Полномочия Президента РФ

Имеет определенное воздействие Президент РФ и на исполнительную власть субъектов Федерации. Так, он предлагает кандидатуру на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Как гарант Конституции Президент вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации.

В случае невозможности исполнения обязанностей Президента осуществление его полномочий возлагается на Председателя Правительства РФ. Следовательно, президентские полномочия остаются в "рамках" исполнительной власти.

Таким образом, объем президентских полномочий свидетельствует о том, что в его руках сосредоточиваются не просто контрольно-распорядительные полномочия в отношении органов исполнительной власти (как федерального, так и регионального уровней), но и реальная возможность формировать (реорганизовывать) систему и структуру исполнительной власти, определять вектор ее развития. Все это дает основание утверждать, что исполнительную власть в России осуществляет на федеральном уровне Правительство, на уроне субъектов - органы исполнительной власти субъектов Федерации, а возглавляет ее Президент.

Соотношение властных полномочий Президента, с одной стороны, и полномочий Правительства - с другой, в совокупности позволяет говорить о дуалистической природе исполнительной власти. Таким образом, осуществление исполнительной власти заключается в своеобразном разделении труда между высшим коллегиальным исполнительным органом и главой государства при непосредственном доминировании последнего. Еще С.А. Котляревский утверждал, что существенным свойством исполнительной власти современного конституционного государства является выделение в ней двух ее основных органов - главы государства и правительства Кроткова Н.В. Проблема разделения властей в государственно-правовом учении С.А. Котляревского // Право и политика. 2006. N 12(83). С. 131..

Следует отметить, что особенность дуализма исполнительной власти заключается не в простом распределении полномочий между высшим коллегиальным органом государственной власти и главой государства, а в возможностях Президента вмешиваться в деятельность Правительства, используя при этом рычаги субординации, подчинения и ответственности. В частности, председательствуя на заседании Правительства, Президент может определять (изменять) курс проводимой высшим коллегиальным органом исполнительной власти политики. Фактически положение Председателя Правительства зависит от политических воззрений и амбиций Президента. "Принимая во внимание комплексный характер президентских полномочий, - по справедливому замечанию И.А. Кравца, - следует учитывать, что фактически исполнительная власть в России является бицефальной" Кравец И.А. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики). Москва-Новосибирск: ООО "Издательство ЮКЭА", 2001. С. 53..

Дуалистическая природа исполнительной власти, заложенная в конституционно-правовых нормах, позволяет нам выделить три модели соотношения президентских и правительственных полномочий, которые могут быть использованы в государственном управлении. Данные модели можно условно обозначать следующим образом:

- "сильный президент - слабый председатель правительства";

- "сильный президент - сильный председатель правительства";

- "слабый президент - сильный председатель правительства".

Обращаем внимание на то, что юридическая конструкция, содержащаяся в самой конституции государства, предусматривает возможность использования любой из вышеуказанных моделей без изменения ее текста, что, в частности, и имеет место в действительности. Так, при Президенте Б.Н. Ельцине Председатель Правительства РФ фактически осуществлял функции административного управляющего, не имеющего самостоятельных полномочий и прерогатив, обеспечивающего реализацию президентской политики. Президент мог в любое время сместить неугодного ему премьер-министра. Подобная политическая "чехарда" имела место в 1998 - 1999 гг., когда за короткий промежуток времени сменилось несколько Председателей Правительства. То есть Председателю Правительства доставалась роль "крайнего" в случае неудач или провала политического курса, проводимого, по сути, самим Президентом. Гончаров В.В. Место и роль института Президента Рф в системе исполнительной власти в стране // Юридический мир. № 3 (159), 2010. С. 55-60.

Во время президентства В.В. Путина, так же как и при Б.Н. Ельцине, отношения Президента и Председателя Правительства строились на основе модели "сильный президент - слабый председатель правительства". Очень часто В.В. Путин, председательствуя на заседаниях Правительства, непосредственно осуществлял руководство его работой, самостоятельно определял основные направления деятельности высшего коллегиального исполнительного органа власти, давал поручения министрам.

Недавнюю модель взаимоотношений Президента, с одной стороны, и Председателя Правительства - с другой, можно охарактеризовать как "сильный президент - сильный председатель правительства". Для этой модели характерна определенная самостоятельность обоих ключевых политических фигур. Произошло своеобразное распределение полномочий в рамках существующих формально-юридических конструкций Конституции. Стала отчетливо прослеживаться политическая самостоятельность Председателя Правительства как главы Кабинета Министров. В.В. Путин как Председатель Правительства неоднократно представлял интересы Российского государства в международных отношениях (что было исключено в деятельности предыдущих премьер-министров) и самостоятельно руководит работой Кабинета Министров. В настоящее время модель "сильный президент - слабый председатель правительства" снова была применена.

По нашему убеждению, выбор той или иной модели взаимоотношений Президента и Правительства зависит от политической воли избранного Президента, от его влияния как политико-правового центра системы высших органов государственной власти Российской Федерации, от соотношения политических сил. полномочие президент исполнительный законодательный

Дуалистическая природа российской исполнительной власти была заложена еще до момента принятия Конституции РФ в 1993 г., когда помимо Президента в системе высших органов исполнительной власти была должность вице-президента, которая в дальнейшем трансформировалась в Председателя Правительства. Полагаем, что назрела необходимость конкретизировать и таким образом разграничить полномочия и функции Президента и Председателя Правительства в сфере исполнительной власти во избежание возможности осуществления их как главой государства, так и главой Правительства.

