Антикоррупционная экспертиза как мера противодействия коррупции

Анализ законодательства, регулирующего проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Правила проведения антикоррупционной экспертизы, утвержденные Правительством РФ. Деятельность федеральных органов по предупреждению коррупции.

Рубрика Государство и право
Вид дипломная работа
Язык русский
Дата добавления 24.11.2012
Размер файла 142,6 K

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Л.Ю. Грудцына не соглашается с позицией Н.И. Матузова, по ее мнению, гражданское общество характеризуется как категория, которой свойственна негосударственная природа, выраженная в интеграции добровольных общественных образований - союзов, ассоциаций, движений фондов, клубов, местного самоуправления, общественных организаций, создаваемых гражданами для защиты своих прав и законных интересов независимо от воли государства, но действующих в соответствии с принципами конституционного строя См.: Грудцына Л. Ю. Концептуальные основы формирования институтов гражданского общества в РФ // Российская юстиция. 2008. № 12. С. 29..

Предметом настоящего исследования не является понятие гражданского общества. Но необходимо определить, что же входит в институты гражданского общества. Классификация институтов выделена Л.Ю. Грудцыной по сферам деятельности. В сфере оказания квалифицированной юридической помощи институтами выступают: адвокатура, общественные объединения адвокатов, нотариат. В политической сфере институтом являются политические партии. В социально - экономической и культурной сфере это будут некоммерческие общественные организации, общественные движения, общественные фонды, учреждения, профессиональные союзы, средства массовой информации, церковь (религиозные организации, конфессиональные объединения) См.: Грудцына Л. Ю. Адвокатура, нотариат и другие институты гражданского общества в России / Под ред. Н.А. Михалевой. - М. : Деловой двор, 2008. С. 132..

Но правила проведения АЭ НПА устанавливают, что независимая АЭ проводится юридическими лицами и физическими лицами аккредитованных Минюстом в качестве независимых экспертов См.: Пункт 4 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждены Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96.. Это положение не соответствует ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» и позволяет сделать вывод о том, что граждане и все институты гражданского общества должны будут получить аккредитацию Минюста.

Эту проблему можно решить внесением изменений в законодательство, в частности, установить детальный порядок реализации права граждан на проведение независимой экспертизы. Либо использовать право граждан на обращение, закрепленное в ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» О порядке рассмотрения обращений граждан РФ: Федеральный закон от 02.05.2006 г. № 59 - ФЗ // Информационная система «Консультант Плюс». . Граждане могут обращаться с предложением - рекомендацией по совершенствованию законов и иных НПА, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально - экономической и иных сфер деятельности государства и общества Пункт 2. Ст. 4 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан» от 02.05.2006 г. № 59 - ФЗ.. Также одним из вариантов будет обращение граждан в органы прокуратуры, приказ Генпрокуратуры № 400 устанавливает, что органам прокуратуры необходимо наладить взаимодействие с субъектами проводящими независимую экспертизу Подпункт 1.4. Пункт 1 Приказа Генпрокуратуры № 400 от 28.12.2009 г..

По поводу участия институтов гражданского общества в независимой АЭ следует отметить, что субъектами АЭ может выступать общественное объединение, созданное в соответствии с ФЗ «Об общественных объединениях» См.: Матковский С. В. Общественная антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: правовые основы и характеристика субъектов // Следователь. 2009. № 2. С. 31. . Это могут быть торгово - промышленные палаты, общественные, религиозные объединения, политические партии. По мнению С.В. Матковского, четкий механизм проведения общественной АЭ имеет место только лишь в рамках законодательства Общественной палаты РФ См.: Там же. С. 32..

Заключение независимой АЭ носит рекомендательный характер, ответ на него дается только в случае, если в заключении есть предложения о способе устранения выявленных коррупционных факторов См.: Пункт 3 Ст. 5 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17.07.2009 г. № 172 - ФЗ..

Поэтому необходима четкая регламентация независимой АЭ, с формализацией ее значения для органов власти, потому что общественные объединения являются активными членами гражданского общества и привлечение их к процессу АЭ позволит учесть все особенности правового регулирования общественных отношений и эффективно противостоять коррупции. Различие положений ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» и Правил проведения АЭ, устанавливающих необходимость аккредитации независимых экспертов, позволяет подменить вынесение заключений независимыми экспертами, рекомендациями по совершенствованию законов и НПА, а также обращениями в органы прокуратуры.

3. Анализ правил и методики проведения антикоррупционной экспертизы, утвержденных Правительством РФ

3.1 Общая характеристика правил и методики проведения антикоррупционной экспертизы

Если рассматривать правила и методику проведения АЭ в форме непосредственного восприятия, а именно, прочитав текст правил, можно отметить следующее. Правила определяют порядок проведения АЭ НПА и проектов НПА, осуществляемых Минюстом и независимыми экспертами, в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения См.: Пункт 1 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждены Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96..

Пункт 2 Правил по своему содержанию повторяет пункт 3 статьи 3 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе», то есть в нем указаны проекты НПА, в отношении которых проводится экспертиза Минюстом. Пункт 4 Правил устанавливает положение, согласно которому независимые эксперты должны получить аккредитацию для того, чтобы проводить АЭ. Это положение идет вразрез с ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе», на это указывалось выше при анализе положений ФЗ. Также в Правилах отмечено, что федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы и организации должны размещать проекты НПА на своих официальных сайтах в сети Интернет с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой АЭ См.: Пункт 5, 6 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждены Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96..

