области на 01.01.2014 г.(%).

Из рисунка 1 видно, что род занятий членов Общественной палаты весьма разнообразен. В состав входят члены профсоюзных организаций, спортивных объединений, благотворительных фондов, молодежных организаций и т.д.

В целях развития институтов гражданского общества, поиска конструктивных путей диалога органов местного самоуправления и некоммерческих организаций, повышения открытости деятельности органов местного самоуправления, выработки общей позиции жителей и органов местного самоуправления по вопросам развития и управления муниципальным образованием, на основании Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальными органами создаются общественные палаты.

В целях реализации функций, возложенных на Общественную палату настоящим Законом, Общественная палата вправе:

1) проводить слушания по общественно важным проблемам;

2) давать заключения о нарушениях законодательства в Оренбургской области органами исполнительной власти и органами местного самоуправления и направлять указанные заключения в компетентные государственные органы или должностным лицам;

3) проводить общественную экспертизу проектов законов Оренбургской области о поправках к Уставу (Основному Закону) Оренбургской области, проектов законов Оренбургской области и иных нормативных актов областных органов государственной власти, проектов правовых актов органов местного самоуправления;

4) приглашать руководителей областных органов государственной власти, органов местного самоуправления на пленарные заседания Общественной палаты;

5) направлять членов Общественной палаты для участия в работе комитетов и комиссий Законодательного Собрания области, заседаний коллегий областных органов исполнительной власти, Правительства области, комиссий, созданных органами государственной власти области, на заседания органов местного самоуправления муниципальных образований области;

6) направлять в соответствии со статьей 22 настоящего Закона запросы Общественной палаты. В период между пленарными заседаниями Общественной палаты запросы от имени Общественной палаты направляет Совет Общественной палаты [9].

При определении сущности Общественной палаты с точки зрения ее практической деятельности, можно без труда апеллировать такими понятиями как "диалоговая площадка", "проводник между властью и обществом". Определение же ее сущности с точки зрения юриспруденции представляется более сложным.

Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан РФ, проживающих в Оренбургской области, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления. Исходя из данного определения не сложно вывести первый принцип организации Общественной палаты- принцип добровольности. При внимательном изучении правовой основы функционирования Общественной палаты в качестве принципов ее организации и деятельности можно так же назвать следующие: законности; гласности, открытости, прозрачности; равноправия; выборности высших органов управления; коллегиальности принятия решений; принятие решений большинством, при уважении мнения меньшинства. Следует отметить, что прямого закрепления перечня и характера таковых принципов законодателем не предусмотрено.

Рассмотрим каждый из этих принципов более детально с позиций теоретического понимания, правового регулирования, а так же реализации на практике [55].

1) Принцип добровольности. Как уже было отмечено выше, одним из основополагающих принципов организации и деятельности Общественной палаты является добровольность. Прежде всего, данный принцип находит свое отражение и применение в процедуре формирования Палаты Общественная палата, в соответствии с действующим законодательством, формируется поэтапно, из пятнадцати членов - жителей Оренбургской области, имеющих особые заслуги перед государством и обществом, утверждаемых главой администрации области; тридцати представителей региональных общественных объединений и некоммерческих организаций, а так же тридцати представителей общественности от муниципальных образований. При этом принцип добровольности находит свое закрепление и практическое применение независимо от этапа формирования Палаты. Направление заявлений о желании включить своих представителей в состав Общественной палаты, оформленных решениями руководящих коллегиальных органов региональных общественных объединений и объединений некоммерческих организаций, также является правом, а не обязанностью этих организаций. Принцип добровольности находит свое отражение и при определении оснований прекращения полномочий членов Общественной палаты, где среди прочего, предусмотрено право члена Палаты в любое время прекратить свои полномочия путем подачи заявления о выходе из состава (ст. 13 вышеуказанного Закона).

2) Принцип законности. Данный принцип предполагает исполнение всеми членами Общественной палаты норм правовых актов. Несмотря на то, что Палата относится к институтам гражданского общества и зачастую решает общественные проблемы "общественными" методами (проведение общественных слушаний, круглых столов, гражданских форумов и т.д.) это не дает право ее членам принимать решения только с позиции своего личного усмотрения. Иными словами осуществление полномочий членами Общественной палаты должно осуществляться только в рамках действующего законодательства. Правовую основу деятельности Общественной палаты в соответствии со ст. 3 Закона Оренбургской области от 3 марта 2006 года N 3152/548-III-ОЗ "Об Общественной палате Оренбургской области" составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Устав (Основной закон) Оренбургской области. Однако на практике этот список не является исчерпывающим.

