Государственная служба в органах внутренних дел

Правовой статус - комплексная характеристика правового положения государственного служащего как субъекта права. Он характеризуется наличием многочисленных параметров и показателей, проявляющихся в связи с замещением государственной должности, выполнением или профессиональным обеспечением полномочий государственного органа. Государственный служащий является лицом, органически интегрированным в систему государственно-служебных отношений, урегулированных публичным правом, нормами конституционного, административного, трудового и иных отраслей права. Эти отношения реализуются от имени и по поручению государства, в интересах общества и каждого гражданина, под контролем государства и народа. Государственным служащим является гражданин Российской Федерации не моложе 18 лет, владеющий государственным языком, имеющий соответствующее профессиональное образование и исполняющий в порядке, установленном законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое из средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

В настоящее время вопрос о статусе государственного служащего в соответствии с принципами открытого демократического, правового государства пока не решен. По сути дела проведено, как говорится, лишь "развертывание статуса наемного работника в государственных органах, регулируемого трудовым законодательством, в статус государственного служащего". Российское законодательство и практика государственного строительства пока не вышли на уровень понимания статуса государственного служащего как человека государственного, служащего государству и защищенного государством, человека, способствующего обеспечению социально-политических и экономических ценностей общества. Мы пока недалеко ушли от понимания статуса как набора определенных прав, обязанностей и ответственности по должности, в рамках которых и реализуется потенциал государственной власти.

Какова же структура правового статуса государственного служащего?

Исходным пунктом характеристики правового статуса государственного служащего Российской Федерации является статус гражданина Российской Федерации, который органически включает в себя:

а) конституционный статус российского гражданина;

б) статус работника в соответствии с нормами Трудового кодекса Российской Федерации;

в) административно-правовой статус в соответствии с нормами Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". Тем самым статус государственного служащего представляется как трехмерное пространство человека, гражданина и должностного лица, реализующего государственную власть как общественный интерес, оформленный правом.

Этот вывод логично вытекает из сущности государственной службы и института гражданства, которая в Федеральном законе "О гражданстве Российской Федерации" от 9 апреля 2002 г. определяется как устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанных на уважении достоинства человека, его прав и свобод. Именно с наличием гражданства и конституционно закрепленного права равного доступа граждан к государственной службе законодательство связывает право человека участвовать в политической жизни страны и управлении делами государства и общества в целом. Не граждане России, лица без гражданства, люди, имеющее двойное гражданство права на государственную службу лишаются. Такая практика существует практически во всех цивилизованных странах.

Второй по значимости характеристикой (признаком) правового статуса государственного служащего является владение государственным языком. Таким языком является русский. Казалось бы, все понятно. Но далеко не во всех субъектах Российской Федерации однозначно трактуется эта правовая норма. Поскольку в Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" конкретно не указано, о каком языке идет речь, то некоторые политики и юристы пытаются русский язык подменить государственным языком национальной республики или, наоборот, дополнить требование знания русского языка знанием государственного языка своей республики. Есть ученые, которые стараются научно обосновать справедливость такой позиции. Представляется, что такая позиция требует более пристального научно-правового исследования, хотя, вероятно, она продиктована скорее политическими соображениями, чем потребностями совершенствования системы государственного управления.

Важнейшим по значимости признаком, отражающим правовой статус государственного служащего, является занимаемая им государственная должность, определяющая место и роль работника в государственно-служебной иерархии, содержание, возможности и объем его участия в работе того или иного государственного органа.

В научной литературе можно встретить достаточно большой разброс толкований понятия "государственная должность", что объясняется многими объективными факторами и субъективными причинами: разнообразие трактовок - это своего рода реакция на неустойчивость и непрочность современного положения государственного служащего, которая заложена в самой сложившейся системе учреждения государственных должностей государственной службы, зависимости должностной структуры аппарата государственного органа от его руководителя. Например, в субъектах Российской Федерации государственные должности устанавливаются не государством в целом, а властями субъектов Федерации по их собственному усмотрению. Результат: поменялся губернатор - меняется не только "команда", но и подавляющая часть аппарата администрации на более, как кажется, "надежных" работников. Реально такими же возможностями формирования должностной структуры аппарата и его кадрового наполнения обладают министры и другие первые руководители государственных органов.

