Оценка эффективности проведения антикоррупционной политики региона (на примере Магаданской области)

Однако японский опыт организации борьбы с коррупцией показывает, что отсутствие единого кодифицированного акта, направленного на борьбу с этим явлением (так же, как в Австрии, Чехии, Швеции), не препятствует эффективному решению проблемы. Нормы антикоррупционного характера содержатся во многих национальных законах. Особое значение японский законодатель придает запретам в отношении политиков, государственных и муниципальных служащих. Они, в частности, касаются многочисленных мер, которые практически нейтрализуют японского чиновника в отношении частного бизнеса как во время службы, так и после ухода с должности. В Российской Федерации указанное выше частично учтено в Федеральном законе «О противодействии коррупции» и других законах, однако механизм ответственности нарушителей закона не прописан и отдан на откуп работодателю, который объективно не в состоянии самостоятельно решить эту проблему. Таким образом, зарубежный опыт по-прежнему составляет значительный резерв для совершенствования российского антикоррупционного законодательства.

В Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «О противодействии коррупции» координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий. Несомненно, определенная логика в этом решении была, т.к. именно прокуратура согласно действующему законодательству осуществляет координацию деятельности по борьбе с преступностью. Представляется необходимым на базе зарубежного опыта переосмыслить институциональные основы противодействия коррупции в Российской Федерации либо выделив специальный компактный орган, занятый решением исключительно данной задачи, либо обеспечив конкуренцию и контроль правоохранительных органов друг за другом вместо существующей на данный момент круговой поруки.

Работа по выявлению и предупреждению коррупционных рисков при подборе, расстановке и ротации кадров, антикоррупционной подготовке служащих в Российской Федерации находится в зачаточном состоянии. Расстановка руководящих кадров «от Москвы до самых до окраин» осуществляется по принципу родственных или дружеских связей. Антикоррупционные комиссии могут возглавлять бывшие работники сельскохозяйственного профиля, главы местного самоуправления, бывшие милицейские чиновники и другие лица, не имеющие четкого представления, как разрешить конфликт интересов и др. задачи. Поэтому необходимо качественно перестроить систему подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих, сделав упор на вопросах правовой подготовки, морально-этического воспитания и формирования антикоррупционной культуры. Следует внедрить элементы антикоррупционной подготовки в учебные планы высших образовательных учреждений, занимающихся подготовкой будущих кадров для государственной и муниципальной службы в целях разрушения системной коррупции в высших учебных заведениях, вымогательство денег в которых отдельными чиновниками и преподавателями начинается с момента, когда молодой человек переступает порог учебного заведения, становясь абитуриентом, и не прекращается до получения им диплома. Необходимо включить в программы дополнительного профессионального образования государственных и муниципальных служащих спецкурсы, направленные на усвоение основных положений международного, федерального и регионального законодательства по противодействию коррупции, вопросов юридической ответственности за коррупцию, разъяснение ситуаций конфликта интересов и механизмов его преодоления [41].

В Российской Федерации подавляющему числу высокопоставленных коррупционеров удается уходить от уголовной ответственности за счет правового иммунитета, «гуманного» отношения прокуратуры и суда, учета бывших заслуг. В этой связи целесообразно было бы поддержать отклоненное предложение председателя Следственного комитета России А.И. Бастрыкина об исключении части лиц, обладающих особым правовым статусом, из гл. 52 УПК РФ [35].

В странах с высокоэффективной антикоррупционной политикой активы коррупционеров и членов их семей подлежат конфискации. Целесообразно учесть данный опыт в российском законодательстве и в этих целях проработать вопрос о внесении изменений УК РФ. Эти меры позитивно повлияют на профилактику коррупционной преступности, т.к. они будут воздействовать на основной стимул совершения коррупционных преступлений.

В Российской Федерации, по данным ВЦИОМ, до 30 % опрошенных не готовы к тому, чтобы проинформировать кого-либо о фактах коррупции. Из года в год снижается доля тех, кто согласился бы сообщить об этом в правоохранительные органы. Реже всего россияне допускают возможность сотрудничества с местными органами власти, а также с правозащитными организациями. Требуется глубокое изучение и внедрение зарубежного опыта для привлечения потенциала общества к борьбе с коррупцией.

3. АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ПОЛИТИКА В МАГАДАНСКОЙ ОБЛАСТИ

3.1 Правовые механизмы реализации антикоррупционной политики в Магаданской области

По мнению Рябова и Сухаренко [70], для определения эффективности законотворческой и правоприменительной деятельности в регионе учитывается нормативная насыщенность четырех направлений: закон о противодействии коррупции; «кодексов этики» принятых на уровне региона; законодательство об ответственности государственных служащих; закона о доступе к информации государственных органов. Дополнительно, Хорольский [76] приводит следующие показатели, которыми должна характеризоваться антикоррупционная политика в регионе: наличие программы по противодействию коррупции в регионе; наличие специального органа по противодействию коррупции в регионе; утвержденный порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов региона; утвержденная методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов региона.