Принцип разделения властей, провозглашенный в Конституции Российской Федерации, не содержит систему взаимосдерживающих полномочий высших органов государственной власти, что в конечном итоге приводит к их дисбалансу и сосредоточению значительного объема власти в руках главы государства. Федеральное Собрание Российской Федерации не в состоянии оказывать какое-либо воздействие как на исполнительную власть в целом, так и на Президента в частности. Сказывается отсутствие рычагов влияния на функционирование исполнительной власти, например возможность осуществления парламентом контрольных полномочий за деятельностью Правительства. Конин Н.М. Правовой статус Президента Российской Федерации и его администрации в системе исполнительной власти России // Вестник Саратовской государственной юридической академии. № 3 (86), 2012. С. 77-80.

Таким образом, властные полномочия, осуществляемые Президентом, с одной стороны, и полномочия, исполняемые Правительством, - с другой, при так называемом некотором разделении труда между главой государства и высшим исполнительным органом, в совокупности позволяют говорить о дуалистической природе исполнительной власти.

2.2 Полномочия Президента РФ в сфере взаимодействия с законодательной властью

С момента вступления России в третье тысячелетие произошло много перемен в управлении делами общества и государства. Они непосредственным образом затронули систему власти и общественно-политический уклад страны. Наметившаяся с 2000 тенденция централизации власти сменилась либеральными реформами, переходом на инновационный путь развития экономики, модернизацией политической системы. Особенно заметно последнее, если проанализировать инициативы Президента Российской Федерации Д.А. Медведева, который в своем Послании Федеральному Собранию 2008 года Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 05.11.2008 "Послание Президента РФ Федеральному Собранию" // "Российская газета", N 230, 06.11.2008. указал на несовершенство демократических институтов и политической системы нашей страны в целом. Уже тогда было сформулировано 10 позиций по совершенствованию демократических основ российской государственности и взят курс на децентрализацию, гуманизацию и укрепление правовых основ политической системы, обращалось внимание на необходимость повышения качества народного представительства во власти. Однако фактическая реализация этих позиций стала заметна лишь в последнее время, когда глава государства внес на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания РФ пакет законопроектов, направленных на модернизацию избирательной системы и совершенствование механизмов политических выборов и создание эффективного и более гибкого плюрализма для обеспечения доступа к участию во власти больших слоев и групп населения.

Статья 84 Конституции РФ закрепляет ряд основных полномочий Президента РФ в его взаимоотношениях с Федеральным Собранием, прежде всего полномочие назначать выборы ГД ФС РФ. Оно обусловлено статусом главы государства и необходимостью обеспечивать непрерывность функционирования государственной власти. Выборы депутатов ГД ФС РФ назначаются указом Президента в соответствии с Конституцией, Законом об основных гарантиях Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ред. от 03.12.2012) // СЗ РФ, 17.06.2002, N 24, ст. 2253., Законом о выборах депутатов ГД ФС РФ Федеральный закон от 18.05.2005 N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (ред. от 02.05.2012) // СЗ РФ, 23.05.2005, N 21, ст. 1919..

Решение о назначении выборов должно быть принято Президентом не ранее чем за пять месяцев и не позднее чем за четыре месяца до дня голосования. Днем голосования на выборах депутатов Думы является первое воскресенье после дня, когда истекает пятилетний конституционный срок (ч. 1 ст. 96 Конституции), на который была избрана Дума прежнего созыва. Исчисление данного конституционного срока начинается со дня избрания ГД ФС РФ в правомочном составе. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в СМИ не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

При роспуске Думы в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией, Президент одновременно назначает досрочные выборы депутатов Думы нового созыва. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска Думы. Решение о назначении досрочных выборов также подлежит официальному опубликованию в СМИ не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Проведение выборов депутатов ГД ФС РФ в сроки, установленные Конституцией и федеральным законодательством, является обязательным. Если Президент не назначит выборы депутатов Думы в установленные сроки, выборы назначаются ЦИК РФ и проводятся в первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Дума предыдущего созыва (ч. ч. 1 и 3 ст. 6 Закона о выборах депутатов ГД ФС РФ).

Государственная Дума собирается на первое заседание на 30-й день после своего избрания. Однако Президент может созвать заседание Думы и ранее этого срока (ч. 2 ст. 99 Конституции).

По буквальному смыслу п. "б" ст. 84 случаи и порядок роспуска ГД ФС РФ Президентом устанавливаются самой Конституцией. Данное правомочие Президента конкретизировано в ч. 1 ст. 109, ч. 4 ст. 111 и ч. ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции. В силу Конституции никакой другой орган государственной власти не вправе распускать Думу Постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.1999 N 15-П // "Вестник Конституционного Суда РФ", N 6, 1999.. Исходя из этого Закон о референдуме Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" (ред. от 24.04.2008) // СЗ РФ, 05.07.2004, N 27, ст. 2710. запрещает выносить на референдум вопросы о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Думы, а также о проведении досрочных выборов депутатов Думы либо о перенесении сроков проведения таких выборов (п. 2 ч. 5 ст. 6).

