Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность темы. Закрепление и реализация принципа разделения власти легли в основу конституционного развития многих государств мира, провозгласивших демократические ценности и взявших путь на управление страной на основе законности во благо страны и своего народа. Ставка на данный основополагающий принцип построения правового государства дала положительный результат при формировании и развитии систем и структур власти за рубежом.

Что касается отечественного опыта, то после распада СССР и с самого начала становления Российской Федерации как суверенного государства было задано направление на создание демократического правового государства с развитым гражданским обществом и другими демократическими институтами, предусмотренными Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 (ред. от 30.12.2008) // Российская газета от 21.01.2009г.. В ее ст. 10 закреплен и принцип разделения власти (с соответствующим механизмом «сдержек и противовесов») - одна из важнейших основ российской демократии.

Однако, как показывает российская практика, с каждым годом этот механизм, итак не особенно совершенный изначально в контексте принципа разделения власти согласно его классической трактовке, последовательно претерпевал и претерпевает сейчас немало изменений, в том числе в сторону усиления президентской вертикали власти и расширения полномочий главы государства. Особенно явно такая тенденция усилилась в последнее десятилетие, что породило даже принципиально новый для нашей страны и мировой практики государственного управления - политический институт в форме тандема «глава государства - председатель правительства».

Можно, как нам представляется, констатировать, что специфика действия конституционного принципа разделения власти в Российской Федерации заключается в фактическом становлении самостоятельной президентской власти. Реалии современной России таковы, что от эффективного использования полномочий Президента РФ зависит устойчивая работа всего государственного механизма и реализация принципа разделения власти.

В настоящее время очевидным является и то, что рассмотрение вопроса о действенности конституционного принципа разделения власти в нашей стране невозможно без обращения к анализу полномочий Президента Российской Федерации как главы государства, исследования его места и роли в системе органов государственной власти. Институт главы государства сегодня по своему правовому статусу не принадлежит ни к одной из трех ветвей власти: законодательной, исполнительной, судебной. Вместе с тем Президент Российской Федерации в соответствии со ст. 80 Конституции РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. В соответствии с Конституцией РФ Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, главнокомандующим Вооруженными Силами страны, возглавляет Государственный совет и Совет безопасности. Не говоря уже о множестве консультативных и совещательных органов высшего уровня государственного управления.

Обращает на себя внимание и тот факт, что за весь период существования института президентства в России, различными нормативными правовыми актами было введено более 450 новых полномочий Президента РФ в разных сферах. Среди них такие полномочия, как представление на утверждение законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации кандидатуры высшего должностного лица субъекта РФ, установление системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в целом. Более того, в научно-правовой среде возникла точка зрения о существовании так называемых «скрытых» полномочий Президента.

Объект работы - общественные отношения, складывающиеся в связи с формирование, конституционно-правовым закреплением и реализацией полномочий Президента РФ.

Предмет работы - действующее конституционное законодательство, регламентирующее полномочия Президента РФ, учебная и научная литература по вопросам, рассматриваемым в настоящем исследовании, разъяснения Конституционного Суда РФ.

Целью настоящей работы является исследование конституционно-правовой регламентации полномочий Президента РФ.

Для достижения указанной цели перед работой были поставлены следующие задачи:

1. Рассмотреть основные источники, регламентирующие полномочия Президента РФ.

2. Исследовать содержание и рассмотреть основания классификации полномочий Президента РФ.

3. Проанализировать объем и характер полномочий Президента РФ в системе разделения властей, а именно:

- полномочия Президента РФ в сфере взаимодействия с исполнительной властью;

- полномочия Президента РФ в сфере взаимодействия с законодательной властью;

- полномочия Президента РФ в сфере взаимодействия с судебной властью;

4. Изучить иные полномочия Президента РФ в общественной и государственной жизни.

Методологическая основа работы - общенаучные методы исследования, а также специальные, такие как: метод комплексного юридического анализа, системный метод, формально-юридический, сравнительно-правовой и др.

Структурно настоящая работа состоит из введения, двух глав, объединяющие шесть параграфов, заключения и библиографического списка.

Глава 1. Понятие и классификация полномочий Президента РФ

1.1 Нормативные правовые акты, регламентирующие полномочия Президента РФ

Действующая Конституция существенно модифицировала институт Президента. В частности, в процессе разработки проекта действующей Конституции столкнулись две позиции относительно места и роли Президента в системе государственной власти: одни участники Конституционного совещания 1993 г. предлагали определить его статус через понятие "высшее должностное лицо", другие - "высшее должностное лицо и глава государства". В итоге Конституция определила статус Президента РФ в качестве главы государства. Это означало существенную по сравнению с начальным этапом российской президентуры ("высшее должностное лицо и глава исполнительной власти") трансформацию института Президента, изменение его места и роли в механизме государственной власти, обновление функций и полномочий, характера взаимоотношений с парламентом и правительством и т.п., в свою очередь обусловленного во многом обновленным видением принципа разделения властей.