Ориентируясь на эти показатели, нормативная насыщенность в регионе характеризуется следующей картиной.

Закон о противодействии коррупции.

В течение некоторого времени региональное антикоррупционное законодательство развивалось с опережением федерального. До принятия Федерального закона № 273-ФЗ органами законодательной власти региона были приняты нормативные правовые акты по данной проблеме, что позволяет говорить о формировании комплексного законодательного регулирования противодействия коррупции.

Полномочия государственных органов Магаданской области по реализации антикоррупционной политики закреплены в законе № 979-ОЗ от 4 марта 2008 года «О профилактике коррупции в Магаданской области» (в ред. Законов Магаданской области от 22.06.2009 № 1159-ОЗ, от 03.03.2010 № 1231-ОЗ, от 09.06.2010 № 1291-ОЗ) [1]. Закон регламентирует полномочия Магаданской областной Думы в сфере профилактики коррупции:

1) принятие законов Магаданской области и иных нормативных правовых актов, а также контроль за их исполнением;

2) проведение экспертиз нормативных правовых актов, принятых Магаданской областной Думой, а также проектов правовых актов, поступивших на рассмотрение Магаданской областной Думы, на соответствие федеральному и областному законодательству;

3) проведение антикоррупционных экспертиз проектов нормативных правовых актов, поступивших на рассмотрение Магаданской областной Думы, и нормативных правовых актов, принятых Магаданской областной Думой;

4) контроль за установлением в должностных регламентах государственных гражданских служащих Магаданской области (далее - государственные служащие) аппарата Магаданской областной Думы правил, нормативов и требований по выполнению государственными служащими своих должностных обязанностей, ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей, а также за установлением механизма привлечения выше указанных лиц к ответственности в случае неисполнения (ненадлежащего исполнения) должностных обязанностей;

5) иные полномочия, отнесенные к компетенции Магаданской областной Думы федеральным и областным законодательством.

Полномочия администрации Магаданской области в сфере профилактики коррупции:

1) утверждение порядка проведения экспертиз и проведение экспертиз проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов, принятых администрацией Магаданской области и иными исполнительными органами государственной власти Магаданской области (далее - исполнительные органы государственной власти), локальных актов учреждений на соответствие федеральному и областному законодательству;

2) проведение антикоррупционных экспертиз проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов, принятых администрацией Магаданской области и иными исполнительными органами государственной власти;

3) определение порядка разработки и утверждения администрацией Магаданской области и иными исполнительными органами государственной власти административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг;

4) контроль за установлением в должностных регламентах государственных служащих исполнительных органов государственной власти правил, нормативов и требований по выполнению государственными служащими своих должностных обязанностей, ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей, а также установление механизма привлечения выше указанных лиц к ответственности в случае неисполнения (ненадлежащего исполнения) должностных обязанностей;

5) утверждение порядка осуществления мероприятий по профилактике коррупции в исполнительных органах государственной власти и учреждениях;

6) разработка и принятие программ, направленных на реализацию мероприятий в сфере профилактики коррупции в исполнительных органах государственной власти, иных государственных органах, учреждениях, а также осуществление контроля их выполнения;

7) иные полномочия, отнесенные к компетенции администрации Магаданской области федеральным и областным законодательством.

Полномочия иных государственных органов в сфере профилактики коррупции:

1) проведение экспертиз проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов, принятых иными государственными органами, на соответствие федеральному и областному законодательству;

2) проведение антикоррупционных экспертиз проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов, принятых иными государственными органами;

3) контроль за установлением в должностных регламентах государственных служащих аппаратов иных государственных органов правил, нормативов и требований по выполнению государственными служащими своих должностных обязанностей, ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей, а также установление механизма привлечения выше указанных лиц к ответственности в случае неисполнения (ненадлежащего исполнения) должностных обязанностей;

4) иные полномочия, отнесенные к компетенции иных государственных органов федеральным и областным законодательством.

Полномочиям учреждений в сфере профилактики коррупции:

1)обеспечение соответствия локальных актов учреждений, принимаемых учреждениями, требованиям федерального и областного законодательства;

2) проведение экспертиз проектов локальных актов учреждений, а также локальных актов, принятых учреждениями, в установленном администрацией Магаданской области порядке;

3) контроль за установлением правил, нормативов и требований по выполнению должностных обязанностей должностными лицами, ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей, а также установление механизма привлечения выше указанных лиц к ответственности в случае неисполнения (ненадлежащего исполнения) должностных обязанностей.

Закон предусматривает участие органов местного самоуправления в профилактике коррупции. В целях профилактики коррупции органы местного самоуправления вправе:

1) принимать муниципальные правовые акты по осуществлению мероприятий, направленных на предупреждение коррупции в органах местного самоуправления;

2) осуществлять в пределах установленных полномочий иные функции.

