Оценка эффективности проведения антикоррупционной политики региона (на примере Магаданской области)

Начиная со второй половины 80-х годов прошлого столетия правительство Сингапура стало серьезно работать над "качеством" бюрократии. Прежде всего чиновникам решили значительно увеличить зарплаты, что должно было удержать их от взяток. Первоначально парламентарии и население Сингапура восприняли эту инициативу с недоверием, но премьер-министр Ли Куан Ю публично обосновал целесообразность этой меры. В дальнейшем зарплата государственных служащих увеличивалась каждые несколько лет. В настоящее время оклады высших должностных лиц страны рассчитываются в зависимости от средних заработков в бизнесе и доходят до 20-25 тыс. долл. в месяц. Заработки чиновников в Сингапуре выше, чем у равных им по статусу государственных служащих в США. В Сингапуре чиновничество стало поистине привилегированным аристократическим классом. Правительство сделало профессию чиновника не только высокооплачиваемой, но и весьма уважаемой. Местная бюрократия считается одной из самых эффективных в мире.

В политике подбора и расстановки высокопоставленных кадров в Сингапуре на государственном уровне проповедуется принцип меритократии. Меритократия - принцип управления, согласно которому руководящие посты должны занимать наиболее способные люди независимо от их социального происхождения и экономического положения.

Указанный термин используется преимущественно в двух значениях. Первое значение соответствует системе, противоположной аристократии и демократии, в которой руководители назначаются из числа специально опекаемых талантов. Второе, более распространенное, значение предполагает создание начальных условий для объективно одаренных и трудолюбивых людей, чтобы они в будущем имели шанс занять высокое общественное положение в условиях свободной конкуренции.

В Сингапуре создана система, которая позволяет отбирать способных, умных, прогрессивно мыслящих молодых людей, способствует их образовательному и профессиональному росту. Отбор кандидатов в чиновники происходит еще в школе. Затем представителям будущей элиты помогают поступить в университет, отправляют на учебу и стажировку за границу. В частности, детям государственных чиновников оплачивается обучение в Оксфорде, Сорбонне, Гарварде и других наиболее престижных зарубежных вузах. Тем самым поощряется появление чиновничьих династий. Государственный служащий, польстившийся на взятку, ставит под удар не только свое будущее, но и будущее своих потомков. За подготовку будущих чиновников отвечает Агентство по борьбе с коррупцией. Так постепенно государственный аппарат управления обновлялся профессиональными, выученными и воспитанными кадрами, многие из которых пополняли ряды самого агентства. Каждые три года чиновник любого ранга в Сингапуре проходит переаттестацию, в которой скрупулезно анализируются результаты и эффективность его работы, формулируются замечания и предложения по повышению качества работы.

Успехи Сингапура в борьбе с коррупцией во многом связаны с политикой бывшего премьер-министра страны Ли Куана Ю, который внес значительный личный вклад в искоренение этого негативного явления [32].

В Сингапуре в отличие от хорошо всем известного юридического принципа презумпции невиновности специально для госслужащих был введен противоположный юридический принцип - презумпция коррумпированности. Это означает, что в отличие от гражданина, заведомо ни в чем не виновного до тех пор, пока в суде не доказано обратное, госслужащий, госчиновник при малейшем подозрении заведомо виновен - до тех пор пока он не докажет свою невиновность. Что это означает на практике? Например, в Сингапуре, если становится известным, что должностное лицо нарушило закон и предоставило кому-то необоснованную персональную льготу или преимущественное право, доказывать, что это было продиктовано коррупционным мотивом, прокурору нет нужды - это подразумевается как само собой разумеющееся. Обвиняемый же, если не хочет, чтобы его жизнь закончилась смертной казнью и позором для всей семьи на последующие поколения, должен суметь в суде сам доказать, что он не виновен [51].

В результате такой политики в настоящее время Сингапур занимает первое место в Азии и одно из лидирующих мест в мире по эффективности проведения антикоррупционной политики.

1.3 Антикоррупционная политика в России

От Киевской Руси до Российской империи. Мздоимство упоминается в русских летописях XIII в. Изначально коррупция для чиновников в России была законным видом деятельности. Государственные чиновники жили за счет «кормлений», т. е. на подношения от тех, кто был заинтересован в их деятельности. Князь посылал своих представителей (воевод, наместников) в провинцию без денежного вознаграждения, но наделив их огромными полномочиями. Местное население не скупилось на подарки - другого-то выхода не было. Собрав мзду, наместники возвращались в столицу, где излишки накопленного добра у них отнимали в пользу казны. Так формировалась круговая порука столичных и провинциальных взяточников. Первое законодательное ограничение коррупционных действий принадлежит Ивану III [57]. К XV веку коррупция в России приобрела характер системы. Если чиновник выполнял за подношение какое-то действие (между прочим, свои прямые обязанности), это называлось «мздоимство» и воспринималось как норма. Но - если чиновник при этом не нарушал закона. Если же его подкупали для совершения чего-то незаконного, что было возможно благодаря его должности, это относилось уже к «лихоимству». С лихоимством пытались бороться. Первый закон о наказании судей за взятку можно найти в Судебнике 1497 г. Спустя полвека, в Судебнике 1550 г., вопрос взяточничества стал рассматриваться более детально. Так, для дьяка, который за взятку составил подложный протокол или исказил показания сторон, было предусмотрено наказание в форме тюремного заключения. Кроме того, он должен был выплатить штраф в размере суммы иска. Иван Грозный, любитель кардинальных мер, не ограничился поркой за лихоимство; он определил в качестве наказания взяточникам смертную казнь. Но и это особых плодов не принесло, коррупция продолжала процветать [48].