Конституционное провозглашение разделения властей как принципа построения российской государственности объективно предполагает наличие такого органа, который гарантировал бы от разрыва и противостояния властей - в этом отечественное государствоведение видит гарантию от повторения ситуации октября 1993 г. В связи с этим Президент РФ рассматривается как персонификация российской государственности.

Президент РФ не должен быть непосредственным и заинтересованным участником споров и конфликтов между законодательной и исполнительной властями или споров и конфликтов между Федерацией в целом и ее субъектами, а также между самими субъектами. Его роль значительно выше, поскольку он интегрирует интересы всего общества и персонифицирует государство в целом. Именно поэтому Президент согласно действующей Конституции является не главой исполнительной власти, как это было установлено прежней Конституцией, а главой государства; на него возложены некоторые функции арбитра, он призван обеспечить взаимодействие парламента и правительства, является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина и других конституционных норм.

Согласно Конституции Президент РФ является первым органом государственной власти. Именно с него в ст. 11 Основного Закона начинается перечисление федеральных органов государственной власти, чем в дальнейшем определяется очередность конституционного описания их статуса в гл. 4 - 7. Существенное значение при этом имеет указание Конституции на то, что Президент РФ осуществляет государственную власть в Российской Федерации. Это означает, что согласно Конституции глава государства по своему статусу, функциям, полномочиям и ответственности не может квалифицироваться как "федеральный президент", он - Президент РФ.

Природа института главы государства особенно наглядно проявляется в конституционных функциях Президента РФ, которыми предопределяется круг его полномочий и характер взаимодействия с иными федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления.

В частности, ст. 80 Конституции РФ возлагает на Президента РФ ряд функций, доминирующее место в числе которых имеет интеграционная. Указанная функция проявляется в различных аспектах. Во-первых, в самом словосочетании "глава государства" содержится указание на то, что Президент РФ как неколлегиальный и первый в конституционной системе власти орган олицетворяет единство и целостность Российского государства и политическое единство общества, а его полномочия служат для выражения и обеспечения этого единства. При этом Президент олицетворяет такое единство как внутри страны, так и в международных отношениях. Во-вторых, указанная функция проявляется в том, что Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Именно в связи с получившим закрепление в Конституции новым видением принципа разделения властей, гарантирующего от их разрыва и противостояния, глава государства не только выступает воплощением единства власти, но и выполняет координационную функцию.

Значение этих функций особенно возрастает в кризисных ситуациях. Согласие властей и их взаимодействие не исключают конфликтов, и в этих случаях Президент выполняет посредническую (или даже арбитражную) функцию. Перерастание же конфликта в противостояние, угрожающее единству государства и политическому единству общества, требует реализации кризисных полномочий главы государства, составляющих содержание функции политического резерва, - роспуска ГД ФС РФ и отставки Правительства РФ.

Особое место в ряду функций Президента РФ занимает его гарантийная функция. В ч. 2 ст. 80 Конституции РФ, в частности, речь идет о том, что Президент РФ является гарантом Конституции и прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. В действительности, однако, эта функция значительно шире.

В условиях федеративного государства высока роль Президента РФ по гармонизации федеративных отношений и рационализации власти, гарантирующей государство как от конфедерализации, так и от унитаризации. Президент призван концентрировать интересы всего общества. Воплощая единство государственной власти, Президент обеспечивает конституционно-правовые механизмы и содержание генетического, структурного и функционального типов целостности государства. Отсюда его полномочия в сфере защиты национальных интересов, включая обеспечение суверенитета, государственной и территориальной целостности страны, предотвращение военной агрессии против России и ее союзников и создание условий для мирного демократического развития государства.

Будучи гарантом суверенитета страны, Президент определяет основные направления государственной военной политики, утверждает Концепцию национальной безопасности и Военную доктрину, руководит Вооруженными Силами РФ, другими войсками и воинскими формированиями, органами и силами обеспечения национальной безопасности, ведет переговоры и подписывает международные договоры в области обеспечения суверенитета России.

Президент санкционирует действия по обеспечению национальной безопасности. Он формирует, реорганизует и упраздняет подчиненные ему органы и силы обеспечения национальной безопасности. В случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против России Президент объявляет общую или частичную мобилизацию, вводит военное положение, вводит в действие нормативные правовые акты военного времени, формирует органы исполнительной власти на период военного положения, отдает в качестве Верховного Главнокомандующего приказы на ведение военных действий.

