Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовое регулирование форм взаимодействия общественных объединений и государства в Республике Беларусь

Конституционное право на свободу объединений занимает важное место в системе прав и свобод человека. На современном этапе становления гражданского общества в Республике Беларусь общественные объединения являются формой налаживания постоянной коммуникации между обществом и государством. Возможность осуществления указанного зависит несомненно от условий, предоставляемых посредством оптимального правового регулирования, с одной стороны - не препятствующего реализации конституционного права на объединение, с другой - упорядочивающего эту деятельность, придающую ей устойчивость, новые возможности для развития.

Постоянное совершенствование законодательства, таким образом, выступает как необходимое условие своевременного и эффективного учета в нормативных актах потребностей общественного развития с целью сочетания интересов общества, отдельных его социальных слоев и индивидов. В этой связи вопросом, требующим разрешения при исследовании общественных объединений, является проработка правового регулирования форм взаимодействия общественных объединений и государственных институтов, что предопределяет актуальность данной работы.

Теоретической основой совершенствования законодательства об общественных объединениях в Республике Беларусь в рассматриваемом направлении необходимо признать классификацию общественных объединений. Разные цели создания и деятельности объединений, их функции, место в обществе требуют различных подходов в правовом регулировании создания и функционирования объединений. Классификация объединений позволит выделить из всего комплекса общественных отношений, возникающих в процессе их создания и деятельности, те, которые являются юридически и социально значимыми, нуждающимися в совершенствовании правового регулирования.

В Республике Беларусь зарегистрированные общественные объединения по направлениям деятельности подразделяются на следующие виды: общественные объединения национальных меньшинств, молодежные и детские объединения, женские общественные объединения, общественные объединения сторонников природы, памятников истории, культуры, физкультурно-спортивные объединения, творческие союзы, научно-технические объединения, просветительские, культурно-досуговые и воспитательные общественные объединения, благотворительные, общественные объединения инвалидов, инвалидов войны и труда, ветеранов и прочие.

При сравнительном анализе общего подхода к правовому регулированию общественных объединений (НКО) в других странах (Западной и Восточной Европы, США, в Российской Федерации) и в Республике Беларусь обращает на себя внимание факт дифференциации в отечественном законодательстве общественных объединений только по территориальному признаку на международные, республиканские и местные. По возрастному признаку их участников среди всех объединений выделяются молодежные и детские.

Рассматривая сеть союзов и ассоциаций, действующих в США, М.Ф. Чудаков в зависимости от выполняемых задач выделяет следующие группы ассоциаций: организации промышленников, торговцев и профсоюзные (профессиональные) организации; организации в области сельского хозяйства и сельскохозяйственного производства; правовые, проправительственные организации и организации военного типа; научные, инженерные и технические организации; образовательные организации; культурные организации; организации социальной помощи; организации медицинского и оздоровительного характера; организации помощи публичной службе; национальные организации за рубежом; религиозные организации; ветеранские патриотические организации; организации хобби и увлечений; атлетические спортивные организации; торговые палаты; студенческие организации, а также ряд иных [1, с.114-117].

Большинство стран Европы имеют организации в виде фондов, которые относят не к общественным объединениям (организациям) в узком значении, а к организационной форме некоммерческих организаций.

Такой же подход мы можем отметить в Гражданском кодексе Республики Беларусь, которым в качестве некоммерческих организаций закреплены такие организационно-правовые формы, как фонд и учреждение (ст. ст.118, 120) [2]. В сфере имущественных отношений фонды и учреждения поставлены в один ряд с общественными объединениями и религиозными организациями и соотносятся с некоммерческими организациями вообще как частное с общим. Гражданский кодекс Республики Беларусь дает следующее определение фонда: "Под фондом для целей настоящего Кодекса понимается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами (гражданином) и (или) юридическими лицами (юридическим лицом) на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные, содействующие развитию физкультуры и спорта, научные или иные общественно полезные цели, указанные в уставе фонда" (ст.118). Статьей 120 Гражданского кодекса Республики Беларусь учреждением признается "организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично" [2].

Несколько форм организаций на основе членства создано в Литве и Польше: традиционные объединения и "простые", легче создаваемые, но не имеющие правосубъектности в Польше, и объединения и "гражданские ассоциации", ограничивающие членство только физическими лицами в Литве [3, с.102]. В Македонии и Сербии разрешается создавать специальные "объединения иностранных граждан" с ограничением преследуемых целей [3, с.102].

В Федеральном законе Российской Федерации от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (с измен. и дополн.) в основу типизации общественных объединений были положены организационно-правовые формы их функционирования [4]. Комментарий к Федеральному закону Российской Федерации "Об общественных объединениях" (ст.7) раскрывает организационно-правовую форму общественного объединения как выбранный среди закрепленных в законе самим объединением на основе его собственных потребностей, целей и задач способ внутреннего структурирования, определяющий механизм принятия решений и порядок управления имуществом (если таковое имеется) [5]. В соответствии со ст.7 Федерального закона общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности; политическое общественное объединение. Закон дает четкое определение каждой из них.