Роспуск ГД ФС РФ как конституционно-правовой способ разрешения возможных конфликтов между Президентом и Думой при формировании Правительства (ч. 4 ст. 111 Конституции), а также между Думой и Правительством при выражении ею недоверия Правительству или отказе последнему в доверии (ч. ч. 3 и 4 ст. 117) преследует конституционную цель обеспечить своевременное формирование Правительства или соответственно продолжение функционирования Правительства, поддерживаемого Президентом вопреки недоверию, выраженному Правительству Думой.

Федеральное Собрание определяется в ч. 1 ст. 99 Конституции как постоянно действующий орган. Чтобы гарантировать этот конституционный статус Федерального Собрания, на Президента возлагается обязанность одновременно с роспуском ГД ФС РФ (а в случае, предусмотренном ст. 111 Конституции, также одновременно с назначением Председателя Правительства) назначить и дату выборов, с тем чтобы вновь избранная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска, как это предусмотрено ч. 2 ст. 109 Конституции. Таким образом, момент роспуска Думы совпадает с назначением даты новых выборов, а все избирательные действия и созыв вновь избранной Думы на первое заседание должны быть осуществлены в указанные в данной конституционной норме сроки. Гончаров В.В., Жилин С.М. Проблемы взаимодействия и совершенствования президентской и законодательной (представительной) власти в РФ // Современное право. № 2, 2010. С. 29-33.

Право Президента распускать ГД ФС РФ не является абсолютным. Статья 109 Конституции устанавливает случаи, ограничивающие право Президента по роспуску Думы. В частности, Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным ст. 117 Конституции, в течение года после ее избрания (ч. 3 ст. 109). Кроме того, Дума не может быть распущена: с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения СФ ФС РФ (ч. 4 ст. 109); в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента (ч. 5 ст. 109). Конституция не предусматривает также и права Президента распускать СФ ФС РФ. Таким образом, СФ ФС РФ, к ведению которого относится решение таких важнейших вопросов, как введение чрезвычайного положения, использование Вооруженных Сил за пределами территории РФ, назначение выборов Президента, назначение на должность судей высших судов Российской Федерации и др. (ст. 102 Конституции), работает непрерывно.

Указанные нормы направлены на обеспечение стабильности и эффективности функционирования государственной власти.

В случае роспуска ГД ФС РФ и назначения новых выборов, как это предусмотрено п. "б" ст. 84, ч. ч. 1 и 2 ст. 109, ч. 4 ст. 111 и ч. ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции, конституционные полномочия, принадлежащие Думе, не могут осуществляться ни Президентом, ни верхней палатой Федерального Собрания. Превентивное значение конституционно-правовых последствий возможного роспуска Думы заключается в том, что они призваны удерживать Президента и Думу от конфликтов, препятствующих согласованному функционированию и взаимодействию органов государственной власти Постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.1999 N 15-П // "Вестник Конституционного Суда РФ", N 6, 1999..

Говоря о взаимоотношениях Президента и парламента, нельзя не упомянуть и об институте полномочных представителей Президента РФ в Федеральном Собрании. Полномочные представители Президента в Совете Федерации и Государственной Думе от имени Президента представляют на заседаниях соответствующей палаты внесенные Президентом проекты законов о поправках в Конституцию и о ее пересмотре, другие законопроекты и поправки к рассматриваемым в палатах законопроектам, а также обращения Президента к Федеральному Собранию и его палатам; представляют на заседаниях соответствующей палаты обоснования отклонения Президентом принятых федеральных законов; привлекают по согласованию с соответствующей палатой должностных лиц Администрации Президента, Правительства, а также разработчиков законопроектов, ученых и экспертов для представления в палате законопроектов, внесенных Президентом; участвуют в формировании планов законопроектной работы, а также предложений к повестке дня соответствующей палаты. Виноградов В.А. Место и роль главы государства в системе государственных органов. Полномочия Президента РФ в сфере исполнительной, законодательной и судебной власти // Проблемы конституционного и муниципального права: Сборник научных трудов. - М.: РПА Минюста России, 2010. С. 46-50.

Полномочный представитель Президента в Совете Федерации по поручению Президента представляет в этой палате вносимые на утверждение в соответствии со статьей 102 Конституции РФ указы Президента о введении военного положения или чрезвычайного положения, а также предлагаемые Президентом кандидатуры на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора РФ, дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.

Полномочный представитель Президента в Государственной Думе по поручению Президента представляет в палате предлагаемые Президентом кандидатуры на должности, указанные в статье 83 Конституции РФ, то есть кандидатуры на должности Председателя Правительства, Председателя Центрального банка, а также дипломатических представителей за рубежом.

Пункт "в" ст. 84 закрепляет право и обязанность Президента назначать референдум Российской Федерации в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Референдум Российской Федерации - это всенародное голосование граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения.

Принятый во исполнение указанной нормы Конституции Закон о референдуме подчеркивает, что назначение референдума Российской Федерации является прерогативой именно Президента. Другие органы государственной власти не вправе его назначать.

Закон о референдуме конкретизирует действия Президента, связанные с назначением референдума. Не позднее чем через 10 дней со дня получения документов, на основании которых согласно законодательству может быть назначен референдум, Президент направляет их в КС РФ с запросом о соответствии Конституции инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (вопросам) референдума. Конституционный Суд РФ рассматривает данное обращение, принимает по нему решение и направляет это решение Президенту. Решение Суда подлежит незамедлительному опубликованию.

