Особенности участия несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, в жилищных правоотношениях

Из информации ООО «УК №2 ЖКХ» следует, что обязанности по оплате всей суммы задолженности в силу ст. ст. 36 - 38 ГК РФ должны быть возложены на опекуна несовершеннолетней.

Малолетняя А. относится к категории детей-сирот, не имеет самостоятельных средств к существованию. Государственное пособие, которое выплачивается на подопечную, предназначено на её содержание, то есть приобретение продуктов питания, одежды, учебных принадлежностей. Истец (опекун) оплачивает коммунальные услуги за А. по месту её пребывания. Истица просила суд освободить А., 23.02.2001 г. рождения от уплаты задолженности по оплате коммунальных услуг, образовавшейся за период до 01.03.2012 года, в размере 135.407, 74 рублей. Автозаводской районный суд г.Тольятти удовлетворил требования гр-ки М. Апелляционная судебная коллегия также не нашла оснований для отмены решения суда. При этом районный и апелляционный суды ссылались на ряд норм ГК РФ, СК РФ и ЖК РФ (которые мы не раз упоминали в настоящей работе), и пришли к выводу о том, что несовершеннолетние не несут солидарную ответственность с собственником жилых помещений их законным представителем по погашению образовавшейся по вине родителя задолженности по оплате за жилое помещение. Апелляционное определение Самарского областного суда от 08.08.2012 г. №33-7357/2012 // Консультант Плюс: справ. правовая система.

Форма соглашения, заключаемого между собственником жилого помещения и членом его семьи, не установлена, т.е. оно может быть выражено и в устной форме. Допущение соглашения об устранении солидарной ответственности по обязательствам, вытекающим из пользования жилым помещением, породит некоторые проблемы. Предположим, собственник не оплачивает коммунальные услуги и при предъявлении к нему иска ссылается на то, что соглашением с одним из членов своей семьи соответствующая обязанность возложена на этого члена семьи. Может быть представлено и письменное соглашение. Вряд ли такие ситуации будут возникать часто (в том числе в силу юридической неосведомленности граждан). Но они возможны, и, к сожалению, закон не указывает критериев, которыми следует руководствоваться при разрешении подобного рода конфликтов.

Кроме использования законодателем термина «член семьи» действующее жилищное законодательство оперирует понятием «бывший член семьи». Между тем его легальное определение также отсутствует.

В ч. 4 ст. 31 ЖК РФ имеется лишь указание: «В случае прекращения семейных отношений с собственником жилого помещения право пользования данным жилым помещением за бывшим членом семьи собственника этого жилого помещения не сохраняется, если иное не установлено соглашением между собственником и бывшим членом его семьи».

В литературе можно встретить разные формулировки понятия «бывший член семьи» См., напр.: Дубровская, И.А. Выселение бывших членов семьи собственника // Жилищное право. 2007. №3. С. 9; Кирилловых, А.А. Жилищный кодекс РФ и права несовершеннолетних на жилые помещения // Адвокат. 2007. №9. С. 18., однако объединяет их одно: в качестве оснований для признания гражданина бывшим членом семьи ученые называют прекращение семейных отношений и (или) прекращение совместного проживания.

В этой связи возникает вопрос: что же следует понимать под прекращением семейных отношений?

Как уже указывалось, законодатель применительно к первой группе субъектов употребляет два признака для отнесения их к членам семьи: наличие юридически значимой связи, порождающей семейные правоотношения, и совместное проживание. Полагаем необходимым определить эти понятия.

Основанием возникновения семейных отношений являются такие юридические факты, как брак, родство или принятие на воспитание в семью ребенка, оставшегося без попечения родителей. Следовательно, к основаниям прекращения этих отношений логично было бы отнести:

1) прекращение брака;

2) прекращение родства между субъектами;

3) отмена усыновления, прекращение опеки (попечительства), расторжение договора о приемной семье.

Рассмотрим каждое из оснований подробнее.

1. Основаниями прекращения брака согласно ст. 16 СК РФ являются смерть супруга, объявление судом одного из супругов умершим и расторжение брака.

Смерть, равно как и объявление гражданина умершим, является основанием для прекращения любого вида семейного правоотношения, поскольку особенностями семейных отношений являются строгая индивидуализация участников, их незаменимость в данных отношениях другими лицами и, как следствие этого, непередаваемость и неотчуждаемость их прав и обязанностей.

Что касается расторжения брака, то Верховный Суд РФ разъяснил, что закон связывает прекращение права пользования жилым помещением бывшего члена семьи собственника с расторжением брака Обзор судебной практики Верховного суда Рос. Федерации за четвертый квартал 2005 года [утв. Пост. Президиума Верховного суда Рос. Федерации от 01.03.2006 г.] // Бюл. Верховного суда Рос. Федерации. 2006. №5., поэтому до расторжения брака (даже если фактически семейные отношения закончились) прекращение права пользования жилым помещением по основаниям, предусмотренным ч. 4 ст. 31 ЖК РФ, невозможно.

Тем самым законодатель подчеркивает, что именно с таким юридически значимым актом, как расторжение брака, связывается прекращение семейных отношений, в частности прекращение брака.