Ко времени Алексея Михайловича Романова относится практически единственный народный бунт антикоррупционной направленности. Он произошел в Москве в 1648 г. и закончился победой москвичей: хотя часть города сгорела вместе с немалым количеством мирных жителей, надо сказать, что царем были отданы на растерзание толпе два коррумпированных "министра" - глава Земского приказа Плещеев и глава Пушкарского приказа Траханиотов. Вопросы уголовной ответственности за взяточничество и иные формы проявления корыстных злоупотреблений по службе нашли отражение в принятом в 1649 г. Соборном уложении. Статьи 5 и 7 Соборного уложения предусматривали уголовную ответственность за принятие вознаграждения должностными лицами судебных органов, а статья 6 расширяла круг субъектов подлежащих ответственности за получение взятки, то есть к ним стали относиться и лица, которые выполняли те же функции, что и судебные чиновники [57].

В царствование Петра I впервые было осознано, что коррупция является ужасным злом для государства, подрывает бюджет страны и разлагает общество. Петр начал вести активную борьбу против коррупции. С 1715 года чиновники стали получать фиксированную зарплату, а взятка в любой форме стала считаться преступлением. Однако государственный аппарат при Петре I настолько разросся, что содержать его стало проблематично. Жалованье, и без того очень скромное, выплачивалось нерегулярно, поэтому взятки вновь стали основным источником дохода, особенно для чиновников низших рангов, Петр решил ужесточить меры наказания и сгоряча хотел издать указ, согласно которому следовало вешать любого чиновника, укравшего сумму, равную цене веревки. Но его сподвижники в один голос заявили, что в этом случае государь просто останется без подданных. Император советников послушал, но смертную казнь за взяточничество все-таки ввел. Петр вообще постарался поставить борьбу с коррупцией на правовую основу. Специально для этой цели был учрежден пост генерального прокурора [48].

Петр ушел в мир иной, а взяточники в России продолжали процветать. Была снова восстановлена система «кормлений». В XIX веке ситуация с коррупцией в стране улучшилась не особо. Хотя Екатерина II вернула фиксированное жалованье чиновникам, но выдавалось оно бумажными деньгами, которые к началу XIX века стали сильно обесцениваться по сравнению с металлическими. Настоящая борьба с взяточничеством началась при императрице. Екатерина понимала, что одними словами делу не поможешь, и действовать надо решительнее своих предшественников на Российском престоле, иначе страну разграбят вконец. Она вновь назначила чиновникам жалование, но в этот раз оно выплачивалась вовремя и было намного выше бывшего при Петре. В 1763 году годовой средний оклад служащего составлял 30 рублей в уездных, 60 рублей в губернских и 100-150 рублей в центральных и высших учреждениях, при этом пуд зерна стоил 10-15 копеек. Теперь императрица имела право требовать от чиновников честности и действий согласно букве закона. Однако алчность чиновников была сильнее доводов разума. [87]. Процветанию коррупции также способствовали и другие факторы. Долгое время стране не хватало квалифицированных служащих. Особенно остро эта проблема стояла на окраинах огромной империи. В Сибири, например, не хватало даже просто грамотных людей. Это привело к тому, что законом разрешалось поступление на государственную службу ссыльных. Хорошо, если к ним относились декабристы или представители разночинской интеллигенции. Но среди таких чиновников встречались и те, кто был осужден за воровство [48]. Нетрудно предположить, как они вели дела.

На протяжении всего царствования дома Романовых коррупция оставалась немалой статьей дохода и мелких государственных служащих, и сановников. Ужесточение и широкое применение карательных мер не привели к сокращению количества данного вида преступлений. Поэтому в царской России стали изыскивать новые подходы к борьбе с лихоимством, обеспечивающие выявление и устранение причин, способствующих распространенности этого явления. XIX в. привнес новое в чиновничий мир: появилась новая генерация бюрократов - безликих и начальственно послушных. Николаю I нужны были чиновники не столько умные, сколь коверно-подданные. Однако ситуация не изменилась, коррумпированное чиновничество обирало население с прежним размахом, хотя и менее заметно. При Александре I и Николае I взятки брали губернаторы, председатели гражданских и уголовных палат, брали в министерствах и губернских присутствиях, на конец, в самом Сенате, который должен был бороться с взяточничеством [43].

В 1845 г. было принято Уложение о наказаниях уголовных и исполнительных, которым было изменено и существенно дополнено законодательство об ответственности за взяточничество и другие формы проявления коррупции, введены новые нормы. В уложении предусматривалась уголовная ответственность за корыстные злоупотребления по службе, включая взяточничество. Эта глава называлась "О мздоимстве и лихоимстве" и состояла из тринадцати статей. В 1866 г. Российский Император "Постановлением о лиходателях" отменил статьи уложения, предусматривавшие уголовную ответственность за дачу взятки без отягчающих обстоятельств. В ноябре 1862 г. императором Александром II издается Указ «Об изыскании причин и представлении средств к искоренению сей язвы». Созданный Сенатом специальный комитет по изучению этого явления обратил внимание на три основные причины его распространенности: несовершенство законов, низкую материальную и финансовую обеспеченность государственных служащих и несоразмерность преступлений и наказания. В 1903 г. было разработано "Уголовное уложение" России, куда автоматически были перенесены все нормы о должностных преступлениях из предшествующего "Уложения о наказаниях уголовных и исправительных" 1885 г. Несмотря на то, что большая часть норм "Уголовного уложения" 1903 г. носила бланкетный характер, вызывая определенные трудности и неудобства при установлении нарушенных пунктов тех или иных правил, того или иного постановления или устава, тем не менее, оно во многом было прогрессивнее предшествующего нормативного акта. Значительно упростилась система построения нового уголовного законодательства, сократилось количество статей, было сформулировано определение должностного лица [57].