Если КС РФ признал инициативу проведения референдума соответствующей Конституции, Президент не позднее чем через 15 дней со дня поступления решения Суда назначает референдум. В случае если указанная инициатива признана не соответствующей Конституции, процедуры по ее реализации прекращаются с момента вступления в силу решения КС РФ.

Президент издает указ о назначении референдума. В нем определяется дата проведения референдума. Голосование может быть назначено на любой выходной день в период от двух до трех месяцев со дня опубликования указа. Не допускается одновременно с проведением референдума проведение выборов Президента РФ, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Руководствуясь ч. 2 ст. 80 Конституции, в соответствии с Законом об основных гарантиях Президент вправе также своим указом назначить референдум субъекта РФ или местный референдум в случае, если закон субъекта РФ о референдуме субъекта РФ, о местном референдуме отсутствует либо положение закона субъекта РФ не может быть применено вследствие признания его судом недействующим и не подлежащим применению, а имеющаяся правовая база является недостаточной (п. 5 ст. 11 Закона). В частности, указанное полномочие было реализовано Президентом в 2002 г. при проведении референдума Чеченской Республики по проекту Конституции Чеченской Республики и проектам Законов Чеченской Республики "О выборах Президента Чеченской Республики" и "О выборах в Парламент Чеченской Республики".

Президент РФ обладает правом законодательной инициативы, т.е. внесения законопроектов в ГД ФС РФ. Глава государства имеет право вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции (ст. 134). Законодательная инициатива Президента не ограничивается вопросами его ведения.

Порядок и процедуры взаимодействия Президента с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе установлены соответствующими актами главы государства, а также регламентами палат парламента Российской Федерации.

Конституция возлагает на Президента обязанность завершить законодательный процесс путем подписания и обнародования федеральных законов, придав тем самым закону обязательную силу. Сроки подписания и обнародования законов Президентом также установлены Конституцией: принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту (ч. 1 ст. 107), который в течение 14 дней либо подписывает и обнародует этот акт (ч. 2 ст. 107), либо отклоняет его и направляет на повторное рассмотрение (ч. 3 ст. 107).

Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов СФ ФС РФ и депутатов ГД ФС РФ, он подлежит подписанию Президентом в течение семи дней и обнародованию (ч. 3 ст. 107).

Право президентского вето позволяет главе государства воспрепятствовать вступлению в силу федеральных законов, которые, по его мнению, содержат неприемлемые положения. Однако это вето имеет не абсолютный, а отлагательный характер. Кроме того, в силу Конституции Президент не имеет права отклонить федеральный конституционный закон, принятый с соблюдением процедур, установленных ч. 2 ст. 108 Конституции. Президент также не вправе отказаться подписать и обнародовать закон Российской Федерации о поправке к Конституции, вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов РФ Постановление Конституционного Суда РФ от 31.10.1995 N 12-П // "Российская газета", N 217, 09.11.1995..

Конституция предусматривает также обращения Президента к Федеральному Собранию в виде ежегодных посланий о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Институт посланий распространен во многих государствах с различной формой правления. По своему программному содержанию послания Президента РФ сходны с посланиями президентов в других президентских республиках.

Послания Президента РФ - это акты политического характера, содержащие программные принципы развития страны, основные направления внутренней и внешней политики государства. Значение посланий главы государства Федеральному Собранию обусловлено тем, что Президент в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80). Тексты посланий Президента Федеральному Собранию заслушиваются на совместных заседаниях палат Федерального Собрания (ч. 3 ст. 100) и официально публикуются. Обращение Президента с посланиями к Федеральному Собранию не означает обязанности Федерального Собрания соглашаться со всеми идеями, высказанными главой государства в этих обращениях. Ахмедов Г.Г. Полномочия Президента России и его место в системе органов, обеспечивающих реализацию научной и научно-технической политики // Образование и право. № 4 (8), 2010. С. 51-68.

Под посланием президента понимается обращение президента страны к парламенту (письменное или устное, зачитываемое самим президентом). Буржуазные конституции рассматривают послания президента как метод информирования парламента о политике правительства. Послания президента наиболее распространены в так называемых президентских республиках, где президент одновременно является главой правительства. В таких странах послания президента могут представлять собой фактически форму осуществления главой государства права законодательной инициативы

Принимая во внимание многообразие точек зрения на понятия "легитимация" и "легализация", мы предлагаем собственную трактовку легитимации как процесса, посредством которого государственная власть приобретает свойство легитимности, т.е. правильности, оправданности, целесообразности, законности, и другие признаки соответствия конкретной государственной власти установкам, ожиданиям личности, коллективов и общества в целом как внутри страны, так и за ее пределами. При этом легитимация является двусторонним процессом и отражает не только признание власти подвластным субъектом, но и осознание потенциальным носителем легитимной власти права на власть и, самое главное, способности осуществлять эту власть. Таким образом, понятие "легитимация" шире, чем "легализация", и включает (может включать) ее в себя.