3) Принцип гласности, открытости и прозрачности. Целью Общественной палаты Оренбургской области является в том числе, защита демократических принципов развития гражданского общества в нашем регионе. Очевидно, что такое развитие затруднительно без открытости, гласности и прозрачности деятельности самой Палаты. Говоря о правовом закреплении и практической реализации данных принципов следует отметить следующее. Статьей 10 Закона Оренбургской области от 3 марта 2006 года N 3152/548-III-ОЗ "Об Общественной палате Оренбургской области" предусмотрены возможности привлекать к работе Палаты общественные объединения, объединения некоммерческих организаций, иные объединения граждан, представители которых не вошли в ее состав. В статье 21 вышеуказанного закона регламентированы правомочия Общественной палаты Оренбургской области по подготовке и публикации ежегодного доклада о состоянии гражданского общества в регионе. Принципы гласности, открытости и прозрачности находят свое отражение так же в статье 25 Закона Оренбургской области от 3 марта 2006 года N 3152/548-III-ОЗ "Об Общественной палате Оренбургской области", регламентирующей вопросы информационной политики Палаты. Главным образом она нацелена на доведение информации до широкого круга жителей Оренбургской области посредством использования региональных СМИ, официального сайта Палаты во всемирной сети "Интернет" и печатного периодического издания.

4) Равноправия. Принцип равноправия закрепляет равенство полномочий всех членов Общественной палаты Оренбургской области вне зависимости от пола, возраста, вероисповедания, а так же способа включения в состав Палаты. Таким образом, данный принцип гарантирует одинаковые условия для всех членов Палаты при осуществлении полномочий. Правовое регулирование он находит, в том числе, в ч.2 ст.11 Закона Оренбургской области от 3 марта 2006 года "Об Общественной палате Оренбургской области", закрепляющей недопустимость объединения членов Палаты по принципу национальной, религиозной или партийной принадлежности.

5) Выборности высших органов управления. Данный принцип является логичным продолжением рассмотрения принципа равноправия, поскольку выступает гарантом равного доступа всех членов Палаты к участию в работе органов Общественной палаты. Действующим законодательством определены следующие органы Палаты: совет Общественной палаты Оренбургской области, председатель совета Палаты, его заместитель, секретарь Общественной палаты, комиссии, рабочие группы. Правовое закрепление принцип выборности находит в статье 8 Закона Оренбургской области от 3 марта 2006 года "Об общественной палате Оренбургской области".

Таким образом, правовая сущность Общественной палаты Оренбургской области может быть раскрыта только через определение принципов организации и деятельности, несмотря на то, что контур ее очертаний в качестве собрания граждан России, общественных объединений и объединений некоммерческих организаций области определен законодателем.

1.2 Законодательная и нормативно-правовая база функционирования института гражданского общества РФ

Правовое государство возможно только при наличии народного представительства, посредством которого привлекается огромная масса граждан к решению государственных дел. Именно развитие народного представительства является предпосылкой становления институтов гражданского общества, одним из которых является Общественная палата РФ.

Иерархию нормативных правовых актов (т.е. систему их расположения, соподчиненности), составляющих правовую основу деятельности Общественной палаты, следует представлять следующим образом:

- Конституция Российской Федерации;

- федеральные законы;

- законы Оренбургской области;

- иные нормативно- правовые акты.

Общественная палата осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, федеральных и федеральных конституционных законов, иных нормативных правовых актов.

Концепция создания, формирования и деятельности Общественной палаты построена на закрепленном в ст. 32 Конституции РФ праве граждан России участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей. Непосредственно деятельность Общественной палаты регулируется положениями Конституции РФ о Президенте РФ, федеральных органах государственной власти и органах местного самоуправления.

По общему правилу закон не имеет обратной силы. Он применителен только в отношении тех обстоятельств и случаев, которые возникли после введения его в действие. При возникновении, например, трудового спора или совершения преступления в то время, когда функционировал старый закон, дело должно разрешаться на основании его норм, хотя в момент рассмотрения дела этот закон отменен и действует новый. Правило запрета обратного действия закона, установленное еще в римском праве, - один из принципов цивилизованной правовой системы. Оно обеспечивает правовую стабильность в обществе, уверенность граждан и юридических лиц в том, что они находятся под строгой опекой закона и их правовое положение не может быть ухудшено новым законом.

