Антикоррупционная экспертиза как мера противодействия коррупции

Идея антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов возникла в 2002 - 2003 годах. Авторами этой идеи стали специалисты фонда «Индем», специалисты Счетной палаты РФ, а также преподаватели Высшей школы экономики Тихомиров Ю.А. Преодолевать коррупциогенность законодательства // Право и экономика. 2004. № 5. С. 3.. В это же время в научный оборот был введено понятие «коррупциогенность законодательства», означающее возможность использования правовых норм в целях извлечения личной выгоды, возможности необоснованного привлечения либо уклонения от юридической ответственности См.: Григорьев В.В. Комментарий к Федеральному закону от 25.12.2008 г. «О противодействии коррупции». - М. : Деловой двор, 2009. (Консультант Плюс) . В 2004 году была издана Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта. В 2006 году указанная памятка подверглась изменениям, позволившим применять ее при анализе подзаконных нормативных правовых актов и административных регламентов.

В научной литературе были высказаны мнения о правовом факторе, способствующем развитию коррупции. Например, С.В. Максимов справедливо отмечает, что одним из свойств нормы права является ее неопределенность, а российская правовая система является неопределенной по своему содержанию. Правоприменитель всевластен везде, где у него есть выбор применимости той или иной нормы См.: Максимов С.В. Коррупция. Закон. Ответственность. - М. : Юринфор, 2000. - С. 26 - 27.. Также законодатель отказался от аутентичного толкования принятых им законов по причине отсутствия правовых оснований и беспрецедентности такой практики в нашей стране Там же. С. 27.. Л. Гаухман отмечает, что «одним из факторов, благоприятствующим коррупции, является закон, сформулированный неоднозначно или содержащий оценочные признаки и тем самым предоставляющий должностным лицам возможность применять его по собственному усмотрению, произвольно с целью личного обогащения» Гаухман Л. Коррупция и коррупционное преступление // Законность. 2000. № 6. С. 3. . Мнение о необходимости уменьшения принятия ФЗ с бланкетными нормами и установки законодательных критериев для принятия подзаконных нормативных правовых актов было высказано А.В. Куракиным См.: Куракин А.В. К вопросу о совершенствовании административно - правовых мер предупреждения и пресечения коррупции в сфере государственного управления // Государственная власть и местное самоуправление. 2002. № 1. С. 41..

Об актуальности исследования свидетельствуют проведенные неоднократно научно - практические конференции. На заседании «Круглого стола» на тему «Политическая коррупция в России» высказывались мнения о необходимости введения антикоррупционных стандартов в сфере правотворчества. А именно, запрета на разработку и принятия нормативных правовых актов без проведения антикоррупционной экспертизы. Обязательность проведения антикоррупционной экспертизы в отношении правовых актов и их проектов, устанавливающих гражданско - правовую, дисциплинарную ответственность, административную или уголовную ответственность, а также иных нормативных правовых актов и их проектов, относящихся к приоритетным сферам правового регулирования антикоррупционной политики См.: Тогонидзе Н.В. Политическая коррупция в России (материалы «Круглого стола») // Государство и право. 2003. № 3. С. 109..

На дефекты, противоречия и пробелы законодательства, способствующие проявлению коррупции, свое внимание обратили А.В. Федоров и Е.Л. Забарчук на седьмой научно - практической конференции «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики» на тему «Совершенство законодательства и правоприменительной практики - стратегический приоритет государственной политики: качество закона - качество жизни» См.: Черепанова Е.В. Правовой мониторинг в действии // Журнал российского права. 2009. № 9. С. 134 - 141. .