Таким образом, и ученые, и судебная практика единодушны в том, что в качестве основания для «превращения» супруга в бывшего члена семьи необходимо наступление юридического факта, влекущего прекращение брака. При этом заметим, что Верховный Суд РФ расширил основания прекращения брака, предусмотренные ст. 16 СК РФ, включив в их число и недействительность брака.

2. Что касается прекращения родства как основания для прекращения права пользования жилым помещением собственника, то на первый взгляд сама постановка вопроса представляется абсурдной, учитывая то, что родство - это кровная связь лиц, происходящих одно от другого либо от общего предка Рясенцев, В.А. Семейное право. М., 1968. С.50..

Однако следует иметь в виду, что родство - это не только явление биологического порядка. Попадая в сферу права, оно приобретает значение правового явления. Согласно ст. 47 СК РФ основанием для возникновения прав и обязанностей родителей и детей является происхождение детей, удостоверенное в установленном законом порядке. Доказательством происхождения ребенка от определенного лица является запись лиц в качестве отца и матери ребенка, произведенная органом записи актов гражданского состояния в соответствии с п. п. 1 и 2 ст. 51 СК РФ, а также выдача свидетельства о рождении ребенка. Соответственно, если эта запись будет оспорена в судебном порядке, семейные правоотношения между родителем и ребенком будут прекращены.

Поскольку, как уже отмечалось, к членам семьи в жилищных правоотношениях, кроме родителей и детей, могут быть отнесены и другие родственники, следует заметить, что не все родственные отношения для того, чтобы стать правовыми, нуждаются в специальном государственном признании. Анализ СК РФ позволяет утверждать, что необходимость государственной регистрации установлена только для рождения детей с целью указания в свидетельстве о рождении сведений об их родителях. Другие же родственники (например, брат и сестра, бабушка, дедушка и внуки) являются таковыми не в силу указания об этом в соответствующих документах, а в силу состояния в родственных связях.

С учетом сказанного можно сделать вывод: родство как биологическая связь прекратиться не может вообще. Однако как правовое явление оно может быть прекращено при наступлении обстоятельств, с которыми СК РФ связывает прекращение семейных правоотношений, а именно: в связи со вступлением в законную силу решения суда, по которому удовлетворен иск об оспаривании отцовства (материнства), или решения суда о лишении родителей родительских прав.

Еще совсем недавно правоотношения родителя и несовершеннолетнего ребенка, по мнению Верховного Суда РФ, могли быть прекращены вследствие расторжения брака родителей. В частности, в Обзоре законодательства и судебной практики за III квартал 2005 года Верховный Суд РФ на вопрос 18 «Становится ли ребенок бывшим членом семьи собственника в соответствии со ст. 31 ЖК РФ, если после расторжения брака его родители стали проживать раздельно, а он стал проживать с тем из родителей, который в собственности жилья не имеет?» разъяснял: «Если ребенок по соглашению родителей остается проживать с тем из родителей, у которого в собственности жилья не имеется, он является бывшим членом семьи собственника жилого помещения и подлежит выселению вместе с бывшим супругом на основании и в порядке, которые предусмотрены ч. 4 ст. 31 ЖК РФ».

Спустя два года Верховный Суд РФ изменил смысл толкования ст. 31 ЖК РФ, в частности, указав, что права ребенка, предусмотренные п. 1 ст. 56, п. 1 ст. 63 СК РФ, сохраняются и после расторжения брака родителей ребенка, а «лишение ребенка права пользования жилым помещением одного из родителей - собственника этого помещения может повлечь нарушение прав ребенка» Обзор законодательства и судебной практики Верховного суда Рос. Федерации за третий квартал 2007 года [утв. пост. Президиума Верховного суда Рос. Федерации от 07.11.2007 г.] // Консультант Плюс: справ. правовая система..

В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 02.07.2009 г. № 14 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации», в п. 14 дано следующее разъяснение: «В силу положений Семейного кодекса Российской Федерации об ответственности родителей за воспитание и развитие своих детей, их обязанности заботиться об их здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии расторжение брака родителей, признание его недействительным или раздельное проживание родителей не влияют на права ребенка (п.1 ст.55, п.1 ст.63 СК РФ), в том числе на жилищные права. Поэтому прекращение семейных отношений между родителями несовершеннолетнего ребенка, проживающего в жилом помещении, находящемся в собственности одного из родителей, не влечет за собой утрату ребенком права пользования жилым помещением в контексте правил части 4 статьи 31 ЖК РФ». О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации: пост.:[от 02.07.2009 г. №14] // Рос. газ. 2009. 8 июля.

Таким образом, в настоящее время право пользования жилым помещением, находящимся в собственности одного из родителей, должно сохраняться за несовершеннолетним ребенком и после расторжения брака между его родителями, поскольку расторжение брака между родителями ребенка не является основанием прекращения родительских правоотношений.