На первый взгляд текст Правил не вызывает никаких претензий с формальной стороны. Но необходим общий взгляд на сам термин правила. Под правилами понимают постановление, предписание, устанавливающее распорядок либо положения в которых отражаются закономерности.

Подход законодателя к определению правил сводится к тому, что под правилами понимают положения, устанавливающие единый порядок. Например, Правила дорожного движения устанавливают единый порядок дорожного движения на территории РФ См.: Правила дорожного движения РФ: Утверждены постановлением Правительства от 23.10.1993 г. № 1090 (в ред. от 27.01.2009) // Информационная система «Консультант Плюс».. Правила установления профессиональных праздников и праздничных дней определяют порядок установления таких праздников и дней См.: Правила установления профессиональных праздников и праздничных дней: Утверждены указом Президента РФ от 20.01.2000 № 84 // Информационная система «Консультант Плюс».. Правила устанавливают порядок определения тяжести вреда здоровья См.: Пункт 1 Правил определения тяжести вреда причиненному здоровью человека: Утверждены постановлением Правительства РФ от 07.08.2007 г. № 552 // Информационная система «Консультант Плюс».. В правилах могут раскрываться содержание разных терминов и понятий, например, как это сделано в правилах дорожного движения или в правилах определения тяжести вреда здоровью. В указанных правилах имеются определения понятий дорожного движения, вреда здоровью и других понятий.

Также существуют правила проведения экспертиз, например, экспертизы системных проектов сети связи Правила проведения экспертизы системного проекта сети связи: Утверждены Постановлением Правительства РФ от 19.08.2009 г. № 674 // Информационная система «Консультант Плюс»., правила проведения экспертизы промышленной безопасности Правила проведения экспертизы промышленной безопасности: Утверждены Постановлением Росгортехнадзора РФ от 06.11.1998 г. № 64 (в ред. от 01.08.2002) // Информационная система «Консультант Плюс».. В этих правилах описываются порядок проведения экспертизы, сроки ее проведения, раскрываются понятия, описываются требования к экспертному заключению.

В правилах проведения АЭ указано, что они определяют порядок проведения такой экспертизы. Но в пункте 2 дублируется положение ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе», устанавливающее перечень проектов НПА, в отношении которых АЭ проводится МинюстомСм.: Пункт 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждены Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г.. Также описывается необходимость размещения проектов НПА в сети Интернет, для проведения независимой АЭ в срок в течение одного рабочего дня.

В правилах проведения АЭ не раскрываются какие - либо понятия и определения, дается отсылка на оформление заключений по форме утвержденной Минюстом.

Обратившись к тексту методики проведения АЭ НПА и проектов НПА, можно установить, что этой методикой должны руководствоваться органы прокуратуры РФ, федеральные органы исполнительной власти, органы, организации их должностные лица, независимые эксперты при проведении АЭ См.: Пункт 1 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждена Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96.. Эксперту необходимо проводить экспертизу каждой нормы НПА или положения проекта НПА См.: Пункт 2 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждена Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96.. В методике раскрываются содержание понятий коррупциогенных факторов См.: Пункт 3, 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждена Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96.. Больше ничего в методике не указано.

На первый взгляд такая методика не вызывает никаких претензий по ее содержанию. Но это ошибочное мнение. Само слово методика означает - конкретизация метода, доведение его до инструкции, алгоритма, четкого описания способа существования Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. - М. : Инфра - М, 2006. С. 545. . С позиции философии науки понятие метод это способ деятельности субъекта в любой ее форме, понятие методология означает систему способов и приемов, применяемых в той или иной сфере деятельности См.: Кохановский В. П., Пржиленский В. И., Сергодеева Е. А. Философия науки. Учебное пособие. - М.: Март, 2006. С. 118..

Если рассматривать АЭ с позиции общей теории судебной экспертизы, то учеными, изучающими проблемы методики проведения экспертиз, на основе обращения к словарям был сделан вывод, что «методика во всех случаях определяется как совокупность способов, методов, приемов для систематического выполнения какой - либо работы. В определениях есть небольшие текстуальные различия» Плесовских Ю. Г. Указ Соч. С. 72.. Этот подход согласуется с позиции философии науки, «метод (в той или иной своей форме) сводится к совокупности определенных правил, приемов, способов, норм познания и действия» Кохановский В. П., Пржиденский В. И., Сергодеева Е. А. Указ. Соч. С. 118..

С позиции общей теории судебных экспертиз, в структуру типовой методики экспертного исследования входят: 1) типичные для данного вида экспертизы объекты (обычно указываются в названии методики); 2) методы и средства исследования; 3) указания последовательности применения методов и средств; 4) предписания об условиях и процедурах применения методов и средств; 5) описание возможности применения методов и средств и характеристика этих результатов в аспекте конкретной задачи См.: Россинская Е. Р. Судебная экспертиза в гражданском, арбитражном и уголовном процессе. - М.: Норма, 2005. С. 67 - 69..

Рассматривая Методику проведения АЭ с позиции типовой методики экспертного исследования, можно сделать вывод о том, что объекты экспертного исследования указаны в ней только в виде НПА и проектов НПА См.: Пункт 1 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждена Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96.. В ней не указано, какие методы и средства исследования должны применяться, нет указания на применение таких методов и средств, не расписана сама процедура проведения экспертного исследования. Есть только указание на необходимость проведения экспертизы каждой нормы НПА или положения НПА. Перечислены коррупциогенные факторы законодательства с раскрытием их содержания.