В соответствии с законом предупреждение коррупционных правонарушений осуществляется путем применения следующих мер: разработка и реализация областных целевых программ, муниципальных планов противодействия коррупции; антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов; мониторинг коррупциогенных факторов; антикоррупционные образование и пропаганда; оказание государственной поддержки общественным объединениям, создаваемым в целях противодействия коррупции.

Данный закон в основном регулирует меры по профилактике коррупции. Ориентируясь непосредственно на борьбу с коррупцией издано Постановление Губернатора Магаданской области от 6 мая 2011 г. № 48-п «Об эффективности работы по выявлению и расследованию должностных, коррупционных преступлений, а также преступлений, совершённых организованными группами» [17]. В постановлении присутствует ряд рекомендаций антикоррупционной направленности.

Рекомендации правоохранительным органам Магаданской области:

- активизировать работу по выявлению, пресечению фактов коррупции средствами ведомственного контроля обеспечить своевременное и полное принятие предусмотренных федеральным законодательством мер по документированию преступной деятельности лиц, причастных к совершению преступлений коррупционного характера; руководителям следственных подразделений взять на особый контроль расследование преступлений коррупционной направленности, поручая проведение предварительного следствия наиболее опытным следователям, соблюдая разумные сроки расследования.

- во взаимодействии с прокуратурой Магаданской области продолжить проведение мероприятий, направленных на выявление коррупционных проявлений в сфере выделения и освоения бюджетных средств в области жилищно-коммунального хозяйства.

- принимать меры, предусмотренные федеральным законодательством, по разобщению организованных преступных формирований, недопущению их «сращивания» с должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления; принимать меры профилактического характера в отношении должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, в отношении которых имеется информация о взаимодействии или ином участии с лицами, имеющими отношение к организованной преступности.

Рекомендации органам исполнительной власти Магаданской области, территориальным органам федеральных органов и органам местного самоуправления:

- в случае установления сформированными комиссиями по соблюдению требований к служебному поведению государственных и муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов факта совершения государственным или муниципальным служащим действия, содержащего признаки административного правонарушения или состава преступления, передавать информацию о совершении указанного действия (бездействия) и подтверждающие такой факт документы в прокуратуру Магаданской области в 3-дневный срок, а при необходимости - немедленно;

- территориальным органам федеральных органов исполнительной власти и органам местного самоуправления Магаданской области принятие мер аналогичного характера;

- органам исполнительной власти Магаданской области во взаимодействии с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и местного самоуправления организовать на постоянной основе практику информирования правоохранительных органов области об известных фактах противоправной деятельности организованных преступных групп и сообществ. В этих целях практиковать проведение рабочих встреч с жителями Магаданской области, в ходе которых освещать вопросы об известных населению фактах деятельности организованных преступных групп и сообществ.

«Кодексы этики» принятые на уровне региона.

Большое значение имеет Рекомендация Комитета министров Совета Европы от 11 мая 2000 г. № R (2000) 10 о кодексах поведения для государственных служащих [27], где закреплен модельный кодекс поведения для государственных служащих. Кодекс предназначен для уточнения норм поведения и честности, которые должны соблюдаться государственными служащими, для оказания им помощи в выполнении этих норм и информировании граждан о том, какого поведения они вправе ожидать от государственных служащих. Для определения эффективности антикоррупционной политики, наличие либо отсутствие кодексов этики существенно [70].

В целях установления этических норм и правил служебного поведения государственных гражданских служащих органов исполнительной власти Магаданской области для достойного выполнения ими своей профессиональной деятельности, а также содействия укреплению авторитета органов исполнительной власти Магаданской области, повышения уровня доверия к ним граждан и организаций, Постановлением администрации Магаданской области от 10 февраля 2011 г. № 40-па «Об утверждении кодекса этики и служебного поведения лиц, замещающих должности государственной гражданской службы Магаданской области в органах исполнительной власти Магаданской области» [4] утвержден Кодекс этики и служебного поведения. Кодекс призван способствовать безупречному исполнению государственными гражданскими служащими Магаданской области возложенных на них служебных обязанностей, содействовать повышению правовой и нравственной культуры государственных гражданских служащих Магаданской области, укреплению авторитета государственной власти. Основными принципами служебного поведения и этики государственных гражданских служащих Магаданской области являются принципы, установленные действующим федеральным законодательством, в том числе:

- соблюдение законности;

- исполнение должностных обязанностей добросовестно и на высоком профессиональном уровне;

- признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина как основной смысл и содержание деятельности органов исполнительной власти Магаданской области;

- проявление лояльности;

- соблюдение политической нейтральности;

- соблюдение норм служебной, профессиональной этики и правил делового поведения;

- соблюдение общих нравственных норм;

- соблюдение этики взаимоотношений в коллективе;

- соблюдение требований к антикоррупционному поведению;

соблюдение требований при обращении со служебной информацией.

Кодекс этики и служебного поведения также принят Мэрией г. Магадана.

