Провадження щодо розгляду звернень громадян

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України

Національний транспортний університет

Кафедра конституційного та адміністративного права

КУРСОВА РОБОТА

з адміністративного права

на тему: "Провадження щодо розгляду звернень громадян"

Київ - 2012р.

ЗМІСТ

Вступ

Розділ 1. Організаційно-правові основи провадження за зверненнями громадян

1.1 Загальні засади роботи зі зверненнями громадян

1.1.1 Форми роботи з питань забезпечення розгляду звернень громадян

1.2 Оцінювання рівня організації роботи зі зверненням громадян

Розділ 2. Теоретичні аспекти провадження за зверненнями громадян

2.1 Право громадян на звернення

2.2 Основні характеристики звернень громадян

2.3 Суб'єкти провадження за зверненнями громадян

2.3.1 Особливості провадження за зверненнями громадян

2.4 Терміни розгляду звернень громадян

2.5 Юридична відповідальність за порушення законодавства про звернення громадян

Висновок

Додатки

Список літератури

ВСТУП

На сучасному етапі становлення громадянського суспільства в Україні актуального значення набуває розвиток інституту звернень громадян, який є основним каналом зв'язків громадянина й держави. Право громадян на звернення гарантується Конституцією України (стаття 40), в якій визначено, що громадяни України мають право звертатися до органів державної влади та місцевого самоврядування, та встановлено обов'язок органів влади та посадових осіб розглядати звернення й надавати обґрунтовані відповіді. [1]

Від правильного функціонування адміністративно-правових механізмів реалізації прав громадян, від чіткого й ефективного реагування влади на їхні звернення залежить здатність держави забезпечувати належний захист законних інтересів громадян.

Досвід показує, що громадяни України активно користуються своїм правом на звернення. Розуміння ролі звернень громадян як важливої складової зміцнення демократії, правового, громадянського суспільства стало ідейною основою прийнятого в 1996 р. Закону України "Про звернення громадян".[2]

Через звернення громадян втілюється в життя один із конституційних принципів -- участі громадян в управлінні державними та громадськими справами. Звернення є також важливою формою контролю за законністю діяльності державних органів і органів місцевого самоврядування, забезпечення прав і свобод громадян.

Питання практичної реалізації права на звернення врегульовано Законом України "Про звернення громадян". Цим Законом визначені вимоги до оформлення звернень, порядку їх прийняття й розгляду посадовими особами, встановлюється заборона переслідування громадян за звернення та заборона розголошення відомостей, що містяться у зверненнях. Забезпечуючи громадянам України можливість на звернення, цей Закон деталізує та розвиває конституційні положення, надаючи громадянам право звертатися не тільки в органи державної влади та органи місцевого самоврядування, а й у об'єднання громадян, установи, організації, незалежно від форм власності, на підприємства, в засоби масової інформації, до посадових осіб згідно з їх функціональними обов'язками щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних і особистих прав та законних інтересів чи їх порушення. [2]

Звернення громадян стосуються різних напрямів діяльності суспільства й держави, але, здебільшого, вони мають єдину мету -- звернути увагу відповідних органів і посадових осіб на необхідність розв'язання проблем, що зачіпають суспільні інтереси або інтереси конкретної особи. Загальними ознаками звернень є те, що вони відбивають стан справ у відповідній сфері діяльності й несуть у собі інформацію, яка направляється в державні органи чи органи місцевого самоврядування, об'єднання громадян, на підприємства, в установи, організації.

Особливої значущості тема взаємодії влади і громадськості та впливу цієї взаємодії на рівень роботи із зверненнями громадян набуває в сучасний період формування України, як демократичної, соціальної та правової держави. Від сумлінної та кваліфікованої праці державних службовців залежить добробут, рівень життя пересічних громадян, порядок і безпека у суспільстві.

Розділ 1. Організаційно-правові основи провадження за зверненнями громадян

1.1 Загальні засади роботи зі зверненнями громадян

Організація роботи зі зверненнями громадян є одним із пріоритетних напрямів діяльності всіх без винятку органів державної влади та місцевого самоврядування в Україні. Поряд з тим, саме Президент України, як гарант конституційності, прав і свобод громадян в Україні має відігравати особливу роль в удосконаленні механізмів взаємодії громадянина і держави, зокрема, шляхом зміцнення інституту звернень громадян. Саме Президент України виступив із законодавчою ініціативою щодо підвищення ефективності реалізації прав громадян на звернення, ліквідації негативних явищ у даній сфері, запропонувавши запровадження комплексного системного підходу, формування нової концепції роботи зі зверненнями громадян. Указом Президента України від 07.02.2008 № 109/2008 "Про першочергові заходи щодо забезпечення реалізації та гарантування конституційного права на звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування" визначено перелік найбільш актуальних проблем, які існують сьогодні у згаданій сфері.

Відповідно до вимог Указу Президента України від 7 лютого 2008 року №109/2008 "Про першочергові заходи щодо забезпечення реалізації та гарантування конституційного права на звернення до органів державної влади вищого рівня та органів місцевого самоврядування" все більше значення має об'єктивний і своєчасний розгляд пропозицій, заяв та скарг громадян, вирішення життєво важливих проблем окремої людини і суспільства в цілому, реалізації конституційних прав і свобод людини і громадянина.[7]

Згідно з цим Указом Президента України на подолання названих негативних проявів спрямовується комплекс заходів. Зокрема, у законодавчій сфері внесенні зміни до законодавчих актів щодо вдосконалення правового регулювання питань гарантування права громадян на звернення, поновлення порушених прав і свобод заявників. Також передбачається застосування таких нових організаційних форм ведення роботи зі зверненнями громадян:

- забезпечення можливості подання звернень електронною поштою з використанням мережі Інтернет;

- запровадження єдиної комп'ютерної системи обліку звернень громадян та контролю за вирішенням порушених у них питань в органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування;

- впровадження єдиної методики оцінки організації роботи зі зверненнями громадян в органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування;

- створення єдиного загальнодержавного класифікатора звернень громадян.