Н.И. Брылевым в статье, размещенной в сети Интернет, были проанализирована Методика проведения АЭ, утвержденная постановлением Правительства от 5 марта 2009 г. № 196, утратившая свою силу. Им были сделаны выводы о несоответствии утратившей силу Методики с позиции философии научного познания, потому что были перечислены коррупциогенные факторы законодательства, не было никаких указаний на сам процесс проведения экспертного исследования. Н.И. Брылевым был сделан очень резкий вывод, что «данная методика не эффективна, подход не научен, а способ изложения не профессионален. Осуществлена очередная попытка «кавалерийским нахрапом» решить глобальную общественную проблему. Знакомство с данным документом оставляет тяжелое впечатление о профессиональном методологическом и системном уровне авторов - экспертов» Брылев Н. И. Указ. Соч..

Согласившись с мнением Н.И. Брылева, можно отметить, что его выводы в отношении утратившей силу методику были сделаны верно. В отношении же действующей методики следует отметить, что законодателем была совершена та же самая ошибка. Причина ее в не обращении к общим понятиям философии познания, не обращении к общим положениям, связанным с методиками проведения экспертного исследования.

Можно сказать, что методика проведения АЭ, ныне действующая, по своей сути методикой проведения экспертизы не является, так как содержит всего лишь перечень коррупциогенных факторов законодательства. В ней нет никакого указания на последовательность действий эксперта при проведении АЭ, не указаны методы проведения экспертизы. Содержится всего лишь положение о необходимости экспертизы всех норм НПА или положений проекта НПА в отдельности.

По поводу правил проведения АЭ можно сказать, что они являются не полными по своему содержанию, в них отсутствуют сроки проведения экспертизы, не определяются основные понятия, в них продублированы положения ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе». Лучшим решением со стороны разработчиков методики и правил явилось бы совмещение этих документов в один документ. Методику проведения экспертизы, в которой были бы определены сроки проведения АЭ, раскрывались основные понятия, установлены объекты экспертизы, были отмечены методы проведения экспертного исследования, порядок действий эксперта. А также были бы раскрыты коррупциогенные факторы законодательства. Такой подход представляется наиболее разумным с позиции общей теории судебных экспертиз.

3.2 Общая характеристика коррупциогенных факторов законодательства

Коррупциогенный фактор законодательства согласно ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» - положение НПА (проектов НПА), устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Пункт 2 Ст. 1 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17.07.2009 г. № 172 - ФЗ.

Признаки законодательного определения коррупциогенного фактора были выделены Н.А. Лопашенко: 1) положение НПА и их проектов; 2) по содержанию коррупциогенные факторы могут быть следующих видов: а) устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения; б) устанавливающие для правоприменителя возможность необоснованного применения исключений из общих правил; в) содержащие неопределенные требования к гражданам и организациям; г) содержащие трудновыполнимые требования к гражданам и организациям; д) содержащие обременительные требования к гражданам и организациям; 3) возможно любое сочетание. Факторы могут находиться не только в совокупности, но и по отдельности Лопашенко Н. А. Коррупциогенные факторы: опасная трансформация нормативного толкования // Законность. 2009. № 10. С. 14..

В утратившем силу постановлении Правительства № 196 от 5 марта 2009 года было закреплено понятие коррупционный фактор законодательства, им признавались положения проектов документов, которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении документов, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их Пункт 2 Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции: Утверждена Постановлением Правительства РФ от 05.03.2009 г. № 196 (Утратило силу)..

Представляется, что определение коррупционного фактора законодательства как положения документа, способствовало бы расширительному толкованию такого понятия. Под документом понимается материальный носитель с зафиксированной на нем в любой форме информацией в виде текста, звукозаписи, изображения и (или) их сочетания, который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и предназначен для передачи во времени и в пространстве в целях общественного использования и хранения См.: Об обязательном экземпляре документов: Статья 2 Федерального закона от 29.12.2004 г. № 77 - ФЗ (в ред. от 11.07.2011) // Информационная система «Консультант Плюс».. Существуют разные виды документов: 1) нормативно - правовые документы; 2) документы, содержащие решения индивидуального характера, имеющие властно - обязательный характер, влекущие правовые последствия; 3) документы, фиксирующие юридические факты См.: Стародубцев С. В. Об основаниях классификации и видах юридических документов // Российский судья. 2006. № 11. С. 38. . Конечно же, под документом необходимо понимать проект НПА или НПА.

Помимо этого определение коррупционного фактора в методике проведения АЭ, утратившей свою силу, не соответствовало определению, содержащемуся в ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе». В законе содержится понятие коррупциогенный фактор. Расхождение этих понятий является следствием того, что постановление Правительства РФ, утвердившее старую методику проведения АЭ, было принято 5 марта 2009 г. А сам ФЗ был принят 17 июля 2009 г.

Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г., утвердившее другие правила и методику проведения АЭ, устранило расхождение этих понятий. Новые методика и правила проведения АЭ не содержат определения понятия коррупциогенный фактор, поэтому необходимо руководствоваться понятием, содержащимся в ст. 1 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе».