Законодательство об ответственности государственных служащих.

Статья 9 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" обязывает государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений. В соответствии с этим, Постановлением губернатора Магаданской области от 13 июля 2009 г. № 94-п «Об утверждении положения о порядке уведомления представителя нанимателя о фактах обращения в целях склонения государственного гражданского служащего Магаданской области к совершению коррупционных правонарушений, организации проверки сведений, содержащихся в уведомлениях, и регистрации уведомлений» утверждено Положение о порядке таких уведомлений [15]. За нарушение требований, установленных этим Положением, гражданские служащие несут административную ответственность в соответствии с Законом Магаданской области от 15 марта 2005 г. № 583-ОЗ "Об административных правонарушениях в Магаданской области" [3].

Статья 8 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" вменяет обязанность государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. В связи с этим Постановлением Администрации Магаданской области от 6 августа 2009 г. № 385-па «О предоставлении гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы Магаданской области, и государственными гражданскими служащими Магаданской области сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» [9] утверждено Положение о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы Магаданской области и государственными гражданскими служащими Магаданской области сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также утвержден Перечень должностей государственной гражданской службы Магаданской области, при назначении на которые граждане и при замещении которых государственные гражданские служащие Магаданской области обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. В случае непредставления или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданин не может быть назначен на должность областной гражданской службы, а областной гражданский служащий освобождается от должности областной гражданской службы или подвергается иным видам дисциплинарной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственного служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей размещаются на официальном сайте соответствующего органа государственной власти Магаданской области, а в случае отсутствия этих сведений на официальном сайте - сведения предоставляются областным средствам массовой информации для опубликования по их запросам. Подобные сведения присутствуют на официальном сайте Администрации Магаданской области.

В Постановлении Администрации Магаданской области от 4 марта 2010 г. № 78-па «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы Магаданской области, и государственными гражданскими служащими Магаданской области, и соблюдения государственными гражданскими служащими Магаданской области требований к служебному поведению» [26] изданном в соответствии с федеральными законами от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению» утверждено Положение о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы Магаданской области, учрежденных в целях обеспечения исполнения полномочий губернатора Магаданской области, администрации Магаданской области, иных исполнительных органов государственной власти Магаданской области, государственными гражданскими служащими Магаданской области, замещающими должности государственной гражданской службы Магаданской области, учрежденные в целях обеспечения исполнения полномочий губернатора Магаданской области, администрации Магаданской области, иных исполнительных органов государственной власти Магаданской области, и соблюдения государственными гражданскими служащими Магаданской области, замещающими должности государственной гражданской службы Магаданской области, учрежденные в целях обеспечения исполнения полномочий губернатора Магаданской области, администрации Магаданской области, иных исполнительных органов государственной власти Магаданской области, требований к служебному поведению.

В этих же целях, но несколько позже издано Постановление Магаданской областной Думы от 9 апреля 2010 г. № 1844 «О предоставлении гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы Магаданской области, и государственными гражданскими служащими Магаданской области сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, проверке достоверности и полноты указанных сведений и соблюдения государственными гражданскими служащими Магаданской области требований к служебному поведению» (в ред. Постановления Магаданской областной Думы от 24.12.2010 № 115) [20] распространяется помимо государственных гражданских служащих Магаданской области, на замещающих должности государственной гражданской службы Магаданской области в Магаданской областной Думе, Контрольно-Счетной палате Магаданской области, Избирательной комиссии Магаданской области, а также на граждан, претендующих на замещение указанных должностей. Утверждено «Положение о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы Магаданской области, и государственными гражданскими служащими Магаданской области, и соблюдения государственными гражданскими служащими Магаданской области требований к служебному поведению», которым определяется порядок осуществления проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами при поступлении на областную гражданскую службу, соблюдения областными гражданскими служащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов. Проверка, осуществляется по решению руководителя государственного органа.

Положения о предоставлении и проверке сведений закреплены в подзаконных актах муниципалитетов. В г. Магадане и Тенькинском районе Постановлениями Мэрии [22] и Главы района [13], в Ольском районе - Решением Собрания представителей Муниципального образования "Ольский район" [28].

Вопрос о нарушении государственным гражданским служащим Магаданской области, наделенным организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным гражданским служащим Магаданской области положений Кодекса этики и служебного поведения, подлежит рассмотрению на заседании соответствующих комиссий, образуемых в соответствии с Постановлением администрации Магаданской области от 19 августа 2010 г. № 457-па «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих Магаданской области и урегулированию конфликта интересов» [5], Постановлением губернатора Магаданской области от 17 апреля 2009 г. № 51-п «О межведомственной комиссии по противодействию коррупции в Магаданской области» [16].

Соблюдение государственным гражданским служащим Магаданской области положений Кодекса учитывается при проведении аттестации, формировании кадрового резерва для выдвижения на вышестоящие должности, а также при наложении дисциплинарных взысканий.

