Центральная избирательная комиссия в системе государственной власти

Некоторые из положений Регламента нашли свое отражение в таком модельном нормативном акте, как Примерное положение об избирательной комиссии Российской Федерации (в частности, по вопросам организации перспективного планирования работы избиркомов и др.). Естественно, рамочными являются такие важнейшие демократические принципы деятельности избирательных комиссий, как принцип коллегиальности, отражающий особое положение независимых неполитических федеральных государственных органов; принцип гласности, подтверждающий реальную возможность граждан и их объединений участвовать в управлении государственными и местными делами, проводить общественный контроль за деятельностью избирательных комиссий.

Подведем итог вышесказанному. Итак, правовой статус Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в узком смысле представляет собой юридически закрепленную систему её прав и обязанностей, в широком смысле - место в системе публичной власти.

Избирательные комиссии - это коллегиальные органы, формируемые в соответствии с избирательным законодательством, организующие и обеспечивающие подготовку и проведение выборов и референдумов. Основные законодательные характеристики статуса ЦИК России, установленные Федеральным законом об основных гарантиях, следующие: ЦИК России - независимый коллегиальный федеральный государственный орган, организующий подготовку и проведение федеральных выборов и референдумов, действующий на постоянной основе и являющийся юридическим лицом (ст.21, п.1, 2, 8; ст.20, п.12). Князев С.Д. Российское избирательное право: Учебник. - Владивосток: Издательство Дальневосточного государственного университета, 2001. С. 158

Комиссия обладает всеми признаками, которыми теория государства и права характеризует государственный орган: она образована и действует в установленном законом порядке, выполняет государственные функции (реализация народовластия, защита прав граждан), наделена компетенцией и властными полномочиями, занимает место в системе органов государства (хотя и несколько неопределённое), финансируется государством.

ЦИК России является коллегиальным органом в составе 15 членов с правом решающего голоса. Комиссия принимает решения по основным вопросам своей компетенции на заседаниях, большинством от установленной численности членов либо присутствующих членов (в зависимости от характера вопроса), они, как правило, оформляются правовыми актами (постановлениями). Основные полномочия Комиссии не могут быть никому делегированы.

ЦИК России в пределах своей компетенции независима от органов государственной власти (Президента, законодательных и исполнительных органов, судов, других государственных органов) и органов местного самоуправления, но при этом обязана соблюдать Конституцию РФ, исполнять федеральные законы, выполнять судебные решения. Комиссия не связана решениями политических партий и иных общественных объединений, обладает организационной и функциональной самостоятельностью, подчиняется только федеральному закону, не подотчетна другим органам (за исключением финансовой отчётности), не несёт перед ними политической ответственности.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации действует на постоянной основе, она работает как в период федеральных избирательных кампаний (а также кампании референдума), так и в период между выборами. Комиссия является юридическим лицом - федеральным государственным учреждением, некоммерческой организацией. Официальное сокращенное наименование Комиссии - ЦИК России.

Действующая Конституция Российской Федерации не содержит раздела о выборах и референдумах, поэтому не приходится говорить о конституционно-правовом статусе ЦИК России. Отсутствие соответствующих положений в Конституции многие исследователи оценивают как конституционно-правовой пробел и указывают на необходимость внесения соответствующих дополнений в Конституцию. Однако отмечаются и положительные стороны: отсутствие детальной конституционной регламентации институтов непосредственной демократии побудило законодателя развивать избирательное и референдумное законодательство Лысенко В.И. Некоторые проблемы развития российского избирательного права // Государство и право, 1995, № 8, стр. 4-21..

Действующий, четвертый по счету, состав Центральной избирательной комиссии Российской Федерации сформирован в марте 2003 года в соответствии с Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”.

2.2 Порядок формирования Центральной избирательной комиссии

В основу формирования избирательных комиссий всех уровней положено обеспечение их независимого статуса.

Ныне Центральная избирательная комиссия РФ (включающая с 1995 г. по настоящее время 15 членов вместо 21, как это было в 1993 г.) формируется сроком на 4 года уже не только Президентом РФ, но и на паритетных началах палатами Федерального Собрания России: Государственной Думой и Советом Федерации. Отметим, что срок полномочий ЦИК РФ равен сроку полномочий Президента РФ и Государственной Думы. Сам порядок формирования подчеркивает ту роль, которую играет Центральная избирательная комиссия, возглавляющая всю систему избирательных комиссий в Российской Федерации. В ее формировании принимают участие, как Президент России, так и обе палаты Федерального Собрания. В Государственной Думе право выдвижения кандидатур в состав ЦИК принадлежит депутатским объединениям (фракциям и группам) и отдельным депутатам. Однако наибольшие шансы попасть в состав Центризбиркома имеют кандидаты, предложенные фракциями и депутатскими группами. Правда, по Федеральному закону 1997 г. «Об основных гарантиях...» в состав ЦИК не может быть избран более чем один кандидат, выдвинутый одним и тем же депутатским объединением (фракцией или группой). В Совете Федерации в соответствии с установленной процедурой на голосование ставятся кандидатуры, выдвинутые законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. Голосование по кандидатам тайное.