Тезис о необходимости проведения антикоррупционной экспертизы был высказан на научно практической конференции «Правовые меры противодействия коррупции», проведенной Институтом законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ. Результатом проведения этой конференции стало принятие рекомендации о рассмотрении вопроса о возможности внесения в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Регламент Совета Федерации Федерального собрания РФ, Регламент Правительства РФ и в Правила подготовки нормативных правовых актов органов исполнительной власти положений об обязательной антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов См.: Трикоз Е. Н., Цирин А. М. Правовые меры противодействия коррупции // Журнал российского права. 2007. № 9. С. 159 - 169. . В 2008 году была проведена научная конференция под названием «Актуальные вопросы разработки научно - методической базы проведения оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность», проведенная Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ См.: Хатаева М. А. Проведение оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность // Журнал российского права. 2008. № 12. С. 129 - 141. .

Исследованию необходимости проведения антикоррупционной экспертизы в последнее время были посвящены научные работы И.И. Лившица, П.А. Кабанова, В.М. Корякина, М.А. Краснова, Н.А. Лопашенко, С.В. Матковского, А.В. Нестерова, А.Ф. Ноздрачева, Е.Ю. Савченко, К.А. Стрельникова, Э.В. Талапиной, Ю.А. Тихомирова, В.Н. Южакова. Так как институт антикоррупционной экспертизы был законодательно закреплен в ФЗ «О противодействии коррупции» О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273 - ФЗ // Информационная система «Консультант плюс». в 2008 году и ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» в 2009 году Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Федеральный закон от 17.07.2009 г. № 172 - ФЗ (в ред. от 21.11.2011) // Информационная система «Консультант плюс»., а в 2010 году вступили в силу новые правила и методика проведения антикоррупционной экспертизы, исследуемая тема не утрачивает своей актуальности и представляет интерес для новых исследований. Кроме того, некоторые указанные авторы изучали и анализировали коррупциогенные факторы законодательства в целом, не акцентируя внимание на антикоррупционной экспертизе.

Теоретической базой исследования стали научные работы В.К. Гулиева, М.В. Евсеевой, С.В. Грудцыной, П.А. Кабанова, В.М. Корякина, М.А. Краснова, Н.А. Лопашенко, А.В. Малько, С.В. Матковского, Н.Н. Меньшениной, М. Мошкович, А.В. Нестерова, А.Ф. Ноздрачева, Е.Ю. Савченко, К.А. Стрельникова, Э.В. Талапиной, Ю.А. Тихомирова, В.Н. Южакова.

Для анализа и раскрытия коррупциогенных факторов использовались научные работы Е.К. Глушко, Г. Жилина, А.В. Конина, Г.В. Матвиенко, Н.И. Матузова, С.В. Стародубцева, Ю.А. Старилова, Н.А. Хлуденевой.

Объектом исследования явились общественные отношения, возникающие в связи с реализацией положений законодательства, посвященного антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Предметом настоящего исследования стали нормы антикоррупционного законодательства, подзаконные нормативные правовые акты, нормы российского законодательства, содержащие коррупциогенные факторы, научные работы.

Целью данной работы является: 1) комплексный теоретический и научно - практический анализ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов; 2) выявление потенциальных проблем реализации антикоррупционной экспертизы; 3) внесение предложений по совершенствованию действующей нормативной базы регулирующей отношения, возникающие по поводу проведения антикоррупционной экспертизы.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи: 1) исследовать правовую природу понятия «антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»; 2) проанализировать законодательство, регулирующее проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов; 3) проанализировать правила и методику проведения антикоррупционной экспертизы; 4) провести анализ коррупциогенных факторов законодательства; 5) рассмотреть компетенцию субъектов, которые могут проводить антикоррупционную экспертизу, установить пределы их компетенции.

При написании работы автором были использован общенаучный метод диалектического познания и несколько частно - научных методов: системно - структурный и формально - логический.

Нормативную базу исследования составили: федеральное законодательство, подзаконные нормативные правовые акты.