Следует уделить существенное внимание Комиссиям по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта, образуемым в соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 03.03.2007 г. № 269. По этому поводу в регионе принят ряд Постановлений: Постановление администрации Магаданской области от 19 августа 2010 г. № 457-па «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Магаданской области и урегулированию конфликта интересов» [6], а немногим позже и Постановление Магаданской областной Думы от 24 декабря 2010 г. № 114 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Магаданской области и урегулированию конфликта интересов» [19].

Принятые положения определяют порядок формирования и деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению. Основной задачей комиссий является содействие государственным органам в обеспечении соблюдения государственными гражданскими служащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, а также в обеспечении исполнения ими обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», другими федеральными законами.

Комиссии не рассматривают сообщения о преступлениях и административных правонарушениях, а также анонимные обращения, не проводит проверки по фактам нарушения служебной дисциплины.

В случае установления комиссией факта совершения областным гражданским служащим действия (факта бездействия), содержащего признаки административного правонарушения или состава преступления, председатель комиссии обязан передать информацию о совершении указанного действия (бездействии) и подтверждающие такой факт документы в правоприменительные органы в 3-дневный срок, а при необходимости - немедленно.

Такого рода комиссии созданы также и в органах исполнительной власти двух муниципальных образований:

- Постановлением Мэрии города Магадана от 3 сентября 2010 г. № 2619 «Об утверждении Положения о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих Мэрии г. Магадана и урегулированию конфликта интересов» [24];

- Постановлением администрации Ягоднинского района от 16 августа 2010 г. № 404 «Об утверждении Положения о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих аппарата Администрации Ягоднинского района и структурных (функциональных) подразделений и урегулированию конфликта интересов» [11].

Законодательство о доступе к информации государственных органов.

Одним из основных принципов противодействия коррупции является публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Важным направлением антикоррупционной политики становится повышение прозрачности в деятельности органов власти.

На этот счет в регионе действуют следующие нормативно-правовые акты: закон Магаданской области от 03.06.2010 №1280-ОЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности мировых судей Магаданской области» [2], Постановление Магаданской областной Думы от 16 декабря 2009 г. № 1720 «О положении об обеспечении доступа к информации о деятельности Магаданской областной Думы» [18], Постановление администрации Магаданской области от 19 августа 2010 г. № 444-па «Об Информации о деятельности органов исполнительной власти Магаданской области, размещаемой в сети Интернет» [7], а также Постановление Мэрии города Магадана от 23 сентября 2005 г. № 1774 «О предоставлении гражданам информации о деятельности Мэрии города Магадана, ее должностных лиц, отраслевых и территориальных органов Мэрии города Магадана, муниципальных предприятий и муниципальных учреждений города Магадана» (в ред. Постановления Мэра г. Магадана от 27.02.2010 г. № 468) [23].

Основной проблемой возникающей в Российской Федерации при реализации международных принципов открытости органов власти, является то, что принцип открытости органов власти и презумпция открытости информации подменена иллюзорной открытостью органов власти и презумпцией закрытости информации. В связи с чем, вся информация в органах власти носит закрытый характер и на предмет ее закрытости в целях обороны, национальной безопасности, обеспечения общественного порядка не проверяется.

Программа по противодействию коррупции в регионе.

В соответствии с Законом Магаданской области от 4 марта 2008 г. № 979-ОЗ "О профилактике коррупции в Магаданской области" администрация Магаданской области издает Постановление от 4 марта 2010 г. № 74-па «Об утверждении программы противодействия коррупции в Магаданской области на 2010-2012 годы» (в ред. Постановления администрации Магаданской области от 27.05.2010 № 300-па) [25]. Программа декларирует, что учитывая, что весь комплекс проблем, вызванных различными проявлениями коррупции, не позволяет их решить единовременно, необходимо осуществление программных мер по созданию и развитию правовых и организационных антикоррупционных механизмов.

Основными целями Программы являются:

- создание системы мер противодействия коррупции в Магаданской области;

- обеспечение на территории области защиты прав и законных интересов граждан, общества и государства от коррупции;

- снижение влияния коррупции на эффективность социально-экономического развития области, на деятельность органов государственной власти Магаданской области.

- искоренение причин и условий, порождающих коррупцию

Для достижения поставленных целей программа предполагает решение следующих задач:

- выявление, устранение причин и условий, порождающих коррупцию, минимизация и (или) ликвидация последствий коррупции;

- внедрение антикоррупционных механизмов в органах исполнительной власти Магаданской области в рамках реализации кадровой политики;

- совершенствование организации деятельности органов исполнительной власти Магаданской области в сфере размещения государственных заказов;

- формирование антикоррупционного общественного сознания, нетерпимости к проявлениям коррупции;

- формирование соответствующих потребностям времени нормативных и организационных основ противодействия коррупции;

- организация исполнения нормативных правовых актов и управленческих решений в области противодействия коррупции, создание условий, затрудняющих возможность коррупционного поведения и обеспечивающих снижение уровня коррупции;

- обеспечение выполнения норм антикоррупционного поведения, включая применение в необходимых случаях мер принуждения в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.