Для разрешения разногласий между органами государственной власти федерального уровня и органами власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Федерации Президент РФ вправе использовать согласительные процедуры. Если согласованное решение не найдено, Президент может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Качественное своеобразие взаимоотношений Президента РФ с палатами Федерального Собрания - высшего органа представительной демократии в стране - обусловливается особенностями формы правления в стране. Выделяя основные аспекты деятельности Президента России и характерные для этого института полномочия, следует подчеркнуть, что как активный участник законодательного процесса Президент выполняет не только государственно-нотариальную функцию - подписывает и обнародует федеральные и федеральные конституционные законы, но и посредством своего участия в этом процессе обеспечивает и гарантирует единое правовое и политическое пространство на всей территории РФ.

Стоит отметить, что многие ученые-юристы весьма негативно относятся к тому факту, что именно глава государства, а не Конституционный Суд является гарантом Конституции Например, Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 451.. Такую позицию вполне можно понять. Поскольку конституционные нормы свидетельствуют о том, что Президент РФ de facto является главой исполнительной власти, он уже не может быть до конца беспристрастным и объективным.

Далее действующая Конституция отводит главе государства особую роль и в деле защиты прав и свобод человека и гражданина. С учетом того, что, согласно статье 2, человек, его права и свободы являются высшей ценностью, в Конституции расставляются приоритеты и указывается на основной смысл существования государства. Со своей стороны Президент, выступая гарантом этих прав и свобод, "издает указы и вносит в Государственную Думу законопроекты, направленные на защиту правового положения личности в целом или регулирование статуса отдельных групп населения: пенсионеров, военнослужащих и некоторых других, особо нуждающихся в защите со стороны государства" Тарасов О.Н. Особый статус Президента Российской Федерации в системе разделения властей // Современное право. № 7, 2008. С. 45-48..

Кроме того, все из той же части 2 статьи 80 следует, что Президент принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Особое положение главы государства здесь видится прежде всего в том, что на него возлагается задача обеспечения единства государственной власти, которая, в свою очередь, осуществляется исполнительными, законодательными и судебными органами.

И наконец, именно Президенту, согласно части 2 статьи 80, отводится роль своего рода арбитра, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Одним из способов осуществления этой функции является закрепленное за Президентом частью 1 статьи 85 Конституции право использования согласительных процедур при решении спорных вопросов. Суть этих процедур состоит в выдвижении компромиссных вариантов и, в конечном счете, в достижении консенсуса. Поскольку в Конституции не конкретизировано понятие согласительных процедур, Президент свободен в их выборе. "Согласительные процедуры призваны обеспечить решение проблем без элементов принуждения. Естественно, что в процессе согласования Президент выступает не как одна из сторон, а как общенациональный авторитет. Если применение согласительных процедур не приведет к согласованному решению, Президент, в соответствии с Конституцией, может передать разрешение спора на рассмотрение суда. В этом случае согласительная процедура заменяется судебной. Выбор же суда зависит от характера спора и компетенции суда" Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. М., 2005. С. 121.. Однако надо сказать, что Президент крайне редко прибегает к предоставленному ему частью 2 статьи 125 Конституции праву обращаться в Конституционный Суд с запросами о разрешении дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, конституций (уставов), законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не вступивших в силу международных договоров.

Кроме того, в рамках осуществления функции обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти можно рассматривать и зафиксированное в части 2 статьи 85 право Президента приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации либо нарушения ими прав и свобод человека и гражданина. Хотя формально действие актов приостанавливается лишь до решения соответствующим судом вопроса об их противоречии Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или о нарушении ими прав и свобод человека и гражданина, практика показывает, что вмешательства суда, как правило, не требуется, ибо оспариваемые главой государства акты отменяются принявшими их органами еще до судебного рассмотрения дела.

В контексте обеспечения согласованного функционирования органов государственной власти следует упомянуть и о том, что с недавнего времени, согласно статье 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ред. от 25.12.2012) // СЗ РФ, 18.10.1999, N 42, ст. 5005., гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации именно по представлению Президента РФ. Данное нововведение, породившее столь много споров, стало предметом рассмотрения в Конституционном Суде, однако своим Постановлением от 21 декабря 2005 года N 13-П Постановление Конституционного Суда РФ от 21.12.2005 N 13-П // "Российская газета", N 294, 29.12.2005. Суд признал указанное положение не противоречащим Конституции.

Но вернемся к статье 80 Конституции РФ. Часть 3 данной статьи предоставляет Президенту право определять основные направления внутренней и внешней политики государства. Это означает, что именно глава государства обладает правом формулировать их (в реализации же внутренней и внешней политики государства участвует не только Президент, но и другие федеральные органы власти). Это особо подчеркнул Президент РФ В.В. Путин в своем выступлении при представлении ежегодного Послания Федеральному Собранию в 2000 году Российская газета. 2000. 11 июля.: "Только действующий глава государства вправе ставить перед органами власти программные задачи, и только у него есть реальная возможность организовать их эффективное выполнение". Однако в Конституции очерчиваются и границы данной президентской прерогативы, так как указывается, что определение основных направлений внутренней и внешней политики осуществляется в соответствии с Конституцией и федеральными законами.