Члены ЦИК путем тайного голосования избирают своего Председателя, его заместителя и секретаря Комиссии вместо прежнего принципа (по актам 1993 г.) назначения руководства Комиссии, что укрепило демократические принципы формирования при усилении персональной ответственности членов Комиссии. Эти новации были закреплены в специальном Положении согласно постановлению ЦИК РФ №11 от 21 марта 1995 г. (позже в него вносились поправки), принятом на основании ст. 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан...». В частности, данное Положение оговаривает, что до избрания Председателя заседание ведет старейший по возрасту член вновь избранной Комиссии, открытым голосованием избирается счетная комиссия из 3 членов. По кандидатам на пост Председателя проводится открытое обсуждение среди членов Комиссии, так же открыто и гласно утверждается текст бюллетеня, проходит голосование и подсчет голосов, после чего данные заносятся в протокол. Избранным признается тот кандидат на должность Председателя Комиссии, который набрал 8 и более голосов членов Комиссии. В случае необходимости проводится на основе принятия специального постановления второй тур голосования либо организуются новые выборы (если ни один из внесенных в список кандидатов не получил требуемое для избрания количество голосов). Тем же путем избираются заместитель Председателя и секретарь Комиссии. Колпаков Н. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в системе публичной власти- М.: РЦОИТ, 2002. С. 82

Центризбирком действует в соответствии с принимаемым им самим Регламентом. Правда, впервые на законодательном уровне Регламент ЦИК РФ был упомянут в Федеральном законе 1997 г. «Об основных гарантиях...». Естественно, ЦИК не только принимает свой Регламент (первоначально был принят 28 июня 1995 г.), но и вносит в него изменения. Право принятия собственных регламентов подчеркивает организационную самостоятельность избиркомов.

Принцип коллегиальности находит свое проявление и в организации работы ЦИК РФ и избирательных комиссий других уровней. Согласно процедуре созыва и проведения заседаний Комиссии право созыва принадлежит Председателю Комиссии либо по его поручению его заместителю, а также на основании письменного требования не менее трети всех членов Комиссии с правом решающего голоса или половины членов Комиссии с правом совещательного голоса. При этом заседание Комиссии признается правомочным в случае, когда на нем присутствуют Председатель или заместитель Председателя Комиссии и не менее половины от списочного состава членов Комиссии с правом решающего голоса. Решения должны приниматься открытым голосованием большинством голосов от присутствующих на конкретном заседании, а решения нормативного характера - большинством голосов от общего числа членов Комиссии. Председатель Комиссии, распределяя обязанности между ее членами в целях организации работы по выполнению ее решений, обладает правом давать поручения членам Комиссии, приглашать на заседания представителей власти, общественных организаций и т.д., а также представлять Комиссию в государственных органах, в международных организациях и др., информировать Президента страны, Государственную Думу, иные государственные органы о работе Комиссии. Председатель обладает и другими полномочиями, в том числе распоряжается финансами.

Члены ЦИК РФ, обладающие правом решающего голоса, имеют право вносить предложения по повестке дня заседания, замечания и поправки по обсуждаемым вопросам. В случае несогласия с решением Комиссии члены с решающим голосом обладают правом выразить особое мнение, прилагаемое в письменной форме к протоколу ее заседания. В ходе работы Комиссии члены ЦИК могут создавать специальные рабочие группы для подготовки проектов конкретных решений, а также вести прием граждан и представителей государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений и др., знакомиться с документацией ЦИК и нижестоящих комиссий.

Правомочным признается заседание избирательной комиссии, как и любого иного коллегиального органа, в случае, если на нем присутствует большинство из установленного числа членов с решающим голосом. Вместе с тем ч. 6 ст. 27 Федерального закона 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлено, что заседание ЦИК, избирательной комиссии субъекта РФ правомочно, если на нем присутствует не менее двух третей членов соответствующей комиссии с правом решающего голоса. Следует отметить, что требование присутствия квалифицированного большинства членов ЦИК с правом решающего голоса для правомочности заседания Центризбиркома было введено еще в 1995 г. некоторыми Федеральными законами (в частности, ст. 21 закона «О выборах Президента Российской Федерации» и ст.29 закона «О выборах депутатов Государственной Думы...»). В связи с этим Регламентом Центральной избирательной комиссии РФ, определяющим порядок работы Комиссии, было введено правило, согласно которому ее заседание является правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей от установленного числа членов (ст. 25). Согласно ст. 33 того же Регламента некоторые документы Комиссии подписываются всеми членами, имеющими право решающего голоса. Напомним, что установленное число членов Комиссии с правом решающего голоса - 15, а присутствующих столько, сколько реально участвует в конкретном заседании. Автономов А.С. Избирательная власть. - М., 2001. С. 35

Итак, ЦИК России состоит из 15 членов с правом решающего голоса и формируется на паритетной основе Президентом, Советом Федерации и Государственной Думой. Члены Комиссии назначаются Советом Федерации по предложению региональных органов власти, Государственной Думой - по предложению фракций, объединений в Думе и депутатов. Устанавливая порядок формирования ЦИК России, законодатель стремится обеспечить политическую неоднородность Комиссии в целях достижения максимально возможной её независимости и беспристрастности.

Комиссия формируется посоставно на четырехлетний срок, хотя она не привязана к конкретному созыву Государственной Думы.