Понятия "легитимность" и "легитимация" взаимосвязаны и взаимозависимы в процессе конституирования государственной власти. Мы предлагаем рассматривать легитимность как свойство государственной власти, легитимацию - как процесс признания и узаконения государственной власти, а две эти категории в системе установления власти - как механизм легитимации государственной власти. Итак, под механизмом легитимации государственной власти предлагается понимать комплексную систему воспроизводства публичного политического властвования, включающую совокупность элементов (субъекта, объекта, условий, средств и принципов), при помощи которых осуществляется процесс признания и узаконения государственной власти.

При этом, говоря о механизме легитимации государственной власти, необходимо обратить внимание на то, что в зависимости от конкретной функции легитимности (функции обоснования, функции санкционирования и функции оформления) следует различать доктринальный, политический и юридический механизмы легитимации государственной власти соответственно.

Законодательная деятельность Федерального Собрания РФ осуществляется с учетом приоритетных задач, поставленных в ежегодных посланиях главы государства. Законопроекты, вносимые Президентом и Правительством в целях реализации посланий, рассматриваются в первоочередном порядке.

Юридический аспект института посланий Президента состоит в том, что этот институт является скорее вспомогательным инструментом поддержания статуса Президента РФ в глазах граждан, нежели механизмом обеспечения легальности его функционирования. Легальность института президентства обеспечивается иными средствами конституционного строительства, прежде всего выборностью главы государства в соответствии с законодательством России.

В связи с этим при рассмотрении вопроса об институте посланий главы государства в механизме легитимации государственной власти особое внимание следует обратить на основной, политический, аспект роли посланий Президента РФ в данном механизме. В этом случае институт посланий главы государства выступает в качестве ориентира для граждан при восприятии ими государственной власти в России в лице Президента, понимании его влияния на значимые сферы общественной жизни, оценке осуществляемых политических, социально-экономических преобразований и поддержке установленного им государственного курса.

В соответствии со ст. 170 БК Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 25.12.2012) // СЗ РФ, 03.08.1998, N 31, ст. 3823. Президент направляет Федеральному Собранию Бюджетное послание. В Бюджетном послании Президента определяется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период. Бюджетное послание Президента направляется Федеральному Собранию не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году.

Содержание Бюджетного послания Президента РФ включает в себя основные направления бюджетной политики на очередной финансовый год и плановый период. В Бюджетном послании подводятся итоги завершившегося финансового года, определяются приоритетные задачи бюджетной политики, которые должны быть решены в очередном финансовом году и плановом двухлетнем периоде. Хотя Бюджетное послание адресовано Федеральному Собранию, т.е. определяет основные направления федеральной бюджетной политики, оно имеет большое значение и при составлении проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Так, в бюджетных посланиях освещаются проблемы и определяются приоритеты развития межбюджетных отношений. Еремин С.Г. Бюджетное послание Президента РФ (вопросы теории и практики) // Право и экономика. № 2, 2010. С. 4-6.

Официально составление бюджета начинается с Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на очередной финансовый год, хотя фактически это происходит раньше. Послание определяет основные направления бюджетной политики Российской Федерации на ближайшие три года.

Структура и содержание бюджетного послания Президента РФ зависит от сложившейся экономической ситуации в стране и основных направлениях развития бюджетной политики в плановом периоде.

Как известно, сама правовая политика, будучи самостоятельной формой государственной политики и являясь средством юридической легитимации, закрепления и осуществления политического курса страны, воли ее официальных лидеров и властных структур, воплощается прежде всего в законах, конституциях, кодексах, других основополагающих нормативно-правовых актах. Касательно государственной долговой политики России к таким нормативным актам относятся прежде всего Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ (БК РФ), федеральные законы о федеральном бюджете на текущий год. Концептуальное значение для реализации российской финансово-правовой политики в сфере государственного долга имеют также такие нормативно-правовые акты, как бюджетные послания Президента РФ. Важно заметить, что указанные послания являются обязательными в силу ст. 170 БК РФ. В них находит политическое воплощение и правовое закрепление ряд актуальных направлений реализации как финансовой, так и финансово-правовой политики, однако, к сожалению, без какого-либо отграничения первых от вторых. В связи с этим ученым-финансоведам приходится самостоятельно выявлять и систематизировать, исходя из общего массива финансово-правовых норм, конкретные положения, содержащиеся в ежегодных бюджетных посланиях Президента РФ, относящиеся к общим и специальным (институциональным) направлениям финансово-правовой политики (в т.ч. к сфере госдолга и т.п.). Романов Д.И. Бюджетные послания Президента РФ как основа бюджетного законодательства // Современные проблемы правотворчества и правоприменения. Сборник научных трудов . Вып. 5. - М.: ГОУ ВПО РПА Минюста России, 2009. С. 47-56.

Бюджетные послания Президента РФ на последующие годы также содержат и закрепляют основные стратегические и тактические направления финансово-правовой политики Российского государства в рассматриваемой сфере. Так, например, в специальном разделе Послания Президента РФ "О бюджетной политике на 2002 год" было закреплено конкретное содержание политики в области управления госдолгом, которое заключалось в создании единой системы управления госдолгом (унифицированной системы учета госдолговых обязательств), выработке и реализации единой стратегии управления госдолгом. Законодателю предлагалось усовершенствовать национальное законодательство в сфере государственных долговых отношений посредством анализа и обобщения традиционных и апробированных экономических (финансовых) механизмов оптимизации государственных долгов, применяемых в мировой практике, что является ярчайшей иллюстрацией взаимодействия правоприменительной и концептуальной частей правовой политики государства в рассматриваемой сфере. В формировании же концепции правовой политики в сфере управления госдолгом особую роль, на наш взгляд, призваны сыграть как теоретические научные разработки, так и принятые на их основе и оформленные посредством правовых норм доктринальные правовые акты (Концепции, Программы, Основы и т.п.).