3. К числу правопрекращающих юридических фактов в семейном праве относятся также решение суда об отмене усыновления, акт органа опеки и попечительства об освобождении опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей либо об их отстранении от исполнения возложенных на них обязанностей, расторжение договора о приемной семье. Поэтому если, например, ребенок был усыновлен и вселен в жилое помещение, принадлежащее усыновителю на праве собственности, то при отмене усыновления взаимные права и обязанности усыновленного ребенка и усыновителей прекращаются (п. 1 ст. 143 СК РФ), в том числе и право пользования данным жилым помещением (ч. 4 ст. 31 ЖК РФ).

Как уже отмечалось, членами семьи могут быть признаны другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы, а в исключительных случаях - иные граждане, если в этом качестве они вселены собственником в жилое помещение (например, дети другого супруга, родители (родитель) другого супруга, фактический супруг). В этом случае ситуация осложняется тем, что говорить о возникновении и существовании между указанными лицами семейных отношений с позиции семейного законодательства не приходится, поскольку СК РФ не связывает правовой статус семьи с признаком «совместное проживание».

Таким образом, определение «член семьи собственника», предложенное в жилищном законодательстве, не согласуется с нормами СК РФ, устанавливающими иные критерии в решении вопроса о семейных отношениях. Подобная несогласованность различных отраслей права вызывает много вопросов. Например, какой момент считать прекращением семейных отношений между отчимом - собственником жилого помещения и падчерицей, которую он вселял в качестве члена семьи, будучи женатым на ее матери: расторжение брака с матерью падчерицы или раздельное проживание с падчерицей? Или - с каким юридическим фактом должно связываться прекращение семейных отношений между свекровью (тещей) и снохой (зятем).

На наш взгляд, поскольку основаниями для признания лица членом семьи собственника могут и должны служить не только юридические факты, влекущие возникновение семейных правоотношений, но и иные обстоятельства (в частности, факт совместного проживания, ведение общего хозяйства), следовательно, и прекращение права пользования жилым помещением собственника также логично связывать с наступлением данных обстоятельств.

Таким образом, полагаем, что для прекращения права пользования жилым помещением собственника необходимо наступление любого из перечисленных юридических фактов, которые могут быть единичными, а могут в совокупности образовывать юридический состав, их перечень и состав могут быть различными в зависимости от субъектного состава. Кроме того, наступление какого-либо правопрекращающего юридического факта должно влиять и на выбор собственником способа защиты своего права.

Бывший член семьи собственника жилого помещения может сохранить право пользования им на определенный срок на основании решения суда при наличии следующих условий:

- во-первых, у бывшего члена семьи должны отсутствовать основания приобретения или осуществления права пользования иным жилым помещением

- во-вторых, имущественное положение бывшего члена семьи и другие заслуживающие внимания обстоятельства не позволяют ему обеспечить себя иным жилым помещением.

К первым в соответствии с разъяснениями Верховного Суда РФ, изложенными в Постановлении Пленума Верховного Суда от 02.07.2009 № 14, относятся такие жизненные обстоятельства, как отсутствие другого жилого помещения в собственности, отсутствие права пользования другим жилым помещением по договору найма. Кроме того, бывший член семьи не должен являться участником договора долевого участия в строительстве жилого дома, квартиры или иного гражданско-правового договора на приобретение жилья и др. Ко второй группе жизненных обстоятельств высшая судебная инстанция РФ отнесла отсутствие у бывшего члена семьи собственника возможности обеспечить себя иным жилым помещением (купить квартиру, заключить договор найма жилого помещения и др.) по причине имущественного положения (отсутствует заработок, недостаточно средств) и других заслуживающих внимания обстоятельств (состояние здоровья, нетрудоспособность по возрасту или состоянию здоровья, наличие нетрудоспособных иждивенцев, потеря работы, учеба и т.п.).

По истечении срока пользования жилым помещением, установленного решением суда, в соответствии с ч.5 ст.31 ЖК РФ, право пользования жилым помещением бывшего члена семьи собственника прекращается.

Следует отметить, что возможность срочного пользования жилым помещением бывшему члену семьи собственника предоставляется по усмотрению суда, то есть она может быть судом не предоставлена. Большим объемом правовых возможностей, связанных с пользованием жилым помещением собственника, обладают бывшие члены семьи собственника, по отношению к которым собственник несет алиментные обязательства. Суд в указанном случае вправе обязать собственника жилого помещения обеспечить другим жильем бывшего супруга и других членов семьи по их требованию. Круг алиментообязанных лиц и основания возникновения алиментных обязательств определены Семейным кодексом Российской Федерации.

Получается, что ЖК РФ и ВС РФ в своем постановлении предоставляют три варианта защиты имущественных прав несовершеннолетних. Это сохранение права пользования несовершеннолетним жилым помещением, находящимся в собственности одного из родителей (даже независимо от наличия у другого родителя в собственности своего жилья); обеспечение собственником иным жилым помещением бывшего супруга и других членов семьи в пользу которых он исполняет алиментные обязательства (при отсутствии у бывшего супруга жилья в собственности); и предоставление бывшему супругу и бывшим членам семьи собственника права временного пользования своим жилым помещением при отсутствии у бывшего супруга возможности приобрести жилье.

Интересной представляется позиция Верховного суда РФ о правах бывшего члена семьи собственника, отказавшегося от приватизации жилья при переходе права собственности на жилое помещение к другому лицу.