Действующий, четвертый по счету, состав Центральной избирательной комиссии Российской Федерации сформирован в марте 2003 года в соответствии с Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”.

Пять членов ЦИК России назначены Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации из числа кандидатур, предложенных депутатскими объединениями в Государственной Думе.

Пять членов Комиссии назначены Советом Федерации из числа кандидатур, предложенных законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Пять членов Комиссии назначены Президентом Российской Федерации.

Все пятнадцать членов Комиссии наделены правом решающего голоса.

26 марта 2003 года члены Центральной избирательной комиссии избрали из своего состава тайным голосованием Председателя ЦИК России- А.А. Вешнякова, заместителя Председателя - О.Ю.Вельяшева и секретаря ЦИК России - О.К. Застрожную.

ЦИК России может быть расформирована в исключительных случаях (срыв выборов или референдума, неисполнение судебного решения). Верховным Судом РФ по заявлению группы членов Совета Федерации либо депутатов Государственной Думы, численностью не менее одной трети от состава палаты. Расформирование Комиссии - мера юридической, публично правовой ответственности этого органа.

Член ЦИК России с правом решающего голоса - федеральное должностное лицо категории «А». Законом установлены квалификационные требования к члену Комиссии (высшее юридическое образование либо учёная степень в области права), а также должностные и некоторые другие необходимые ограничения - членами Комиссии не могут быть депутаты, выборные должностные лица, судьи, прокуроры, кандидаты и некоторые иные лица (ст.29, п.1). Член Комиссии не связан императивным мандатом и не подотчетен ни назначившему его органу, ни выдвинувшему его объединению. Колпаков Н. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в системе публичной власти- М.: РЦОИТ, 2002. С. 129

Член ЦИК России не может быть привлечён к уголовной ответственности, а также к административной ответственности в судебном порядке, без согласия Генерального прокурора Российской Федерации. Для освобождения члена Комиссии от должности (от обязанностей) необходимо наличие соответствующих оснований (ст.29). Привлечение к юридической ответственности члена Комиссии возможно только по судебному решению - если суд назначит административное наказание за нарушение законодательства о выборах и референдумах либо признает его по обращению Комиссии систематически не выполняющим свои обязанности, его полномочия прекращаются автоматически. Условно говоря, несменяемость и неприкосновенность - гарантии независимости и защиты от политического давления члена Комиссии.

ЦИК России избирает из своего состава Председателя, заместителя Председателя и секретаря, полномочия которых определены Регламентом Комиссии.

Статус членов Комиссии с правом совещательного голоса (по международной терминологии - долгосрочных наблюдателей) значительно отличается от статуса членов Комиссии с правом решающего голоса. Они назначаются и отзываются политическими партиями, зарегистрированными кандидатами, инициативными группами, обладают императивным мандатом и представляют их интересы.

Аппарат Комиссии осуществляет организационное, информационно-аналитическое, финансовое, документационное, издательское, материально-техническое, социально-бытовое и иное обеспечение деятельности Комиссии. Вообще, аппарат - рабочий орган единоличного или коллегиального государственного органа (как правило, наделённого властными полномочиями), обеспечивающий его деятельность и укомплектованный государственными служащими.

Контрольно-ревизионная служба - постоянно действующий орган финансового контроля при Комиссии, осуществляющий контроль за расходованием бюджетных средств избирательными комиссиями и за соблюдением законодательства при финансировании избирательных кампаний кандидатов, и возглавляемая заместителем Председателя Комиссии.

При Комиссии действуют совещательные и консультативные органы, не имеющие самостоятельного правового статуса: советы, комиссии, рабочие группы, состоящие из членов Комиссии, работников Аппарата, учёных, специалистов государственных и иных органов и учреждений. Научно-методический совет осуществляет научно-методическое обеспечение деятельности Комиссии, разрабатывает концепцию развития избирательной системы, программы научных исследований, меры по совершенствованию правовых механизмов, разрабатывает и оценивает законопроекты. Рабочие группы создаются для выполнения конкретных задач - проверки представляемых документов, рассмотрения обращений, контроля за соблюдением правил предвыборной агитации, контроля за работой ГАС «Выборы», разработки законопроектов.

При Комиссии действуют следующие государственные учреждения - Федеральный центр информатизации и Российский центр обучения избирательным технологиям. Официальный печатный орган и публикатор правовых актов Комиссии - журнал «Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации».

избирательных спор выборы орган

2.3 Компетенция Центральной избирательной комиссии

Прежде чем перейти к раскрытию этого понятия, рассмотрим особенности организации работы избирательных комиссий как коллегиальных органов, их полномочия по подготовке и проведению выборов.

Одним из определяющих начал правового статуса избирательных комиссий является принцип коллегиальности в организации деятельности комиссий. Этот принцип закреплен в п. 1 ст. 27 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и распространяется на организацию работы всей системы избирательных комиссий в Российской Федерации.