2.3 Полномочия Президента РФ в сфере взаимодействия с судебной властью

Другим, но не менее важным комплексом президентских полномочий являются полномочия в сфере судебной власти. Прежняя Конституция РСФСР 1978 года предусматривала формирование судейского корпуса исключительно органами законодательной власти. Так, избрание судей Конституционного Суда осуществлялось Съездом народных депутатов РСФСР. Судьи Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, верховных судов и высших арбитражных судов республик в составе РСФСР, судов и арбитражных судов автономной области и автономных округов избирались соответственно Верховным Советом РСФСР, верховными советами республик в составе РСФСР, советами народных депутатов автономной области и автономных округов. Судьи краевых, областных, Московского и Санкт-Петербургского городских судов, арбитражных и военных судов избирались Верховным Советом РСФСР. Народные судьи районных (городских) судов избирались соответствующими верховными советами республик в составе РСФСР, краевыми, областными, Московским и Санкт-Петербургским городскими советами народных депутатов, советами народных депутатов автономной области и автономных округов. Генеральный прокурор назначался Верховным Советом РСФСР и утверждался Съездом народных депутатов РСФСР. Бондарец Е.Б. Президент Российской Федерации и судебная власть: сферы взаимодействия и влияния // Закон и право. № 10, 2012. С. 33-34.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года в формировании высших судебных органов участвует лишь верхняя палата парламента - Совет Федерации и Президент. К главе государства перешли также значительные полномочия по формированию и иных федеральных судов. Как известно, судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ). Статья 127 выделяет еще и такой вид, как арбитражное судопроизводство.

Согласно пункту "е" статьи 83 Конституции РФ, Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, а также кандидатуру Генерального прокурора; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора.

При этом надо отметить, что, согласно статье 6 Закона РФ от 26 июня 1992 года "О статусе судей в Российской Федерации" Закон РФ от 26.06.1992 N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" (ред. от 25.12.2012) // "Ведомости СНД и ВС РФ", 30.07.1992, N 30, ст. 1792., кандидатуры судей Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда вносятся Президентом с учетом мнения председателей этих судов. Что касается Конституционного Суда, то в соответствии со статьей 9 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года "О Конституционном Суде Российской Федерации" Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (ред. от 25.12.2012) // СЗ РФ, 25.07.1994, N 13, ст. 1447. предложения о кандидатах на должности судей Конституционного Суда могут вноситься Президенту членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы, а также законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, высшими судебными органами и федеральными юридическими ведомствами, всероссийскими юридическими сообществами, юридическими научными и учебными заведениями.

Глава государства имеет также право назначать судей других федеральных судов, перечень которых определен Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 года "О судебной системе Российской Федерации" Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (ред. от 25.12.2012) // СЗ РФ, 06.01.1997, N 1, ст. 1..

Просматривается зависимость судебной власти от Президента и по материально-технической линии. Главой государства издается значительное количество указов, регулирующих вопросы материально-технического обеспечения судов. В качестве примера можно привести Указ Президента РФ от 7 февраля 2000 года "Об обеспечении деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и предоставлении государственных социальных гарантий судьям Конституционного Суда Российской Федерации и членам их семей" Указ Президента РФ от 07.02.2000 N 306 "Об обеспечении деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и о предоставлении государственных социальных гарантий судьям Конституционного Суда Российской Федерации и членам их семей" (ред. от 25.03.2010) // СЗ РФ, 14.02.2000, N 7, ст. 795., согласно которому социально-бытовое обслуживание судей Конституционного Суда возлагается на Управление делами Президента РФ.

В правовой литературе к президентским полномочиям в области судебной власти нередко относят еще и право помилования.

В соответствии с ч. 3 ст. 50 Конституции Российской Федерации каждый осужденный за преступление имеет право просить о помиловании или смягчении наказания. С данным конституционным правом корреспондирует полномочие Президента Российской Федерации осуществлять помилование (п. "в" ст. 89 Конституции).

Полномочие Президента Российской Федерации по осуществлению помилования имеет особую конституционно-правовую природу. В сущностном плане его можно рассматривать как проявление гуманности верховной власти государства по отношению к гражданам, осужденным за совершение преступлений. Специфика данного полномочия обусловлена также следующими обстоятельствами. Елинский А.В. Помилование и его пределы // Российский следователь. № 24, 2011. С. 18-22.

Во-первых, помилование осуществляется всегда в отношении индивидуально-определенного физического лица (ч. 1 ст. 85 Уголовного кодекса Российской Федерации Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 30.12.2012) // СЗ РФ, 17.06.1996, N 25, ст. 2954.). В этом заключается его отличие от принадлежащего Государственной Думе полномочия по объявлению амнистии (п. "е" ч. 1 ст. 103 Конституции).