Указ Президента України від 07.02.2008 № 109/2008 "Про першочергові заходи щодо забезпечення реалізації та гарантування конституційного права на звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування" сприяв активізації відповідної законопроектної діяльності Кабінету Міністрів України. [7]

Крім загальнодержавних нормативних актів, важливі питання забезпечення прав громадян на звернення регламентовані відомчими нормативними актами. Такими, наприклад, є Інструкція про порядок розгляду пропозицій, заяв та скарг і організацію особистого прийому громадян в органах внутрішніх справ, внутрішніх військах, вищих закладах освіти, установах, організаціях і на підприємствах системи МВС України (затверджена наказом МВС України від 10 червня 1998 р. № 414), Правила розгляду звернень громадян до Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку та її територіальних органів (затверджені наказом Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 21 липня 1997 р. № 186) та інші нормативні акти, які регулюють питання звернення громадян в різних галузях.

Зазначені нормативні акти містять як матеріальні, так і процесуальні норми й утворюють законодавство України про звернення громадян.

1.1.1 Форми роботи з питань забезпечення розгляду звернень громадян

Виконавчі органи, органи місцевого самоврядування, керівники підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності повинні в роботі із зверненнями громадян суворо керуватися Конституцією України, Законом України "Про звернення громадян" від 2 жовтня 1996 року № 393/96-ВР, Указом Президента України від 7 лютого 2008 року №109/2008 "Про першочергові заходи щодо забезпечення реалізації та гарантування конституційного права на звернення до органів державної влади вищого рівня та органів місцевого самоврядування" забезпечити створення необхідних умов для реалізації прав громадян на письмове звернення або особистий прийом та обов'язкове одержання обгрунтованої відповіді на нього; оперативно вживати заходів по суті порушених питань; виявляти та усувати причини, що породжують заяви та скарги громадян, вирішувати питання про відповідальність посадових осіб, з вини яких допущені порушення, бюрократизм та тяганина; аналізувати стан роботи із зверненнями громадян та інформувати про це населення; враховувати результати аналізу у практичній роботі; активно використовувати досвід проведення організації особистих прийомів безпосередньо на підприємствах, за місцем роботи та проживання.

Сьогодні практично в усіх центральних та місцевих органах виконавчої влади, місцевого самоврядування функціонують спеціальні структурні підрозділи по роботі зі зверненнями громадян, на Інтернет-сторінках яких подається інформація про розгляд звернень громадян, графіки особистого прийому, аналітичні довідки тощо. В обласних державних адміністраціях створено комісії з питань розгляду звернень громадян, комісії з опрацювання повторних звернень, проводяться "дні контролю" результатів виконання звернень громадян, організовано виїзні прийоми, телефони довіри тощо.

Іншим важливим механізмом реалізації прав громадян на звернення є інститут Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (омбудсмена), який уособлює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина. Згідно із ст.55 Конституції України "кожен має право звертатися за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини". Відповідно до ст.16 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" Уповноважений здійснює свою діяльність на підставі відомостей про порушення прав і свобод людини і громадянина, які отримує зі звернень громадян України, іноземців, осіб без громадянства. Такі звернення приймаються та розглядаються Уповноваженим відповідно до Закону України "Про звернення громадян". [1,2]

На сьогоднішній день у системі державних органів такими структурами можна умовно вважати правоохоронні органи ? прокуратуру й органи внутрішніх справ. Але специфіка їх роботи полягає у тому, що вони розглядають звернення громадян по суті коли у них ідеться про пряме порушення закону. Якщо ж закон не порушений, то звернення громадян не мають до їх компетенції прямого відношення. Таким чином, актуальності набуває питання створення окремого державного органу з метою всебічного об'єктивного розгляду й аналізу звернень громадян під патронатом Президента України.

Слід зазначити, що законодавець надає особливої уваги організаційним діям, що відбуваються на першій стадії провадження. Для забезпечення громадянам безперешкодної можливості звертатися із зверненнями встановлюється і на законодавчому рівні закріплюється особлива форма прийому пропозицій, заяв, скарг -- особистий прийом громадян (Додаток 1).

Такий прийом обов'язково здійснюють керівники та інші посадові особи органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян. Прийом проводиться регулярно у встановлені дні та години, у зручний для громадян час, за місцем їх роботи і проживання. Графіки прийому доводяться до відома громадян. Порядок прийому громадян визначається керівниками зазначених структур .

Розгляд звернень громадян за системою "єдиного вікна" здійснюється за схемою, яку можна умовно розділити на ряд послідовних етапів:

- консультування про порядок подання звернення і терміни підготовки необхідних додаткових документів.