Рядом организационных особенностей характеризуется, в частности, процедура созыва и проведения заседаний избирательной комиссии, распределения обязанностей между ее членами, решения комплекса других взаимосвязанных вопросов. Так, избирательная комиссия может приступить к работе, если ее состав сформирован не менее чем на две трети от установленного числа. Применительно к ЦИК России федеральными органами государственной власти должно быть назначено, как минимум, 10 членов комиссии с правом решающего голоса. Игнатенко В.В., Князев С.Д., Кутафин О.Е., Михалева Н.А., Яшин А.А. Избирательное право Российской Федерации: Учебное пособие. - Иркутск: Изд. ВСЦПИ, 2001. С. 283

В соответствии с указанным Федеральным законом заседания избирательной комиссии имеет право созывать председатель комиссии или по его поручению заместитель председателя. Заседание может быть созвано также по требованию не менее одной трети членов комиссии с правом решающего голоса. Заседание избирательной комиссии является правомочным, если на нем присутствует большинство от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса. Исключение сделано для избирательных комиссий высшего уровня (ЦИК России, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации), заседания которых правомочны при наличии не менее двух третей членов комиссии с правом решающего голоса. Подобное исключение обусловлено тем, что эти комиссии в ходе проведения соответствующих избирательных кампаний осуществляют многообразные координационные функции, в том числе с правоохранительными и налоговыми органами, другими государственными органами, руководят деятельностью нижестоящих избирательных комиссий, принимают важные решения по вопросам обеспечения и защиты избирательных прав граждан, что требует повышенной ответственности членов указанных комиссий.

Члены избирательных комиссий с правом решающего голоса имеют право вносить предложения по повестке дня заседаний, а также замечания и предложения по существу обсуждаемых вопросов. При этом в целях обеспечения самостоятельности и независимости суждений членов комиссий им предоставлено право в случае несогласия с решением избирательной комиссии в письменной форме высказать свое особое мнение, которое должно быть рассмотрено комиссией, отражено в ее протоколе, приложено к нему и доведено председателем комиссии до сведения вышестоящей избирательной комиссии не позднее чем в трехдневный срок, а в день голосования - незамедлительно.

Кроме того, по требованию любого члена комиссии, в том числе и с правом совещательного голоса, избирательная комиссия обязана проводить голосование по любым вопросам, включенным в повестку дня.

В соответствии с Регламентом ЦИК России координирующие функции выполняет председатель комиссии, а именно: созывает заседания комиссии и председательствует на них, осуществляет контроль за реализацией решений комиссии, дает поручения членам комиссии и работникам аппарата, представляет комиссию в отношениях с государственными органами, должностными лицами, международными организациями, общественными объединениями, является распорядителем финансовых средств, обладает рядом других полномочий. Председатель комиссии замещает должность на постоянной основе.

В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определено, по каким вопросам решения избирательной комиссии принимаются большинством голосов от установленного числа ее членов. Это вопросы избрания председателя, заместителя председателя и секретаря комиссии; финансового обеспечения подготовки и проведения выборов; регистрации кандидатов или списков кандидатов; отмены регистрации кандидатов, подведения итогов голосования или результатов выборов; признания выборов несостоявшимися или недействительными; проведения повторного голосования или повторных выборов. Решения избирательной комиссии по иным вопросам принимаются большинством голосов от числа присутствующих членов комиссии с правом решающего голоса.

Впервые в федеральном законодательстве регулируется организационно-правовой выход из ситуации в случае подачи равного числа голосов «за» и «против» при принятии решения избирательной комиссии. В соответствии с п. 10 ст. 27 указанного Федерального закона голос председателя комиссии в данной ситуации является решающим.

Одним из важнейших требований к деятельности избирательных комиссий является принцип гласности, направленный на расширение реальных возможностей граждан, избирательных объединений активно участвовать в управлении государственными делами и осуществлять общественный контроль за деятельностью избирательных комиссий. Последовательная реализация этого принципа в конкретных решениях и действиях избирательных комиссий во многом предопределяет демократический характер избирательных кампаний.

В практическом плане принцип гласности предусматривает осуществление избирательными комиссиями своих функций открыто и гласно. Это находит свое выражение, во-первых, в обеспечении зарегистрированным кандидатам и их доверенным лицам, уполномоченным представителям избирательных объединений и блоков, представителям средств массовой информации и наблюдателям возможности присутствовать на заседаниях избирательных комиссий; во-вторых, в доступности информации о ходе и результатах выборов и систематическом информировании о принятых решениях и нормативных актах комиссий; в-третьих, в обеспечении беспрепятственного осуществления кандидатами, избирательными объединениями, другими субъектами избирательного процесса общественного контроля за деятельностью избирательных комиссий и принимаемыми ими решениями.

Так, в п. 1 ст. 26 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закреплено положение о праве зарегистрированных кандидатов и их доверенных лиц, представителей избирательных объединений (блоков) и средств массовой информации присутствовать на всех заседаниях соответствующей комиссии. При этом указанным лицам не требуется дополнительное разрешение, а соответствующая избирательная комиссия обязана обеспечить их оповещение и возможность свободного доступа на ее заседания.

Принцип гласности в деятельности избирательных комиссий находит свое выражение и в положениях законов о выборах, определяющих порядок и сроки опубликования итогов голосования и результатов выборов. Участники избирательного процесса имеют возможность осуществлять общественный контроль за деятельностью избирательных комиссий. Заинтересованные лица, прежде всего наблюдатели, имеют право беспрепятственного доступа на избирательные участки в день голосования, в том числе на участки, образованные в воинской части, закрытом административно-территориальном образовании, больнице, СИЗО, санатории и т.д.