Во-вторых, помилование является конституционно-правовым институтом. Его нельзя отождествлять с осуществлением правосудия по уголовным делам, что является исключительной прерогативой судов общей юрисдикции (ч. 1 и 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации). Реализуя данное полномочие, Президент не отменяет вступившие в законную силу приговоры судов по конкретным уголовным делам, не вносит в них изменения. Он не ставит под сомнение судебную квалификацию соответствующих преступных деяний, равно как и выводы о виновности лиц, их совершивших, что принципиально отличает помилование от предусмотренной уголовно-процессуальным законодательством процедуры реабилитации лица, незаконно или необоснованно подвергнутого уголовному преследованию. Однако, осуществляя сокращение срока назначенного судом наказания или его замену более мягким видом, Президент исходит из предусмотренной уголовным законодательством системы наказаний, предполагающей многообразие их мер, дифференцированных по степени тяжести, а также учитывает их минимальную и максимальную продолжительность Прохоров Л.А., Прохорова M.Л. Помилование как важнейший гуманистический институт демократического государства // Российский следователь. № 15, 2012. С. 2-4.. Но при этом сокращение срока наказания или его замена другим, более мягким видом в порядке помилования не являются "назначением наказания" в том смысле, в каком это понятие используется в уголовном законодательстве. Соответственно предусмотренный Уголовным кодексом (гл. 10) порядок назначения наказаний не распространяется на полномочие Президента Российской Федерации, связанное с осуществлением помилования.

Как свидетельствует судебная практика, правовая природа института помилования не всегда правильно понимается осужденными и их адвокатами.

В 2010 - 2011 гг. в Верховный Суд Российской Федерации обратились ряд граждан, осужденных в середине 1990-х годов к исключительной мере наказания - смертной казни, которым впоследствии это наказание в порядке помилования было заменено Президентом Российской Федерации на пожизненное лишение свободы или лишение свободы сроком на двадцать пять лет. Данные лица оспаривали законность соответствующих указов главы государства о помиловании, ссылаясь на то, что они противоречат нормам ч. 1 ст. 9 Уголовного кодекса, согласно которой преступность и наказуемость деяния определяются уголовным законом, действовавшим во время совершения этого деяния, а также ч. 1 ст. 7 Конвенции о защите прав человека и основных свобод Конвенция о защите прав человека и основных свобод Заключена в г. Риме 04.11.1950) (с изм. от 13.05.2004) // СЗ РФ, 08.01.2001, N 2, ст. 163., в соответствии с которой "не может назначаться более тяжкое наказание, чем то, которое подлежало применению в момент совершения уголовного преступления". В обоснование своих требований заявители ссылались на то, что уголовное законодательство, действовавшее на момент совершения ими преступлений, не предусматривало возможность назначения наказания в виде лишения свободы пожизненно или сроком на двадцать пять лет. Президент же, "назначив" им данные наказания, вопреки требованию ч. 1 ст. 54 Конституции, придал соответствующим уголовно-правовым нормам обратную силу.

Верховный Суд Российской Федерации Решение Верховного Суда РФ от 12.11.2012 по делу N АКПИ12-1338., оставляя данные требования без удовлетворения, в ряде своих решений сформулировал правовые позиции о том, что, "будучи институтом конституционного права, помилование входит в сферу исключительной компетенции Президента Российской Федерации и не связано с вопросами привлечения к ответственности и применения наказания, относящимися к ведению судебной власти. Процедура помилования не реализуется уголовно-процессуальным законодательством и осуществляется за пределами правосудия. Акт о помиловании является актом гуманизма и милосердия и не может расцениваться как назначение наказания за совершенное преступление". Таким образом, реализуя свое конституционное полномочие по осуществлению помилования, Президент Российской Федерации руководствуется законодательством, действующим на момент издания соответствующего указа, а не тем, которое применялось в момент совершения преступления осужденным лицом. Еще ранее аналогичная правовая позиция была выражена Конституционным Судом Российской Федерации. В соответствии с ней "помилование как акт милосердия в силу самой своей природы не может приводить к последствиям, более тяжким для осужденного, чем закрепленные в уголовном законе, предусматривающем ответственность за инкриминированное ему деяние, и постановленные приговором суда по конкретному делу" Определение Конституционного Суда РФ от 11.01.2002 N 61-О // "Вестник Конституционного Суда РФ", N 4, 2002..

Не являясь формой ревизии вступившего в законную силу приговора суда по уголовному делу, акт Президента Российской Федерации о помиловании оказывает влияние лишь на порядок исполнения соответствующего приговора. Исходя из этого, в частности, замена смертной казни в порядке помилования длительным лишением свободы не является отступлением от требований ч. 2 ст. 22 Конституции, в соответствии с которой лишение свободы в любой форме на срок более 48 часов допустимо лишь по судебному решению. Поэтому лицо, которое помиловано, не утрачивает права в установленных уголовно-процессуальным законом формах добиваться отмены соответствующего обвинительного приговора суда.

В соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции вопросы помилования находятся в исключительном ведении Российской Федерации. До 2002 г. ходатайства о помиловании осужденных поступали в Управление Президента Российской Федерации по вопросам помилования, которое готовило необходимую документацию для решения вопроса по существу. Эти материалы направлялись затем в Комиссию по вопросам помилования при Президенте Российской Федерации и с ее рекомендациями поступали на утверждение главе государства. Произошедшая в 2001 г. реформа процедуры рассмотрения ходатайств о помиловании в известной мере придала ей децентрализованный характер, что не вполне соответствует федеральному статусу этого института.