В соответствии со ст.19 Федерального закона от 29.12.2004 № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» действие положений ч.4 ст.31 ЖК РФ не распространяется на бывших членов семьи собственника приватизированного жилого помещения при условии, что в момент приватизации данного жилого помещения указанные лица имели равные права пользования этим помещением с лицом, его приватизировавшим, если иное не установлено законом или договором. О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации: федер. закон [от 29.12.2004 №189, в ред. от 05.04.2013] // Собр.законодательства Рос. Федерации 2005. №1 Ст.15; 2013. №8. Ст.722.

Положения ч.2 ст.292 ГК РФ предусматривают, что переход права собственности на жилой дом или квартиру к другому лицу является основанием для прекращения права пользования жилым помещением членами семьи прежнего собственника, если иное не установлено законом.

Верховный суд отметил, что в соответствии со ст.2 Закона РФ от 04.07.1991 №1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» граждане, занимающие жилые помещения в государственном или муниципальном жилищном фонде, включая жилищный фонд, находящийся в хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждении (ведомственный фонд) на условиях социального найма, вправе с согласия всех совместно проживающих совершеннолетних членов семьи, а также несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет приобрести эти жилые помещения в собственность. О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации: федер. закон от [04.07.1991 №1541-1, в ред. от 16.10.2012] // Ведомости СНД и ВС РСФСР 1991. №28. Ст.959; Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. №16. Ст.1864; 2012. № 43.Ст.5783.

Суд в толковании обязательного при приватизации жилого помещения согласия лица отметил, что оно исходило из того, что право пользования данным жилым помещением для него будет носить бессрочный характер, следовательно, его права должны быть учтены при переходе права собственности на жилое помещение другому лицу, поскольку иное толкование нарушало бы положения ст.40 Конституции РФ, в соответствии с которой каждый имеет право на жилище и никто не может быть произвольно лишен своего жилища.

Часть 1 ст.558 ГК РФ предусматривает, что при продаже жилого дома, квартиры, части жилого дома существенным условием совершения сделки является перечень лиц, сохраняющих в соответствии с законом право пользования жилым помещением после его приобретения покупателем, с указанием их прав на пользование продаваемым жилым помещением, в котором эти лица проживают. Несоблюдение данного требования влечет невозможность заключения договора, т.к. не достигнуто соглашение по всем существенным условиям.

Более того, в случае совершения собственником определенных действий, нарушающих права и законные интересы проживающих лиц, договор на приватизацию жилого помещения может быть признан недействительным (согласно п. 13 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.08.1993 N 8 «О некоторых вопросах применения судами Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», «если указанные лица вселились в жилое помещение до его приватизации и имели право стать участниками общей собственности на данное помещение, но отказались от этого, дав согласие на приватизацию жилья другими лицами, суд должен проверить обстоятельства и условия, на которых ими был дан отказ от оформления права собственности на свое имя. В необходимых случаях, например, когда при отказе от приватизации гражданин не способен был понимать значение своих действий, суду следует разъяснить гражданину его право на предъявление встречного иска о признании недействительным заключенного договора на приватизацию жилого помещения»). О некоторых вопросах применения судами Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»: пост. пленума Верховного Суда РФ[ от 24.08.1993 г. №8 ]// Бюллетень Верховного Суда РФ. 1993. №11.

Следовательно, Верховный Суд РФ полагает, если бывший член семьи собственника, имевший с ним равные права на приватизацию, отказался от права собственности на приватизируемое жилье, дав согласие иному лицу, то при переходе права собственности на жилое помещение к другому лицу он сохраняет вещное право постоянного бессрочного пользования жилым помещением и не может быть выселен.

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 02.07.2009 г. №14 разъяснено, что к названным в статье 19 Вводного закона бывшим членам семьи собственника жилого помещения не может быть применен пункт 2 статьи 292 ГК РФ, так как, давая согласие на приватизацию занимаемого по договору социального найма жилого помещения, без которого она была бы невозможна (статья 2 Закона Российской Федерации от 04.07.1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»), они исходили из того, что право пользования данным жилым помещением для них будет носить бессрочный характер и, следовательно, оно должно учитываться при переходе права собственности на жилое помещение по соответствующему основанию к другому лицу (например, купля-продажа, мена, дарение, рента, наследование). Указанное нормативное разъяснение не распространяется в отношении бывших членов семьи собственника, которым суд предоставил право пользования его жильем на определенный срок.

Так, в указанном Постановлении разъяснено, что в соответствии с частью 5 статьи 31 ЖК РФ собственник жилого помещения не лишен возможности по собственному усмотрению распорядиться принадлежащим ему жилым помещением (например, продать, подарить) и в том случае, если не истек срок права пользования этим жилым помещением бывшего члена семьи собственника, установленный судом на основании части 4 статьи 31 ЖК РФ.