- перевірка правильності оформлення заяви й доданого до заяви пакета документів;

- реєстрація заяви в електронній базі даних і видача заявникові виписки з електронного журналу, що підтверджує факт прийому заяви;

- формування й спрямування запитів до профільних структур з метою одержання необхідних відомостей, погоджень і висновків стосовно вирішення питання, викладеного у заяві;

- контроль за термінами виконання окремих запитів і загальним строком підготовки відповіді;

- реєстрація підготовленої відповіді та пов'язаних документів в електронній базі даних;

- оповіщення заявника;

- видача заявникові відповіді, необхідних документів для вирішення питання або мотивованої відмови.

Перетворення служби "єдиного вікна" на багатофункціональні центри, що прийматимуть звернення громадян, здійснюватимуть повний комплекс державних послуг з видачі документів фізичним, юридичним особам та індивідуальним підприємцям, а також надаватимуть інші пов'язані послуги для населення. Зокрема, невід'ємною складовою роботи таких центрів є консультаційні та довідково-інформаційні послуги, Інтернет-сервіс, правова допомога тощо. Отже, створення розгалуженої мережі спеціальних органів по роботі зі зверненнями громадян з широкого кола питань є позитивним досвідом, який використовують в Україні.

В сучасних умовах формування інформаційного суспільства важливим напрямом посилення ефективності роботи зі зверненнями громадян вбачаються заходи у рамках розвитку електронного уряду. Поширеною світовою практикою стало визнання за зверненнями, переданими через електронні системи зв'язку, певної юридичної сили.

З впровадженням автоматизованої системи взаємин "громадянин -- держава" можна розраховувати на підвищення ефективності державного управління й обмеження корупції. Електронна взаємодія змінює саму природу влади, зробивши її більш прозорою й підконтрольною громадськості, адже кожний громадянин одержить можливість відслідковувати діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування, безпосередньо вступати у взаємодію з державними службовцями без черг і зайвої бюрократії.

Соціальна інформація, яка є у зверненнях громадян, має велике значення для поліпшення роботи органів влади. Як відомо, типове значення того чи іншого явища, тенденції розвитку практики можна зафіксувати з достатньою достовірністю на основі даних аналізу великої кількості фактів, які є у зверненнях, їх узагальнення. Аналіз такої інформації дозволяє робити висновки про причини і умови, підказує шляхи усунення порушень, помилок, недоліків, вносити пропозиції щодо поліпшення справи, правового реагування і таке інше (Додаток 2).

1.2 Оцінювання рівня організації роботи зі зверненням громадян

Рівень організації роботи із зверненнями громадян в органах виконавчої влади оцінюється за результатами проведеної перевірки виконання вимог нормативно-правових актів посадовими і службовими особами таких органів, аналізу відомостей, які містяться у реєстраційно-контрольних картках чи журналах реєстрації звернень громадян, що ведуться на паперових та/або електронних носіях, відповідях, довідках, архівних і аналітичних матеріалах, інших документах тощо. [8,9]

Показниками за якими оцінюється рівень організації роботи із зверненнями громадян в органах виконавчої влади є:

- дотримання порядку реєстрації звернень громадян на реєстраційно-контрольних картках чи в журналах реєстрації, ведення карток (журналів) обліку особистого прийому громадян;

- дотримання порядку формування справ і картотек за зверненнями громадян та їх комплектація;

- дотримання строку розгляду звернень громадян;

- дотримання строку та порядку пересилання звернень громадян іншим уповноваженим органам;

- дотримання порядку розгляду звернень окремих категорій громадян;

- наявність затверджених графіка і порядку проведення особистого прийому громадян та їх дотримання.

- наявність належним чином обладнаного приміщення для проведення особистого прийому громадян, розміщення актів законодавства, інформаційних буклетів, зразків оформлення звернень та інших документів, відомостей про посадових та службових осіб, які ведуть особистий прийом, місце і час прийому, місцезнаходження відповідних структурних підрозділів органу виконавчої влади, контактні телефони тощо;

- наявність затвердженого графіка роботи телефонної "гарячої лінії", його дотримання, ведення обліку повідомлень громадян;

- проведення аналітичної роботи із зверненнями громадян (аналізу звернень громадян щодо виявлення найбільш актуальних проблем та внесення пропозицій стосовно шляхів їх розв'язання;

- виявлення причин, що зумовлюють надходження повторних звернень громадян, безпідставної відмови в задоволенні законних вимог заявників тощо);

- проведення нарад, семінарів, засідань колегій з питань звернень громадян;

- планування роботи із зверненнями громадян;

- систематичне інформування керівництва органу виконавчої влади про стан роботи із зверненнями громадян.

У разі коли показники, за якими оцінюється рівень організації роботи із зверненнями, визначено позитивними, робота в органі виконавчої влади оцінюється як така, що відповідає вимогам, установленим законодавством. Якщо два показники визначено негативними, робота в органі виконавчої влади оцінюється як така, що не повністю відповідає вимогам, установленим законодавством. Якщо три показники і більше визначено негативними, робота в органі виконавчої влади оцінюється як така, що не відповідає вимогам, установленим законодавством.

За результатами проведеної перевірки та оцінювання рівня організації роботи із зверненнями громадян складається відповідний звіт та у разі виявлення недоліків надаються рекомендації щодо їх усунення та удосконалення такої роботи. У разі коли рівень організації роботи із зверненнями громадян визначено таким, що не повністю відповідає або не відповідає вимогам, установленим законодавством, керівник відповідного органу виконавчої влади видає наказ (розпорядження) про здійснення заходів щодо поліпшення організації такої роботи. [9]

Наголошується на недопущенні надання неоднозначних, необґрунтованих або неповних відповідей за зверненнями громадян, із порушенням строків, установлених законодавством, безпідставної передачі розгляду звернень іншим органам. Згідно із ст. 7 ЗУ "Про звернення громадян" якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об'єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п'яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той само термін повертається громадянину з відповідними роз'ясненнями.