В указанном Федеральном законе установлены права и обязанности наблюдателей, которые вправе присутствовать на избирательных участках в день голосования с момента начала работы участковой избирательной комиссии и до составления протокола об итогах голосования. Впервые законодательно предусмотрена возможность при проведении муниципальных выборов направлять наблюдателей от группы избирателей. При этом наблюдатель допускается на избирательный участок при предъявлении подписного листа с подписями не более чем 50 граждан Российской Федерации, имеющих право на голосование.

Естественно, наиболее полно и наглядно роль и место избирательных комиссий представляется в тех полномочиях, которыми они реально наделены федеральными и региональными законами о выборах. Однако для ЦИК России сделано исключение и ее полномочия установлены также в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». При этом в законе установлены те полномочия ЦИК России, которые позволяют говорить о ней, как о координационном центре системы избирательных комиссий в Российской Федерации, обеспечивающем синхронность в работе этой системы.

Перечислим основные полномочия ЦИК России, установленные в п. 7 ст. 22 указанного Федерального закона:

· осуществление контроля за соблюдением избирательных прав граждан Российской Федерации;

· организация разработки нормативов технологического оборудования, необходимого для работы избирательных комиссий, контроль за их соблюдением;

· обеспечение реализации федеральных целевых программ, связанных с подготовкой и проведением выборов, развитием избирательной системы в Российской Федерации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов избирательных комиссий и других организаторов выборов;

· осуществление мер по организации системы финансирования выборов, единого порядка распределения эфирного времени на телевидении и радио между кандидатами, установления итогов голосования и определения результатов выборов;

· оказание правовой, методической, организационно-технической помощи нижестоящим избирательным комиссиям;

· установление нормативов изготовления избирательного бюллетеня, списка избирателей и других избирательных документов;

· организация государственной системы регистрации (учета) избирателей;

· издание инструкций по вопросам единообразного применения указанного Федерального закона и другие.

· Следует отметить, что перечисленные полномочия ЦИК России осуществляет совместно с избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации.

Особо хотелось бы обратить внимание на норму Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», согласно которой ЦИК России вправе давать заключения о соответствии законов субъектов Российской Федерации этому Федеральному закону. Она практически реализует пункт «а» части 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, на основании которого в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится обеспечение соответствия конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Таким образом, еще раз подчеркивается федеративная природа системы избирательных комиссий в Российской Федерации и указывается один из возможных путей обеспечения конституционных положений о разграничении предметов ведения и полномочий исключительно правовыми мерами. Только в течение 2000 года ЦИК России направила более 150 заключений в субъекты Российской Федерации на региональные законы о выборах. Колпаков Н. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в системе публичной власти- М.: РЦОИТ, 2002.

Конкретные полномочия избирательных комиссий по подготовке и проведению федеральных, региональных или муниципальных выборов закреплены в соответствующих законах, и задача избирательных комиссий как правоприменительных органов - четко следовать букве и духу закона. Рассмотрим на примере правоприменительной деятельности избирательных комиссий по проведению выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва основные полномочия ЦИК России, избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий.

При проведении указанных выборов ЦИК России в соответствии со ст. 24 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» выполняет следующие основные действия: регистрирует избирательные блоки, федеральные списки кандидатов и доверенных лиц, устанавливает форму избирательных бюллетеней и других избирательных документов, утверждает текст избирательного бюллетеня для голосования по федеральному избирательному округу, распределяет средства, выделенные из федерального бюджета на финансовое обеспечение выборов, контролирует их целевое использование, устанавливает единый порядок обработки итогов голосования и определения результатов выборов и т.д. Кроме того, ЦИК России рассматривает жалобы и заявления на решения и действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий и принимает по ним мотивированные решения.

Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации координируют деятельность избирательных комиссий на своей территории, обеспечивают взаимодействие ЦИК России с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляют контроль за соблюдением избирательных прав граждан, рассматривают жалобы и заявления на решения и действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий и принимают по ним мотивированные решения, распределяют между окружными (территориальными) избирательными комиссиями денежные средства, выделенные на организацию и проведение выборов, решают другие вопросы.

При проведении выборов депутатов Государственной Думы окружные избирательные комиссии, основной функциональной обязанностью которых является определение результатов голосования по одномандатному избирательному округу, координируют деятельность территориальных и участковых избирательных комиссий, рассматривают жалобы и заявления на их решения и действия (бездействие) и принимают по ним мотивированные решения, распределяют денежные средства между территориальными избирательными комиссиями, регистрируют кандидатов в депутаты и их доверенных лиц, утверждают текст избирательного бюллетеня для голосования по одномандатному избирательному округу, устанавливают и публикуют итоги голосования и результаты выборов по одномандатному избирательному округу. Колпаков Н.В. Разделение властей в современном Российском государстве // Конституционное и муниципальное право. 2001. № 2.

Территориальные (районные, городские и другие) избирательные комиссии, основной задачей которых является координация деятельности участковых избирательных комиссий, распределяют денежные средства между этими комиссиями, организуют доставку им избирательных бюллетеней и иных документов, устанавливают итоги голосования на своей территории и передают протоколы об итогах голосования в окружную избирательную комиссию, а также рассматривают жалобы на решения и действия (бездействие) участковых комиссий и принимают по ним мотивированные решения.