Структура работы состоит из трех глав. В первой главе рассматриваются предпосылки нормативного закрепления института антикоррупционной экспертизы, правовая природа антикоррупционной экспертизы. Отличие антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов от других видов экспертиз, а именно, правовой, финансовой, лингвистической, экологической. Место антикоррупционной экспертизы в системе мер предупреждения коррупции. Во второй главе рассматриваются предмет антикоррупционной экспертизы, субъекты, которые могут проводить антикоррупционную экспертизу, и пределы их компетенции, правовое значение результатов антикоррупционной экспертизы. Рассматривается возможность проведения независимой антикоррупционной экспертизы. В третьей главе анализируются правила и методика проведения антикоррупционной экспертизы, дается общая характеристика коррупциогенным факторам законодательства. Коррупциогенные факторы законодательства раскрываются согласно утвержденной постановлением Правительства РФ методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

1. Антикоррупционная экспертиза как мера противодействия коррупции

Для полного раскрытия предпосылок нормативного закрепления института антикоррупционной экспертизы (далее АЭ) необходимо начать с определения понятия правовое регулирование. Оно включает в себя деятельность законодателя по созданию новых правовых норм; нормы материального права; деятельность граждан, реализующих права и обязанности; нормы, регламентирующие права и обязанности органов управления, к которым обращаются граждане за защитой нарушенных прав, деятельность органов управления, оказывающих содействие в осуществлении права См.: Хомовский А. А. Объекты изучения эффективности действия права // Советское государство и право. 1977. № 3. С. 112..

К предпосылкам действия закона относятся экономические, социальные и иные предпосылки См.: Гулиев В. К. Проблемы эффективности реализации законов как источников конституционного права России // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 9. С. 12. Для выявления этих предпосылок необходимо изучить состояние дел в области общественных отношений, положительный (отрицательный) опыт, провести анализ критической информации.

Нужно исследовать социальные факторы законотворчества: экономические, политические, национальные, демографические, социально - культурные. Эти факторы обуславливают потребность в правовом регулировании, на основании которого выявляется необходимость внесения изменений в законодательство либо принятия нового нормативного правового акта (далее НПА) См.: Там же. С. 13.

Принятие ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе») обусловлено ратификацией РФ Конвенции ООН против коррупции, в которой установлено, что государства участники должны стремиться проводить периодическую оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней Пункт 3 ст. 5 Конвенции ООН против коррупции..

Политической предпосылкой принятия ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» стало высказывание Президента РФ о формировании негативного отношения к коррупции См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 05.11.2008 г. // Российская газета. 2008. № 230.. Концепция административной реформы в РФ в 2006 - 2010 г. закрепила необходимость практики проведения АЭ О Концепции административной реформы РФ в 2006 - 2010 годах: Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 г. № 1789 - р (в ред. от 10.03.2009) // Информационная система «Консультант Плюс».. Помимо этого АЭ направлена на реализацию мер по профилактике коррупции, определенных ФЗ «О противодействии коррупции» и Национальным планом по противодействию коррупции Пояснительная записка к проекту ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Информационная система «Консультант Плюс»..

Научной базой для необходимости принятия ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» послужили исследования специалистов фонда «Индем» и Центра стратегических разработок. Эти исследования проводились в 2003 году, результатом стало издание «Памятки эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта». В этой памятке описываются типичные коррупциогенные факторы с примерами формулировок НПА, содержащих коррупциогенные факторы.

Также предпосылкой законодательного урегулирования института АЭ является возможность легализации коррупционных деяний благодаря положениям НПА См.: Южаков В. Н. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2. С. 5.. Одним из направлений, оказывающих благоприятное воздействие на развитие политической коррупции, является «попытка скрыть факт коррупции юридическим обоснованием (любой нормативный акт, чаще закон, инструкция по применению)» Меньшенина Н. Н. Коррупция как фактор системной дестабилизации на Дальнем востоке России // Россия и АТР. 2008. № 2. С. 123..