Підкреслюючи важливість пропозицій, заяв і скарг громадян, статтею 28 Закону України "Про звернення громадян", передбачено: контроль за дотриманням законодавства про звернення громадян відповідно до своїх повноважень здійснюють Верховна Рада України, народні депутати України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Уповноважений з прав людини Верховної Ради України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські, районні, районні в містах Києві та Севастополі державні адміністрації, сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі комітети, депутати місцевих рад, інші центральні органи виконавчої влади щодо підпорядкованих їм підприємств, установ та організацій. [4]

Розділ 2. Теоретичні аспекти провадження за зверненнями громадян

2.1 Право громадян на звернення

Звернення громадян як носії інформації мають важливе значення для вирішення питань, пов'язаних із забезпеченням прав і свобод людини й громадянина, державного та господарського будівництва, управління різними галузями й сферами економіки, соціально-культурного будівництва і адміністративно-політичної діяльності. Взагалі можна сказати, що звернення надходять у зв'язку з:

- реалізацією конкретних суб'єктивних прав;

- необхідністю виконання обов'язків;

- бажанням придбати відповідне суб'єктивне право, якого особа не має, але яке вона згідно із законодавством може мати;

- необхідністю сприяння в реалізації суб'єктивного права.

Право на звернення є важливим конституційно-правовим засобом захисту та однією із організаційно-правових гарантій дотримання прав і свобод громадян.

Це право включає дві складові:

По-перше, звернення громадян є однією із форм участі населення в державному управлінні, у вирішенні державних і суспільних справ, можливістю активного впливу громадянина на діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування. Сьогодні цей аспект вимагає якісно нового підходу до розкриття потенціалу волевиявлення людей в процесі формування та реалізації державної політики.

По-друге, це спосіб відновлення порушеного права громадянина через подання до органів державної влади скарг, заяв і клопотань. У такому розумінні це механізм виконання соціальних обов'язків публічної влади.

Права громадянина під час розгляду заяви чи скарги та обов'язки суб'єктів, що їх розглядають, закріплені відповідно у статтях 18 і 19 Закону. Звернення громадян розглядають безоплатно.

Громадянин, який звернувся із заявою чи скаргою до відповідних суб'єктів, має право:

- особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву чи скаргу, та брати участь у перевірці поданої скарги чи заяви;

- знайомитися з матеріалами перевірки;

- подавати додаткові матеріали або наполягати на їх запиті органом, який розглядає заяву чи скаргу;

- бути присутнім під час розгляду заяви чи скарги;

- користуватися послугами адвоката або представника трудового колективу, - організації, яка здійснює правозахисну функцію, оформивши це уповноваження в установленому законом порядку;

- одержати письмову відповідь про результати розгляду заяви чи скарги;

- висловлювати усно або письмово вимогу щодо забезпечення дотримання таємниці розгляду заяви чи карги;

- вимагати відшкодування збитків, якщо вони стали результатом порушення встановленого порядку розгляду звернень.

Отже, право громадян на звернення закріплене:

1) ст.40 Конституції України від 28.06.1996р.;[1]

2) Законом України "Про звернення громадян" від 02.10.1996р. зі змінами та доповненнями;[2]

3) ЗакономУкраїни від 23.12.1997р. "Про уповноваженного Верховною Радою України з прав людини";[4]

4) Цивільниим кодексом України;[6]

5) Європейською конвенцією по правах людини.

Право подання запитів на інформацію належить фізичним та юридичним особам, об'єднанням громадян без статусу юридичної особи. Щодо звернень громадян, то Закон чітко закріплює право їх подання лише за фізичними особами. [2]

Відповідно до Закону України "Про звернення громадян" громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення. [2]

Військовослужбовці, працівники органів внутрішніх справ і державної безпеки мають право подавати звернення, які не стосуються їх службової діяльності.

Особи, які не є громадянами України і законно знаходяться на її території, мають таке ж право на подання звернення, як і громадяни України, якщо інше не передбачено міжнародними договорами.

Відповідно до ст.40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні, чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк. [1]

2.2 Основні характеристики звернень громадян

У законодавстві України звернення громадян класифікуються за такими критеріями:

- залежно від кількісного складу суб'єктів звернень (ст. 40 Конституції);

- залежно від форми звернення (ст. 40 Конституції і ст. 3 Закону України "Про звернення громадян");

- залежно від змісту звернення (ст. 3 Закону України "Про звернення громадян").

За кількісним складом суб'єктів звернення поділяють на:

- індивідуальні;

- колективні.

Залежно від форми звернення поділяють на:

- письмові;

- усні.

При цьому законодавець конкретизує сутність письмового й усного звернення (ст. 5 Закону України "Про звернення громадян").

Письмовим є звернення, яке надіслане поштою або передано до відповідної установи. Така передача може бути здійснена громадянином як особисто, так і через уповноважену ним особу. Письмове звернення має бути підписано заявником (заявниками) із зазначенням дати.

Усним є звернення, що викладено громадянином на особистому прийомі у відповідному органі та записано посадовою особою.

Залежно від змісту звернення поділяються на: а) пропозиції (зауваження), б) заяви (клопотання) та в) скарги.