Наблюдается отсутствие четкой и строгой институциональности государственных должностей, отсутствие прочного организационно-правового порядка в кадровых назначениях, что ведет к подрыву доверия к государственной службе. По сути дела неофициально признается право на политизацию аппарата, на использование его в качестве так называемого административного ресурса.

Поэтому, как представляется, правильную позицию занимают те ученые, которые настаивают на "статусном выравнивании" должностей государственной службы: объем полномочий, уровень ответственности по должности может и должен быть разный, а вот статус государственного служащего как представителя и олицетворения государства один: служащий Государства Российского.

Этот момент следовало бы учесть в процессе реализации президентской федеральной Программы реформирования государственной службы Российской Федерации на 2003-2005 гг См.: Указ Президента Российской Федерации "О феде-ральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы) от 19 но-ября 2002 г. . Только так нам удастся увязать в единое целое государственный интерес, функции данного конкретного государственного органа, статус должности, статус государственного служащего, его личный и социальный интерес.

Квалификационные требования частично сформулированы в Указе Президента Российской Федерации "О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы" от 30 января 1996 г.

В качестве квалификационных установлены специальные требования: к уровню и профилю образования с учетом группы и специализации государственных должностей государственной службы; стажу и опыту работы в государственных органах и по специальности; знанию Конституции страны, федеральных законов, конституций и уставов субъектов Российской Федерации применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

При этом четко прослеживается зависимость: чем выше группа государственных должностей, тем строже требования к уровню образования, стажу работы и духовно-нравственным качествам.

Обратим внимание на один момент - отсутствие логичности в квалификационных требованиях по государственным должностям.

Скажем, на высшую и главную должность может претендовать только тот, кто обладает двумя высшими образованиями, но вот наличие диплома о высшем образовании по специальности "государственное и муниципальное управление" не обязательно.

И это при условии, что порядок назначения на ведущие и старшие должности такое образование предусматривает.

Получается, что на высших должностях могут быть заняты специалисты с высшим образованием любой специальности, даже не профессионалы в области государственного управления.

Косвенно, правда, эта проблема как бы снимается, ведь в рамках установленного порядка всякий, претендующий на высшую должность, должен не менее 2-4 лет отработать на ведущих и старших должностях, а значит должен иметь высшее образование по специальности "государственное и муниципальное управление".

Правовой статус различных категорий государственных служащих в наибольшей мере определяется правами и обязанностями, характером служебных полномочий, спецификой юридической (дисциплинарной, административной, материальной, уголовной) ответственности перед государством и обществом.

Права государственного служащего раскрывают не только институциональный характер, но и демократизм государственной службы.

Под правами государственного служащего понимается система общеобязательных норм, охраняемых силой государственного принуждения и гарантирующих стабильность социально-правового статуса государственного служащего и правовую регламентацию его служебной деятельности.

Общие права государственных служащих установлены Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" (ст.9). Их можно разделить на три группы: статусные, функциональные, социально-личностные.

К первой группе прав государственного служащего относятся права на:

ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой должности, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе; организационно-технические условия, необходимые для качественного исполнения им должностных обязанностей;

участие по собственной инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности государственной службы;

ознакомление с материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело; приобщение к личному делу своих объяснений;

продвижение по службе в соответствии с личными достижениями и заслугами;

проведение специального служебного расследования для опровержения сведений, порочащих честь и достоинство госслужащего;

обращение в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой. (Касается это практически всех споров, возникающих в процессе прохождения государственной службы. В том числе в связи с проведением квалификационных экзаменов и аттестации, приема на государственную службу и содержания выданных характеристик, перевода на другую государственную должность, дисциплинарной ответственности, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты государственного служащего и др.)