Во времена царской России отдельными царями предпринимались попытки выявления причин и условий, порождающих коррупцию, а также принятия некоторых нормативных актов, ограничивающих это явление. Однако все принимаемые меры, как правило, были односторонними, носили характер временных кампаний. Зачастую борьба осуществлялась со следствием, а не с причинами, и не было комплексного государственного подхода в борьбе с коррупцией.

Союз Советских Социалистических Республик. В ХХ веке коррупция стала тяжелым бременем для политической жизни российского общества вследствие длительного процесса трансформации социально-политической системы в стране после Октябрьской революции 1917 года, Гражданской войны, в результате которых в стране была установлена диктатура пролетариата. Длительная неразработанность российского антикоррупционного законодательства является закономерным итогом довольно продолжительного игнорирования проблемы в советский период. Тогда слово «коррупция» вообще не использовалось в официальных документах, вместо него употреблялись термины «взяточничество», «злоупотребление служебным положением», «попустительство» и др. [78].

Политическое руководство Советской России и СССР на протяжении десятилетий, ставя перед обществом стратегическую задачу построения в стране коммунистического общества - общества всеобщего равенства и благоденствия, вело непрерывную борьбу со своими политическими оппонентами внутри коммунистической партии за всю полноту власти и в партии, и в государстве (Попов, 2009). Однако советский режим способствовал расхищению национальных ресурсов, поскольку ничего не принадлежало конкретному человеку, но все принадлежало всем. Что касается руководителей, они были клептократами, потому что имели свободный доступ к богатствам страны и бесконтрольно использовали ренту от эксплуатации национального достояния. Поскольку отсутствие частной собственности серьезно ограничивало возможности личного обогащения, коррупция в СССР приобрела специфические черты, которые до сих пор отражаются на менталитете россиян. Главным было не накопление имущества, а власть. Аппаратчики защищали свое место в системе и устраняли из нее “чужих”. Таким образом, клиентелизм был основной чертой советского политического и административного аппарата [65].

Декрет СНК от 8 мая 1918 г. «О взяточничестве» стал первым в Советской России правовым актом, предусматривающим уголовную ответственность за взяточничество (лишение свободы на срок не менее 5 лет) [78].

При Сталине отношение к коррупции вообще приняло интересный оборот. С одной стороны, наказания за злоупотребление служебным положением ужесточились вплоть до смертной казни. С другой - госслужащие очень быстро образовали своеобразный класс - неприкосновенный, неподвластный контролю. Представители номенклатуры были фактически неподсудны и не слишком боялись наказаний. Они были фактически неподсудны. Товарищи госслужащие не стеснялись извлекать немалую пользу из своего особого положения. Борьба с коррупцией велась скорее в политических целях и использовалась для расправы с неугодными, а также недовольными генеральной линией правящей партии [48].

Хрущев к проблеме коррупции подошел творчески. В 1960-е годы был изобличен в злоупотреблении служебным положением Фрол Козлов, в те времена второй человек в государстве. Когда итоги следствия были оглашены, Козлова разбил паралич. Хрущев по этому поводу сказал: «Если оклемается, исключим из партии и будем судить. Если умрет - похороним на Красной площади». События развивались по второму варианту, а слова Хрущева определили дальнейшее направление в борьбе с коррупцией [48].

Во времена правления Л.И. Брежнева номенклатура стала все проникающей, захватила все ступени власти не только в экономической, но и в общественно-политической жизни и окончательно вышла из-под какого-либо контроля. Как следствие - ее посредническая роль повсеместно оплачивалась и не сопряжена была со страхом наказания [43].

Трудно сказать, по какой бы спирали раскручивалась вся дальнейшая история СССР, приди Юрий Андропов к власти, когда был помоложе, когда еще были здоровье и силы. Еще в бытность руководителем КГБ Юрий Владимирович продемонстрировал, что не желает мириться с коррупцией, разъедающей страну, и может с ней бороться. Особенно наглядно это продемонстрировали две крупные чистки, организованные им в Азербайджане и Грузии. Однако пока в кресле Генерального секретаря ЦК КПСС СССР находился «дорогой Леонид Ильич», Андропов мог действовать только в отведенных ему рамках. Леонид Ильич в присутствии старых партийцев Суслова, Черненко и Гришина прочитал Андропову нотацию, что его задача охранять партноменклатуру, а не искать на нее компромат.