Существует необходимость создания законодательства, препятствующего и не способствующего вступлению должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в коррупционные отношения См.: Козлов А. В. К проблеме борьбы с коррупцией в налогово - бюджетной сфере // Налоги. 2008. № 2. С. 14. . Законодательства, не только состоящего из норм - запретов, но из норм, препятствующих совершению произвольных действий и лоббирования чьих - то интересов См.: Там же. С. 15. . Эта необходимость также является предпосылкой для нормативного закрепления института АЭ.

Поэтому необходимо отметить, что появлению института АЭ в российском законодательстве послужил ряд предпосылок. Политическими предпосылками являются высказывания главы государства о необходимости формирования негативного отношения к коррупции.

Организационной предпосылкой является необходимость реализации положений Концепции административной реформы в РФ, устанавливающей необходимость внедрения практики проведения АЭ. Закрепление АЭ как меры профилактики коррупции в ФЗ «О противодействии коррупции», в Национальном плане по противодействию коррупции является нормативными предпосылками.

Научными предпосылками появления института АЭ можно признать разработку Памятки эксперту по первичному анализу законодательного акта специалистами Центра стратегических разработок. Наличие устоявшегося мнения среди ученых о необходимости введения АЭ как меры предупреждения коррупции для ограничения усмотрения должностных лиц и государственных служащих.

1.2 Правовая природа антикоррупционной экспертизы

ФЗ «О противодействии коррупции» рассматривает понятие противодействие коррупции как деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений Статья 1 Федерального закона от 25.12.2008 г. № 273 - ФЗ «О противодействии коррупции» // Информационная система «Консультант Плюс»..

Предупреждение коррупции рассматривается законодателем как профилактика коррупции. Ученые выделяют различные меры, средства и пути по предупреждению коррупции. Примером служат административно - правовые средства пресечения и предупреждения коррупции См.: Куракин А. В. Административно - правовые средства пресечения и предупреждения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации: автореф. дисс. канд. юрид. наук. - Люберцы, 2009. - 48 с.. К путям по предупреждению коррупции относятся: открытость власти; общественное участие; общественная коммуникация; общественная экспертиза НПА и их проектов на предмет коррупционной опасности; снятие административных барьеров на пути предпринимательства; участие СМИ; деятельность самих органов государственной власти См. подробнее.: Гражданские инициативы и предотвращение коррупции / Под ред. А. Ю. Сунгурова.- СПб. : Норма, 2000. - 224 с.. Среди мер по предупреждению коррупции выделяют: социально - правовой контроль См.: Хишева Е. Н. Понятие и проблемы противодействия коррупции // Таможенное дело. 2008. № 1. С. 16., уголовно - правовые меры и гражданско - правовые меры См.: Борков В. Проблемы криминализации преступного обогащения в России // Уголовное право. 2007. № 2. С. 28.; преодоление кастовости, корпоративности и закрытости органов государственной власти См.: Юсупов И. Н. К вопросу о мерах антикоррупционной направленности // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 6. С. .

Выделяется большое количество мер, способов и других возможностей по противодействию коррупции. Однако при выделении мер и способов не используется единый подход, в силу которого можно дать правовое обоснование таким мерам.

Представляется необходимым рассмотреть понятие предупреждения коррупции с позиции общей теории предупреждения преступности См.: Щедрин Н. В. Основы общей теории предупреждения преступности: учеб. пособие. / Н.В. Щедрин. - Красноярск.: КрасГУ, 1999. - 58 с.. Этот научный подход был использован И.А. Дамм при исследовании проблем противодействия коррупции в избирательном процессе См.: Дамм И. А. Противодействие коррупции в избирательном процессе: дисс. канд. юрид. наук. - Красноярск, 2006. 246 с..

Предупреждение преступности рассматривается как вид социального управления с целью снижения вероятности преступного поведения. Для этого субъект применяет законные принудительные и не принудительные меры воздействия для того, чтобы включить объект управления в общественно полезные отношения и ограничения его негативных связей Щедрин Н. В. Указ. Соч. С 8..