Ко второй группе прав государственного служащего относятся права на:

получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

посещение в установленном порядке предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности;

принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями;

переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета;

внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции;

ношение форменной одежды установленного образца (в соответствующих государственных органах).

Третью группу прав государственного служащего составляют права на:

пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной служебной деятельности;

объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;

право на денежное содержание и его увеличение с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации; денежное содержание состоит из должностного оклада, надбавок к нему за квалификационный разряд, за особые условия государственной службы, выслугу лет, а также премии по результатам работы;

право на ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 30 календарных дней; сверх ежегодного оплачиваемого отпуска государственному служащему за выслугу лет предоставляется в порядке и на условиях, определяемых федеральными законами и законами субъектов Федерации, дополнительный оплачиваемый отпуск; государственному служащему может быть предоставлен отпуск без сохранения заработной платы на срок не более одного года, если иное не предусмотрено федеральным законом;

право на включение в стаж государственной службы государственного служащего иных периодов трудовой деятельности;

медицинское обслуживание государственного служащего и членов его семьи, в том числе и после выхода его на пенсию;

обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей;

обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им государственной службы.

Перечисленные права государственного служащего принято считать основными по той причине, что далее они конкретизируются в типовых и индивидуальных должностных инструкциях. Полный объем должностных прав по каждой должности, естественно, индивидуальный, но обязательно строго в едином статусно-правовом поле государственного служащего РФ. Должностные инструкции определяют точные границы полномочий, выход за которые законодательство квалифицирует как превышение служебных обязанностей или злоупотребление ими.

Предоставленные права государственный служащий должен реализовывать не слепо, а разумно, добросовестно и ответственно. Об этом говорится не только в Законе "Об основах государственной службы Российской Федерации", но и в Трудовом и Гражданском кодексах РФ. Злоупотребляя, государственный служащий причиняет вред не только себе и своему ведомству, а и обществу в целом. При этом госслужащий по сути теряет право на полномасштабную юридическую защиту, скорее наоборот, ему придется отвечать: ^- перед законом: всякие попытки недобросовестного исполнения должностных обязанностей не могут оставаться вне внимания и должны пресекаться.

Однако следует иметь в виду, что принцип презумпции добросовестности в системе государственной службы никто не отменял и отменить не может. Презумпция невиновности - признание добросовестности (доброй совести) работника, проявление уважения государства к своему служащему. Если государство требует от служащего быть законопослушным и добросовестным в а пользовании своими правами, то госслужащий, в свою очередь, вправе рассчитывать на то, что в отношении к нему государство будет исходить из принципов законности и презумпции добросовестности. Главное, чтобы объемы прав и обязанностей были сбалансированы, не сдерживали, а стимулировали добросовестное и эффективное выполнение служебных обязанностей с учетом интересов государства и идеалов социальной справедливости.

Служебные права носят обеспечивающий характер. Их наличие создает необходимые условия для успешной реализации служебных обязанностей. Должностные обязанности - это функции, которые возлагаются на государственного служащего с целью непосредственного исполнения или профессионального обеспечения полномочий государственного органа или должностных лиц, представляющих этот орган. Определяются они статусными функциям государственной службы в целом, характеризуют сущность и содержание служебной деятельности каждого, кто в данный момент находится на государственной службе. Государство (государственный орган) принимает на работу гражданина с целью возложения на него соответствующих должностных обязанностей в расчете на то, что эти обязанности будут качественно исполняться.