Если в период действия установленного судом срока права пользования жилым помещением бывшего члена семьи собственника право собственности этого собственника на жилое помещение прекращено по тем или иным основаниям (например, в связи со смертью собственника жилого помещения, в результате совершения собственником гражданско-правовых сделок), право пользования данным жилым помещением бывшего члена семьи собственника прекращается одновременно с прекращением права собственности до истечения указанного срока и он обязан освободить жилое помещение (часть 5 статьи 31, часть 1 статьи 35 ЖК РФ).

Глава 2. ОСОБЕННОСТИ УЧАСТИЯ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ В ЖИЛИЩНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ

2.1 Обеспечение жилыми помещениями несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей

Защита и гарантии прав детей имеют большую социальную значимость, так как сложившаяся социально-экономическая и политическая обстановка в стране приводит к росту числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Также выросло и количество социальных сирот, т.е. сирот при живых родителях. Причин этому существует множество, но необходимо, чтобы эти дети пользовались наибольшей поддержкой со стороны государства, которое должно реально обеспечивать этим детям достойные условия жизни, защищать их права и интересы.

В 1990 г. Россия присоединилась к Конвенции о правах ребенка. В ст. 20 данной Конвенции говорится о том, что государства, подписавшие ее, берут на себя следующее обязательство: «…ребенок, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством» Конвенция ООН о правах ребенка [принята 20.11.1989 г.] // ВВС СССР. 1990. №45. Ст.995.. Комитет по правам ребенка (ООН), учрежденный Конвенцией о правах ребенка 1989 г., и Постоянный комитет Совета Европы, учрежденный Европейской конвенцией об осуществлении прав детей 1996 г. - созданы для контроля за выполнением прав ребенка, закрепленных в международных стандартах по правам человека. После ратификации Российской федерацией Конвенции о правах ребенка законодателем были приняты значительные усилия по приведению российского законодательства, прямо или косвенно относящегося к правам ребенка и их защите, в соответствие с Конвенцией.

В соответствии со ст. 31 ГК РФ и п.1 ст.121 СК РФ функции по защите прав и интересов детей в случаях смерти родителей, лишения их родительских прав, ограничения их в родительских правах, признания родителей недееспособными, болезни родителей, длительного отсутствия родителей, уклонения родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе, при отказе родителей взять своих детей из образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, или аналогичных организаций, при создании действиями или бездействием родителей условий, представляющих угрозу жизни и здоровью детей либо препятствующих их нормальному воспитанию и развитию, а также в других случаях отсутствия родительского попечения возлагаются на органы опеки и попечительства. Органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта РФ.

Помимо Конвенции о правах ребенка, ратифицированной Российской Федерацией защита жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, ГК РФ (ст. 8, 9, 10, 11, 12, 35, 292, 293), СК РФ (глава 18 «Выявление и устройство детей, оставшихся без попечения родителей, ст.143), федеральным законом от 21.12.1996 г. №159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»¹ О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: федер. закон [от 21.12.1996 №159, в ред. от 29.12.2012] // Собр.законодательства Рос. Федерации. 1996. №52. Ст. 5880; 2009. №51. Ст. 6152. (далее - закон о социальной поддержке детей-сирот) (ст.8), федеральным законом от 24.04.2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве»Об опеке и попечительстве: федер. закон [от 24.04.2008 №48, в ред. от 01.07.2011] // Собр.законодательства Рос. Федерации. 2008. №17. Ст. 1755; 2011. № 27. Ст. 3880., федеральным законом от 24.07.1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации: федер. закон [ от 24.07.1998 №124, в ред. от 19.04.2013] // Собр.законодательства Рос. Федерации. 1998.№ 31. Ст. 3802; 2013. №14. Ст. 1666., законом Российской Федерации от 10.07.1992 г. № 3266-1 «Об образовании» Об образовании: закон [от 10.07.1992 г. №3266-1, в ред. от 01.12.2012 г.] // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. №30. Ст. 1797; 2012. №47. Ст. 6396. (ст.5, 16, 19, 50), законом Кемеровской области от 27.12.2012 г. № 134-ОЗ «Об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» Об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей и лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: закон [от 27.12.2012 г. №134] // Законодательный вестник Совета народных депутатов Кемеровской области. 2012. №128. , законом Кемеровской области от 14.12.2010 г. № 124-ОЗ «О некоторых вопросах в сфере опеки и попечительства несовершеннолетних» О некоторых вопросах в сфере опеки и попечительства несовершеннолетних: закон [от 14.12.2010 г. №124, в ред. от 07.02.2013 г.] // Законодательный вестник Совета народных депутатов Кемеровской области. 2010. № 102. 2013. № 129. и другими законами областного уровня.

Законом о социальной поддержке детей-сирот закреплены положения, определяющие, кто относится к детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, а также лицам из числа детей-сирот и детей, оставшимся без попечения родителей:

-дети-сироты - лица в возрасте до 18 лет, у которых умерли оба или единственный родитель.

- дети, оставшиеся без попечения родителей, - лица в возрасте до 18 лет, которые остались без попечения единственного или обоих родителей в связи с отсутствием родителей или лишением их родительских прав, ограничением их в родительских правах, признанием родителей безвестно отсутствующими, недееспособными (ограниченно дееспособными), находящимися в лечебных учреждениях, объявлением их умершими, отбыванием ими наказания в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, нахождением в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений; уклонением родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, отказом родителей взять своих детей из воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений и в иных случаях признания ребенка оставшимся без попечения родителей в установленном законом порядке.

- лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, - лица в возрасте от 18 до 23 лет, у которых, когда они находились в возрасте до 18 лет, умерли оба или единственный родитель, а также которые остались без попечения единственного или обоих родителей и имеют право на дополнительные гарантии по социальной поддержке.

Федеральным законом от 29.02.2012 г. № 15-ФЗ внесены изменения в статью 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», предусматривающие, что детям-сиротам, не являющимся нанимателями, членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилого помещения, а также детям-сиротам, которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится место жительства указанных лиц, в порядке, установленном законодательством этого субъекта Российской Федерации, однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений. При этом если указанные лица не нуждаются в данный момент в жилье (обучаются в образовательном учреждении и проживают в общежитии, проходят военную службу по призыву), то по их письменному заявлению жилые помещения могут предоставляться по окончании ими обучения в образовательной организации или прохождения военной службы, что позволит им избежать расходов по оплате коммунальных услуг и содержанию жилого помещения во время их отсутствия.

Жилые помещения предоставляются детям-сиротам по достижении ими возраста 18 лет, а также в случаях приобретения ими полной дееспособности до достижения совершеннолетия. Вместе с тем законом допускается предоставление жилых помещений детям-сиротам до достижения ими возраста 18 лет в предусмотренных законодательством субъектов Российской Федерации случаях.

Право на обеспечение жилыми помещениями сохраняется за лицами, которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигли возраста 23 лет, до фактического обеспечения их жилыми помещениями.

Одновременно внесены изменения и дополнения в ЖК РФ, предусматривающие создание нового вида специализированного жилищного фонда - специализированного жилищного фонда для обеспечения жильем детей-сирот.

Жилые помещения из указанного фонда предоставляются детям-сиротам по срочному договору найма, что, по мнению разработчиков закона, позволит предотвратить незаконные сделки, а также иные мошеннические действия, влекущие утрату права детей-сирот на жилые помещения.

Срок действия договора найма специализированного жилого помещения составляет пять лет.

Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не могут быть выселены из специализированных жилых помещений без предоставления других благоустроенных жилых помещений, которые должны находиться в границах соответствующего населенного пункта.

Установленный законом пятилетний срок действия договора найма жилого помещения может быть продлен не более одного раза в случаях выявления обстоятельств, свидетельствующих о необходимости оказания детям-сиротам содействия в преодолении трудной жизненной ситуации. Порядок выявления этих обстоятельств устанавливается законодательством субъекта Российской Федерации.

В соответствии со ст. 20 ГК РФ местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает. В случаях, когда определить место жительство ребенка не представляется возможным, тогда местом жительства признается учреждение, в которое этот ребенок помещен под надзор, что не всегда отвечает его интересам. Таким образом, субъектам Российской Федерации предоставлена возможность предоставлять жилые помещения на территории всего субъекта Российской Федерации, исходя из интересов несовершеннолетнего и возможностей субъекта Российской Федерации.

Жилые помещения детям-сиротам предоставляются в виде жилых домов, квартир, благоустроенных применительно к условиям соответствующего населенного пункта, по нормам, установленным законодательством субъектов Российской Федерации.

С целью устранения разночтений, связанных с толкованием понятия «закрепленное жилое помещение», а также с практикой ее применения, данное понятие исключено из Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Кроме того, жилищным законодательством Российской Федерации не предусмотрена такая форма сохранения жилого помещения, как «закрепление». Фактически под «закрепленным жилым помещением» понимается жилое помещение, в отношении которого у детей-сирот имеется право собственности или право пользования, в связи с чем необходимость дополнительного закрепления жилого помещения за такими гражданами отсутствует.

В целях защиты прав детей-сирот Федеральным законом «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» предусмотрен перечень обстоятельств, при которых вселение их в ранее занимаемые ими жилые помещения невозможно.

Проживание детей-сирот в ранее занимаемых жилых помещениях, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых они являются, признается невозможным, если это противоречит интересам указанных лиц в связи с наличием одного из следующих обстоятельств:

1) проживание на любом законном основании в таких жилых помещениях лиц:

- лишенных родительских прав в отношении этих детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (при наличии вступившего в законную силу решения суда об отказе в принудительном обмене жилого помещения в соответствии с частью 3 ст. 72 ЖК РФ);

- страдающих тяжелой формой хронических заболеваний в соответствии с указанным в пункте 4 части 1 ст. 51 ЖК РФ перечнем, при которой совместное проживание с ними в одном жилом помещении невозможно;

2) жилые помещения непригодны для постоянного проживания или не отвечают установленным для жилых помещений санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства Российской Федерации;

3) общая площадь жилого помещения, приходящаяся на одно лицо, проживающее в данном жилом помещении, менее учетной нормы площади жилого помещения, в том числе если такое уменьшение произойдет в результате вселения в данное жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Законодательством субъектов Российской Федерации могут быть установлены дополнительные обстоятельства, по которым вселение их в ранее занимаемые ими жилые помещения невозможно.