Мерами предупреждения преступности являются меры стимулирования, меры восстановления (компенсации), меры наказания (ответственности), меры безопасности.

Меры стимулирования направлены на то, чтобы субъекту было выгодно правомерное поведение, на создание благоприятного режима для граждан и организаций, выполняющих все требования закона См.: Там же. С. 8.. Основу мер стимулирования составляет социальная профилактика, включающая в себе не принудительные меры для социализации и ресоциализации индивида. К таким мерам относится материальная помощь, повышение культурного уровня и другие меры, за исключением принудительных мер См.: Там же. С. 10. .

Меры восстановления (компенсации) являются принудительными мерами, необходимыми для воссоздания системы правоотношений, нарушенных невыполнением требований закона обязанным субъектом. Например, обязанность возместить ущерб См.: Там же. С. 11..

Меры наказания (ответственности) являются также принудительными мерами, они определяются как «лишение определенных благ соразмерно совершенному правонарушению» Там же. С. 11..

К принудительным мерам относятся также меры безопасности. Это «меры принудительного ограничения поведения физических и деятельности юридических лиц, применяемых при наличии указанных в законе оснований и имеющих цель предотвращения вредоносного воздействия источника опасности» Щедрин Н.В. Введение в правовую теорию мер безопасности. - Красноярск. : КрасГУ, 1999. С. 63.. Цель мер безопасности - «защита общества и его членов от опасных посягательств» Там же. С. 64.. Основанием применения мер безопасности выступают юридические факты, указанные в законе. Это не только противоправные действия, но и общественно - полезные действия и события См.: Там же. С. 64.. Содержанием мер безопасности являются «правоограничения в виде особых запретов и обязанностей, которые юридические лица и граждане должны соблюдать. Эти ограничения обедняют, сужают обычный (нормальный) правовой статус личности или организации» Там же. С. 65.. Источником опасности признается свойство личности, природное явление, вид и сфера деятельности человека См.: Там же. С. 79 - 81..

Меры предупреждения преступности были описаны выше, теперь необходимо установить место АЭ в системе этих мер.

Отнесение АЭ к мерам стимулирования является возможным с позиции ФЗ «О противодействии коррупции», установившего, что АЭ является мерой профилактики коррупции См.: Пункт 2 ст. 6 ФЗ «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 г. № 273 - ФЗ.. Однако проведение АЭ обязательно в отношении НПА и проектов НПА, осуществляется Министерством юстиции РФ (далее Минюст РФ) и органами прокуратуры РФ, согласно ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» См.: Статья 3 Федерального закона от 17.07.2009 г. № 172 - ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Информационная система «Консультант Плюс».. Органы прокуратуры РФ оформляют заключения по результатам проведения АЭ в форме требований, обязательных для исполнения. Эти требования являются обязательными и вытекают из полномочий органов прокуратуры См.: Часть 1 Ст. 6 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 г. (в ред. от 21.11.2011) № 2202 - 1. . Поэтому исходя из того, что понятие профилактика с позиции общей теории предупреждения преступности сводится к мерам, имеющим не принудительный характер, отнесение АЭ к таким мерам представляется не правильным решением в силу обязательности проведения АЭ.

К мерам восстановления (компенсации) АЭ не может относиться, по причине того, что меры восстановления должны устранить вред, причиненный общественным отношениям, возникший в результате совершения противоправного деяния. А разработка НПА, содержащего коррупциогенные нормы, не является противоправным деянием, а проект НПА, не вступивший в законную силу, не причиняет вреда общественным отношениям.

К мерам ответственности отнесение АЭ представляется не совсем верным. Для наступления ответственности необходимо специальное основание - состав правонарушения со всеми присущими ему признаками. Разработку проекта НПА, содержащего коррупциогенные нормы, нельзя рассматривать как правонарушение.