Федеральное законодательство о государственной службе устанавливает лишь основные обязанности государственных служащих в системе государственной службы. Законодательство субъектов Российской Федерации практически без каких-либо новаций определяет в своих региональных законодательных актах основные обязанности государственного служащего. В целом они сводятся к следующему:

обеспечению поддержки конституционного строя и соблюдения Конституции РФ, реализации федеральных законов и законов субъектов Федерации, в том числе регулирующих сферу их полномочий;

добросовестному исполнению должностных обязанностей; соблюдению установленных в государственном органе правил внутреннего распорядка, порядка обращения со служебной информацией; выполнению должностных инструкций;

обеспечению соблюдения и защиты прав и законных интересов граждан. Государственному служащему нормативно вменено в обязанность не только самому не нарушать законы, права и законные интересы граждан, но всеми законными средствами добиваться, чтобы их не нарушали другие государственные служащие. Данная норма подразумевает, что государственным служащим вменено в обязанности не только обеспечивать, но и непосредственно охранять права и законные интересы граждан;

исполнению приказов, распоряжений и указаний вышестоящих руководителей, отданных в пределах их должностных полномочий, за исключением заведомо незаконных;

поддержанию высокого уровня профессиональной квалификации, достаточной для исполнения должностных обязанностей;

соблюдению принципов и норм служебной, профессиональной этики, правил делового поведения, воздержанию от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственным служащим должностных обязанностей;

своевременному рассмотрению обращений граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принятию по ним решений в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

сохранение государственной и иной охраняемой законом тайны.

Что касается специальных служебных обязанностей, то их круг регулируется правовыми нормами либо специального законодательства, либо соответствующими ведомственными подзаконными актами. Так, в соответствии со ст.17 (п.3) Федерального закона "О службе в таможенных органах Российской Федерации" исполнением служебных обязанностей являются: а) участие в сборах, учениях, соревнованиях и других служебных мероприятиях, проводимых в соответствии с планами, утвержденными начальником таможенного органа; б) действия по защите жизни, здоровья, чести и достоинства личности, а также обеспечение собственной безопасности в связи с исполнением должностных обязанностей; в) нахождение на положении заложника в связи с исполнением должностных обязанностей; г) следование к месту службы и обратно, нахождение в служебной командировке; д) нахождение на лечении, следование на лечение и обратно.

Говоря о служебных обязанностях, мы снова выходим на проблему добросовестности. Добросовестность - не только качественное и своевременное исполнение должностных полномочий. Это заинтересованное и неформальное отношение к делу, которому служишь. Не случайно "в целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей, исключения злоупотреблений на государственной службе" Президент РФ Указом от 12 августа 2002 г. утвердил общие принципы служебного поведения государственных служащих.

Существенной составляющей правового статуса являются законодательно установленные ограничения по должности в связи с прохождением государственной службы - совокупность политических, экономических и организационно-управленческих факторов-запретов, очерчивающих (пределы дозволенного в служебной деятельности) и повседневном поведении государственного служащего. Ограничения устанавливают границы, выход за которые либо государство однозначно запрещает, либо не одобряет и не поощряет. Именно ограничения по должности, а не только права и обязанности, подчеркивают своеобразие статуса государственных служащих. На эту сторону дела обращают внимание многие исследователи.

Располагая властными полномочиями (часто весьма значительными) служащий имеет немалые возможности для использования их несоответствующим и даже противозаконным образом: в политических целях, в интересах третьих лиц, в целях личного обогащения и т.п. Ограничения призваны не допустить конфликта частных интересов государственного служащего и публичных интересов общества и государства. Поэтому законодательство многих стран содержит официальные положения об ограничениях правового статуса лиц, находящихся на государственной службе. Причем эти ограничения имеют абсолютный характер, действуют в течение всего времени прохождения службы и не могут быть отменены или заменены другими положениями.

Ограничения прав государственного служащего сводятся к следующему: государственный служащий не имеет права подчинять общественный интерес частным интересам индивидов или групп, а тем более корпоративным интересам аппарата, заведомо, систематически и последовательно действовать в интересах только одной из социальных групп, неважно какой, преуспевающей или социально незащищенной, если это наносит вред обществу и государству. Он обязан действовать в общенациональных интересах, во имя благосостояния всего народа и национальной безопасности страны.

Ограничения целесообразно разделить на четыре группы, имея в виду при этом, с какой целью установлено то или иное ограничение.

В первую группу ограничений включим те, которые касаются политической сферы:

запрет на получение гражданства иностранного государства.