Під зверненнями громадян ст. 3 Закону України "Про звернення громадян" розуміє викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги. [2]

Пропозиція (зауваження) - звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.

Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо (Додаток 3).

Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб.

Відповідно до Закону України "Про звернення громадян" кожний вид звернення: пропозиція, заява, скарга - суттєво відрізняються одне від одного по своїй спрямованості та юридичній характеристиці. У процесі роботи із зверненнями громадян і при їх аналізі ця обставина має важливе значення. Різний і підхід до розгляду пропозицій, заяв, неоднакові строки розгляду, порядок виконання і інше. Різниця між зверненням громадянина й запитом на інформацію полягає передусім в тому, про що просить адресата автор документа. В запиті на інформацію може міститися лише прохання надати певну інформацію або копію документа, які можуть знаходитися у володінні розпорядника. Тобто рух інформації йде від розпорядника до запитувача.

У Законі України "Про звернення громадян" розкривається зміст термінів "пропозиція", "заява", "скарга". Характеризуючи ці види звернень, слід відзначити, що, якщо пропозиція і заява, як правило, не пов'язані з порушенням прав та інтересів громадян, які охороняються законом, то у скарзі завжди вказується на порушення прав або інтересів громадян, які охороняються законом. Відповідно подання і розгляд запитів на інформацію регулюється Законом України "Про доступ до публічної інформації" від 13 січня 2011 р., а подання та розгляд звернень громадян - Законом України "Про звернення громадян" від 2 жовтня 1996 р., різняться також строки їх розгляду. [2,5]

У Законі України "Про звернення громадян" є терміни "право громадян" і "законний інтерес". Потрібно мати на увазі, що це різні категорії. Право (на працю, охорону здоров'я та т. ін.), при наявності певних умов має бути задоволеним, бо цим правом громадянин наділений державою у встановленому порядку. Законний інтерес захищається державою, але він не перетворений державою у право з економічними, технічними або іншими причинами:

а) недостатній рівень виробництва, відсутність організаційних можливостей і т.ін. не завжди повністю можуть задовольнити заяви громадян про надання їм того або іншого блага;

б) при вирішенні звернення, пов'язаного з проханням про задоволення законного інтересу, залишається простір для розсуду посадової особи в процесі прийняття рішення, враховуються фактичні можливості, доцільність, сімейний і матеріальний стан громадянина, який звернувся, та деякі інші чинники.

Cлід мати на увазі, що не є скаргою, пропозицією, заявою ділові листи державних органів, громадських організацій або посадових осіб, обумовлені їх компетенцією. Реєстрація цієї кореспонденції ведеться окремо від реєстрації звернень громадян.

У спірних випадках встановлення того, належить отриманий документ до запитів чи до звернень завжди необхідно дивитися, що в остаточному підсумку просять від адресата - надати інформацію чи документ (запит) або щось інше (звернення). В окремих складних випадках в документі може міститися і прохання надати інформацію (документ), і якесь інше прохання. Тоді документ у відповідній частині розглядається як запит на інформацію, а в іншій частині - як звернення.

Слід зауважити, що наявність законодавче визначених класифікацій не виключає науково-дослідних підходів до цього питання. Так, звернення громадян можна класифікувати за адресатами звернень, за сферами управління, їх можна поділити на територіальні, галузеві, функціональні; перспективні і ретроспективні; матеріальної і процесуальної спрямованості; визначені відповідно до законодавства і невизначені або анонімні; на такі, що підлягають розгляду, і такі, що розгляду не підлягають.

Стосовно звернень, що розгляду не підлягають, законодавець вважав за доцільне зафіксувати їх в окремій статті Закону України "Про звернення громадян". Це ст. 8, що містить два принципові положення; по-перше, це визначення анонімного звернення. По-друге -- точний перелік звернень, що не підлягають розгляду.

Так, розгляду не підлягають: а) анонімні звернення; б) повторні звернення від одного і того самого громадянина, з одного і того самого питання, до одного і того самого органу за умови, що перше звернення вирішено по суті; в) звернення з порушенням встановлених законодавством термінів; г) звернення осіб, визнаних судом недієздатними.

При поданні звернення відповідно до ст. 5 Закону України "Про звернення громадян" мають бути дотримані такі вимоги:

- вимоги до адресування: звернення адресуються органам державної влади і місцевого самоврядування, посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань;

- вимоги до форми: у зверненні має бути зазначено прізвище, ім'я, по батькові, місце проживання громадянина, викладено суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви, скарги, прохання чи вимоги. Письмове звернення повинно бути підписано заявником (заявниками) із зазначенням дати;

- вимоги до мови звернення: громадяни мають право звертатися до органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій комунальної форми власності, посадових осіб українською мовою чи іншою мовою, прийнятною для сторін. [2]

При цьому оскаржені можуть бути тільки рішення або дії (бездіяльність) чотирьох видів: а) внаслідок яких порушено права, законні інтереси, свободи громадян; б) створено перешкоди для реалізації громадянином його прав, законних інтересів, свобод; в) незаконно покладено на громадянина будь-які обов'язки; г) громадянина незаконно притягнуто до відповідальності.