Деятельность ОП РФ опирается на ряд нормативно-правовых актов, таких как:

1. Законы:

1.1. Федеральный закон от 04.04.2005 N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" в ред. Федеральных законов от 27.12.2005 N 195-ФЗ, от 30.06.2007 N 121-ФЗ, от 10.06.2008 N 78-ФЗ, от 25.12.2008 N 283-ФЗ, от 23.07.2010 N 177-ФЗ, от 03.05.2011 N 89-ФЗ. В котором прописаны основные моменты, такие как понятие ОП РФ, ее цели и задачи, правовая основа деятельности, подтверждение существования регламента и кодекса этики, состав и члены ОП РФ, прописан порядок формирования ОП РФ, формирования комиссий и рабочих групп, основные формы работы, порядок принятия решений и проведения экспертизы, информация об аппарате ОП РФ и финансовое обеспечение деятельности Палаты.

1.2. Постановление Правительства РФ от 02.08.2005 N 479 "О порядке направления членов Общественной палаты Российской Федерации для участия в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти".

1.3. Справка к Федеральному закону "О внесении изменений в статьи 2 и 16 Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации". Так, помимо установленным ФЗ полномочиям Общественной палаты по осуществлению общественного контроля за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации, ОП наделяется правом привлекать граждан, общественные объединения и представителей СМИ к обсуждению вопросов, касающихся соблюдения свободы слова в СМИ, реализации права граждан на распространение информации законным способом, обеспечения гарантий свободы слова и свободы массовой информации, а также вырабатывать по данным вопросам рекомендации. Так же Федеральный закон предоставляет Общественной палате право давать заключения о нарушениях свободы слова в средствах массовой информации, которые в зависимости от содержащихся в них выводов могут направляться в регистрирующие, надзорные или правоохранительные органы, средства массовой информации, допустившие нарушения, либо непосредственно учредителям или руководству этих средств массовой информации, а также в иные компетентные государственные органы или должностным лицам.

1.4. Справка к Федеральному закону "Об Общественной палате Российской Федерации". Которая подтверждает, что ФЗ определяет порядок формирования и деятельности ОП РФ, подчеркивает из каких граждан формируется ОП РФ, что Палата решает возложенные на нее вопросы путем экспертизы, решения носят рекомендательный характер и для обеспечения деятельности ОП РФ создается аппарат ОП.

1.5. Указ Президента Российской Федерации о порядке образования общественных советов при федеральных министерствах.

1.6. Постановление Правительства РФ от 4 декабря 2007 г. N 839. В котором Правительство РФ постановляет о возмещении расходов и выплате компенсации членам ОП РФ, связанных с осуществлением ими соответствующих полномочий.

1.7. Постановление Правительства РФ от 2 августа 2005 г. N 481. В котором Правительство РФ постановляет о порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, федеральных службах и федеральных агентствах и государственных комитетах, подведомственных им.

2. Кодекс этики, сформированный в целях обеспечения согласования общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления. Согласно кодексу каждому члену Общественной палаты в процессе осуществления своих полномочий необходимо:

- содействовать претворению в жизнь идеалов демократии, добра, нравственности и справедливости;

- способствовать реализации и защите признанных мировым сообществом и гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина;

- содействовать обеспечению демократических принципов развития государства и общества.

3. Регламент. Правовой акт, который устанавливает правила внутренней организации и определяет порядок деятельности ОП РФ, органов ОП РФ, членов ОП РФ и аппарата ОП РФ.

Федеральными законами регулируются различные аспекты деятельности Общественной палаты:

Согласно ст. 2 Федерального конституционного закона от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ [21].

Согласно ст. 21 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ "Об общественных объединениях", для приобретения прав юридического лица общественное объединение подлежит государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" с учетом установленного порядка государственной регистрации общественных объединений.