Государственная Дума Федерального Собрания РФ 12 февраля 1997 г. приняла постановление "О проверке наличия двойного гражданства у граждан Российской Федерации, занимающих государственные должности". Этим постановлением Министерству внутренних дел РФ поручено проверить наличие двойного гражданства у граждан Российской Федерации, занимающих государственные должности. Такая работа была проведена и все нарушения указанного ограничения были устранены;

государственный служащий не вправе быть депутатом законодательного (представительного) органа РФ, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления - любого представительного органа государственной или муниципальной власти. Недопустимость представительства государственного служащего в законодательных органах предусматривается в целях недопущения лоббирования им законопроектов с использованием своих должностных полномочий и в интересах своего ведомства или иных интересов. Принцип разделения властей предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и их взаимное уравновешивание, невозможность ни для одной из ветвей власти подчинить себе другие;

государственный служащий не вправе использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных объединений для пропаганды отношения к ним. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. Это означает, что в своей служебной деятельности государственный служащий должен исключать какие бы то ни было шаги, направленные на оказание предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям. Он должен оставаться независимым от лоббистского влияния со стороны граждан, профессиональных, политических и иных социальных групп. Законодатель исходит из того, что государственный служащий обладает вполне определенным объемом государственно-властных полномочиями, которые порождают соответствующие правовые последствия. Поэтому любое нарушение правовой стороны указанных полномочий может быть использовано в интересах политических партий или религиозных объединений. Вывод: идеологические воззрения и религиозные ориентации государственного служащего не должны превалировать над нормативно-правовой стороной реализации должностных полномочий;

государственный служащий не имеет права принимать участие в забастовках. Он должен "воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов и их руководителей". Названные ограничения установлены в целях обеспечения экономической безопасности государства, что полностью соответствует ч.3 ст.55 Конституции РФ. Они является нормой прямого действия, которая должна исполняться без каких-либо дополнительных решений и толкований.

В Федеральном законе "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" от 23 ноября 1995 г. дано определение понятия "забастовка" (п.6 ст.2). Это временный добровольный отказ работников от выполнения трудовых обязанностей (полностью или частично) в целях разрешения коллективного трудового спора. Поскольку участие государственных служащих в забастовках парализует работу государственных органов, а, следовательно, влечет за собой серьезную угрозу основам конституционного строя и законным интересам граждан, то работники, принявшие участие в забастовках, несут строгую юридическую ответственность в соответствии с нормам административного, уголовного и трудового законодательства Российской Федерации вплоть до увольнения, а в отдельных случаях и привлечения к уголовной ответственности.

Ко второй группе ограничений можно отнести ограничения, которые направлены на то, чтобы, с одной стороны, сэкономить время служащего для служебных целей и, с другой, - не допустить, чтобы служащий отвлекался на иные занятия или использовал свои служебные полномочия для противоправного укрепления своего материального благосостояния:

государственный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности. Результатом творческой деятельности является создание оригинальных, новаторских по содержанию, неповторимых по форме произведений литературно-художественного, публицистического, музыкального жанра, живописи и т.д.;

он не может состоять членом органа управления коммерческой организацией. Исключение составляют случаи, специально оговоренные федеральным законом или разрешенные в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов Федерации. Так бывает в случаях, когда государственному служащему поручается участвовать в управлении этой организацией. Государственный служащий не может выступать в качестве члена органа управления коммерческой организацией по причине того, что он не может заключить другой трудовой контракт в период нахождения на основной, т.е. государственной, службе;

он не имеет права организовывать крестьянские хозяйства. Создание крестьянских хозяйств должностными лицами органов государственной власти и управления РФ, республик в составе Федерации, автономных образований, краев, областей, районов, городов и входящих в них административно-территориальных образований является грубым нарушением закона. Это указание Комитета по земельной реформе и земельным ресурсам "О соблюдении правовых нормативных актов Российской Федерации при регистрации " крестьянских (фермерских) хозяйств" от 15 декабря 1992 г. подтверждается положением Федерального закона об основах государственной службы, запрещающего государственным служащим заниматься предпринимательской деятельностью;

госслужащему возбраняется получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, деньги, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные). Получение подарка за исполнение или неисполнение конкретных должностных обязанностей непосредственно, а также передача его членам семьи госслужащего подпадает под признаки уголовного правонарушения;

он не может получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего.