Окремо необхідно відмітити концентрацію вітчизняного законодавства та практичної діяльності органів державної влади на певних видах звернень громадян, а саме -- на розгляді скарг. Скарга належить до тієї категорії звернень громадян, які найбільшою мірою вимагають об'єктивного розгляду. Але пропозиції громадян потребують не менш ґрунтовного підходу до аналізу їх змісту, адже, як наголошувалось вище, звернення громадян з пропозиціями є формою участі громадян в управлінні, у вирішенні державних і суспільних справ, можливістю активного впливу громадянина на діяльність державних органів і органів місцевого самоврядування. Проте практика свідчить, що сьогодні цей вид звернень громадян вважається, порівняно із скаргами, другорядним.

2.3 Суб'єкти провадження за зверненнями громадян

Чинне законодавство, правозастосовна практика і теоретичні дослідження дають можливість впевнено вказати на існування 4 видів учасників таких правовідносин, тобто 4 видів суб'єктів провадження за зверненнями громадян.

До першого виду (суб'єкти, що звертаються) належать особи, звернення яких розглядаються і за якими приймаються рішення. Це дієздатні громадяни України, іноземці та особи без громадянства, які перебувають на території держави на законних підставах (якщо інше не передбачено міжнародними договорами), звернення яких не підпадають під дію ст. 8 Закону України "Про звернення громадян.

До другого виду (суб'єкти, що розглядають звернення) належать суб'єкти, що розглядають звернення і приймають за ними рішення. Такими є: органи державної влади; органи місцевого самоврядування; підприємства, установи, організації; об'єднання громадян; засоби масової інформації; прокурори (відповідно до ст.12 Закону України "Про прокуратуру" від 5 жовтня 1991 р. прокурор розглядає заяви і скарги про порушення прав громадян та юридичних осіб, крім скарг, розгляд яких віднесено до компетенції суду).

Загальною особливістю адміністративно-процесуального статусу цих суб'єктів є те, що вони не можуть відмовити у прийнятті та розгляді звернень. Законодавець встановлює, що звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов'язковому прийняттю та розгляду.

Забороняється відмова у прийнятті та розгляді звернення з посиланням на політичні погляди, партійну належність, стать, вік, віросповідання, національність громадянина, незнання мови звернення.

Якщо питання, порушені в одержаному органом зверненні, не входять до повноважень органу, його у строк не більше п'яти днів пересилають за належністю. Щодо цього повідомляють громадянина, який подав звернення. У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обгрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно у той самий строк повертається громадянину з відповідними роз'ясненнями.

До третього виду (допоміжні суб'єкти) належать особи, які сприяють прийняттю обгрунтованих рішень. Закон передбачає їх участь лише у провадженнях з розгляду заяв чи скарг. Чинне законодавство не містить спеціального переліку таких осіб. Водночас аналіз Закону України "Про звернення громадян" свідчить, що такими особами є адвокат, представник трудового колективу, представник організації, яка здійснює правозахисну функцію, особи, з вини яких було допущено порушення, особи, які надають інформацію компетентним органам у ході перевірки звернень відповідно до вимог статей 15 і 19. Особливістю цієї групи суб'єктів є те, що компетенція допоміжних суб'єктів реалізується на другій стадії провадження -- стадії розгляду заяви чи скарги. [2]

До четвертого виду (патронатні суб'єкти) належать особи, які подають звернення в інтересах громадянина за його уповноваженням. Закон передбачає їх участь у провадженнях за всіма видами звернень. Необхідно зазначити, що докладніше їх участь регламентована у провадженнях за скаргами. Особливістю даної групи суб'єктів є те, що компетенція патронатних суб'єктів реалізується на 1-й стадії провадження -- стадії подання звернення. До патронатних суб'єктів відносяться: законні представники неповнолітніх та недієздатних осіб, трудові колективи, право-захисні організації, інші особи, уповноважені особи.

Загальними особливостями адміністративно-процесуального статусу суб'єктів, що звертаються, є: по-перше, обов'язок виконати низку вимог. Так, у зверненні має бути зазначено прізвище, ім'я, по батькові, місце проживання громадянина, викладено суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги. Звернення адресуються органам державної влади і місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форм власності, об'єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань. Звернення, оформлене без додержання цих вимог, повертається заявникові з відповідними роз'ясненнями не пізніш як через десять днів від дня його надходження; обов'язок нести відповідальність за подання звернень протиправного характеру. Так, законом встановлено, що подання громадянином звернення, яке містить наклеп і образи, дискредитацію органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян та їхніх посадових осіб, керівників та інших посадових осіб підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності, заклики до розпалювання національної, расової, релігійної ворожнечі та інших дій, тягне за собою відповідальність, передбачену чинним законодавством; виділення у їх масиві двох груп: Героїв Радянського Союзу, Героїв Соціалістичної Праці, інвалідів Великої Вітчизняної війни і встановив, що пропозиції (зауваження) цієї групи громадян розглядаються першими керівниками державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій особисто; громадян, які мають встановлені законодавством пільги і встановив, що їх звернення розглядаються у першочерговому порядку.

2.3.1 Особливості провадження за зверненнями громадян

Варто враховувати, що пропозиція, спрямована на поліпшення функціонування державного або муніципального органу, може передбачати заходи, які певною мірою суперечитимуть приватним інтересам службовців даного відомства, адже може вимагати інтенсифікації чи поглиблення змісту здійснюваної роботи тощо. Тому однією із гарантій об'єктивного розгляду подібного виду звернень може стати спрямування його вищому органу державної влади або місцевого самоврядування. Проте даний спосіб не завжди є дієвим й оптимальним із зазначених вище причин. Покращення об'єктивності розгляду пропозицій громадян може відбутись, якщо їх адресатом стане незалежний орган державної влади.