Участковые избирательные комиссии, обеспечивающие организацию голосования на избирательном участке и установление итогов голосования, составляют списки избирателей по избирательному участку и проводят ознакомление с ним избирателей, обеспечивают подготовку помещения для голосования, стационарных и переносных ящиков для голосования и другого оборудования, организуют на избирательном участке голосование в день выборов, а также досрочное голосование, производят подсчет голосов избирателей, устанавливают итоги голосования на избирательном участке, рассматривают жалобы и заявления на нарушения закона о выборах и принимают по ним мотивированные решения.

Перечисленные основные полномочия системы избирательных комиссий по выборам депутатов Государственной Думы позволяют более предметно оценить роль и место каждого звена этой системы, проследить их взаимосвязь друг с другом и с иными участниками избирательного процесса.

Даже из этого неполного перечня полномочий избирательных комиссий видно, что их правоприменительная деятельность подчинена основной задаче - обеспечению избирательных прав граждан и безусловной достоверности волеизъявления избирателей.

Реализацию функций избирательных органов можно рассмотреть на примере деятельности Центральной избирательной комиссии (ЦИК) РФ. Российское законодательство закрепляет целый ряд полномочий и прерогатив ЦИК РФ. Автономов А.С. Избирательная власть. - М., 2001. С. 21

Во-первых, следует сказать о такой сфере деятельности ЦИК РФ, как принятие на основе и во исполнение соответствующего Федерального закона о выборах или референдуме различных инструкций, разъяснений и положений, а также нормативных актов избирательных комиссий субъектов РФ, изданных по поручению ЦИК РФ, и, кроме того, принятие ненормативных решений, к числу которых можно отнести акты комиссий по выполнению предписаний федерального законодательства, связанные с завершением каких-то процедур или действий. Принятие решений нормативного и ненормативного характера в некоторых случаях может быть инициировано одним из органов государственной власти, например, Президентом РФ, Конституционным Судом, Государственной Думой. Обязательность применения актов ЦИК РФ, принятых в пределах ее полномочий, никто не ставит под сомнение. При этом полномочия ЦИК могут трактоваться и довольно широко. Так, к примеру, в 1999 г. решения ЦИК РФ оказалось достаточно, чтобы выборы депутата в Чечне были отложены, хотя закон прямо не наделяет Центризбирком правом откладывать или переносить выборы в каких-либо избирательных округах в связи с чрезвычайной ситуацией. Таким образом, можно сказать, что была заложена основа для появления правового обычая, наделяющего ЦИК РФ соответствующим правом.

Во-вторых, важным направлением является правоприменительная деятельность избирательных комиссий (в первую очередь - ЦИК и избиркомов субъектов РФ), которая нацелена на обеспечение избирательных прав россиян в ходе проведения свободных выборов. Эта основная задача избирательных комиссий заключается, главным образом, в реализации полномочий по применению федерального законодательства о выборах.

В-третьих, отметим контрольные полномочия избирательных органов. В период после 1993 г. российское избирательное законодательство постепенно расширяет полномочия избирательных комиссий по контролю над соблюдением избирательных прав граждан. К примеру, теперь уже не оговаривается, как это было в положении о выборах депутатов Государственной Думы 1993 г., что ЦИК осуществляет руководство только окружными комиссиями. При посредстве избирательных комиссий субъектов РФ осуществляется взаимодействие ЦИК и органов государственной власти субъектов Федерации, координируется работа избиркомов на территории конкретных субъектов РФ. Избирательные комиссии субъектов РФ также рассматривают жалобы на действия (бездействие) и принятые решения нижестоящих избирательных органов, распределяют между территориальными избирательными комиссиями финансовые ресурсы, направляемые на проведение выборов.

Законом определены место и компетенция каждого из звеньев избирательной системы; ЦИК РФ в этой системе играет особую роль, заключающуюся в руководстве разноуровневыми избирательными комиссиями в соответствии с законодательством о выборах. Это и позволяет избирательным органам действовать слаженно. Как известно, руководство означает довольно жесткое воздействие на руководителя, однако здесь нет места мерам дисциплинарного или административного воздействия. Руководство ЦИК - это издание инструкций, иных нормативных актов, обязательных для всех без исключения избирательных комиссий, а также распределение бюджетных средств на финансовое обеспечение выборов, контроль за их целевым использованием. Немаловажное значение имеет своевременное рассмотрение ЦИК РФ жалоб и заявлений на решения и действия избирательных комиссий в ходе избирательных кампаний.