Наконец, часть 4 статьи 80 Конституции говорит о том, что Президент как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Внутри страны Президент представляет федеральные органы власти во взаимоотношениях с органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, всевозможными институтами гражданского общества. В международных же отношениях Президент представляет Россию "не в качестве федерального уровня власти и не в качестве государства-аппарата, а в качестве субъекта международных отношений, как страну - суверенное и независимое государство. Это прежде всего означает, что Президент подписывает международные договоры, участвует в переговорах от имени России либо поручает это тому или иному должностному лицу РФ" Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий. 3-е изд. / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 2003. С. 565..

Указание в Конституции Российской Федерации на осуществление Президентом Российской Федерации государственной власти в качестве самостоятельного субъекта обусловливает исследование внешних параметров этой власти.

Прежде всего президентская власть, как и любое другое направление государственного властвования, реализуется посредством функционирования государственных органов Например: Головистикова А.Н. Конституционное право России: Учебник / А.Н. Головистикова, Л.Ю. Грудцына; Под ред. Н.А. Михалевой. М.: Эксмо, 2006. С. 644 - 646.. Термин "президентская власть" в данном случае не в полном объеме отражает организационные начала президентской власти, поскольку осуществляется она не только главой Российского государства, но и иными органами и должностными лицами.

Вся совокупность органов, реализующих президентскую власть, в научной литературе именуется различным образом. Часть исследователей применяет термин "механизм президентской власти" Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. М.: Юристъ, 2005. С. 156 - 158; Овсепян Ж.И. Система высших органов государственной власти в России (диалектика конституционно-правовых основ с начала XX по начало XXI в.). Ростов н/Д: Изд-во Рост. ун-та, 2006. С. 106.. Отдельные исследователи используют понятие "исполнительный аппарат Президента" Колюшин Е.И. Конституционное право России: Курс лекций. М.: ОАО "Издательский Дом "Городец", 2006. С. 273.. Встречается позиция о том, что совокупность органов при Президенте образует "форму президентской власти" Эбзеев Б.С. Государственное единство и целостность Российской Федерации (конституционно-правовые проблемы) / Б.С. Эбзеев, С.Л. Краснорядцев, И.В. Левакин, В.И. Радченко; Отв. ред. Б.С. Эбзеев. М.: ЗАО "Издательство "Экономика", 2005. С. 251.. С.А. Авакьян придерживается позиции, что для охвата всей совокупности структур, участвующих в осуществлении президентской власти, подошло бы понятие "команда Президента" Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. курс: В 2 т. Т. 2. М.: Юристъ, 2005. С. 346.. Применение различных терминов в отношении всей структуры президентской власти не столько отражает различные лингвистические предпочтения соответствующих исследователей, сколько указывает на содержание механизма президентской власти в их интерпретации.

Представленные подходы, по нашему мнению, свидетельствуют о существующих теоретических и практических трудностях в исследовании организационных основ президентской власти, не в последнюю очередь обусловленных неоднородностью структуры президентской власти, ее динамизмом, а также интегрирующими характеристиками президентской власти.

Таким образом, в настоящее время представляется весьма затруднительным обосновать оптимальный термин, который бы точно отражал содержание структуры президентской власти, в связи с чем более плодотворным с точки зрения научного познания президентской власти видится исследование особенностей ее организационных основ. Для этого необходимо определиться с органами и должностными лицами, участвующими в реализации и способствующими реализации президентской власти. На этот счет в науке права также нет единства мнений.

Ж.И. Овсепян указывает, что обширные полномочия Президента осуществляются через механизм президентской власти, во главе которого стоит сам Президент. По ее мнению, среди подразделений президентской власти следует выделять три структуры, которые являются обязательными компонентами механизма президентской власти, поскольку о них содержится прямое упоминание в Конституции Российской Федерации - Совет Безопасности Российской Федерации, Администрация Президента Российской Федерации и институт полномочных представителей Президента Российской Федерации. Помимо этого, Ж.И. Овсепян к числу подразделений президентской власти относит и Государственный совет Российской Федерации Овсепян Ж.И. Указ. соч. С. 121 - 123..

Не отрицая того, что обозначенные указанными учеными-конституционалистами структуры участвуют в реализации президентской власти, все же необходимо обратить внимание на то, что указанные структуры не исчерпывают механизм президентской власти, а во многом являются своеобразными ее узловыми компонентами. Взять, к примеру, Совет Безопасности Российской Федерации. В соответствии со ст. 83 Конституции РФ Президент Российской Федерации формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом.