Процедура щодо вирішення адміністративних справ за зверненнями громадян просувається за певними стадіями провадження.

Такими стадіями є:

- подання громадянином звернення та прийняття його до розгляду органом (службовою особою), що веде провадження;

- розгляд справи (встановлення та дослідження фактичних обставин);

- ухвалення рішення;

- перегляд рішення у зв'язку з його оскарженням або опротестуванням;

- виконання рішення.

Ці стадії провадження щодо звернень громадян є загальними, особливості ж розгляду пропозицій, заяв та скарг визначаються окремими нормативними актами, які складаються на підставі Закону України "Про звернення громадян".

Процесуальні норми, що містяться у законодавстві про звернення громадян, визначають правила діловодства та порядок розгляду звернень, регламентують конкретні дії учасників правовідносин, що виникають за наявності звернення як юридичного факту.

Законодавець поділяє провадження за зверненнями громадян на 3 види. Це провадження за пропозиціями (зауваженнями), провадження за заявами (клопотаннями), провадження за скаргами. Таким чином, термін "провадження за зверненнями громадян" є родовим і об'єктивується в одному із зазначених проваджень. Кожному із вказаних видів проваджень притаманні загальні та особливі риси.

Загальні риси об'єктивуються у загальних вимогах, термінах, компетенції суб'єктів, наявності стадій тощо, особливі риси -- у вимогах, термінах, компетенції суб'єктів, що спеціально визначена для конкретного виду провадження.

Особливості провадження за пропозиціями (зауваженнями) містить ст. 14 "Розгляд пропозицій (зауважень) громадян" Закону України "Про звернення громадян" від 2 жовтня 1996 p., яка встановлює вихідні положення й особливості провадження за цим видом звернень. У ній спеціально зазначено, що суб'єкти, які розглядають пропозиції (зауваження) і приймають рішення, зобов'язані: а) розглянути пропозиції (зауваження); б) повідомити громадянина про результати розгляду.

Компетенція інших груп суб'єктів (які звертаються з пропозиціями, що сприяють прийняттю обгрунтованих рішень, і патронатних) спеціально для цього виду провадження у нормативному порядку не визначена.

Особливості провадження за заявами (клопотаннями) спеціально регламентований ст. 15 Закону України "Про звернення громадян". [2]

Стосовно суб'єктів, що розглядають заяви (клопотання) і приймають за ними рішення, цією статтею встановлено, що вони зобов'язані:

а) розглядати такі звернення, по-перше, об'єктивно; по-друге, вчасно;

б) перевіряти викладені в них факти;

в) приймати за результатами перевірки рішення відповідно до чинного законодавства;

г) забезпечувати виконання прийнятих рішень;

д) повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).

Слід зазначити, що обов'язки цих суб'єктів у проваджені за заявами збігаються з їх же обов'язками у проваджені за скаргами та зафіксовані у ст. 19.

Усі пропозиції, заяви і скарги, що надійшли, повинні прийматися та централізовано реєструватися у день їх надходження на реєстраційно-контрольних картах, придатних для оброблення персональними комп'ютерами, або в журналах. Конверти (вирізки з них) зберігаються разом з пропозицією, заявою, скаргою. Облік особистого прийому громадян ведеться на картках, у журналах або за допомогою електронно-обчислювальної техніки. Під час реєстрації з громадянами, які прийшли на прийом, проводиться попередня розмова з метою виявлення суті питання. Також уточнюється, до кого з посадових осіб чи органів уже звертався заявник і яке рішення було прийняте. [8]

На вимогу громадянина, який подав звернення до організації, на першому аркуші копії звернення проставляється штамп із зазначенням найменування організації, дати надходження та вхідного номера звернення. Така копія повертається громадянинові. [8]

Всі письмові матеріали, які були використані під час розгляду звернення на особистому прийомі, підшиваються в окрему справу за номенклатурою. Зберігається справа та документи, пов'язані з їх розглядом і вирішенням, протягом п'яти календарних років.

Підкреслюючи важливість пропозицій, заяв і скарг громадян, статтею 28 Закону України "Про звернення громадян", передбачено: контроль за дотриманням законодавства про звернення громадян відповідно до своїх повноважень здійснюють Верховна Рада України, народні депутати України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Уповноважений з прав людини Верховної Ради України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські, районні, районні в містах Києві та Севастополі державні адміністрації, сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі комітети, депутати місцевих рад, інші центральні органи виконавчої влади щодо підпорядкованих їм підприємств, установ та організацій.

2.4 Терміни розгляду звернень

Термін розгляду пропозицій, заяв та скарг обчислюється з дня, наступного за днем, з якого починається строк (таким днем є день їх надходження та реєстрації), до дня направлення заявнику відповіді на його звернення. Якщо останній день терміну розгляду звернення припадає на неробочий день, то останнім днем терміну вважається перший після нього робочий день.