Главным направлением удара была выбрана самая проблемная отрасль в стране - торговля. Сфера торговли - главный распорядитель дефицита, вообще была наиболее подвержена коррупции. Особенно в среднеазиатских и кавказских республиках. Но южным завмагам и не снились деньги, которые умудрялись делать их московские коллеги. Близость к верхам, например, позволяла руководителям столичных универмагов заблаговременно получать инсайдерскую информацию о грядущем повышении цен на тот или иной товар. Директор универмага «Сокольники» Кантор за день до повышения цен скупил в ювелирной секции своего же магазина изделий из золота на сумму более трехсот тысяч рублей. При их последующей перепродаже он смог получить 150% прибыли. Говорят, что скупкой и перепродажей драгоценностей увлекалась дочь генсека Галина Брежнева. Пока папа был жив, ни ее, ни «торговую мафию» трогать было нельзя.

Ситуация изменилась, только когда пост генерального секретаря занял Ю.В. Андропов. Он то и санкционировал наступление на «торговую мафию». Начались громкие разоблачения. Для многих стало понятно, что «омерта» -- закон молчания действенен не только в рядах сицилийской мафии, но и в московской торговле. Тем не менее громкие процессы продолжались. Через некоторое время к уголовной ответственности были привлечены только в Москве более 15 тысяч работников торговли.

И все же гораздо больший общественный резонанс, чем борьба с «торговой и рыбной мафиями», вместе взятыми, вызвало разоблачение злоупотреблений в ближайшем окружении бывшего генерального секретаря Л.И. Брежнева. К девяти годам лишения свободы был осужден Г.Д. Бровин, на протяжении 13 лет работавший секретарем «дорогого Леонида Ильича». Оказалось, он по совместительству с секретарской работой занимался и небескорыстным решением внеслужебных вопросов [37].

История борьбы советской власти с коррупцией закончилась вместе с самой властью, не увенчавшись успехом. Эта борьба характеризуется несколькими интересными и важными чертами.

Во-первых, власти не признавали слово "коррупция", позволив ввести его в употребление лишь в конце 80-х годов. Вместо него использовались термины "взяточничество", "злоупотребление служебным положением", "попустительство" и т.п. Отрицая сам термин, отрицали понятие, а значит - явление. Тем самым заранее обрекали на неудачу и анализ этого явления, и любую борьбу с его частными уголовно наказуемыми проявлениями.

Во-вторых (и это теснейшим образом связано с предыдущим пунктом), советское "правосознание" всегда удивительно наивно и непродуктивно объясняло причины коррупционных явлений. Таким образом, видна прямая зависимость между слабым пониманием коррупционных явлений, примитивным объяснением их причин и неадекватными средствами борьбы с ними.

В-третьих, лицемерие власти, способствовавшее укоренению коррупции, проявлялось в том, что практически неприкосновенными были высшие советские и партийные чиновники.

В-четвертых, с коррупцией в государственном аппарате боролись исключительно представители этого аппарата. Поэтому боровшиеся были органически не в состоянии менять коренные причины, порождающие коррупцию, поскольку они восходили к важнейшим условиям существования системы. Помимо этого борьба против коррупционеров нередко перерастала в борьбу против конкурентов на рынке коррупционных услуг (в точности так же, как это было при Петре I).

В-пятых, коррупция нередко выступала в качестве единственно возможного средства внедрения рыночных отношений в плановую экономику. Против законов природы бороться бесперспективно [цит. по: 57].

Именно об этом свидетельствовала укорененность коррупции как организатора теневого рынка. Именно поэтому она расширялась по мере ослабления государства.

Российская Федерация. С 1991 г. принят ряд подзаконных нормативных правовых актов (прежде всего Указов Президента России). В 1997 г. Президент РФ Б. Ельцин в третий раз отклонил принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации проект Федерального закона «О борьбе с коррупцией». В 2001 и 2002 гг. проекты Законов «О борьбе с коррупцией» и «О противодействии коррупции» дальше первого чтения в Государственной Думе ФС РФ развития не получили. В 2003 г. был создан национальный антикоррупционный комитет. В 2006 г. Государственная Дума ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции (кроме 20 пункта - «Незаконное обогащение»), а также Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию [55]. Серьезный антикоррупционный потенциал заложен в Концепции административной реформы в России в 2006-2010 гг. и плане мероприятий по ее проведению, одобренных распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. №1789-р, а также в законодательстве РФ, регулирующем вопросы государственной службы [85].

В январских программных тезисах на проводившемся 22 - 23 января 2008 г. Втором Общероссийском гражданском форуме тогда еще первый вице-премьер Правительства РФ Д. А. Медведев заявил о том, что коррупция имеет сегодня огромные масштабы и борьба с ней должна превратиться в национальную программу. Будучи избранным, Д. А. Медведев одним из первых указов образовал Совет, Президиум при Президенте РФ по противодействию коррупции, определил их задачи. Был подготовлен утвержденный Президентом Национальный план противодействия коррупции, согласно которому в Государственную Думу был направлен пакет антикоррупционных законов [78].

Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ содержит нормы, закрепляющие понятия коррупции и противодействия коррупции, правовую основу и принципы противодействия коррупции [30]. Проблема коррупции в России приобрела за последние годы качественно новый, опасный для безопасности личности, общества и государства уровень. По Индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией «Транспэренси Интернэшнл-Р», в 2009 г. Россия среди 180 стран заняла 146-е место [67], а в 2010 уступила еще несколько пунктов и опустилась до 154 места [68]. Международные рейтинги показывают, что уровень коррупции в Российской Федерации достиг угрожающих масштабов. Взятничество поразило политическую и институциональную, экономическую, судебную и правоохранительную, образовательную и воспитательную сферы, сферу социальной защиты, медицинскую, инвестиционную сферы, сферу международной торговли и серьезно подорвало государственность России. Государство, где власть в высокой степени коррумпирована, не может считаться ни демократическим, ни правовым, ни авторитетным. Президент РФ Дмитрий Медведев 10 сентября 2009 г. выступил с программной статьей «Россия, вперед!», где к одному из «запущенных социальных недугов» страны он относит «вековую коррупцию, с незапамятных времен истощавшую Россию [56]. 14 апреля 2010 года - Д. Медведевым подписан указ "О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы". Глава государства надеется, что благодаря реализации государственной антикоррупционной политики все-таки произойдет коренной перелом общественного сознания, что, как полагает Медведев, должно привести к формированию "атмосферы жёсткого неприятия коррупции".