Перечисленные требования ограничивают возможности служащего иметь дополнительные, не предусмотренные законом источники доходов. Это доходы, которые извлекается помимо установленной системы денежного содержания (должностной оклад, надбавки за квалификационный разряд, особые условия службы, выслуга лет, премии по результатам работы) государственного служащего. Государственный служащий имеет право во внеслужебное время заниматься только педагогической, научной и творческой деятельностью и получать за эту работу соответствующее вознаграждение. Подобные доходы подлежат обязательному декларированию.

К третьей группе ограничений относятся такие действия, которые могут быть использованы государственным служащим в целях получения неимущественных выгод. Он не вправе:

быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на службе, либо который непосредственно подчинен или подконтролен ему. Он не имеет права "использовать свое служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов его лично касающихся". Короче, государственный служащий не может обладать дополнительными полномочиями, в соответствии с которыми он "получает императивные рычаги давления на государственный орган, непосредственно подчиненный ему либо им контролируемый";

принимать без разрешения Президента РФ награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций. По вопросам принятия наград гражданами соответствующих государств подписывается двустороннее соглашение (нота). Документ содержит перечень и описание наград, которыми, могут награждаться граждане той или иной страны. При наличии такого соглашения (по сложившейся международной практике) органы государственной власти иностранного государства обращаются в МИД России с извещением о награждении гражданина РФ. Данное обращение, как правило, содержит полное описание награды и заслуги награждаемого. МИД представляет материал о награждении в Комиссию по государственным наградам при Президенте РФ, которая оценивает представление к награждению и составляет заключение о возможности награждения. На основании заключения председатель Комиссии визирует проект соответствующего указа Президента РФ;

выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц (за исключением служебных командировок), осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности органов государственной власти с представителями государственной власти иностранных государств, международными и иностранными организациями.

Перечисленные ограничения остаются действующими на весь период нахождения лица на государственной службе, а в ряде случаев и после увольнения с нее.

К четвертой группе ограничений относятся запреты на использование в неслужебных целях средств материально-технического и информационного обеспечения, другого государственного имущества и служебной информации. Федеральное законодательство закрепляет общие для всех видов государственной службы ограничения. В законодательстве по отдельным видам государственной службы могут быть установлены дополнительные ограничения, но обязательно в нормативно-правовом поле общих ограничений. В основном они выступают в качестве превентивного средства против возможных, в первую очередь корыстных, злоупотреблений.

Для государственного служащего свобода не означает вседозволенность и игнорирование нормативных установлений. Для него свобода - это возможность реализовать свои жизненные интересы, строго сообразуясь с законом и будучи "в ладу с обществом". Это не просто работа, а образ жизни в соответствии с понятиями законности, разумности и умеренности. Только в таком случае свобода для государственного служащего становится своеобразным инструментом самоограничения собственных желаний и страстей. Только при таких условиях, при сохранении моральных ценностей можно рассчитывать, что госслужащий-чиновник будет стоять на страже прав и свобод человека.

Вместе с тем следует признать, что существующая система правоограничений пока далека от совершенства. Во многих точках она лишена гибкости, не обеспечивает "границы возможного и допустимого" в пространстве, во времени и по кругу тех индивидуальных субъектов, которые функционируют в системе государственной службы. Правоограничения носят абсолютный характер, иной раз не учитывают должностное положение государственного служащего, уровень и ветвь власти, в которой он занят, не предусматривают конкретные санкции за нарушение узаконенных правоограничений. Имеет место парадоксальная ситуация: на служащих, занимающих противоположное положение в должностной иерархии, распространяются практически одни и те же правоограничения. Видимо, целесообразно в процессе реформирования государственной службы, предусмотреть определенную их дифференциацию.