Рассматривая АЭ с позиции мер безопасности, можно отметить следующее. Меры безопасности направлены на ограничение поведения субъекта и охраны общественных отношений от источника опасности. Под источником опасности понимаются определенные виды и сферы деятельности человека. Законодательный процесс определяется как деятельность с присущими ей несколькими стадиями См.: Югов К. А., Игищев К. А. Грани соотношения понятий «законодательный процесс» и «законопроектный процесс» в Российской Федерации // Адвокатская практика. 2007. № 2. С. 13. Понятие правотворчество определяется как «деятельность компетентных органов (прежде всего государственных) по принятию, изменению и отмене юридических норм Малько А. В. Теория государства и права в вопросах и ответах. - М. : Юристъ, 2005. С. 273 . Как указывалось выше, меры безопасности могут применяться независимо от того осуществляется ли правомерное или неправомерное поведение.

Разработка НПА и весь процесс правотворчества является общественно - полезной деятельностью. Независимо от того внесены ли в проект НПА коррупциогенные нормы специально либо это сделано неосознанно. Следует отметить, что любая деятельность человека не застрахована от ошибок, по причине того, что «невозможно разработать безопасный вид деятельности человека» Щедрин Н. В. Указ. Соч. С. 81.. Большая часть правотворческого процесса осуществляется органами власти, а власть также признается источником опасности См.: Там же. С. 82.

Субъектами правотворческого процесса выступают депутаты законодательных (представительных) органов, государственные служащие (должностные лица). Эти субъекты подвержены влиянию извне. Примером такого влияния служит «захват» Совета Федерации, который привел, к тому, что в 2002 году из 179 членов Совета Федерации 80 были крупными бизнесменами и представителями корпоративной элиты. Описанная ситуация позволяет сделать, вывод о том, что практически все законы, выражающие интересы бизнеса, принимаются при участии последнего.

Исходя из описанной выше ситуации, субъекты правотворческого процесса нуждаются в правоограничении. Но не сами субъекты, а их криминогенное свойство, выражающееся в стремлении к незаконному обогащению Необходимость ограничения свойства субъекта, а не самого субъекта продиктовано, тем что признание самого человека как источника общественной опасности. Позволяет сделать вывод о уничтожении такого субъекта, поэтому сам человек не признается источником общественной опасности, а признается только его конкретное свойство. Это положение основано на понятии криминогенной личности, как совокупности свойств и качеств субъекта предрасполагающих к преступному поведению. См.: Щедрин Н.В. Введение в правовую теорию мер безопасности. - Красноярск. : КрасГУ, 1999. С. 80. .

Однако субъектами применения мер безопасности выступают граждане, негосударственные организации, государство в лице вооруженных сил, органов внутренних дел, органов обеспечения безопасности на транспорте, и другие органы государственной власти, действующие на основании закона См.: Щедрин Н. В. Указ Соч. С. 144..

Граждане и негосударственные организации могут проводить АЭ, но это их право, а не обязанность. Минюст РФ, осуществляющий проведение АЭ, не является субъектом применения мер безопасности, а является органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в нормативно - правовой сфере. Прокуратура РФ является органом государственной власти, осуществляющим надзор за исполнением Конституции РФ и законов, действующих на территории РФ См.: О прокуратуре Российской Федерации: Статья 1 Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202 - 1 // Информационная система «Консультант Плюс».. Также органы прокуратуры РФ координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью См.: О прокуратуре Российской Федерации: Статья 8 Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202 - 1 // Информационная система «Консультант Плюс»..

Поэтому, исходя из того что субъекты, осуществляющие АЭ не являются субъектами применения мер безопасности, можно сделать вывод о сомнительности отнесения АЭ к мерам безопасности. Несмотря на схожесть ее с такими мерами.