Если обратиться к Указу Президента РФ "Об утверждении состава Совета Безопасности Российской Федерации" Указ Президента РФ от 25.05.2012 N 715 "Об утверждении состава Совета Безопасности Российской Федерации" (ред. от 13.11.2012) // СЗ РФ, 28.05.2012, N 22, ст. 2758., то можно обнаружить, что в состав данного органа помимо Президента Российской Федерации входят представители различных органов государственной власти. При этом важно отметить, что в Совет Безопасности Российской Федерации входят министры, которые в силу требований ст. 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (ред. от 03.12.2012) // СЗ РФ, 22.12.1997, N 51, ст. 5712. находятся под руководством Президента Российской Федерации, а следовательно, также выступают определенными компонентами президентской власти, имеющими, однако, особый статус - соответствующие министерства находятся в двойном подчинении Президента и Правительства Российской Федерации.

В то же время непосредственное президентское руководство рядом органов исполнительной власти на этом не заканчивается. Так, согласно Указу Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" Указ Президента РФ от 12.05.2008 N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" (ред. от 21.05.2012) // СЗ РФ, 19.05.2008, N 20, ст. 2290. в непосредственном подчинении Президента Российской Федерации находятся Управление делами Президента Российской Федерации, к задачам которого в соответствии с Положением об Управлении делами Президента Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 17 сентября 2008 г. N 1370 Указ Президента РФ от 17.09.2008 N 1370 "Об Управлении делами Президента Российской Федерации" (ред. от 03.11.2012) // СЗ РФ, 22.09.2008, N 38, ст. 4277., относится материально-техническое обеспечение деятельности высших органов государственной власти Российской Федерации, социально-бытовое, медицинское, санаторно-курортное обслуживание, обеспечение жилыми помещениями лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, а также финансовое обеспечение деятельности Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Администрации Президента и Аппарата Правительства Российской Федерации. Можно согласиться с позицией тех ученых, которые обращают внимание на то, что с формально-юридической точки зрения Управление делами Президента Российской Федерации входит в структуру федеральной исполнительной власти, но занимает в этой структуре обособленное положение и по организационно-функциональным параметрам своей деятельности фактически является институцией президентской власти Нисневич Ю.А. Государственная власть современной России: Учеб. пособие для студентов вузов. М.: Аспект Пресс, 2008. С. 101.. Другой вопрос, однако, в том, насколько Управление делами Президента Российской Федерации является органом исполнительной власти с точки зрения выполняемых им функций.

Также вызывает вопрос выделение полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в качестве самостоятельного элемента механизма президентской власти наряду с Администрацией Президента Российской Федерации, в которую напрямую входят полномочные представители (п. 3 Положения об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. N 490 Указ Президента РФ от 06.04.2004 N 490 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" (ред. от 11.02.2013) // СЗ РФ, 12.04.2004, N 15, ст. 1395.). Применительно к полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах необходимо обратить внимание также на формирование практики их двойного подчинения Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации в случае одновременного замещения ими должностей заместителя Председателя Правительства Российской Федерации. Дроздова A.M., Комаров С.А. Президентская власть и перспектива ее развития как самостоятельной ветви государственной власти // Право и государство: теория и практика. № 11 (83), 2011. С. 6-11.

Таким образом, в структуру президентской власти в настоящее время помимо самого Президента Российской Федерации входят:

1) аппарат главы государства (Администрация Президента Российской Федерации и полномочные представители Президента Российской Федерации);

2) органы, содействующие реализации президентской власти (Совет Безопасности Российской Федерации, Государственный совет Российской Федерации, а также различные совещательные и консультативные органы, образуемые при Президенте Российской Федерации);

3) органы исполнительной власти двойного подчинения, руководство которыми осуществляет Президент Российской Федерации, а координацию деятельности Правительство Российской Федерации ("силовой блок" Правительства Российской Федерации, Управление делами Президента Российской Федерации и Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации).

В то же время представленная структура президентской власти в Российской Федерации включает в себя лишь важнейшие элементы. За ее рамками могут быть и иные институции президентской власти. К примеру, представители Президента в квалификационных коллегиях судей Федеральный закон от 14.03.2002 N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" (ред. от 02.10.2012) // СЗ РФ, 18.03.2002, N 11, ст. 1022..

1.2 Содержание и классификация полномочий Президента РФ

Некоторыми исследователями в понятии «Президент» выделяются два подинститута: содержательный (определение в конституционном тексте места президента в системе органов государственной власти) и функциональный (совокупность основных направлений деятельности главы государства, выражающих общественное назначение президентской власти) Комарова В.В., Магомедов Ш.Б. Глава государства, региона Российской Федерации. М., 1999. С. 15-17.. По мнению М.В.Баглая, статус главы государства определяется его функциями и полномочиями Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 2003. С. 410..