Решение о государственной регистрации (об отказе в государственной регистрации) общественного объединения принимается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области государственной регистрации общественных объединений, или его территориальным органом. Внесение в единый государственный реестр юридических лиц сведений о создании, реорганизации и ликвидации общественных объединений, а также иных предусмотренных федеральными законами сведений осуществляет уполномоченный федеральный орган исполнительной власти на основании принимаемого федеральным органом государственной регистрации или его территориальным органом решения о государственной регистрации.

Согласно ст. 7 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ "Об общественных объединениях", одной из организационно-правовых форм общественных объединений являются политические партии. Им также запрещено выдвигать кандидатов в члены Общественной палаты. Порядок создания, деятельности, реорганизации и (или) ликвидации политических партий регулируется Федеральным законом от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ "О политических партиях"[15].

Сегодня в Российской Федерации и ее субъектах созданы и работают общественные институты, обеспечивающие взаимодействие гражданского общества и государства в решении важных для страны и регионов проблем. Однако для эффективности выполнения поставленных целей данные институты нуждаются во всесторонней поддержке государства. Задача содействию развития гражданского общества должна быть реализована в виде комплекса мер законодательного и организационного характера.

Современная система правового регулирования деятельности некоммерческих организаций на федеральном уровне включает следующие нормативно- правовые акты: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях", Федеральный закон от 19 января 1996 г., "О некоммерческих организациях", другие нормативные правовые акты.

Деятельность некоммерческих организаций регулируется рядом федеральных правовых актов. Основными из них являются:

· Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая (устанавливает общее правовое регулирование статуса всех юридических лиц, в том числе и некоммерческих организаций);

· закон "Об общественных объединениях";

· закон "О некоммерческих организациях".

В сфере регулирования различных организационно-правовых форм НКО действуют: законы "Об автономных учреждениях", "О негосударственных пенсионных фондах", "О национально-культурной автономии", "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях"; Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении положения о порядке учреждения и условиях деятельности иностранных культурно-информационных центров на территории Российской Федерации".

Важным показателем развития некоммерческих организаций является их правовое положение. Отражая развитие некоммерческого сектора, начиная с 90-х гг. минувшего столетия, был принят целый ряд федеральных законов, развивающих базовое законодательство и регламентирующих деятельность различных видов некоммерческих организаций.

Содержание права граждан на объединение, основные государственные гарантии этого права, статус общественных объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и (или) ликвидации регулируются нормами Федерального закона "Об общественных объединениях", Гражданским кодексом РФ и другими законами об отдельных видах общественных объединений.

В последующем законодательная база деятельности общественных объединений дополнилась Федеральными законами: от 19 июня 2004 г. "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", от 21 марта 2002 г. "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений", от 11 августа 1995 г. "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", от 29 июня 2004 г. "О профсоюзах, их правах и гарантиях деятельности" и др[55].

Федеральный закон от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях" определяет правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций (в форме юридических лиц), формирования и использования имущества, права и обязанности их учредителей (участников), основы управления и возможные формы поддержки органами государственной власти и местного самоуправления.

Кроме того, был принят Федеральный закон от 17.07.2009 г. №170-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях", в соответствии с которым порядок регистрации, формы и сроки отчетности НКО, ранее утверждавшиеся Правительством РФ, отныне должны утверждаться Минюстом РФ, что существенно упрощает многие процедуры.

5 апреля 2010 года Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон № 40-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций". Закон предусматривает возможность оказания социально ориентированным некоммерческим организациям финансовой, информационной и консультационной помощи, размещения в них государственных и муниципальных заказов, предоставления имущества, необходимого для их деятельности.

В соответствии с принятым законом социально ориентированными некоммерческими организациями признаются некоммерческие организации, созданные в формах, предусмотренных настоящим Федеральным законом (за исключением государственных корпораций, государственных компаний, общественных объединений, являющихся политическими партиями), и осуществляющие деятельность, направленную на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации, а также следующие виды деятельности:

- социальная поддержка и защита граждан;

- подготовка населения к преодолению последствий стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, к предотвращению несчастных случаев;

- оказание помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, социальных, национальных, религиозных конфликтов, беженцам и вынужденным переселенцам;

- охрана окружающей среды и защита животных;

- охрана и в соответствии с установленными требованиями содержание объектов (в том числе зданий, сооружений) и территорий, имеющих историческое, культовое, культурное или природоохранное значение, и мест захоронений;

- оказание юридической помощи на безвозмездной или на льготной основе гражданам и некоммерческим организациям и правовое просвещение населения, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина;

- профилактика социально опасных форм поведения граждан;

- благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества;

- деятельность в области образования, просвещения, науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, пропаганды здорового образа жизни, улучшения морально-психологического состояния граждан, физической культуры и спорта и содействие указанной деятельности, а также содействие духовному развитию личности [27].