В границах правового статуса государственного служащего перечисленные ограничения уравновешиваются гарантированными преимуществами. Гарантии по государственной службе - это совокупность мер правового, социально - экономического, организационно-управленческого и морально-психологического характера, которые создают благоприятные условия для эффективного исполнения государственной должности, усиливают привлекательность государственной службы, обеспечивают стабильность социального и правового статуса государственного служащего.

Гарантии, которые установлены лишь для государственного служащего можно систематизировать и разбить на 3 группы.

Гарантии служебно-правовой защиты на период прохождения службы:

1) право на переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения. Причем в самых разнообразных формах - самостоятельно, на краткосрочных курсах повышения квалификации, потоках длительного обучения, путем стажировок, обучения в аспирантуре и докторантуре. Даже при ликвидации государственного органа при невозможности трудоустройства государственному служащему гарантируется профессиональная переподготовка с сохранением на период обучения денежного содержания по занимаемой до увольнения должности;

2) право на другую должность государственной службы в своей или иной структуре в случае реорганизации или ликвидации государственного органа. Если трудоустроить невозможно, то государственному служащему гарантируется профессиональная переподготовка с последующим трудоустройством (возможно в системе государственной службы), причем с сохранением денежного содержания и непрерывного трудового стажа;

3) обязательность получения согласия государственного служащего на перевод его на другую государственную должность государственной службы (или временное прикомандирование), за исключением случаев, предусмотренных действующим законодательством;

4) защита государственного служащего и членов его семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в порядке, установленном федеральным законом. В ряде государственных структур создаются даже подразделения по обеспечению собственной безопасности. Определенной группе государственных служащих выдается оружие.

И еще: поступающие в органы государственной налоговой службы сведения о доходах и имущественном положении служащего составляют служебную тайну.

Гарантии социально-экономического характера на период прохождения службы:

1) достойное денежное содержание; ежегодно оплачиваемый отпуск; денежные компенсации в случае перевода на службу в другую местность или в связи с командировкой;

2) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей. Страхование осуществляется на основании договоров, заключаемых органами государственной власти и страховщиками, имеющими лицензию на проведение обязательного государственного страхования;

2) обязательное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им государственной службы;

3) медицинское обслуживание и санаторно-курортное обслуживание служащего и членов его семьи, в том числе после выхода на пенсию. Причем все это за счет государственного бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации;

4) пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи государственного служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;

5) государственному служащему в зависимости от условий прохождения государственной службы предоставляется в случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, служебный транспорт или денежная компенсация транспортных расходов, телефонная и иная связь, доплаты за ученые звания.

Гарантии социально-бытового характера после окончания службы:

1) государственному служащему предоставляется в установленном федеральными законами и законами субъектов РФ порядке жилая площадь (или субсидии для приобретения жилья);

2) при увольнении выплачивается средний заработок в течение трех месяцев. При прекращении государственной службы в связи с выходом на пенсию государственный служащий считается находящимся в отставке и сохраняет за собой присвоенный ему квалификационный разряд. Это имеет значение в том случае, если государственный служащий по условиям отставки будет возвращен к исполнению своей прежней или другой государственной должности.

Установленный Законом перечень гарантий для государственного служащего не является исчерпывающим. Федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации предусмотрены и иные гарантии.

Статус государственного служащего - вполне функциональное явление, направленное, с одной стороны, на конструктивную реализацию общегосударственного интереса, а с другой - на ограничение и даже нейтрализацию неприемлемых для статуса государственного служащего поступков, устремлений и интересов. Наиболее эффективной формой такой "нейтрализации" является юридическая ответственность в виде конкретных санкций к нарушителю правовых норм, принципов и правил, установленных по государственной службе.