Н.А. Лопашенко были проанализированы проекты постановлений Правительства РФ, которые на момент издания ее работы, могли заменить постановление Правительства от 5 марта 2009 г. № 196. Результаты анализа были представлены в форме таблицы Лопашенко Н. А. Указ. Соч. С. 18.. Для сравнительной характеристики старого и нового постановлений необходимо воспользоваться приемом Н.А. Лопашенко и результаты отразить в таблице (Приложение 1).

Как видно из указанного приложения в постановление Правительства № 96 не вошли 6 коррупциогенных факторов. Это существование пробела в правовом регулировании, отсутствие запретов и ограничений для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), отсутствие мер ответственности органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), отсутствие указания на формы, виды контроля за органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами), нарушение режима прозрачности информации, нормативные коллизии.

По мнению Н.А. Лопашенко, исключение коррупциогенных факторов, связанных с контролем над действиями органов власти и управления, с наличием пробелов в НПА, с нарушением режима прозрачности информации, позволяет сделать вывод о сужении понятия коррупциогенных факторов См.: Там же. С. 18..

Представляется, что, исключая такие факторы, разработчики методики, надеялись на осуществление контроля над органами государственной власти и органами местного самоуправления (их должностных лиц) органами прокуратуры РФ, наличием ведомственного контроля. По поводу нарушения режима прозрачности информации можно отметить, что в настоящее время действует ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: Федеральный закон от 09.02.2009 г. № 8 - ФЗ (в ред. от 11.07.2011) // Информационная система «Консультант Плюс»., который указывает способы получения такой информации.

В конце этого параграфа необходимо отметить, что принятие нового постановления Правительства № 96, утвердившего новые методику и правила проведения АЭ, устранило расхождение понятий коррупционный и коррупциогенный фактор. Это является правильным решением со стороны разработчиков указанного подзаконного НПА. Так как определение коррупционных факторов, как положений проектов документов, могло бы дать расширительное толкование понятия коррупционный фактор. Ведь документами считаются не только проекты НПА и сами НПА. Исключение 6 коррупциогенных факторов позволяет сделать вывод, что разработчики посчитали, что контроль за деятельностью органов государственной власти осуществляется органами прокуратуры РФ. А право на получение информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления содержится в ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

3.3 Коррупциогенные факторы законодательства

Широта дискреционных полномочий. Этот коррупциогенный фактор раскрывается в методике проведения АЭ, как отсутствие или неопределенность сроков, условий, или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или местного самоуправления (их должностных лиц).

В теории административного права дискреционные полномочия определяются как полномочия органов государственной власти, позволяющие действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств. Дискреция (дискреционная власть) - решение должностным лицом или государственным органом какого-либо вопроса по собственному усмотрению См.: Тихомиров Ю. А Административное усмотрение и право // Журнал российского права. 2000. № 4. С. 72..

Отсутствие или неопределенность срока, как признак широты дискреционных полномочий, означает, что период времени в течение, которого должностное лицо должно принять решение по вопросу находящемуся в его компетенции, фактически не определен. В памятке эксперту по первичному анализу коррупциогенности правового акта в ситуациях, когда в правовом акте срок не определен, применяются словосочетания «в течение» или «не позднее». Коррупциогенность повышается с увеличением продолжительности сроков, установления широкого временного диапазона.

Отсутствие условий или оснований для принятия решений, можно охарактеризовать наличием у должностного лица или государственного служащего (правоприменителя) выбора права на принятие конкретного решения. Чаще всего у правоприменителя всегда существует возможность выбора двух вариантов принятия решения (положительного или отрицательного) при анализе правовых норм, подлежащих применению См.: Там же.. Включение в содержание коррупциогенного фактора отсутствия условий или оснований для принятия решения представляется обоснованным. Так как при применении НПА по мнению Ю.А. Тихомирова должны использоваться не абстрактные конструкции, а строгие юридические формулы: конкретизация общей нормы путем установления процедур деятельности субъектов; подробное определение компетенции; точная привязка нормы к конкретному лицу и факту См.: Тихомиров Ю. А. Правоприменение от стихийности к системе // Журнал российского права. 2007. № 12. С. 33 - 34..

Наличие дублирующих полномочий органов власти или органов местного самоуправления, как признак коррупциогенного фактора широты дискреционных полномочий, позволяет нескольким государственным органам участвовать в процессе принятия решений. По мнению М.А. Краснова, Э.В. Талапиной, В.Н. Южакова, «повышают коррупциогенность нормы, устанавливающие дублирующие полномочия разных государственных служащих в рамках одного государственного органа (например, федерального и регионального уровня), а также ответственность нескольких служащих за одно и то же решение» Краснов М. А., Талапина Э. В., Южаков В. Н. Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупциогенность // Журнал российского права. 2005. № 2. С. 83..

Нагляднейший пример проявления дублирующих полномочий привел В.М. Корякин, анализируя нормы ФЗ «О статусе военнослужащих», он отметил ряд возможностей для проявления рассматриваемого коррупциогенного фактораСм.: Корякин В. М. Федеральный закон «О статусе военнослужащих». Тест на коррупционность // Право в Вооруженных силах. 2006. № 9. (Информационная система «Консультант Плюс»). Например, в случае получения военнослужащим страхового обеспечения при получении травмы или ранения. Вопросами страхового обеспечения занимаются три независимых друг от друга органа. Это командование воинской части, оно оформляет справки о денежном довольствии военнослужащего и об обстоятельствах получения травмы. Военное медицинское учреждение, выдающее документ о характере и степени тяжести травмы. Страховая компания, занимающаяся производством выплат, если предоставлены все документы. Как пишет В.М. Корякин: «во все эти органы военнослужащий, как правило, ходит сам, выпрашивает и уговаривает соответствующих должностных лиц» Корякин В. М. Указ. Соч..