Н.Е.Колобаева элементами конституционно-правового статуса Президента Российской Федерации называет: 1) ценностно-функциональное предназначение должности Президента (место Президента в системе органов государственной власти, выявляемое в его функциях); 2) конкретные правовые возможности и долженствования (полномочия и публичные права Президента) Президента и порядок их осуществления; 3) ответственность Президента Российской Федерации; 4) гарантии надлежащего осуществления предназначения, возможностей, долженствований Президента (гарантии деятельности Президента) Колобаева Н.Е. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации (вопросы теории и практики): Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007. С. 23-24.. В связи с этим компетенцию Президента составляют функции, полномочия и публичные права.

Как считает А.Н.Кокотов, «компетенцию Президента Российской Федерации составляют его полномочия, закрепленные в Конституции Российской Федерации, федеральном законодательстве» Кокотов А.Н. Конституционное право России. Курс лекций: Учеб. пособие. М., 2007. С. 156.. Однако как справедливо уточняет С.Э.Несмеянова, «Президент Российской Федерации, являясь главой государства, обладает огромными полномочиями. Но не всегда соответствующие полномочия прописаны в Конституции достаточно четко» Несмеянова С.Э. Судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации с комментариями. М., 2007. С. 314.. В этой связи Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях от 31 июля 1995 года № 10-П и от 4 апреля 2002 года № 8-П высказана правовая позиция, согласно которой для случаев, когда порядок деятельности Президента Конституцией не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в ст. 83 - 89 Конституции Российской Федерации, их общие рамки определяются принципом разделения властей и требованием соответствия указов и распоряжений Президента Конституции и федеральным законам.

«Президент наделен обширными полномочиями, в своей деятельности он имеет возможность оказывать существенное влияние на процессы, происходящие как в государственной, так и в общественной жизни страны» Колобаева Н.Е. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации (вопросы теории и практики): Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007. С. 124.. Компетенция Президента Российской Федерации не может быть конкретизирована в полном объеме закрытым перечнем полномочий: у главы государства имеются нераскрытые в Конституции и законодательстве властные прерогативы («подразумеваемые полномочия»), имманентные статусу главы государства. Некоторые из таких «скрытых полномочий» Президента были выявлены Конституционным Судом (например, включение нового наименования субъекта Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации, временное отстранение от должности Генерального прокурора Российской Федерации на время расследования возбужденного в отношении него уголовного дела), некоторые определись в ходе осуществления президентской власти (например, признание новых иностранных государств, установление с ними дипломатических отношений, объявление траура). В.М.Капицын называет «скрытые» полномочия Президента разновидностью государственной дискреции Капицын В.М. Государственная дискреция как проблема конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 3. С. 2..

«Полномочия главы государства касаются всех важнейших основ жизнедеятельности государства и общества» Несмеянова С.Э. Судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации с комментариями. М., 2007. С. 312.. Самыми важными из таких полномочий являются полномочия по контролю за стратегическими ядерными силами и тактическим оружием, реализация которых осуществляется с использованием специальных технических средств - «ядерной кнопки». Исключительная стратегическая природа президентских полномочий отличает Президента от иных органов государственной власти, ставя его над ними и во главе государства.

Сказанное предполагает поиск оснований для классификации обширного объема президентских полномочий. В конституционно-правовой науке имеются различные классификации полномочий Президента. Самой распространенной является классификация полномочий Президента по сферам деятельности: 1) в законодательной сфере; 2) в исполнительной сфере; 3) в судебной сфере; 4) в области обороны и безопасности; 5) в сфере прав и свобод личности; 6) в сфере внешней политики; 7) в сфере кадровой политики; 8) в сфере координации деятельности органов государственной власти Дегтев Г.В. Конституционно-правовой статус Президентов Российской Федерации и США. М., 2003. С. 127-129.; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 2003. С. 395.. В.А.Кочев делит полномочия Президента по ветвям власти, а также добавляет такие группы: в сфере международных отношений; в сфере правового статуса личности Кочев В.А. Конституционное право. Пермь, 1999. С. 111-112..

А.Н.Кокотов условно подразделяет президентские полномочия на полномочия Президента как главы государства и фактического главы исполнительной власти. «В числе полномочий Президента как главы государства его полномочия в области: 1) международных отношений Российской Федерации; 2) взаимоотношений Российской Федерации с индивидами; 3) обеспечение согласованной деятельности государственного аппарата; 4) законотворчества; 5) выборов и референдумов; 6) правосудия и прокурорского надзора; 7) безопасности и обороны» Кокотов А.Н. Конституционное право России. Курс лекций: Учеб. пособие. М., 2007. С. 157..