Органической составной частью социально-правового статуса государственного служащего является его "вмонтированность" в систему морального и материального поощрения. Это осуществляемая в установленном порядке специальная деятельность государственных органов и должностных лиц, выражающаяся в применении к государственному служащему мер морального и материального стимулирования. Его основаниями являются признание заслуг государственного служащего, успешное и добросовестное в течение более или менее продолжительного времени исполнение им своих должностных обязанностей, а также выполнение заданий особой важности и сложности.

Главное, чтобы поощрение было своевременным, значимым, весомым, авторитетным. А для этого поощрение должно базироваться на строгой правовой основе. Ныне действующее законодательство определяет, что за успешное и добросовестное исполнение должностных обязанностей, за продолжительную и безупречную службу, выполнение заданий особой важности и сложности к государственным служащим применяются различные поощрения. Виды поощрений и порядок их применения устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Общими основаниями для поощрения государственного служащего являются: успешное, качественное и добросовестное исполнение должностных обязанностей; признание заслуг государственного служащего (особые отличия при прохождении государственной службы); продолжительная и безупречная служба; выполнение заданий особой важности и сложности; проявленное мужество при исполнении служебных обязанностей. Высшая форма поощрения - государственные награды, перечень которых определяется Положением о государственных наградах РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 6 января 1999 г. Поощрение вдохновляет служащего, симулирует его производительность, повышает его авторитет и влияние в обществе.

В заключение сделаем некоторые выводы общего характера.

1. Российская ментальность ориентирована на сильное и авторитетное государственное устройство. Поэтому только государственная служба, построенная на прочной правовой основе, принципах демократии и социальности, может быть гарантом того, что любой вопрос государственной важности или частного порядка в аппаратных структурах власти будет рассмотрен квалифицированно, своевременно и исчерпывающе.

2. Прочный правовой статус государственного служащего - важнейший фактор высокой эффективности и авторитета государственной службы. Он является производным от самой государственной службы как правового института.

В настоящее время решение статусных проблем государственного служащего в нашей стране получило достаточно прочную нормативно-правовую базу. Тем не менее, существует немало нерешенных задач: не обеспечены полнота и системно-комплексный характер правового регулирования деятельности государственного служащего. Не сняты противоречия в понимании социального и правового статусов, нет должной систематизации прав, обязанностей, ограничений и ответственности государственных служащих и т.д. Слабо разработаны статусно-должностные полномочия служащих различных уровней и структур государственного управления. Необходимо преодолеть неразвитость института правовых и социальных гарантий по государственной службе, более предметно стимулировать повышение квалификации кадров и эффективности их труда.

3. Думается, что необходимо рассматривать правовой статус государственного служащего в органическом единстве с его социальным статусом. Социальный статус определяет место и роль государственного служащего в системе социальных (прежде всего политических, управленческих, организационных, нравственных и др.) координат и может стать хорошей основой для систематизации законодательства о государственной службе как специальной подотрасли административного права.

Рассмотрение социального и правового статусов государственного служащего в их диалектическом взаимодействии позволяет определить социально-правовой статус государственного служащего как объективно существующую систему социальных и государственно-служебных отношений с учетом места, роли и внутреннего построения государственной службы в единстве всех ее структурных элементов.

4. Нельзя, наконец, не учитывать и то обстоятельство, что статусное, в том числе нормативно-правовое, регулирование служебной деятельности устанавливает особые корпоративные отношения в среде государственных служащих, формирует их собственные интересы и представления о ценностях и возможных вариантах действия в той или иной ситуации. Государственный служащий как гражданин страны обладает всем комплексом гражданских прав, свобод и обязанностей. Поэтому нельзя сбрасывать со счетов тот момент, что административная среда государственной службы должна целенаправленно формироваться, способствуя реализации законных прав и свобод каждого служащего. Государственный служащий должен быть юридически и социально защищен не в меньшей степени, чем и любой другой человек. Его честь и достоинство должны быть неприкосновенны. Только в таком случае можно требовать от него честного, добросовестного и принципиального исполнения служебного долга.

2. Понятие и основные признаки государственной службы в органах внутренних дел