Определение компетенции по формуле «вправе». Нормативно этот коррупциогенный фактор определяется как диспозитивное установление совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций Подпункт «б» Пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждена Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96..

Диспозитивность дает возможность выбора варианта поведения или воздержания от определенного варианта поведения. По мнению В.Н. Южакова, «право органа не может устанавливаться как диспозитивная возможность совершения тех или иных действий, зависящая от усмотрения конкретного исполнителя» Южаков В. Н. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2. С. 25.. Примером служит п. 7 ст. 29 Закона РФ «О занятости населения». Согласно этой норме органы службы занятости при необходимости могут оплачивать стоимость проезда (до места обучения и обратно) и расходы, связанные с проживанием граждан, направленных органами службы занятости на профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации в другую местность. При толковании этой нормы можно придти к выводу, что органы занятости могут оплатить стоимость проезда, но и могут воздержаться от оплаты.

Большое количество законов определяют компетенцию государственного органа (должностного лица) при помощи формулировок «вправе», «может» См.: Матковский С. В. Правовая природа антикоррупционной экспертизы // Российский следователь. 2008. № 24. С. 30.. По мнению Э.В. Талапиной и В.Н. Южакова «разделение прав и обязанностей в нормативных формулах создает неоправданную иллюзию того, что в определенных случаях можно использовать полномочие как право (то есть не осуществлять его)» Талапина Э. В., Южаков В. Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов / Под ред. В.Н. Южакова. М., 2007. С. 16. .

Нормативное закрепление рассматриваемого коррупциогенного фактора сделано обоснованно. Причиной этому служит, что «должностное лицо, государственный (муниципальный) служащий получает шанс неправомерно трактовать свое право только как возможность, а не как обязанность совершения тех или иных действий, и ставить его осуществление в зависимости от «взятки». В итоге правоприменение может обрести признак избирательности, что в административных отношения заявительного характера напрямую способствует коррупции» Там же. С. 16. .

Выборочное изменение объема прав. Этот коррупциогенный фактор нормативно определяется, как возможность необоснованного установления исключений из общих порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) Подпункт «в» Пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждена Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96..

Анализируя указанный коррупциогенный фактор, Э.В. Талапина отмечает, что ««подобную ситуацию провоцировала ст. 105 Водного кодекса РФ 1995 г.: «Проектирование и строительство прямоточных систем технического водоснабжения, как правило, не допускаются. Проектирование и строительство таких систем разрешаются в исключительных случаях при положительном заключении государственной экспертизы на предпроектную и проектную документацию и государственной экологической экспертизы» Талапина Э. В. Об антикоррупционной экспертизе // Журнал российского права. 2007. № 5. С. 54. .

Законодателем была исключена указанная норма в новом Водном кодексе, теперь использовать систему прямоточного водоснабжения нельзя вообще. В.Н. Южаков отмечает, что указанная статья старого Водного кодекса предоставляет право исключительно только от усмотрения государственного служащего Южаков В. Н. Опыт, методика и перспективы развития антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Актуальные проблемы борьбы с коррупцией и терроризмом в России на современном этапе. - Красноярск.: СибЮИ МВД России. 2009. С. 66. .

С мнениями Э.В. Талапиной и В.Н. Южакова необходимо согласиться. Добавив лишь, что выборочное изменение объема прав нарушает право граждан на равенство перед законом. Поэтому нормативное закрепление коррупциогенного фактора выборочное изменение объема прав является правильным решением.

Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества. Нормативно это коррупциогенный фактор определяется в методике, как наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящих к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный НПА Подпункт «г» Пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждена Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96..

Бланкетная норма - норма НПА, отсылающая не к конкретной статье этого НПА, а отсылающая к целому виду НПА и правил См.: Матузов Н. И. Малько А. В. Теория государства и права: учебник. - М.: Юрист, 2004. С. 288. Отсылочная норма - норма НПА, которая не излагает всей нормы права, а отсылает к другой статье НПА См.: Там же. С. 288..

В памятке эксперта по первичному анализу нормативного акта на коррупциогенность указывается, что оставляя более конкретное регулирование тех или иных отношений (порядок, сроки осуществления полномочий) органу исполнительной власти, законодатель провоцирует государственный орган на создание условий, удобных им, зачастую в ущерб правам и законным интересам граждан. Данный фактор вызывает также широту дискреционных полномочий. Выявляется путем анализа формулировок нормативного акта, характерная формулировка «порядок и сроки (чего - то) определяются Правительством РФ или уполномоченным органом исполнительной власти.

Также следует отметить, что в антикоррупционных целях необходимо урегулировать общественные отношения законом, а не подзаконным актом, потому что в подзаконном акте коррупционные схемы используются довольно часто Талапина Э. В. Указ. Соч. С. 55.. При необходимости подзаконного нормотворчества, по причине внесения изменений в подзаконный акт по ходу его реализации, к созданию такого подзаконного акта должны предъявляться повышенные требования. Также необходима АЭ при принятии подзаконного акта и АЭ проекта внесения изменений в подзаконный НПА Там же. С. 55..