Таким образом, можно сказать, что избирательные органы выполняют целый ряд функций, присущих только им и никаким другим органам в государстве. Такая функциональная обособленность избирательных органов, образующих, как правило, единую систему, показывает, что вряд ли избирательные органы можно отнести с достаточной долей уверенности к исполнительной, законодательной или судебной ветви власти. Автономов А.С. Избирательная власть. - М., 2001. С. 23

Подводя итог, скажем, что Центральная избирательная комиссия Российской Федерации создана и предназначена для проведения выборов в федеральные органы государственной власти, предусмотренные Конституцией и избираемых гражданами, то есть федеральных выборов. В настоящее время такими органами являются Президент Российской Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Ввиду организационного сходства избирательного и референдумного процесса на ЦИК России возложены также полномочия по организации референдума Российской Федерации. Однако сфера компетенции ЦИК России не ограничена только организацией федеральных выборов и референдумов. Ее контрольные полномочия распространяются на все выборы, проводимые в России. На ЦИК России возложены также некоторые полномочия по развитию избирательной системы. Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия./под ред. А.И. Иванченко.- М.: Либеральная миссия.-2003 С. 73

Общие полномочия Комиссии по организации выборов определены в статье 21 Федерального закона об основных гарантиях, а конкретизируются федеральными законами «О выборах Президента Российской Федерации» (ст. 17) и Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ст. 22), в соответствии с которыми были проведены выборы в Государственную Думу в 1999 году и досрочные выборы Президента Российской Федерации в 2000 году. Новые выборы, скорее всего, будут проводиться по новым законам, однако, по-видимому, полномочия ЦИК России существенно не изменятся. Полномочия Комиссии по выборам Президента и по выборам в Государственную Думу и практика их реализации во многом сходны, хотя определённые отличия определяются особенностями избирательной системы. Эти полномочия можно условно разбить на восемь групп:

1) по руководству нижестоящими комиссиями,

2) по контролю за соблюдением избирательных прав граждан и избирательного законодательства,

3) по регистрации избирательных блоков, инициативных групп, кандидатов, списков кандидатов, уполномоченных представителей, доверенных лиц,

4) по информированию избирателей и по обеспечению условий предвыборной агитации,

5) по вопросам избирательной документации (включая утверждение форм избирательных документов),

6) по распределению бюджетных средств и финансовому контролю,

7) по определению результатов федеральных выборов

8) по назначению повторного голосования, повторных выборов, дополнительных выборов (а также по назначению выборов, если они не будут назначены уполномоченным органом). Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б., Чудина С.Ю. Избирательное право и процесс в РФ. - Иркутск: ИП «Макаров С.Е.», 2001 С. 49

ЦИК России является комиссией, организующей референдум Российской Федерации, при проведении которого она действует в качестве Центральной комиссии референдума и возглавляет четырехуровневую систему комиссий референдума. Еще до назначения референдума Комиссия обладает полномочиями по проверке собранных инициативной группой подписей и других поступивших документов. Основные полномочия Центральной комиссии референдума установлены Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» (ст.16): она издает нормативные акты, руководит деятельностью комиссий референдума, осуществляет контроль, рассматривает жалобы, распределяет бюджетные средства, устанавливает порядок подведения итогов голосования, определяет и обнародует результаты референдума, решает другие организационные, информационные, технические и иные вопросы, связанные с проведением референдума. При этом следует отметить, что в соответствии с этим законом референдумы не проводились, и практика его полномасштабного применения отсутствует, поэтому опыт проведенных в 1991 и 1993 годах референдумов, а также всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации, следует оценивать с учётом изменений в законодательстве.

ЦИК России контролирует соблюдение избирательных прав граждан и их права на участие в референдуме, рассматривает в административном порядке жалобы граждан, избирательных объединений и блоков, инициативных групп на решения, действия, бездействие избирательных комиссий.

На ЦИК России возложены также некоторые полномочия по развитию избирательной системы Российской Федерации, не связанные с конкретными выборами и референдумами. Она обеспечивает реализацию мероприятий, связанных с эксплуатацией и развитием средств автоматизации, правового обучения избирателей, профессиональной подготовкой организаторов выборов, а также изданием печатной продукции. Федеральные целевые программы, связанные с развитием ГАС «Выборы», обучением избирателей и организаторов выборов, в настоящее время превратились в постоянные направления деятельности. ЦИК России совместно с избирательными комиссиями субъектов РоФ, органами исполнительной власти и органами местного самоуправления организует государственную систему регистрации (учёта) избирателей, участников референдума. Комиссия осуществляет международное сотрудничество в области избирательных систем.

Исходя из полномочий ЦИК России можно определить следующие её функции:

(1) организация федеральных выборов,

(2) организация референдума Российской Федерации,

(3) контроль за соблюдением избирательных прав граждан и права на участие в референдуме,

(4) содействие развитию избирательной системы России.

2.4 Роль и место ЦИК в разрешении избирательных споров

По мере формирования в Российской Федерации демократических институтов представительной и исполнительной государственной власти избирательные комиссии и судебные органы страны накопили за последние годы уникальный опыт разрешения спорных, конфликтных ситуаций при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации двух созывов, Президента Российской Федерации, глав исполнительной власти и представительных органов субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. Становление демократической избирательной системы в стране сопровождается последовательным совершенствованием избирательного законодательства, особенно в аспекте защиты избирательных прав граждан, и постоянным расширением практики разрешения избирательных споров. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации./под ред. А.В. Иванченко.- М.: НОРМА, 1999. С. 408

Избирательные споры -- неизбежные, хотя и нежелательные спутники любой избирательной кампании, поскольку в ходе подготовки и проведения выборов не могут не сталкиваться интересы активных участников избирательного процесса -- политических партий и общественных движений, граждан, представителей властных структур и тех, кто стремится прийти им на смену. Здесь без противоречий, зачастую весьма острых, естественно, не обходится. В то же время значительное число обращений избирателей и их объединений в связи с подготовкой и проведением выборов свидетельствует не только о недостатках в работе избирательных комиссий различного уровня, но и о росте общественной, политической активности граждан России, повышении интереса к проводимым выборам и их результатам.