Несмотря на предпринимаемые меры, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации [60].

2. СОВРЕМЕННЫЕ МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ

2.1 Достижения антикоррупционной политики в России

В современных условиях прогрессивным мировым сообществом осознается повышенная общественная опасность коррупционных проявлений во всех сферах социума. Об этом свидетельствует принятие ряда международных документов, подтверждающих потенциальную готовность ведущих мировых держав бороться с данным социальным злом. Ратификация Российской Федерацией «Конвенции ООН против коррупции» от 31 октября 2003 г. и «Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию» от 27 января 1999 г. предопределила глобальное совершенствование действующих антикоррупционных мер [46]. Анализ международного законодательства в сфере противодействия коррупции показывает, что международные конвенциальные нормативно-правовые документы нельзя рассматривать в качестве конгломерата одобренных международным сообществом принципов и норм антикоррупционной политики, рекомендуемых национальными правовыми системами к имплементации. За кажущейся стихийностью принятия данных документов кроется закономерный процесс эволюции международной антикоррупционной системы регулирования отношений в данной сфере, включающей как институциональные, так и неинституциональные, нормативно-регулятивные компоненты. Закономерности данной эволюции определяются целым рядом факторов, играющих существенную роль в данном процессе.

К наиболее значимым следует отнести:

- противоречия между сложившейся международной оценкой общественной опасности коррупции и правовыми средствами противодействия этому явлению, когда они рассматриваются как малоэффективные и не соответствующие уровню общественной опасности коррупции;

- система международно-правового обеспечения прав и свобод человека, требующая формирования правовых механизмов противодействия коррупции в целях последовательной и наиболее полной защиты и реализации прав и свобод на уровне национальных правовых систем;

- сложившаяся система неинституциональной регуляции, культивирующая ценности и нормы антикоррупционного поведения.

Антикоррупционные этические доктрины составляют ценностно-нормативную основу формирования международного антикоррупционного порядка, что доказывает анализ его эволюции. При этом доктрины представляют собой, как части международного нормативно-правового акта, так и отдельный акт, не имеющий юридической силы (кодексы поведения должностных лиц) [86].

С 2000 г. антикоррупционная политика в России начинает развиваться более эффективно и направленно: принимаются соответствующие правовые акты, укрепляется вертикаль власти, расширяются полномочия правоохранительных органов, ведущих борьбу с экономическими преступлениями [85]. Однако принятие иных мер по активизации выявления коррупционных деяний накладывают особую ответственность на лиц, уполномоченных выявлять и раскрывать указанные посягательства. Как передача-получение незаконного вознаграждения при взяточничестве или коммерческом подкупе, так и попытка передачи незаконного вознаграждения в целях искусственного создания доказательств совершения преступления происходят без свидетелей, как правило, на рабочем месте должностного лица или управленца, в связи, с чем потенциально высоко латентны. Высокая мотивация лица, оказывающего провокационное воздействие на провоцируемого с целью склонения его к выгодному для инициатора действия, обусловливает имитацию следовой картины, характерной для взяточничества. В этой связи вновь актуализируется вопрос о дифференциации провокации взятки и правомерно осуществляемой деятельности по выявлению и раскрытию подлинно коррупционных преступлений [46]. В последние годы Президентом и Правительством Российской Федерации уделяется неуклонное внимание формированию правовой и институциональной основы противодействия коррупции. Так, серьезный антикоррупционный потенциал был заложен в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг. и в плане мероприятий по ее проведению, а также в законодательстве Российской Федерации, регулирующем вопросы государственной службы. Генеральное направление в борьбе с коррупцией отражено в Национальном плане противодействия коррупции, в развитие положений которого в декабре 2008 г. Президентом РФ был подписан пакет антикоррупционных законов, что придало данной деятельности масштаб национального проекта. Национальная стратегия противодействия коррупции и ряд президентских указов детализировали отдельные аспекты данной работы.

На основе сформированной правовой базы внесены изменения в порядок взаимодействия субъектов антикоррупционной деятельности, образованы антикоррупционные комиссии в субъектах федерации, в организациях и учреждениях. Параллельно с правотворческой деятельностью опубликованы десятки тысяч статей, научных работ, брошюр, проведены тысячи конференций, «круглых столов», телепередач, направленных на профилактику коррупционных проявлений. Формирование правовой и институциональной основы противодействия коррупции в России осуществляется с учетом международной практики борьбы с этим опасным явлением. Прежде всего, учитывается опыт стран, успешно реализующих антикоррупционные стратегии на государственном уровне: Финляндии, Дании, Новой Зеландии, Исландии, Сингапура, Швеции, Канады, Нидерландов, Люксембурга, Норвегии, Австралии, Швейцарии, Великобритании, Гонконга, Австрии, Израиля, США, Чили, Германии, Японии. Безусловно, зарубежный опыт противодействия коррупции уникален и заслуживает пристального изучения с целью заимствования и перенесения на российскую почву антикоррупционных стратегий, показавших высокую эффективность [41].