Мероприятия программы включают в себя следующие элементы:

- внедрение антикоррупционных механизмов в органах исполнительной власти Магаданской области в рамках реализации кадровой политики;

- организация проведения антикоррупционной экспертизы, анализ нормативных правовых актов на коррупциогенность;

- совершенствование организации деятельности органов исполнительной власти Магаданской области в сфере размещения государственных заказов;

- противодействие коррупции в основных коррупционно опасных сферах регулирования;

- формирование в обществе нетерпимого отношения к проявлениям коррупции;

- пропаганда государственной политики в области противодействия коррупции.

В программе утверждается что: «Применение программных методов позволит обеспечить комплексный подход к решению поставленных задач, поэтапный контроль выполнения мероприятий Программы и объективную оценку итогов их результативности. При этом реализация Программы позволит разработать и внедрить систему мониторинга, позволяющую определять приоритетные направления антикоррупционных мероприятий, оценивать их эффективность. Система мониторинга включает в себя: измерение уровня коррупции; определение структуры коррупции (по органам исполнительной власти, отраслям экономики и т.п.); мониторинг эффективности антикоррупционных мероприятий». Однако в пункте 5 Программы «Ожидаемые результаты реализации Программы» нет ни слова о результатах мониторинга.

Из муниципалитетов региона Программу предупреждения коррупции утвердила Мэрия города Магадана, Программу по противодействию коррупции - Тенькинское районное собрание представителей.

Специальный орган по противодействию коррупции в регионе.

17 апреля 2009 г. Губернатор Магаданской области Н. Н. Дудов в целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции», Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», устранения причин и условий, порождающих коррупцию, искоренения злоупотреблений и пресечения преступлений с использованием должностного положения, обеспечения соблюдения норм служебной этики государственными служащими Магаданской области, Постановлением губернатора от 17 апреля 2009 г. № 51 [16] образована Межведомственная комиссия по противодействию коррупции, являющаяся совещательным органом при губернаторе Магаданской области образованным в целях координации деятельности на территории Магаданской области органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, физических лиц и институтов гражданского общества по противодействию коррупции, борьбе с ее проявлениями. В состав комиссии вошли силовики (руководители УВД и УФСБ по Магаданской области), государственные и муниципальные служащие, директора МУП и ГУК, а также ректор СВГУ и член общественной палаты при полномочном представителе президента РФ в ДВФО.

Подобные совещательные органы имеются в некоторых муниципальных образованиях. Немногим раннее, Постановлением Главы Тенькинского района от 31 марта 2009 г. № 57 «О Совете по противодействию коррупции на территории Муниципального образования Тенькинский район Магаданской области (в ред. Постановлений главы Тенькинского района от 10.04.2009 № 58, от 23.07.2009 № 97, от 04.08.2009 № 99) создан Совет при главе Тенькинского района, образованным в целях оказания содействия в осуществлении муниципальной политики в сфере борьбы с коррупцией и реализации его установленных законом полномочий [14]. В Ольском районе также действует Межведомственная комиссия по противодействию коррупции, образованная Постановлением администрации Муниципального образования «Ольский район» от 4 июня 2010 г. № 195 «О межведомственной комиссии по противодействию коррупции в Муниципальном образовании «Ольский район» [10]. Помимо руководителей районных правоохранительных органов в состав совета и комиссии входят прокуроры районов. В остальном это, по большей части, госслужащие: работники аппарата администрации и территориальных отделов территориальных органов, а также представители региональных отделений политических партий.

Утвержденный порядок и методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов региона.

В целях создания механизмов по противодействию коррупции, совершенствования правового регулирования, защиты прав и законных интересов граждан издано Постановление Администрации Магаданской области от 24 сентября 2009 г. № 473-па «Об утверждении порядка проведения экспертизы нормативно правовых актов (проектов нормативно правовых актов) и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» (в ред. Постановления администрации Магаданской области от 18.03.2010 № 113-па) [8], а также Постановление мэра города Магадана № 460 от 5 марта 2008 г. «Об экспертизе проектов муниципальных правовых актов на коррупциогенность» (в ред. Постановлений мэрии г. Магадана от 27.03.2009 № 684, от 04.03.2010 № 483, от 01.04.2010 № 841) [21] и Постановление Главы Тенькинского района от 13.05.2008 г. № 111 «Об экспертизе проектов правовых актов Администрации Тенькинского района на коррупциогенность» (в ред. Постановлений главы Тенькинского района от 12.12.2008 № 353, от 03.03.2009 № 38, от 26.11.2009 № 117, от 06.04.2010 № 15, от 22.02.2011 № 1) [13]. Утвержден порядок проведения экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, а также регулируется проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и иных документов.