Фактически избирательные споры -- это разногласия, возникающие в связи с нарушениями избирательных прав граждан при проведении избирательных кампаний по выборам органов государственной власти и местного самоуправления, а также при проведении референдумов, которые разрешаются в административном или судебном порядке. Под избирательными правами граждан следует понимать гарантированное статьей 32 Конституции Российской Федерации право граждан России участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Так, российские граждане имеют право участвовать в референдуме, избирать и быть избранными в исполнительные и законодательные органы государственной власти Российской Федерации (ее субъектов) и в органы местного самоуправления, а именно; участвовать в выдвижении кандидатов (их списков), наблюдении за проведением выборов и работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования, определение результатов выборов, а также в других избирательных действиях.

Под избирательной кампанией понимается период со дня официального опубликования решения уполномоченного на то должностного лица, органа государственной власти (местного самоуправления) о назначении выборов до дня официального обнародования их результатов. В этот период назначается дата проведения выборов, определяются границы избирательных округов и участков, которые доводятся до сведения избирателей путем опубликования, осуществляются подготовительные мероприятия: регистрация инициативных групп, выдвигающих кандидатов, и фактов самовыдвижения, сбор подписей, регистрация кандидатов, заручившихся необходимой поддержкой, составление и выверка списков избирателей, предвыборная агитация и так далее. Кроме того, проводится голосование, в том числе досрочное, подводятся и официально публикуются итоги прошедших выборов. Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия./под ред. А.И. Иванченко.- М.: Либеральная миссия.-2003 С. 244

Анализ действующего законодательства и практики его применения позволяет заключить, что избирательные споры -- это споры по поводу .применения избирательного законодательства, возникающие в ходе референдума либо при назначении, подготовке, проведении и установлении результатов выборов в органы государственной власти и местного самоуправления, которые разрешаются избирательными комиссиями различных уровней либо в судебных инстанциях.

Избирательные споры можно классифицировать по нескольким основаниям. Главные из них -- уровень проводимых выборов, предмет спора» оспаривающая сторона, порядок разрешения и причина возникновения спора. При классификации по первому из названных оснований можно выделить федеральный, региональный и муниципальный уровни проведения выборов, на каждом из которых избирательные споры имеют специфические особенности. Кроме того, следует отметить, что на каждом из названных уровней могут проводиться очередные (внеочередные), повторные и дополнительные выборы, придающие возникающим избирательным спорам особую специфику. Большое разнообразие возникающих во время выборов конфликтных ситуаций делает затруднительным перечисление всех их оснований. Оспаривающей стороной могут быть нормоучредительные участники избирательного процесса, его инициаторы или организаторы, избиратели, кандидаты на выборные должности, их представители, наблюдатели, в том числе международные, и так далее Чаще других стороной в избирательном споре становятся граждане, которые по той или иной причине не зарегистрированы в качестве кандидатов, а также кандидаты, проигравшие на выборах.

Причины возникновения избирательных споров весьма разнообразны, однако основная из них -- нарушение избирательных прав граждан. В то же время ввиду отсутствия в Конституции Российской Федерации "избирательных" норм имеются пробелы в федеральных и региональных законах о выборах и референдумах. Неурегулированность в законодательстве отдельных избирательных действий зачастую заставляет избирательные комиссии принимать решения, нарушающие избирательные права граждан и обжалуемые в административном либо судебном порядке. К таким пробелам действующем избирательном законодательстве относятся неурегулированность правового статуса сборщика подписей избирателей в поддержку кандидата, неопределенность института выборочной проверки подписных листов, неполный перечень полномочий члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса и наблюдателя, недостаточно надежные рычаги для пресечения использования кандидатами служебного положения в целях избрания, нецелевого расходования средств из избирательных фондов и так далее.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 2.3 Причины возникновения избирательных споров Избирательное право и избирательный процесс в РФ / Отв. редактор Иванченко А.В. - М.: Норма, 1999. С. 414

Рассмотрим порядок разрешения избирательных споров, для чего приведем рис. 2.4.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 2.4 Порядок разрешения избирательных споров Избирательное право и избирательный процесс в РФ / Отв. редактор Иванченко А.В. - М.: Норма, 1999. С. 413

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Выполняя требования федерального законодательства о выборах и референдуме, ЦИК России рассматривает жалобы на решения и действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий по выборам Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, а также комиссий по проведению общероссийского референдума. Кроме того, ЦИК России рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации либо их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан и их право на участие в референдуме. При этом она вправе принять решение по существу возникшего избирательного спора безотносительно к уровню выборов. Однако до этого спорная ситуация должна быть рассмотрена избирательными комиссиями нижестоящего уровня. Поэтому ЦИК России может вынести решение по существу жалобы на нарушения избирательного законодательства даже в ходе муниципальных или локальных выборов, но лишь после того, как свое решение по данному вопросу вынесет избирательная комиссия соответствующего субъекта Российской Федерации.