Порядок установления факта невозможности проживания детей-сирот в ранее занимаемых жилых помещениях, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых они являются, устанавливается законодательством субъекта Российской Федерации.

В целях предотвращения утраты жилых помещений, нанимателями или членами семьи нанимателя по договору социального найма либо собственниками которых являются дети-сироты, во время пребывания детей-сирот в соответствующих организациях для детей-сирот, а также в период их обучения в образовательных организациях профессионального образования либо прохождения военной службы по призыву, либо отбывания наказания в исправительном учреждении на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации возложен контроль за использованием, обеспечением надлежащего санитарного и технического состояния указанных жилых помещений, а также соблюдением прав детей-сирот при отчуждении жилых помещений или изменении и расторжении договора социального найма.

В целях сохранения права на жилое помещение у граждан из числа детей-сирот, которые имели указанное право, но не смогли его реализовать по не зависящим от них причинам, введена статья, предусматривающая порядок вступления в силу Федерального закона от 29.02.2012 г. № 15-ФЗ и его применения к отношениям, связанным с предоставлением жилых помещений детям-сиротам, возникшим до вступления в силу указанного Федерального закона.

Действие положений статьи 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и ЖК РФ распространяется на правоотношения, возникшие до 1 января 2013 года, в случае, если дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не реализовали принадлежащее им право на обеспечение жилыми помещениями до 1 января 2013 года.

В соответствии с ч.2 ст. 4 закона Кемеровской области от 27.12.2012 г. № 134-ОЗ «Об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» установление факта невозможности проживания детей-сирот в ранее занимаемых жилых помещениях, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых они являются, осуществляется по месту нахождения таких жилых помещений в порядке, установленном Коллегией Администрации Кемеровской области. См.: Акт обследования жилого помещения, устанавливающий наличие или отсутствие обстоятельств невозможности проживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в ранее занимаемых жилых помещениях, нанимателем или членом семьи нанимателя по договору социального найма либо собственником которого они являются (приложение А).

Порядок установления факта невозможности проживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в ранее занимаемых жилых помещениях, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых они являются (далее - Порядок) утвержден постановлением Коллегии Администрации Кемеровской области от 29 марта 2013 г. № 132. Порядок установления факта невозможности проживания детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в ранее занимаемых жилых помещениях, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых они являются [утв. пост. Коллегией Администрации Кемеровской области от 29.03.2013 №132]. В п.2 данного порядка указано, что иными обстоятельствами, помимо обстоятельств, указанных в пункте 4 статьи 8 Федерального закона от 21.12.96 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», при которых проживание детей-сирот в ранее занимаемых жилых помещениях, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых они являются, признается невозможным, являются:

- проживание на любом законном основании в таких жилых помещениях лиц страдающих хроническим алкоголизмом или наркоманией

- проживание на любом законном основании в таких жилых помещениях лиц имеющих судимость или в отношении которых уголовное преследование прекращено по нереабилитирующим основаниям за преступления против жизни и здоровья, половой неприкосновенности и половой свободы личности, против семьи и несовершеннолетних, здоровья населения и общественной нравственности. Далее, в п.3 данного Порядка говорится, что решение об установлении факта невозможности проживания детей-сирот в ранее занимаемых жилых помещениях, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального найма либо собственниками которых они являются, принимается органом местного самоуправления по месту нахождения жилого помещения в виде правового акта на основании выявленного факта невозможности проживания.

Также постановлением Коллегии Администрации Кемеровской области от 29 марта 2013 г. № 132 утвержден порядок выявления обстоятельств, свидетельствующих о необходимости оказания лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, содействия в преодолении трудной жизненной ситуации (далее - Порядок). Порядок выявления обстоятельств, свидетельствующих о необходимости оказания лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, содействия в преодолении трудной жизненной ситуации [утв. постановлением Коллегии Администрации Кемеровской области от 29.03.2013 №132]. В п.2 данного Порядка закреплено, что орган опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан за 3 месяца до окончания срока действия договора найма специализированного жилого помещения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, проводит проверку условий жизни нанимателя по указанному договору и готовит заключение о наличии или отсутствии обстоятельств. См.: Акт обследования жилищно-бытовых условий нанимателя специализированного жилого помещения о наличии (отсутствии) обстоятельств, свидетельствующих о необходимости оказания содействия в преодолении трудной жизненной ситуации (приложение Б).

В п. 3 эти обстоятельства перечисляются:

- отсутствие занятости в соответствии с действующим законодательством;

- наличие отрицательной социальной среды, совершение правонарушений и антиобщественных действий;

- длительная болезнь (более 3 месяцев), инвалидность, препятствующие добросовестному исполнению обязанностей нанимателя, в том числе в связи с нахождением в лечебном или реабилитационном учреждении.

Заключение основывается на комплексной оценке жилищно-бытовых условий нанимателя, исполнения им обязанностей по договору найма специализированного жилого помещения, состояния его здоровья, эмоционального и физического развития, навыков самообслуживания, отношений в семье. Заключение должно содержать вывод об обоснованности заключения договора найма специализированного жилого помещения на новый 5-летний срок или заключения договора социального найма занимаемого нанимателем жилого помещения.