Таким образом, можно заключить, что нормативно-правовая база в регионе является показателем эффективного нормотворчества органов государственной власти Магаданской области. В свою очередь, находящиеся на территории региона муниципалитеты (кроме г. Магадана и Тенькинского района) в недостаточной степени разрабатывают правовые механизмы противодействия коррупции.

3.2 Результаты профилактики и борьбы с коррупцией в Магаданской области

Противодействие коррупции, т.е. деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц по профилактике и борьбе с коррупцией. В свою очередь профилактикой коррупции является, предупреждение коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции, а под борьбой с коррупцией понимается выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений. Федеральный закон вменяет в обязанность указанным субъектам полномасштабную систему мер, направленных на противодействие коррупции, среди которых выделяются меры, предшествующие совершению коррупционных правонарушений и направленные на недопущение их возникновения; меры, предпринимаемые при обнаружении коррупционных правонарушений и меры, направленные на устранение последствий совершенных коррупционных правонарушений [74].

Профилактика коррупции. Выявление и последующее устранение причин коррупции является важным звеном в цепи противодействия этому негативному явлению. Проверка нормативно-правовых актов на коррупциогенность и введение кодексов этики и служебного поведения в данном случае становится действенным предупреждающим фактором. Подобные проверки нормотворчества могут проводится как внутри органов государственной и муниципальной власти (обеспеченные соответствующими постановлениями и т.п.), так и извне, в частности прокуратурой. Последний способ наиболее эффективен, т.к. является независимым и подкреплен строй отчетностью.

По заявлению пресс-службы губернатора Магаданской области, проверки работы чиновников магаданской областной администрации показали отсутствие коррупционных фактов при размещении заказов на поставку товаров и услуг. Начальник контрольного управления администрации Магаданской области Татьяна Моргачева доложила губернатору о мерах по усилению контроля размещения заказов на поставку товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд: в ходе проверок государственных органов региональной исполнительной власти не было выявлено ни одного коррупционного факта [42].

Подобная ситуация складывается и в Магаданской таможне. В целях реализации профилактических мероприятий в таможне реализовался план противодействия коррупции Магаданской таможни на 2009 - 2010 годы. В его исполнение в таможне организовано взаимодействие с правоохранительными органами Магаданской области. Совместным приказом руководителей правоохранительных и контролирующих органов на транспорте и в таможенной сфере создана и работает постоянно действующая рабочая группа, приказом прокуратуры Магаданской области создана межведомственная рабочая группа по противодействию коррупции, заседание рабочей группы осуществляется ежеквартально, в деятельности рабочей группы на постоянной основе принимает участие представитель таможни. Разработана и распространена Памятка должностным лицам таможни об ограничениях, запретах, требованиях к служебному поведению и предупреждению коррупционных правонарушений, связанных с прохождением государственной гражданской службы должностных лиц таможенных органов. В отчетном периоде распорядительных и иных документов, позволяющих использовать технологии таможенного оформления и таможенного контроля в ущерб интересам экономической безопасности Российской Федерации, не установлено [38].

Отсутствие фактов коррупции отметил и внутренний контроль ОФМС России по Магаданской области. В марте 2008 года в Отделе создана комиссия по противодействию коррупции, ежегодно проводятся заседания комиссии с обсуждением вопросов о состоянии работы и мерах по предотвращению коррупционных рисков в Отделе. 09.10.2009 г. приказом ОФМС России по Магаданской области № 74 утверждена Инструкция о порядке уведомления представителя нанимателя (работодателя), в органы прокуратуры или другие государственные органы о фактах обращения в целях склонения государственного служащего ОФМС России по Магаданской области к совершению коррупционных правонарушений. До настоящего времени уведомлений не зарегистрировано. Обеспечено информационное взаимодействие с подразделениями правоохранительных органов, занимающихся вопросами противодействия коррупции. Так, в структурных подразделениях Отдела размещены объявления о том, что граждане по фактам проявления каких-либо коррупционных действий со стороны сотрудников ОФМС могут сообщить в прокуратуру области, города, УФСБ по Магаданской области, ОСБ УВД по Магаданской области, ОФМС, с указанием контактных телефонов. Сообщений не поступало. В Отделе проводится анализ публикаций в СМИ, а также жалоб и обращений физических и юридических лиц, с точки зрения наличия сведений о фактах коррупции. Жалоб и обращений о фактах коррупции среди сотрудников ОФМС от граждан и юридических лиц не поступало. В Отделе обеспечивается экономическая и правовая экспертиза договоров на закупку материально-технических средств. Закупки на конкурсной основе проводятся в соответствии с Федеральным законом № 94-ФЗ от 21 июля 2005 года «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В текущем году размещено 11 государственных заказов, заключено 7 госконтрактов. Участие на стороне поставщиков продукции для государственных нужд близких родственников должностных лиц, ответственных за принятие решений по размещенным государственным заказам не выявлено [66].