Как отмечает Н.Е.Колобаева в своей диссертации, основной, наиболее оптимальной, классификацией может считаться разделение президентских полномочий на группы сообразно функциям Президента. В связи с этим выделяются полномочия Президента как гаранта Конституции Российской Федерации, полномочия Президента как гаранта прав и свобод человека и гражданина, полномочия Президента по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, полномочия по определению основных направлений внутренней и внешней политики государства, полномочия по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти и осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации, полномочия по представлению Российской Федерации внутри страны и в международных отношениях и полномочия по обеспечению собственной деятельности Колобаева Н.Е. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации (вопросы теории и практики): Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007. С. 73..

Наряду с приведенными классификациями президентских полномочий, по нашему мнению, может использоваться и ряд других. В качестве критериев могут быть взяты: природа и источники закрепления полномочий, конструкция полномочий, конституционное значение полномочий, их предметная и адресатная направленность.

Исходя из природы и источников закрепления полномочия Президента Российской Федерации могут быть разделены на конституционные (прямо установленные в тексте Конституции Российской Федерации), «скрытые» конституционные (выявленные Конституционным Судом Российской Федерации), законодательно установленные (прямо сформулированные в тексте федеральных конституционных законов и федеральных законов) и «подразумеваемые» (выявляемые в ходе осуществления правотворческой деятельности главы государства).

Президент Российской Федерации, являясь гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, обладает полномочием по изданию указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до вступления в силу соответствующих законодательных актов.

Основываясь на различиях в конструкциях, использованных в Конституции и законодательных актах, можно обосновать тезис о возможности классификации всех президентских полномочий на императивные и диспозитивные. При таком подходе весь объем президентской компетенции в полной мере исчерпывается полномочиями, поскольку публичные права главы государства представляют собой диспозитивные полномочия.

Используя такой критерий, как конституционное значение, можно выделить исключительные и ординарные президентские полномочия. Исключительными можно назвать предусмотренные п. «б» и «в» ст. 84 и ст. 134 Конституции полномочия по роспуску Государственной Думы, назначению референдума Российской Федерации, внесению предложений о поправках и пересмотре Конституции Российской Федерации (в соответствии с ч. 3 ст. 92 Конституции названные полномочия не могут осуществляться исполняющим обязанности Президента). Кроме того, к ним могут быть причислено полномочие по обращению к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями, а также связанные с ним полномочия по определению основных направлений внешней и внутренней политики государства, полномочия в отношении стратегических ядерных сил и тактического ядерного оружия.

Исходя из предметной направленности президентские полномочия возможно классифицировать на:

1) нормотворческие полномочия, предметом которых выступают проекты нормативных правовых актов (предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации, проекты федеральных законов, нормативных указов и распоряжений);

2) ненормативные правотворческие полномочия, предметом которых являются ненормативные правовые акты Президента, касающиеся отдельных лиц (назначения на должность, награждения, помилования и др.) и отдельных нормативных правовых актов органов исполнительной власти (об отмене актов Правительства Российской Федерации, приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации);

3) политические полномочия (обращение к Федеральному Собранию Российской Федерации с ежегодными посланиями, обращение с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, ведение переговоров с представителями иностранных государств и международных организаций, подписание международных договоров Российской Федерации, ратификационных грамот, принятие верительных и отзывных грамот дипломатических представителей).

По критерию адресатной направленности президентских полномочий (их ориентации на взаимодействие с теми или иными правовыми субъектами и связанными с ними сферами государственной деятельности) полномочия Президента Российской Федерации можно разделить на следующие группы: 1) полномочия в отношении вспомогательных и совещательных органов при Президенте Российской Федерации; 2) полномочия в отношении Правительства Российской Федерации; 3) полномочия в отношении федеральных органов исполнительной власти; 4) полномочия в отношении Государственной Думы и федерального законодательства; 5) полномочия в отношении Совета Федерации; 6) полномочия в отношении федеральных судов; 7) полномочия в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации; 8) полномочия в сфере внешней политики; 9) полномочия в сфере обороны и безопасности; 10) полномочия в области принятия индивидуально-правовых актов, касающихся отдельных граждан; 11) полномочия в отношении государственных корпораций; 12) полномочия в отношении Общественной палаты Российской Федерации, Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Российской академии наук.

Из содержания различных классификаций, которые возможно применять ко всему достаточно обширному спектру президентских полномочий, следует основной вывод о том, что полномочия занимают доминирующее положение в структуре конституционно-правового статуса Президента Российской Федерации.

Глава 2. Объем и характер полномочий Президента РФ в системе разделения властей

2.1 Полномочия Президента РФ в сфере взаимодействия с исполнительной власть

Принцип разделения властей предполагает распределение основных государственных управленческих функций (законодательных, исполнительных и судебных) между органами государственной власти таким образом, чтобы государственная власть была рассредоточена между несколькими ветвями во избежание узурпации ее в одном органе.