Исходя из вышеизложенного, необходимо отметить, что нормативное закрепление такого коррупциогенного фактора как чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества является объективно необходимым. Широта подзаконного нормотворчества приведет к тому, что произойдет: «необоснованное снижение уровня нормативной регуляции на ведомственный. В ведомственные акты проще «проникают» коррупциогенные нормы, кроме того, орган сам будет утверждать нормы, выполнение которых сам же будет контролировать» Южаков В. Н. Опыт, методика и перспективы развития антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Актуальные проблемы борьбы с коррупцией и терроризмом в России на современном этапе. - Красноярск. : СибЮИ МВД России. 2009. С. 67..

Принятие НПА за пределами компетенции. Методикой проведения АЭ этот коррупциогенный фактор определяется как нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии НПА. Подпункт «д» Пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждена Постановлением Правительства РФ от 26.02.2009 г. № 96.

В теории административного права понятие компетенция определяется как «возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел», данное определение предложено Ю.А. Тихомировым См.: Цирин А. М. Методическая база оценки нормативных актов на коорупциогенность // Журнал российского права. 2009. № 10. С. 26..

Для выявления этого коррупциогенного фактора А.М. Цирин предлагает изучить НПА, в котором устанавливается компетенция органа государственной власти (закон, положение об органе). К типичным нарушениям компетенции органа государственной власти необходимо отнести: 1) присвоение властных полномочий; 2) превышение полномочий; 3) прямое или косвенное вмешательство в компетенцию; 4) нарушение процедур; 5) ошибочные или незаконные решения; 6) невыполнение отдельных функций; 7) непринятие решений, бездействие; 7) необеспеченность компетенции материально - финансовыми кадровыми и иными ресурсами; 8) воспрепятствование деятельности, давление Цирин А. М. Указ. Соч. С. 27..

Также необходима проверка правовой регламентации статуса государственного или муниципального служащего. В процессе реализации НПА нарушение компетенции можно выявить проверкой фактически осуществляемых действий государственного служащего и установленных в законе (ином НПА) компетенции государственного служащего и оценкой получаемых государственным служащим материальных благ на соответствие их нормативным основаниям. И сопоставлением норм права (по видам действия и по кругу лиц) и фактического результата их применения Там же. С. 28..

В целом принятие НПА сверх компетенции является негативным явлением. При выявлении этого коррупциогенного фактора необходимо анализировать нормативные акты, регулирующие перечень полномочий государственного органа или должностного лица, которое издает НПА. Превышение компетенции может выражаться в присвоении полномочий государственного органа (должностного лица), бездействии, ошибке при принятии решения, и в других формах. Введение этого коррупциогенного фактора в методику проведения АЭ является обоснованным решением.

Заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации. Нормативно указанный коррупциогенный фактор определяется, как установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона Подпункт «д» Пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждена Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96..

Этот коррупциогенный фактор можно рассмотреть, обратившись к сфере налогового законодательства. С позиции Конституционного суда РФ, выраженной в определении от 5 ноября 2002 г., Министерство РФ по налогам и сборам и другие государственные органы издают обязательные для своих подразделений приказы, инструкции, методические указания, связанные с налогообложением, которые не относятся к актам законодательства о налогах и сборах и которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах. Эти положения не могут рассматриваться как содержащие основания для издания актов, допускающих ограничение прав и возлагающих на налогоплательщиков дополнительные обязанности Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы некоммерческой организации - учреждения по управлению персоналом «Персона» на нарушение конституционных прав и свобод положениями п. 2 ст. 4 НК РФ: Определение Конституционного Суда РФ от 5.11.2002 г. № 319 - О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. № 2..

Приказом ФНС РФ от 16 мая 2007 года утверждены критерии признания юридического лица крупнейшим налогоплательщиком См.: Критерии отнесения организаций - юридических лиц к крупнейшим налогоплательщикам подлежащим налоговому администрированию на федеральном и региональном уровнях: Утверждены Приказом МНС РФ от 16.05.07 № ММ - 3 - 06/308@ (в ред. от 02.04.2010) // Информационная система «Консультант Плюс». Но само понятие крупнейший налогоплательщик отсутствует в НК РФ.

А.В. Демин считает, что понятие «крупнейший налогоплательщик» и критерии его определения должны быть урегулированы НК РФ, а не подзаконным НПА См.: Демин А. В. Подзаконные акты в сфере налогов и сборов // Информационная система «Консультант Плюс»..

Поэтому на указанном примере норм налогового законодательства хорошо видно, как может проявиться коррупциогенный фактор заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов. Понятие «крупнейший налогоплательщик», не определенное в НК РФ, определяется в подзаконном НПА. Это недопустимо, потому что подзаконный НПА необходим для реализации норм закона, а не внесения в закон новых изменений. С учетом изложенного описанный коррупциогенный фактор включен в методику проведения АЭ правильно.

Отсутствие или неполнота административных процедур. Нормативно определяется, как отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка.