Слова о значимости некоммерческих организаций для улучшения жизни в России часто звучали на протяжении нескольких лет, однако для продвижения законодательных изменений, благоприятных для НКО, не хватает ни политической воли, ни усилий самого сообщества.

Следует сформировать видение изменений, общее для некоммерческих организаций, и определить, как они повлияют на деятельность организаций, жизнь общества и отдельных его групп. Так может появиться система аргументов, которая поможет в поддержке необходимых изменений законодательства.

Но принятый закон разочаровал тех представителей гражданского общества, которые ожидали благоприятных условий для деятельности социально ориентированных НКО. Новый статус пока ничего не дал в практическом смысле. К тому же чуть-ли не любая некоммерческая организация сегодня может объявить себя социально ориентированной.

Закон рамочный и фактически нигде не применяется. Более того, нет единого понимания его положений, он нуждается в дополнительном разъяснении со стороны органа исполнительной власти, ответственного за его реализацию.

Для того чтобы закон начал действовать, необходим актуальный реестр социально ориентированных НКО, который находится в стадии составления. При этом федеральные и региональные законы, нормативные и правовые акты представительных органов муниципальных образований, наряду с предусмотренными видами деятельности, могут устанавливать другие виды, направленные на решение социальных проблем и развитие гражданского общества.

Законодательство РФ предусматривает более 30 организационно- правовых форм некоммерческих организаций. По разным классификациям к числу некоммерческих относят от 23 до 35 таких форм. В отличие от коммерческих структур организационно-правовые формы некоммерческих организаций устанавливаются не только Гражданским кодексом РФ, но и рядом других законов РФ [67].

Например, Федеральный закон "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" предусматривает формирование наблюдательных комиссий в регионах из числа представителей от общественных организаций. В нашей области такая комиссия действует. Решением Совета Общественной палаты РФ (протокол № 74-с от 12.08.2010 г.) в Оренбургской области утверждены четыре члена наблюдательной комиссии.

Систему законодательства о некоммерческих организациях формируют также нормативные правовые акты субъектов РФ. Среди ключевых направлений правового регулирования стабильности в обществе можно назвать принятие постановления Правительства Оренбургской области "О взаимодействии органов государственной власти, органов местного самоуправления, работодателей и профсоюзных организаций в Оренбургской области". Для партнерского участия в позитивных переменах региона принят областной закон "О молодежном парламенте Оренбургской области". Областной молодежный парламент - это общественное формирование, основным направлением работы которого является проведение экспертизы законопроектов, касающихся интересов молодежи, и непосредственное решение молодежных проблем[23].

Депутаты областного Законодательного Собрания в апреле 2009 г. приняли решение о наделении Общественной палаты правом законодательной инициативы. Это, безусловно, должно поднять авторитет палаты и усилить ее влияние в обществе.

Аппарат Общественной палаты Оренбургской области находится в областном подчинении, руководствуется в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными, областными законами, актами Губернатора Оренбургской области, Правительства Оренбургской области, Министерства культуры, общественных и внешних связей Оренбургской области, Законом об Общественной палате Оренбургской области, Уставом. Устав утвержден 21 ноября 2006 года Министерством информационной политики, общественных и внешних связей Оренбургской области.

Правовую основу создания и деятельности Общественной палаты составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Устав (Основной закон) Оренбургской области, Закон "Об Общественной палате Оренбургской области", иные законы, нормативные правовые акты, постановления и распоряжения Правительства Оренбургской области.

При осуществлении своих полномочий Общественная палата непосре дственно взаимодействует с органами государственной власти и органами м естного самоуправления в порядке, установленном Законом "Об Общественной палате Оренбургской области", если иной порядок не установлен иными законами Оренбургской области. Аппарат Общественной палаты в своем подчинении не имеет подведомственных учреждений, составляет и сдает в министерство культуры, общественных и внешних связей Оренбургской области годовой отчет получателя бюджетных средств.