В связи с этим представляет интерес, насколько дифференцированы функциональные полномочия органов государственной власти, осуществляющих исполнительную власть, в нашем случае федерального Президента и Правительства.

В соответствии с Конституцией 1993 г. исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство. Вместе с тем очевидно, во-первых, что исполнительная власть не очерчивается деятельностью только высшего федерального коллегиального органа исполнительной власти. Помимо Правительства РФ исполнительную власть осуществляют и иные федеральные ведомства (министерства, агентства, службы, комиссии и др.), а также и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации.

Небезынтересно, что в отношении понятия единой системы исполнительной власти, по верному замечанию М.А. Краснова, Конституционный Суд РФ неоднократно понимал, исходя из анализа его позиций Постановление Конституционного Суда РФ от 03.02.2005 N 2-П // "Российская газета", N 24, 08.02.2005., централизацию и унификацию (этот вывод еще более усилился после признания им конституционности порядка, при котором высшие должностные лица, руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ "наделяются полномочиями" по представлению Президента РФ) Исполнительная власть: проблемы организации и деятельности: Труды кафедры конституционного и административного права. Вып. 1 / Отв. ред. Е.К. Глушко, М.А. Краснов; Гос. ун-т - Высшая школа экономики. М.: ТЕИС, 2006. С. 8.. Такой вывод основан на том, что суд толкует понятие "единая система исполнительной власти" в таком смысле, что фактически воспроизводится взгляд на эти органы как на нижестоящие структуры федеральных органов исполнительной власти, ничем не отличающиеся от территориальных органов последних Там же. С. 10..

Проводимая административная реформа внесла также определенные коррективы в организацию исполнительной власти в России. Результатом ее стал не просто новый способ формирования глав субъектов Федерации, изменилась сама система взаимоотношений органов исполнительной власти между двумя ее уровнями (федеральным и региональным). Это нашло выражение в проявлении вертикали исполнительной власти, характеризующейся субординацией и юридической ответственностью. Данный фактор, по нашему мнению, прогрессивно сказывается как на самом развитии системы исполнительной власти, так и на модернизации отечественной государственности в целом. Конджакулян К.М., Чепурнова Н.М. Институт президентства и исполнительная власть: вопросы взаимосвязи и взаимодействия // Закон и право. № 1, 2010. С. 34-37.

Во-вторых, к числу органов, осуществляющих исполнительную власть, следует также отнести и Президента РФ. До сих пор конституционное положение Президента в системе высших органов государственной власти остается дискуссионным. Одни утверждают, что Президент выступает в роли арбитра в системе высших органов государственной власти. Например, Е.И. Козлова полагает, что "Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит напрямую, непосредственно ни в одну из трех ее ветвей" Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ТК "Велби"; Изд-во "Проспект", 2006. С. 378.. Н.М. Добрынин считает, что "Президент не включается непосредственно ни в одну из трех ветвей власти: ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную. Это является предпосылкой выполнения возложенной на Президента задачи обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти России" Добрынин Н.М. Основы конституционного (государственного) права Российской Федерации: 100 вопросов и ответов. Практическое руководство. Современная версия новейшей истории государства. Новосибирск: Наука, 2009. С. 112..

Другие ученые говорят не просто об обособленном месте Президента в системе высших органов государственной власти, а о существовании самостоятельной президентской ветви власти Зазнаев О. Российская форма правления: прошлое, настоящее и будущее // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. N 4(57). С. 7.. Третьи считают, что Президент де-факто возглавляет исполнительную власть в Российской Федерации. В.Е. Чиркин утверждает, что по точному смыслу Конституции Президенту не принадлежит исполнительная власть, на практике именно он возглавляет всю систему исполнительной власти Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М.: Зерцало, 1998. С. 292.. Также и Г.В. Дегтев полагает, что, "будучи юридически дистанцирован от всех ветвей власти, Президент "вместе с тем находится "ближе" к исполнительной" Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. М.: Юристъ, 2005. С. 83..

Итак, система органов исполнительной власти в Российской Федерации представляет собой структурированную совокупность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, основанную на принципах субординации, подчиненности и ответственности. Следует отметить, что своего рода связующим звеном между исполнительными органами государственной власти различного уровня выступает институт полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе.

Мы склонны считать, что Президент де-факто возглавляет систему исполнительной власти. Данный вывод вытекает из предусмотренных Конституцией прерогатив Президента и вытекающих из них возможностей. Так, например, формирование федерального Правительства (назначение Председателя и федеральных министров), а также его отставка фактически осуществляется Президентом самостоятельно. Президент может председательствовать на заседаниях Правительства, вправе отменять решения последнего. Непосредственно руководство деятельностью ключевых федеральных ведомств осуществляется самим Президентом (МИД, МВД, МЧС, Минобороны, ФСБ, Служба внешней разведки и др.).