Административная процедура - часть системы деятельности органов исполнительной власти, связанных в единую динамическую управленческую систему отраслевого или функционального профиля Конин В. Н. Указ. Соч. С. 8.. По масштабам сферы деятельности административные процедуры классифицируются на внутриорганизационные (установлены положениями, регламентами, должностными инструкциями) и внешнеуправленческие (регулируют административно - организационные отношения, регламентируются подзаконными нормативными актами) Там же. С. 8..

Если в законодательстве четко регламентирован порядок осуществления административной процедуры, то коррупциогенность понижается, если такой порядок не регламентирован, то происходит обратное явление. По мнению Э.В. Талапиной, М.А. Краснова, В.Н. Южакова «процедуры должны содержаться именно в законодательном акте, а не регулироваться на подзаконном уровне. Порядок и сроки (административные процедуры) составляют часть регулирования (процессуальное право), которая не менее принципиальна, чем нормы материального права. Поэтому неоправданно и их частое изменение» Краснов М. А., Талапина Э. В., Южаков В. Н. Указ Соч. С. 84. . Включение рассматриваемого коррупциогенного фактора с указанной точки зрения является правильным решением.

Отказ от конкурсных (аукционных) процедур. Раскрывается в методике как закрепление административного порядка предоставления права (блага) Подпункт «з» Пункта 3 Методики проведения антикоррупционно экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждена Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96..

Общественные отношения, связанные с проведением конкурсных аукционных процедур, регулируются ст. 447 - 449 Гражданского кодекса РФ Гражданский кодекс РФ. Часть первая: Федеральный закон от 30.11.1994 г. № 51 - ФЗ (ред. от 06.12.2011) // Информационная система «Консультант Плюс». , ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд: Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94 - ФЗ (ред. от 01.01.2012) // Информационная система «Консультант Плюс»., ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» О приватизации государственного и муниципального имущества: Федеральный закон от 21.12.2001 г. № 178 - ФЗ (ред. от 06.12.2011) // Информационная система «Консультант Плюс». , и другими законами. Также имеет место регулирование проведение аукционов и конкурсов подзаконными нормативными правовыми актами См., например.: О порядке проведения конкурсов и аукционов при введении количественных ограничений и лицензировании экспорта и импорта товаров (работ, услуг) в РФ: Постановление Правительства РФ от 31.10.1996 г. № 1299 (ред. от 14.02.2009) // Информационная система «Консультант Плюс»; О порядке проведения аукционов: Приказ Министерства финансов РФ от 05.06.2001 г. № 42н // Информационная система «Консультант Плюс»; Об утверждении порядка согласования проведения закрытого конкурса, закрытого аукциона, возможности заключения государственного или муниципального контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком): Приказ министерства экономического развития и торговли РФ от 03.05.2006 г. № 124 (ред. 15.06.2009) // Информационная система «Консультант Плюс»; и др..

Проведение аукционов и конкурсов является гарантией снижения административного усмотрения со стороны государственного служащего. Также при проведении аукционов (конкурсов) на участие в поставках товаров, выполнения работ или оказания услуг участвуют несколько граждан или юридических лиц, претендующих на предоставление какого - либо права (заключения договора оказания услуг или работ), но выбор таких граждан или юридических лиц не может быть произвольным. А. Сергеенко в своей работе пишет, что «должностные лица органов исполнительной власти и органов местного самоуправления чаще всего выбирают для поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг, из числа «своих», но конкурсы и аукционы проводятся для того, чтобы выявить организации, которые предложат наименьшую цену за аналогичные работы, товары, или услуги. Имеют место случаи проведения главами местных администраций закупок товаров различного вида для муниципальных нужд без проведения торгов» Сергеенко А. Надзор в сфере экономики и противодействие коррупции // Законность. 2008. № 2. С. 7.

Необходимо обратить внимание, что отсутствие аукционных (конкурсных) процедур может привести к нецелевому расходованию бюджетных средств. А также может привести к неравному положению субъектов, задействованных в сфере поставок товаров, оказания работ или предоставлению услуг, а именно, фактическому участию одного субъекта в такой деятельности.

Рассматриваемый коррупциогенный фактор введен в методику проведения АЭ обоснованно. Его выявление снизит проявление коррупции в экономической сфере при принятии НПА, позволит сохранить средства государственного бюджета.

Далее будут рассмотрены коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.

Наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права. Нормативно этот коррупциогенный фактор определяется как установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям Подпункт «а» Пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждены Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96. .

Указанный коррупциогенный фактор проявляется в сфере регистрационных и разрешительных полномочий. Выражается в формулировках НПА, содержащих в себе основания для отказа в совершении действий (регистрации), приема документов. Коррупциогенный перечень оснований для отказа может быть: а) открытым (не исчерпывающим); 2) содержащим в себе отсылки к основаниям для отказа, установленных в НПА подзаконного характера; в) содержащим в себе субъективно оценочные основания для отказа (представленные заявителем сведения не соответствуют действительности или представлены не в полном объеме).

Злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления. В методике проведения антикоррупционной экспертизы указанный фактор раскрывается, как отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций Подпункт «б» Пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждены Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96..

В теории гражданского права злоупотребление правом означает форму осуществления субъективного гражданского права, которая противоречит цели, ради которой оно предоставляется субъектам См.: Гражданское право: В 4 т. Общая часть: учебник Т. 1 / Под ред. Е. А. Суханова. - М. : Волтерс Клувер, 2008. С. 323.. Злоупотребление правом выражается недобросовестностью должностных лиц, представляющих публичную администрацию, должностные лица должны быть поставлены под контроль не только заинтересованных лиц или организаций, но и соответствующих государственных органов, осуществляющих контроль за «контролирующими» Старилов Ю. Н. Административное право как средство разрушения «синдрома бесправия» в правовом государстве // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 9. . Также недобросовестность может выразиться в произвольных действиях государственного служащего.