Особенностью российской антикоррупционной политики является тот факт, что её главной движущей силой является политическая воля Президента РФ. Не сбылась надежда первого поколения постсоветских реформаторов на то, что эффективным регулятором социально-экономических отношений в стране станет саморазвивающийся рынок. В действующем законодательстве о государственной службе введено понятие «конфликт интересов» (ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации»). Предполагается, что, исходя из правовых норм и собственной совести, чиновник будет избегать коррупциогенных ситуаций, связанных с реализацией его непосредственных полномочий. В том случае, когда конфликт интересов будет отсутствовать, государственному служащему позволительно заниматься иной (кроме государственной службы) деятельностью, приносящей доход. В ст. 11 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» установлены антикоррупционные ограничения, связанные с государственной службой. Можно предположить, что разработчики нормативно-правовых актов осознавали возможность возникновения в действиях конкретного государственного служащего конфликта интересов, однако ряд предложенных ими мер, направленных на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы, в полной мере не решает поставленных задач. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. была нацелена на оптимизацию функций органов исполнительной власти, включая функции по осуществлению контроля и надзора, внедрение особых механизмов противодействия коррупции в органах исполнительной власти.

Основными механизмами антикоррупционной политики были определены:

- создание специальных механизмов противодействия коррупции в органах власти, имеющих полномочия, связанные с распределением значительных финансовых средств, обладающих высокой степенью свободы действий, вызванной спецификой их работы, интенсивно контактирующих с гражданами и организациями;

- внедрение экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность;

- создание методических основ оценки коррупциогенности государственных функций;

- разработка пакета антикоррупционных нормативных правовых актов, ведомственных и региональных антикоррупционных программ [63].

По мнению Тепляшина [75], понятие коррупции имеет не столько правовой характер, сколько социально-политический. Это предполагает, что необходимым основанием успешной борьбы с коррупцией является наличие политической воли государства. Кроме того, само российское общество должно быть готово к такой борьбе. Законодатель отводит соответствующее место и инициативе граждан в вопросе борьбы с коррупцией. В Федеральном законе РФ «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. дано следующее определение коррупции: это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами.

В перечне мер по профилактике коррупции закреплены такие как:

- формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;

- антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;

- проверка в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы;

- развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции и др.

При этом среди основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции обозначена такая как создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества. Обращают на себя внимание положения по реализации комплекса мер, направленных на совершенствование функционирования государственного аппарата и включающих в себя выработку оптимальной системы взаимодействия институтов гражданского общества и средств массовой информации с государственными органами; повышение правовой культуры общества; реализацию прав граждан на получение достоверной информации о фактах коррупции и складывающейся практике правоохранительной деятельности в этой сфере. В силу этого можно говорить, что «вектором» развития и совершенствования антикоррупционного механизма в России выбран принцип системного и продуктивного взаимодействия гражданского общества и государства.

В числе основополагающих механизмов совершенствования антикоррупционного законодательства необходимо назвать информационно-правовую составляющую, которая направлена на создание механизма непрерывного электронного контакта личности с государством, режима открытости в осуществлении денежных безналичных расчетов. Информационные средства позволяют осуществить переход к электронным паспортам, электронному голосованию и проверке его результата в общей информационной базе, совершению сделок, имущественных прав и их регистрации дистанционно с последующим взиманием налогов в автоматизированном или полностью автоматическом режиме. Важен вопрос о введении общих принципов доступа к персональным данным в рамках определенной иерархии правоохранительных органов и их должностных лиц [61].

В вопросе противодействия коррупции возникает необходимость исследования правовой технологии, обеспечивающей реализацию возможностей для информирования российских граждан о состоянии и качественных характеристиках государственного механизма. Такой правовой институт в России формируется, что, как представляется, позволит реализовать инициативу граждан при получении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Федеральный закон Российской Федерации «Об обеспечении доступа информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 9 февраля 2009 г. закрепляет основные принципы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, к числу которых относятся открытость и доступность данной информации; свобода поиска, получения, передачи и распространения информации; соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, защиту их чести и деловой репутации [61].

За рубежом к противодействию коррупции реально привлечены не только правоохранительные органы, но и институты гражданского общества. Эта работа должна быть распределена между государством и обществом, для чего следует создать общественные институты, которые облегчали бы идентификацию коррупционных проявлений, вели их профилактику, разрушая атмосферу коррупционной непобедимости.

Для реализации этого принципа в Российской Федерации следует, опираясь на нормы антикоррупционного законодательства, активно привлекать к противодействию коррупции институты гражданского общества, с помощью которых, прежде всего, запустить механизм жесткой публичной оценки коррупционных проявлений. Фактически речь идет о необходимости формирования системы мер, направленных на разрушение утвердившейся в последнее двадцатилетие в информационном пространстве идеологии, располагающей к коррупции, аморальности и культу обогащения [41].