Основанием для заключения договора найма специализированного жилого помещения на новый 5-летний срок является невозможность преодоления обстоятельств самостоятельными усилиями нанимателя и угроза прекращения права пользования жилым помещением (расторжения договора найма).

Для разрешения сложившейся проблемы с обеспечением жильем детей-сирот в РФ необходимо принять определенные как практические, так и законодательные меры. Практические меры:

- осуществить проверки, направленные на определение точного числа нуждающихся в жилье детей-сирот;

- увеличить размер федеральных субсидий в помощь регионам с целью строительства нового жилья для детей-сирот;

- ужесточить контроль над региональными властями в распределении федеральных субсидий на строительство жилья для сирот;

- обеспечить исполнение региональными властями законодательства, направленного на защиту и гарантии прав детей-сирот.

Несмотря на то, что многие правоведы и юристы-практики полагают, что изменения в ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», которые вступили в силу с 01.01.2013, связанные с возможностью заключения детьми-сиротами договора найма специализированного жилого помещения вместо договора социального найма (в результате заключения которого дети могли приватизировать жилье государственного или муниципального фонда) помогут оградить их от мошеннических действий в отношении приватизированного ими жилья, нам данное законодательное решение представляется неудачным.

Во-первых, несмотря на то, что в ЖК РФ выделен новый вид жилых помещений специализированного жилищного фонда - жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан, к которым относятся, в том числе, дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, фактически, для заключения договоров найма специализированного жилого помещения используется жилищный фонд социального использования, поскольку строительство специализированного жилищного фонда в настоящее время практически не ведется. Во-вторых, в соответствии с абз. 3 п.6 ст.8 ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» - «По окончании срока действия договора найма специализированного жилого помещения и при отсутствии обстоятельств, свидетельствующих о необходимости оказания лицам, указанным в пункте 1 настоящей статьи, содействия в преодолении трудной жизненной ситуации, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий управление государственным жилищным фондом, обязан принять решение об исключении жилого помещения из специализированного жилищного фонда и заключить с лицами, указанными в пункте 1 настоящей статьи, договор социального найма в отношении данного жилого помещения в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации.» Данная норма подтверждает факт использования жилищного фонда социального фонда, вместо жилья специализированного назначения.

Возникает вопрос: целесообразно ли заключать договор найма специализированного жилого помещения, если используется жилищный фонд социального найма, и к тому же после истечения пятилетнего срока договора найма специализированного жилого помещения требуется заключить с лицами, относящимся к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей договор социального найма? Еще один минус нововведений, вступивших в силу с 01.01.2013 - невозможность в дальнейшем, после истечения срока договора найма специализированного жилого помещения бесплатно приватизировать данное жилье в свою собственность, поскольку Закон о приватизации утрачивает силу с 01.03.2015 года. Получается, что возможность приобрести жилье в собственность у детей-сирот утрачивается, даже, несмотря на принадлежность к льготной категории.

Для решения выявленных проблем предлагаются следующие меры нормотворческого характера:

- восстановить механизм обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями по договору социального найма. Для этого ст. 57 ЖК РФ и ст.8 ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке» изложить в редакциях, существовавших до внесения изменений Федеральным законом от 29.02.2012 г. №15-ФЗ О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: федер. закон [от 29.02.2012 г. №15-ФЗ] // Рос. газ. 2012. 2 марта.;

- закрепить в ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке» положения, определяющие, где может находиться ребенок до получения жилья (например, социальные гостиницы).

2.2 Защита жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

Одним из важнейших элементов социальной функции любого современного государства является забота о малообеспеченных слоях населения, сиротах и т.д. Многочисленные нормы международного и российского права, провозглашая человека высшей ценностью государства, подчеркивают необходимость поддержки и защиты детей, оставшихся без попечения родителей.

Своевременное выявление и учет детей, утративших по тем или иным причинам родительское попечение, является необходимой предпосылкой оказания им соответствующей помощи.

В случае утраты ребенком попечения со стороны родителей должностные лица учреждений (дошкольных образовательных учреждений, общеобразовательных учреждений, лечебных учреждений и других учреждений) и иные граждане, располагающие сведениями о детях, указанных в п. 1 ст. 121 СК РФ, как предусмотрено в п. 1 ст. 122 СК РФ, «обязаны сообщить об этом в органы опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей». Данное положение рассчитано на сознательность граждан и должностных лиц и отвечает нормам морали.

К таким должностным лицам относятся руководители образовательных, лечебных учреждений, работники органов внутренних дел, куда поступила информация о ребенке, другие лица, в частности инспекторы комиссий по делам несовершеннолетних.

Правовое положение комиссий по делам несовершеннолетних и обязанности их должностных лиц определяются Положением о комиссиях по делам несовершеннолетних.

В настоящее время комиссия по делам несовершеннолетних не вправе диктовать органу опеки и попечительства, какую конкретную форму устройства необходимо применить в отношении того или иного ребенка, поскольку правом выбора обладает сам орган (ч. 2 п. 1 ст. 121 СК РФ).