Юридико - лингвистическая неопределенность. По методике проведения АЭ данный фактор выражается в употреблении неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера Подпункт «в» Пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждены Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96..

Термин с позиции юридической техники можно определить, как слово (словосочетание), унифицировано используемое в сфере правовых отношений, которое обозначает правовое понятие и отличается заданной строгой смысловой определенностью Законодательная техника: научно - практическое пособие. - М. : Городец, 2000. С. 81..

Не все понятия, используемые в НПА необходимо определять. Но с позиции юридической техники нужно определять понятия: неточные; редкие; специальные; иностранные; сложные юридические; обыденные, имеющие множество смыслов; по разному толкуемые в юридической науке и практике; употребляемые в нормативном акте в расширительном или ограничительном смысле; переосмысленные и измененные Кашанина Т. В. Юридическая техника: учебник. - М. : Эксмо, 2008. С. 171..

К двусмысленным понятия необходимо отнести понятия, имеющие разное содержание. Например, понятие правовой акт можно определить как акт, соответствующий праву Жилин Г. Соотношение права и закона // Российская юстиция. 2000. № 4. С. 9.. Либо его можно определить по другому как письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений Тихомиров Ю. А. Котелевская И. А. Правовые акты: учебно - практическое и справочное пособие. М., 1999. С. 17..

Неустоявшийся термин - данное словосочетание понимается трудно. На первый взгляд его можно понять как термин, не вошедший в правоприменительную практику, не разработанный в юридической науке, либо вышедший из правоприменительной практики. С позиции юридической техники наиболее подходит понятие архаизм - название существующих в реальной действительности предметов и явлений вытесненных (вытесняемых) другими словами активной лексики См.: Власенко Н. А. Законодательная технология (теория, опыт, правила): учебное пособие. - Иркутск. : Восточно - сибирская издательская компания, 2001. С. 57.. Либо неустоявшийся термин необходимо понимать как выражение, существовавшее в истории законодательства, при возвращении такого выражения следует убедиться, что такое слово в современный период стало общеизвестным Там же. С. 57..


Подобные документы

  • Общие положения проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов. Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов. Факторы, связанные с наличием правовых пробелов. Система мер по профилактике коррупции.

    курсовая работа [38,1 K], добавлен 24.05.2016

  • Законодательные основы антикоррупционной экспертизы в странах Европейского союза. Антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов как одна из важных мер профилактики коррупции. Особенности антикоррупционной экспертизы в европейских странах.

    реферат [34,7 K], добавлен 20.07.2013

  • Анализ нормативно-правовых основ антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Выявление проблем Законодательной Думы Хабаровского края, возникающих при проведении антикоррупционной экспертизы. Социальный эффект и значимость проекта.

    дипломная работа [65,7 K], добавлен 23.03.2011

  • Антикоррупционная деятельность государства. Организационно-управленческие основы антикоррупционной политики. Направления и особенности противодействия коррупции в системе муниципального управления. Проблемы антикоррупционной политики на местном уровне.

    курсовая работа [93,6 K], добавлен 17.04.2015

  • Причины коррупции в свете учений о виктимологии коррумпированности органов государственной власти. Криминологические исследования структурных элементов и детерминант коррупции. Уголовно-правовая характеристика антикоррупционной политики в России.

    реферат [142,9 K], добавлен 10.10.2009

  • Понятие коррупции и исторические этапы формирования антикоррупционной политики в России. История формирования концепции противодействия коррупции, ее доктринальное определение. Причины и условия коррупции в России, правовые меры противодействия ей.

    дипломная работа [688,4 K], добавлен 21.10.2013

  • Понятие и общие признаки коррупции, исторические аспекты развития антикоррупционной деятельности, меры ее профилактики. Предпосылки распространения коррупции в современной России, этапы становления и перспективы развития антикоррупционной политики.

    курсовая работа [67,1 K], добавлен 10.01.2010

  • Понятие, элементы и направления антикоррупционной политики, пути эволюции законодательной и нормативной базы по противодействию коррупции. Правовые механизмы реализации антикоррупционной политики в Магаданской области. Результаты борьбы с коррупцией.

    дипломная работа [118,4 K], добавлен 23.10.2014

  • Последствия коррупции для экономики и развития государства в целом. Превенция коррупции, оценка и контроль качества государственных услуг. Условия формирования антикоррупционной культуры. Вопросы противодействия коррупции в сфере предпринимательства.

    презентация [800,6 K], добавлен 02.04.2016

  • Особенности квалификации коррупционных преступлений. Социальный аспект противодействия коррупции. Воспитательная функция юридического образования в разрезе антикоррупционной политики. Основные модели взаимодействия правовых и религиозных систем.

    курсовая работа [47,3 K], добавлен 20.05.2014

Работы в архивах красиво оформлены согласно требованиям ВУЗов и содержат рисунки, диаграммы, формулы и т.д.
PPT, PPTX и PDF-файлы представлены только в архивах.
Рекомендуем скачать работу.