Аппарат Общественной палаты в своей деятельности осуществляет правовое, организационное, документационное, информационно- аналитическое, финансовое, материально-техническое обеспечение деятельности членов Общественной палаты, Совета Общественной палаты, комитетов, комиссий и рабочих групп Общественной палаты, Председателя Общественной палаты.

Следует отметить возрастающую роль министерства культуры и внешних связей Оренбургской области по осуществлению комплекса мер поддержки гражданского общества. Ведется открытый диалог и общение власти с гражданами, что позволяет оперативно решать текущие экономические, социальные и другие проблемы региона. Органы местного самоуправления разных уровней, многие предприниматели заинтересованы во взаимодействии с общественными организациями и способны воспринимать и поддерживать конкретные гражданские инициативы, которые носят конструктивный характер.

Очевидно, что назрела необходимость в разработке концепции развития сотрудничества между органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными и иными некоммерческими организациями.

Таким образом, законодательная и нормативно-правовая база деятельности Общественной палаты при решении социально-экономических проблем региона основана на ряде федеральных законов и законов Оренбургской области, например, Федеральный закон "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания", также Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ "Об общественных объединениях", Федеральный закон от 19 января 1996 г., "О некоммерческих организациях" и т.д. На основе перечисленной выше законодательной базы Общественная палата Оренбургской области эффективно осуществляет свою деятельность.

1.3 Общественная палата как институт народного представительства гражданского общества

Правовое государство возможно только при наличии народного представительства, посредством которого привлекается огромная масса граждан к решению государственных дел. Именно развитие народного представительства является предпосылкой становления институтов гражданского общества, одним из которых является Общественная палата РФ. Представительный характер Общественной палаты как института гражданского общества отражается прежде всего на порядке ее формирования.

Важным организационным моментом, свидетельствующим о возможности рассмотрения Общественной палаты именно как независимого института гражданского, является недопущение включения в его состав политических партий, так как их участие в составе Общественной палаты может привести к ее перерождению из беспристрастного образования в орган политической борьбы между конкурирующими структурами, обостряющими свою борьбу в период проведения выборов и предвыборной гонки.

С точки зрения представительства общественных интересов, Общественная палата охватывает практически весь спектр основных типов институтов гражданского общества - от ветеранских и молодежных объединений до экологических, исследовательских, ассоциаций и союзов профессионалов, а содержательно - отражает разнообразные интересы всего общества.

Однако данное утверждение не исключает необходимости критического взгляда на модель организации Общественной палаты как представительного органа гражданского общества. В качестве основного недостатка порядка формирования Общественной палаты отмечается отсутствие критериев привлечения граждан и общественных объединений к участию в работе палаты, а также участие в ее работе представителей ограниченного количества общественных объединений. Еще одним спорным аргументом является формирование Общественной палаты на основе смешанной системы - с участием государственных органов и общественных объединений, что ставит под сомнение возможность объективного выражения палатой общественных интересов во взаимодействии с органами власти.

Современное гражданское общество значительно окрепло, а гражданская активность стала существенной политической и насущной частью нашей жизни. За последние годы сложилась сеть структур организованного гражданского общества: Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов РФ, общественные советов при федеральных и региональных органах исполнительной власти, общественные советы при муниципальных образованиях. Сформировались НКО, действующие в различных секторах экономической и социальной деятельности.

Одновременно получили развитие самоорганизованные, достаточно массовые общественные движения.

Все эти структуры с разной степенью эффективности выполняют функцию взаимодействия власти и общества: представительства интересов гражданского общества, экспертизы законодательных и нормативных актов, решений органов исполнительной власти, общественного контроля. Можно констатировать, что у нас уже сложились вполне определенные нормы взаимодействия власти и общества: широкий разно уровневый диалог власти и общества, все больший учет мнений организованного гражданского общества при решении значимых экономических, социальных и государственных проблем.

Стратегическая задача на ближайшее время - обеспечить интеграцию активных граждан в институты гражданского общества, чтобы их социально- ориентированные, правозащитные, благотворительные и добровольческие инициативы получали распространение и воплощались в решениях органов власти [26].

Представительная природа Общественной палаты РФ проявляется в ее целях, задачах и функциях. Выделяются следующие сферы, в которых подлежат разрешению наиболее важные вопросы, с помощью согласования, обеспечиваемого Общественной палатой - экономическое и социальное развитие России; обеспечение национальной безопасности России; защита прав и свобод граждан России; защита конституционного строя России; защита демократических принципов развития гражданского общества в России.