При роботі зі зверненнями громадян треба пам'ятати про такі терміни розгляду звернень громадян:

- до 5 днів. У випадку, якщо у зверненні порушено питання, які не віднесено до компетенції органу місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації комунальної форми власності, то у п'ятиденний термін орган місцевого самоврядування має надіслати два листи: перший - це супровідний лист до компетентного органу чи посадової особи із доданим до нього зверненням громадянина (при цьому копію звернення доцільно залишати в органі місцевого самоврядування); другий - це лист до автора звернення з повідомленням про пересилання звернення компетентному органу чи посадовій особі;

- до 5 днів. У разі, якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою (тобто, якщо у зверненні подана неповна інформація щодо підписаної інформації), воно у п'ятиденний термін повертається громадянину з відповідними роз'ясненнями. Хоча це законодавством і не передбачено, але є доцільним, щоб посадова особа повідомила автору звернення як найшвидше про неповноту телефоном;

- невідкладно, але не пізніше 15 днів. Так Закон зобов'язує розглядати звернення, які не потребують додаткового вивчення;[2]

- до 30 днів (не більше місяця). Цей термін є загальним для розгляду звернень громадянина (громадян);

- до 45 днів. Відповідно до ст. 20 Закону України "Про звернення громадян", якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу самоврядування, комунального підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п'яти днів. Підставою для продовження терміну розгляду звернення, як правило, є службова (доповідна) записка виконавця на ім'я керівника, де обґрунтовується неможливість вирішення питання протягом місяця. У такому разі про продовження терміну розгляду звернення повідомляється (бажано в письмовій формі) його автор. [2]

Органи державної влади, місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об'єднання громадян, посадові особи розглядають звернення громадян, не стягуючи плати та зобов'язані:

- об'єктивно, всебічно й вчасно перевіряти заяви чи скарги;

- на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає заяву чи скаргу;

- скасовувати або змінювати рішення, які оскаржуються, у випадках, передбачених законодавством України;

- забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконаная прийнятих у зв'язку із заявою чи скаргою рішень;

- письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги й суть прийнятого рішення;

- вживати заходів щодо припинення неправомірних дій;

- виявляти та ліквідовувати причини й умови, що сприяли порушенням;

- вживати заходів щодо відшкодування матеріальних збитків;

і здійснювати інші заходи, передбачені Законом "Про звернення громадян" та іншими законами України.

Звернення вважається вирішеним, якщо розглянуто всі поставлені в ньому питання, прийнято обґрунтоване рішення та вжито потрібних заходів щодо його виконання і заявника повідомлено про результати перевірки звернення і прийняте рішення.

2.5 Юридична відповідальність за порушення законодавства про звернення громадян

заява скарга юридичний право

Структура системи роботи із зверненнями громадян є неповною без розгляду питання про юридичну відповідальність за порушення законодавства про звернення громадян.

За загальним правилом, притягнення до відповідальності за порушення законодавства про звернення громадян відбувається згідно чинного законодавства про адміністративну, кримінальну, цивільну відповідальність. Тобто, це залежатиме від особливості вчиненого правопорушення, важливості питання, складності та важкості діяння.

Юридичну відповідальність за порушення законодавства про звернення громадян можна поділити на:

1) юридичну відповідальність посадових осіб;

2) юридичну відповідальність громадян.

Статтею 24 Закону України "Про звернення громадян" для осіб, винних у порушенні законодавства про звернення громадян, передбачено цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність, передбачену законодавством України. [2,3]

Громадяни мають право на стягнення матеріальних (грошових) збитків, нанесених їм неправомірними діями посадових осіб, що брали участь у розгляді звернень громадян чи безпосередньо вирішували справу. Такі справи вирішуються у судовому порядку. Зауважимо, що не потрібно „боятись" судового розгляду; пам'ятайте, що згідно з Конституцією України суд є основним гарантом захисту прав громадян. Стаття 55 Конституції України закріплює право кожного на оскарження рішень, дій або бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. [1]

У випадку задоволення скарги орган або посадова особа, яка прийняла неправомірне рішення щодо звернення громадянина, відшкодовують йому завдані матеріальні збитки, пов'язані з поданням і розглядом скарги, обґрунтовані витрати, понесені у зв'язку з виїздом для розгляду скарги на вимогу відповідного органу, і втрачений за цей час заробіток. Спори про стягнення витрат розглядаються в судовому порядку. [8]

Громадянину на його вимогу і в порядку, встановленому чинним законодавством, можуть бути відшкодовані моральні збитки, завдані неправомірними діями або рішеннями органу чи посадової особи при розгляді скарги. Розмір відшкодування моральних (немайнових) збитків у грошовому виразі визначається судом (ст.25 Закону України "Про звернення громадян").[2,12]

Матеріальні збитки можуть включати як витрати коштів, пов'язані з виїздом для розгляду скарги відповідним органом, так і втрачений заробіток, неотриманий прибуток за цей час. Моральна шкода може бути суттєвішою за грошову, оскільки мова йдеться про Ваше фізичне і психічне здоров'я. Розмір відшкодування моральних збитків у грошовому еквіваленті визначається судом. Моральною шкодою визнається шкода, що призвела до моральних страждань, втрати нормальних життєвих зв'язків, витрат додаткових зусиль для організації свого життя. Характеристики моральної шкоди містяться в Постанові Пленуму Верховного Суду №4 від 31 березня 1995 року "Про судову практику в справах про відшкодування моральної (немайнової) шкоди". Зокрема, до моральної шкоди відносять втрату або приниження ділової репутації особи.

Законом України "Про звернення громадян" передбачено також відповідальність громадян за подання звернень протиправного характеру. Так, в статті 26 даного закону зазначено, що подання громадянином звернення, яке містить наклеп і образи, дискредитацію органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян та їхніх посадових осіб, керівників та інших посадових осіб підприємств, установ і організацій незалежно під форм власності, заклики до розпалювання національної, расової, релігійної ворожнечі та інших дій, тягнуть за собою відповідальність, передбачену чинним законодавством. [11]