Подводя итог, можно отметить, что современные зарубежные антикоррупционные программы и практики характеризуются использованием разнообразных способов и приемов противодействия коррупции, при этом акцент делается на меры предупредительного характера. Довольно распространенное мнение, что коррупцию можно победить с помощью диктатуры и репрессий (китайский вариант борьбы с коррупцией, на практике не подтверждается, т.к. эта деятельность сводится не к борьбе с коррупцией, а к борьбе с коррупционерами, что не подрывает основ самой коррупции как явления). Анализ зарубежного опыта показывает, что только мерами уголовно-правового пресечения проблему не решить. Президент России неоднократно отмечал, что реальное противодействие коррупции возможно только в случае, если она будет рассматриваться и государством, и обществом как системное явление, затрагивающее широкий комплекс социальных, экономических, организационных и иных проблем. Важную роль в борьбе с коррупцией должны сыграть меры профилактического характера, направленные на разрушение коррупционной системы и факторов, ее обусловливающих.

2.2 Проблемы реализации антикоррупционной политики в России.

Политическая элита России обладает достаточной властью, необходимыми правовыми, материальными, финансовыми, кадровыми ресурсами, но не спешит предпринимать необходимых мер по пресечению коррупции. Например, 22 ноября 1995 г. Государственной думой РФ был принят Закон «О борьбе с коррупцией», одобренный 9 декабря 1995 г. Советом Федерации. Президент Российской Федерации отклоняет его 22 декабря 1995 года, однако 14 ноября 1997 г. Государственная дума вновь принимает Федеральный закон «О борьбе с коррупцией», который был одобрен 3 декабря 1997 года Советом Федерации, однако 19 декабря 1997 г. Закон вновь отклоняется Президентом РФ. В Послании Президента РФ Председателю Государственной думы указаны причины отклонения Федерального закона, который «вносит существенный дисбаланс в систему российского законодательства, вводит неправомерные ограничения для лиц, которые не могут являться субъектами правоотношений, регулируемых данным законом» [77].

Понимая под государственно-правовой идеологией систему официально принятых взглядов на государственно-правовое регулирование общественных отношений, необходимо отметить ее историчность, обусловленность особенностями общественной жизни, международных отношений в тот или иной период развития государства. Механизм влияния государственно-правовой идеологии на правовую систему также имеет исторический характер. Тем не менее, он отличается большей консервативностью, определяясь сложившимися правовыми традициями правового процесса. Так, в Российской Федерации основным элементом данного механизма выступает принятие доктринальных документов, являющихся идеолого-правовой базой развития, как общего, так и отраслевого законодательства. При этом принятие новых редакций концепций политики в той или иной сфере определяется историческими особенностями развития правовой системы. Начиная с 1993 года принято четыре подобных документа в сфере обеспечения национальной безопасности. Подобная динамика существует и в отраслевом законодательстве. Между тем данные документы не имеют юридического значения и выступают не в качестве юридического, но концептуально-правового фактора формирования правовой системы. Их реализация не имеет четких институционально-правовых рамок, а значит, такие документы не могут рассматриваться основным элементом данного механизма. Как основа такого механизма в контексте государственно-правовой идеологии должна рассматриваться Конституция РФ, имеющая высшую законодательную силу. Понятие государственно-правовой идеологии в сфере противодействия коррупции должно выступать в качестве отраслевой структуры государственного идеолого-правового контекста, при этом обладая общими и особенными чертами. Государственно-правовая идеология в сфере противодействия коррупции представляет собой совокупность официально принятых взглядов, идей, концепций, правовых доктрин, обусловливающих правовые начала и принципы регулирования отношений в сфере противодействия коррупции, это теоретико-правовая категория, отражающая связь между правовым порядком в сфере противодействия коррупции и его ценностно-нормативной основой. Значение данной идеологии в сфере противодействия коррупции обусловлено ее ролью в процессе обеспечения национальных интересов в контексте законодательного обеспечения противодействия коррупции. В числе документов, осуществляющих механизм непосредственного влияния ее на сферу антикоррупционного законодательства, - Стратегия национальной безопасности до 2020 года и Национальный план противодействия коррупции. Важнейшим источником является международное законодательство. Так, существует прямое и косвенное влияние международного законодательства на правовую систему. К прямому относится имплементация национальным законодательством норм международных договоров, деклараций, конвенций и других документов, ратифицированных государством. Важнейшим компонентом косвенного влияния является имплементация доктринального содержания международного законодательства, трансформирующего государственно-правовую идеологию. Очевидно, что большую роль в формировании современной государственно-правовой антикоррупционной идеологии играют такие документы, как Конвенция ООН против коррупции и Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. Роль международного законодательства в формировании государственно-правовой идеологии в сфере противодействия коррупции определяется его доктринальным, ценностно-нормативным и правовым значением в отношении правовых систем стран, имплементирующих его нормы. В числе наиболее важных компонентов международного законодательства, оказывающих влияние на государственно-правовую идеологию в данной сфере, - понимание коррупции как социально-правового явления, имеющего существенное антисоциальное значение, выражающееся в перечне его признаков; совокупность терминов и понятий, раскрывающих содержание коррупции и коррупционных отношений, формы антикоррупционной деятельности, цели и задачи государственной антикоррупционной политики, правовой статус субъектов противодействия коррупции; правовая направленность государственно-правового регулирования противодействия коррупции; включающая профилактическое/правоохранительное содержание.