Однако принудительный характер АЭ позволяет сделать вывод о необходимости ее рассмотрения с позиции оснований применения мер предупреждения, связанных с принуждением. Такими основаниями являются: социально - криминологическое, нормативно - правовое, фактическое (материальное) и организационно - юридическое Щедрин Н. В. Основы общей теории предупреждения преступности. - Красноярск.: КрасГУ, 1999. С. 32..

Нормативно - правовое основание - это правовые нормы, устанавливающие порядок применения принудительных мер предупреждения См.: Там же. С. 32.. Правовыми нормами, регулирующими проведение АЭ, являются нормы, закрепленные в ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе». ФЗ «О прокуратуре РФ», Постановление Правительства РФ, утвердившее правила и методику проведения АЭ См.: Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Информационная система «Консультант Плюс» . Так как проведение АЭ установлено законом и другими НПА, можно сделать вывод, что нормативно - правовое основание у АЭ есть.

Социально - криминологическое основание выражается в необходимости защиты общества, а также прав и свобод граждан Щедрин Н. В. Указ. Соч. С. 32.. Социально - криминологическим основанием института АЭ будет необходимость правоограничения деятельности законодательных (представительных) органов власти, государственных служащих (должностных лиц) по разработке и принятию НПА. НПА считаются продуктами деятельности человека, и любой продукт деятельности должен соответствовать определенным критериям качества или соответствия См.: Нестеров А. В. Правовые основания антикоррупционной экспертизы // Безопасность бизнеса. 2009. № 2. С. 47.

Материальное (фактическое) основание это юридический факт, при наличии которого, возникают, изменяются и прекращаются правоотношения предупреждения См.: Щедрин Н. В. Указ. Соч. С. 34.. Материальным основанием могут быть события (явление, создающее угрозу опасности для жизненно важных интересов личности, общества и государства) и действия (правомерные и неправомерные) См.: Там же. С. 35.. Юридическим фактом будет поступление НПА или его проекта на экспертизу.

Организационно - юридическое основание - правоприменительный акт, в котором закрепляются права и обязанности сторон, возникшие в ходе развития правоотношений по предупреждению См.: Там же. С. 35.. Требование прокурора об изменении НПА является правоприменительным актом. Образец такого требования утвержден приказом Генпрокуратуры № 400 от 28 декабря 2009 года Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов: Приказ Генпрокуратуры РФ от 28.12.2009 г. № 400 (в ред. от 09.02.2012) // Информационная система «Консультант Плюс»..

Оно содержит в себе три части: вводную, описательно - мотивировочную и резолютивную. Во вводной части указывается наименование органа, в который вносится требование, место и дата вынесения требования. В описательно - мотивировочной излагаются со ссылкой на методику проведения АЭ НПА выявленные коррупциогенные факторы, наступившие и возможные последствия правоприменения НПА. В резолютивной части указываются способы устранения выявленных коррупциогенных факторов, наименование органа или должностного лица, которое должно рассмотреть такое требование.

Требование прокурора является правоприменительным актом, этот вывод сделан на основе обращения к образцу такого требования. Однако Минюст РФ выносит заключение по результатам АЭ. Приказ Минюста РФ от 18 мая 2009 Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и иных документов структурными подразделениями Минюста России: Приказ Минюста РФ от 08.09.2011 г. № 310 // Информационная система «Консультант Плюс». утверждает образец экспертного заключения, в котором указывается наименование проекта НПА. Если в нем выявлены коррупциогенные факторы, то они описываются в заключении эксперта с указанием разделов, статей НПА со ссылкой на методику проведения АЭ. Следует отметить, что если рассматривать экспертное заключение с позиции теории судебной экспертизы, оно не будет являться правоприменительным актом, так как оно определяется как письменный документ, отражающий ход и результаты исследования проведенных экспертом О государственной судебно - экспертной деятельности в Российской Федерации: Статья 9 Федерального закона от 31.05.2001 г. (ред. от 06.12.2011) № 73 - ФЗ // Информационная система «Консультант Плюс».