Анализ Положения о порядке рассмотрения ходатайств о помиловании в Российской Федерации и практики его применения позволяет указать на ряд проблем.

Во-первых, как уже отмечалось, Конституция гарантирует каждому осужденному право просить о помиловании. При этом в вышеуказанном Положении содержится ряд норм ограничительного характера: устанавливающих, например, те категории осужденных, в отношении которых помилование, "как правило", не допускается: злостные нарушители режима, лица, которые ранее освобождались от отбывания наказания условно-досрочно, вследствие акта об амнистии или помилования и др. (п. 2 Положения), или запрещающих повторное рассмотрение обращения осужденного ранее чем через год после отклонения Президентом его предыдущего ходатайства о помиловании, "за исключением случаев возникновения новых обстоятельств, имеющих существенное значение для применения акта помилования" (п. 16 Положения). Признавая обоснованность этих норм, следует отметить, что, хотя формально они сами по себе не препятствуют осужденному "просить" о помиловании, все же, исходя из ч. 1 ст. 19 Конституции Российской Федерации, предпочтительно, чтобы они содержались в федеральном законе, а не в нормативном акте Президента.

Во-вторых, Положение о порядке рассмотрения ходатайств о помиловании в Российской Федерации, четко регламентируя сроки рассмотрения обращения осужденного администрацией исправительного учреждения, территориальным органом уголовно-исполнительной системы, комиссией по вопросам помилования и высшим должностным лицом субъекта Федерации, не устанавливает срок, в течение которого Президентом должно быть принято решение о помиловании либо об отклонении ходатайства о помиловании. Как неоднократно отмечалось Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, на практике это приводит к тому, что ходатайства осужденных рассматриваются в Администрации Президента иногда годами, в результате чего многие из заявителей условно-досрочно освобождаются из мест лишения свободы, так и не дождавшись решения главы государства по поданному ходатайству. Подобное положение дел нередко объясняют тем, что помилование является исключительной прерогативой Президента, и поэтому только он может решить, к кому и в какие сроки его применить. Не соглашаясь с подобной точкой зрения, следует отметить, что конституционное право осужденного просить о помиловании, несомненно, предполагает и его право на рассмотрение соответствующего ходатайства в разумный срок, который должен быть нормативно установлен.

В заключение следует отметить, что порядок реализации Президентом Российской Федерации полномочия по осуществлению помилования должен получить более детализированное законодательное регулирование. Не является оправданным "включение" соответствующих норм в систему уголовного и уголовно-исполнительного законодательства. Это неизбежно ведет к ошибкам в правоприменительной практике и не способствует пониманию роли помилования как института конституционного права. Требуется разработка и принятие отдельного федерального закона, который регламентировал бы порядок реализации конституционного права осужденного на обращение с ходатайством о помиловании, определял бы компетенцию органов, уполномоченных участвовать в рассмотрении данных вопросов, четко устанавливал бы сроки их процессуальных действий.

2.4 Иные полномочия Президента РФ в общественной и государственной жизни

В настоящем параграфе, прежде всего, обратим внимание на внешнеполитические полномочия Президента РФ, а также рассмотрим проблему «скрытых» полномочий Президента.

В соответствии с действующей Конституцией РФ Президент Российской Федерации является главой государства и гарантом Конституции РФ, а также гарантом прав и свобод человека и гражданина. Согласно п. 3 ст. 80 Президент РФ в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства и представляет РФ внутри страны и в международных отношениях.

Президент Российской Федерации возглавляет организационную структуру конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ и руководит ее осуществлением. Регулятивную основу внешнеполитической деятельности Президента РФ определяет Конституция РФ, а также другие нормативно-правовые акты. Российское законодательство пока не детализирует и не развивает конституционные положения, касающиеся компетенции Президента РФ и в том числе его внешнеполитических полномочий. Реальное осуществление полномочий главы государства зависит не только от конституционных установлений, но и от сложившейся практики во внешнеполитической жизни страны.

Анализ внешнеполитических полномочий Президента РФ и его деятельности свидетельствует, что, как конституционные полномочия, так и практическая деятельность Президента РФ охватывают почти всю область внешней политики Российского государства. Фактически большинство государственных органов, наделенных отдельными внешнеполитическими полномочиями и принимающих, в той или иной степени, участие в осуществлении внешней политики страны, находятся в подчиненном положении по отношению к фактической роли Президента РФ во внешней политике государства.

Исключение составляют палаты Федерального Собрания, т.к. законодательная деятельность Федерального Собрания РФ не подконтрольна Президенту РФ и при необходимости палаты могут преодолеть вето Президента, наложенное на закон, регулирующий отношения в области внешней политики. Правовое регулирование и практика внешнеполитической жизни России свидетельствует о том, что все внешнеполитические шаги, предпринимаемые Правительством РФ и Министерством иностранных дел, согласуются с Президентом РФ или его администрацией. В этой связи необходимо отметить тот факт, что особое место среди государственных органов, составляющих организационную основу конституционно-правового механизма осуществления внешней политики РФ, занимает специализированный внешнеполитический государственный орган - Министерство иностранных дел РФ, главной задачей которого является практическая реализация внешнеполитического курса страны. Министерство иностранных дел играет важнейшую роль в обеспечении реализации Президентом РФ его внешнеполитических полномочий.