В отношении российской государственно-правовой идеологии в сфере противодействия коррупции, указанные проблемы были призваны решить Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 № 273-ФЗ, Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О противодействии коррупции” от 25.12.2008 № 274-ФЗ», Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999 и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции». Принятие данных актов необходимо рассматривать в качестве этапа формирования системы противодействия коррупции, но эффективность нового антикоррупционного законодательства не следует переоценивать. Так в числе наиболее существенных проблем правового регулирования противодействия коррупции остается отсутствие государственного специализированного антикоррупционного органа, создание которого состоит в числе международных обязательств Российской Федерации. Существенен и ряд других проблем [77]. Однако антикоррупционные мероприятия, проводимые в Российской Федерации на основе зарубежного опыта, не особенно изменили криминальную ситуацию, и проблема противодействия коррупции, по образному выражению Президента России, остается «вечнозеленой» [41]. Несмотря на предпринимаемые меры, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации [85].

Проблема разрастания масштабов коррупции представляет собой серьезную угрозу функционированию государственной власти, верховенству закона и права, демократии и правам человека, затрудняя формирование правового государства и гражданского общества в России. Не случайно «Концепцией национальной безопасности Российской Федерации» коррупция отнесена к одной из угроз национальной безопасности страны, что определяет характер борьбы с ней не только как правовой, но и как политический. Поскольку противодействие коррупции неотделимо от коренного реформирования всей системы государственной и муниципальной службы, реализация подобной политики требует серьезного правового обеспечения. Вместе с тем следует отметить, что в юридической науке и практике отсутствует единое понятие коррупции, недостаточно четко определен и научный подход к решению этой актуальной проблемы. Существует множество определений коррупции, но в них нет полной ясности и правовой точности. Это объясняется, прежде всего, тем, что коррупция в ее широком смысле - это, скорее, синтетическое социальное и криминологическое понятие, чем правовое. При этом искажение смысла понятия «коррупция» приводит к сужению сферы его применения на практике. В результате борьба с коррупцией нередко сводится к чисто административным или уголовно-правовым средствам. Многозначность понимания коррупции и множественность ее определений обусловливают неопределенность их отражения в различных отраслях российского законодательства. Это осложняет дальнейшую правотворческую, а также правоприменительную деятельность. Правовая основа по предотвращению и пресечению коррупционной деятельности на сегодняшний день складывается из положений УК РФ, Кодекса об административных правонарушениях, специальных законов и нормативных актов. Однако важнейших законодательных актов по преодолению коррупции в государственном и муниципальном механизме до настоящего времени нет.

Среди государственно-правовых причин коррупции можно указать:

- несовершенство законов в сфере антикоррупционной деятельности;

-общая слабость органов государственной власти, осуществляющих противокоррупционную деятельность;

- попустительство властей по отношению к коррупции;

- политическая нестабильность и отсутствие четкой правовой политики противодействия коррупции;

- отсутствие четких правовых гарантий, неподконтрольность властей;

- несовершенство законодательства и его неадаптированность к новым условиям;

- неэффективность институтов государственной власти, отсутствие должной правовой подготовки государственных и муниципальных служащих;

- корпоративная порука государственных и муниципальных служащих;

- неэффективность механизмов защиты непосредственно самой государственной власти от коррупции [82].

В борьбе с теневыми экономическими отношениями, наряду с общесоциальными, важна роль и правовых мер. В свою очередь, правовые меры борьбы с теневой экономикой должны включать в себя широкий спектр законов, причем не только узкоотраслевых, но и комплексных, приводящих совокупность разнообразных правовых средств воздействия на коррупцию в единую систему. Важным направлением является судебная реформа. Кстати, в России до сих пор собственность - на уровне закона - так и не делится на федеральную, региональную и муниципальную. В таких условиях особо важно, чтобы арбитражные суды были арбитрами в хозяйственных спорах, а не политической или экономической дубинкой в руках конкретных региональных лидеров. Если современная центральная власть сумеет выстроить грамотную систему арбитражных судов, от которых в немалой степени зависит обеспечение базовых гарантий неприкосновенности частной собственности в России, - только за одно это она сможет считать свою задачу выполненной [73]. Проблема, о которой идет речь, есть проблема концептуализации государственной правовой политики, включающей разработку антикоррупционной идеологии, понятийного аппарата и определение, собственно, ее цели и задач, что является необходимым условием законодательного обеспечения антикоррупционной деятельности, формирования эффективных правовых механизмов противодействия коррупции. В данном контексте следует согласиться с тем, что «до настоящего времени противодействие коррупции и теневой экономике в России продолжает сохранять в основе своей бессистемный характер, несмотря на значительное количество принятых в последние годы различных нормативных правовых актов, регламентирующих частные либо международные аспекты такого противодействия. Официальные политические доктрины противодействия теневой экономике и коррупции (как на законодательном, так и на политико-декларативном уровне) не приняты». В заключение следует отметить, что консолидация общества - основа любой государственной идеологии. И, соответственно, консолидация общества в борьбе с коррупцией есть основа государственной антикоррупционной идеологии. Для этого необходимо укоренение в общественном сознании идеи антисоциальности коррупции как общественного явления, формирование общественных механизмов борьбы с ним. Следует сказать, что такие документы, как Концепция национальной безопасности (в ред. 2000 г.), Национальный план противодействия коррупции (2008 г.), Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 № 273-ФЗ культивируют эту идею, рассматривая коррупцию как антисоциальное явление. Так, ст. 3 ч. 7, ст. 5 ч. 4, ст. 6 ч. 1, 6 Закона провозглашают институциональную важность общества в борьбе с коррупцией. Тем не менее, федеральное законодательство не содержит механизмов реализации этого положения [77].