Анализ информации с сайтов органов государственной и муниципальной власти Магаданской области, имеющих раздел «Противодействие коррупции», не выявил в опубликованных материалах сообщений о фактах коррупции.

На этом фоне более результативно выглядит статистика по предотвращению коррупции органами прокуратуры. В настоящее время надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции выделен в самостоятельное направление деятельности Магаданской областной прокуратуры.

По заявлению прокурора Магаданской области Аркадия Умриха в 2008 году прокуратурой области выявлено 9 коррупциогенных факторов в действующих нормативно-правовых актах, при этом 3 из них противоречили и федеральному законодательству 3 - в проектах. Проведение «общенадзорных» проверок направлено на предупреждение, выявление и пресечение коррупционных проявлений в сферах государственной и муниципальной службы, земельных правоотношений, правоотношений в сфере собственности, размещения заказов, предпринимательской деятельности, бюджетного законодательства и т.д. Кроме того, в этом аспекте уделяется особое внимание принятию органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления правовых актов. Органами прокуратуры активно проводится антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, которая, по сути, является серьезным предупредительным инструментом в борьбе с коррупционными проявлениями.

К примеру, проект закона области об особой экономической зоне включал положение о том, что задолженность по уплате регистрационного сбора, взыскание которого стало невозможным в силу причин экономического, социального или юридического характера, подлежит списанию. В отзыве прокуратуры области на этот законопроект указано, что данная норма является коррупционным фактором, поскольку содержит ряд оснований без четких критериев для принятия решения по списанию задолженности, что может привести к злоупотреблениям. Законодатели согласились с доводами прокуратуры.

Однако не только мониторинг нормативно-правовых актов (НПА) и практики их применения позволяет предупредить коррупционные проявления. Соответствующую оценку должны получать и пробелы в законодательстве, а также формы и методы работы органов управления, контроля, правоохраны, если они напрямую не регламентированы правовыми актами.

К примеру, анализ практики распределения квот в сфере рыболовства позволил областной прокуратуре инициировать разработку администрацией области проектов НПА, регулирующих порядок распределения квот по добыче водных биоресурсов для нужд представителей коренных малочисленных народностей Севера, любительского и спортивного рыболовства. Неурегулированность этих правоотношений порождала коррупционные возможности и нарушение прав рыболовов. Кроме того, по результатам проверки исполнения федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг. и анализа выявленных нарушений законодательства (в этой связи возбужден ряд уголовных дел о мошенничестве с использованием служебного положения) областной прокуратурой разработан проект постановления администрации области, регулирующий порядок сдачи жилья гражданами, реализовавшими жилищные сертификаты. Эти проекты доработаны и приняты.

В 2008 г. органами прокуратуры области выявлены многочисленные нарушения законодательства о бюджете, в сфере экономики, государственной и муниципальной службы, при размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, использовании федеральной, областной и муниципальной собственности. В целях их устранения приняты сотни мер прокурорского реагирования. Только при проведении торгов и конкурсов для государственных и муниципальных нужд в 2007-м и в нынешнем году прокурорами выявлено 258 нарушений закона, по протестам отменено 10 правовых актов, к административной ответственности привлечено 36 должностных лиц, к дисциплинарной - 38. В суд направлено 9 исковых заявлений о признании торгов и сделок недействительными, 7 из них удовлетворено, 2 решения обжалуются [84].

В 2009 году органам прокуратуры удалось достичь немалых результатов в борьбе с этим социальным злом. Только за 9 месяцев 2009 г. выявлено почти в два раза больше нарушений законодательства о противодействии коррупции. Принесено 143 протеста, внесено 122 представления, по результатам рассмотрения которых 41 должностное лицо привлечено к дисциплинарной ответственности.

Подразделением по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции проведено 8 проверок в территориальных подразделениях федеральных органов исполнительной власти, а также в исполнительных органах государственной власти субъекта РФ. Большинство нарушений коррупционного характера (221) выявлено прокурорами в сфере соблюдения законодательства о муниципальной службе. С целью их устранения опротестовано 39 незаконных правовых актов (25 отменено), 12 заявлений направлено в суд, половина из которых уже удовлетворено, внесено 40 представлений (по результатам рассмотрения нарушения устранены, 19 лиц привлечены к дисциплинарной ответственности).

Сотрудники прокуратуры установили, что руководителем Управления Россельхознадзора по Магаданской области издано незаконное указание, которое препятствовало законной деятельности правоохранительных органов по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений. В целях устранения нарушений прокурором области внесено представление руководителю Управления, которое рассмотрено и удовлетворено. Незаконное указание о проведении лабораторных исследований по направлениям правоохранительных структур и выдаче органам дознания документов о результатах исключительно на платной основе отозвано. По требованию прокурора области отменены незаконные распоряжения Управлений Росздравнадзора, Государственного автодорожного надзора о проведении внеплановых проверок коммерческих организаций, так как они изданы с нарушением требований Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного надзора (контроля)».