Достижение цели деятельности, поставленной перед Общественной палатой, требует эффективного взаимодействия активного гражданского общества и сильного государства. С привлечением граждан и их объединений к реализации государственной политики тесно связана деятельность Общественной палаты по выдвижению и поддержке гражданских инициатив, направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений. Однако только при определенной степени развития правовой культуры, определенном наборе представлений о принципах и особенностях существования и развития социума можно говорить о наличии в обществе гражданской инициативы.

Для того, что Общественная палата эффективно функционировала и давала положительные результаты, необходимо проанализировать и выделить факторы, которые влияют на эффективность деятельности Общественной палаты при решении социально- экономических проблем.

По своей природе все факторы, вне зависимости от объекта изучения, изначально подразделяются на факторы внутренней и внешней среды.

Факторы внутренней среды представляют собой совокупность переменных, которые находятся в области деятельности Общественной палаты и являются сферой непосредственного воздействия со стороны его руководителя. Непосредственно факторы внутренней среды можно разделить на экономические и социальные факторы.

Базой определения экономических факторов внутренней среды является наличие экономического потенциала Общественной палаты Оренбургской области. Под экономическим потенциалом понимается совокупность ресурсов и возможностей Общественной палаты, определяющих перспективы ее деятельности при тех или иных сценарных вариантах внешних условий[31].

Первый, и самый основной фактор - наличие у Общественной палаты источников финансирования своего развития; наличие материально- и научно-технической базы, современных технологий. Это позволит не отставать от изменяющихся условий гражданского общества по предоставлению общественно значимых услуг.

Перечисленные факторы не сыграют свою роль, если не будет соответствия управленческих решений экономическим законам развития Общественной палаты и стратегического позиционирования ее услуг. Данные факторы являются показателем того, к чему стремится Общественная палата в своей деятельности, чего хочет добиться, какие задачи перед собой ставит. Без постановки грамотной цели и знания ее невозможно грамотно управлять Общественной палатой, и уж тем более добиться эффективности деятельности.

На эффективность деятельности Общественной палаты влияет и наличие устойчивых взаимоотношений с общественными организациями, представителями малого и среднего бизнеса, с органами местного самоуправления, с органами региональной власти.

Базой определения социальных факторов внутренней среды является психологическая обстановка и уровень социальной обеспеченности коллектива.

Именно от того, как чувствует себя коллектив Общественной палаты, какие цели перед собой ставит каждый работник, такова и будет отдача в копилку эффективности предоставления общественно значимых услуг.

Что касается факторов внешней среды, то под ними понимают любые факторы, находящиеся вне контроля Общественной палаты, т.е. вся совокупность факторов, которые воздействуют или могут воздействовать определенным образом на Общественную палату и ее цели, которые должны учитываться при оценке эффективности деятельности[34].

Факторы внешней среды оказывают влияние друг на друга. Если раньше концентрировалось внимание преимущественно на экономических и технических обстоятельствах, то изменение установок людей, социальных ценностей, политических сил и сферы юридической ответственности заставили расширить спектр требующих учета внешних воздействий.

Внешняя среда традиционно делится на среды прямого и косвенного воздействия. Факторы, оказывающие немедленное влияние на Общественную палату Оренбургской области, относятся к среде прямого воздействия, все другие - к среде косвенного воздействия.

Под факторами прямого воздействия понимаются внешние источники, силы, которые напрямую оказывают воздействие на деятельность Общественной палаты и под требования которых Общественная палата должна подстраивать свою деятельность. К внешним факторам прямого воздействия относятся: государственные органы власти, Федеральные законы, и т.д.

Что касается факторов внешней среды косвенного воздействия, то под ними понимаются внешние источники силы, которые оказывают воздействие на Общественную палату или опосредованно (через какие-то другие факторы), или в определенных условиях. К таким факторам относятся политические факторы (политическая обстановка внутри страны) и социальные факторы (обстановка в обществе).

Также, существенным фактором, влияющим на деятельность Общественной палаты, стало заметное стремление региональной власти поставить под контроль е? деятельность. Это, безусловно сказывается на эффективности осуществления Общественной палаты функций общественного контроля.