На основании рассмотренных выше подходов можно выделить следующие критерии разграничения общественных объединений:

членство либо участие в общественном объединении;

цели объединения, направления и виды деятельности (социальные, политические, благотворительные и др.);

адресная направленность деятельности (например, удовлетворение потребностей и интересов членов, участников общественного объединения либо потребностей и интересов неограниченного круга лиц).

В целях выделения наиболее значимых для государства и общества в целом видов общественных объединений, на наш взгляд, необходимо четкое понимание и разделение в Республике Беларусь общественных объединений (а также и иных некоммерческих организаций: фондов, учреждений) по типам взаимной и общественной выгоды.

Практика деления организаций по типам взаимной и общественной пользы в различных формах получила свое распространение во многих странах и имеет давние исторические корни [3, с.102]. Так, законодательное оформление в системе обычного права относится к 1601 году, когда был принят английский Статут о благотворительных целях, призванный дать перечень благотворительных целей и не допустить злоупотреблений. Понятие общественного блага было расширено и помимо помощи бедным включало заботу о больных, обучение подмастерьев, строительство мостов, поддержание в порядке дорог и другие аналогичные виды деятельности [6, с.458].

На сегодняшний день во многих странах выделяются организации, цели деятельности которых связаны с общественным благом. Путем предоставления данным организациям дополнительных преимуществ государство поддерживает и развивает эту деятельность. Эти организации могут иметь разные названия, такие как "организации, освобожденные от уплаты налогов" (tax-exempt organizations), "благотворительные организации" (charities), "организации общественного блага" (public benefit organizations), однако основным критерием их выделения являются преследуемые ими цели [7].

Так, во Франции признание значительной публичной пользы, приносимой деятельностью ассоциаций, расширяет их юридические возможности. Статус общественно полезных ассоциации получают от Государственного совета, главной задачей которого является оценка целей ассоциации, которые должны иметь общий интерес, а не профессиональный или секторальный. К претендующим ассоциациям предъявляются также требования доказанности долгосрочности и возможности достижения целей [8].

В Республике Польша согласно ст.2 Закона от 24 апреля 2003 г. "О деятельности общественной пользы и волонтерстве" общественно полезной деятельностью является деятельность на благо общества, осуществляемая неправительственными организациями в сфере публичных заданий, определенных в законе. Широко очерчена сфера публичных задач, среди которых находятся в том числе социальная помощь, благотворительная деятельность, помощь людям с ограниченными возможностями, защита прав потребителей, экология и защита зверей, поддержание национальных традиций и развитие национального, гражданского и культурного самосознания, деятельность в пользу национальных меньшинств (ст.4) [9].

Статус общественно полезной организации дает возможность получить различные права и привилегии: получить 1 % подоходного налога с физических лиц; освобождение или уменьшение налога на недвижимость, освобождение от государственных пошлин, судебных оплат, а также от налога на гражданские процессуальные действия. Общественно полезным организациям полагаются также преференциальные условия аренды недвижимости, принадлежащей государственной казне. В общественно полезных организациях призывники могут проходить альтернативную службу. Эти организации имеют право бесплатно информировать о своей деятельности в общественных радио и телевидении [10].

В Республике Молдова общественные объединения подразделяются на общественно полезные объединения и объединения взаимной выгоды. Закон Республики Молдова от 17 мая 1996 г. № 837-XIII "Об общественных объединениях" (ч.3, 4 ст.2) определяет, что общественно полезными являются объединения, деятельность которых относится исключительно к защите прав человека, образованию, приобретению и распространению знаний, здравоохранению, социальной помощи населению, культуре, искусству, любительскому спорту, ликвидации последствий стихийных бедствий, охране окружающей среды и иным сферам, имеющим общественно полезный характер. Объединения взаимной выгоды создаются для удовлетворения частных, корпоративных интересов их членов [11]. Кроме того отмечено, что общественные объединения могут способствовать своей деятельностью органам публичной власти в реализации общественно значимых и общественно полезных целей и задач (ч.5 ст.2 указанного Закона).

Данным Законом определены последствия деления общественных объединений на общественно полезные объединения и объединения взаимной выгоды. Государство способствует развитию деятельности общественно полезных общественных объединений, сотрудничая с ними и проводя по отношению к ним льготную налоговую политику (ч.1 ст.8); общественно полезные общественные объединения могут частично или полностью освобождаться от отдельных видов налогов в соответствии с налоговым законодательством; на льготных условиях осуществляется предоставление в аренду общественно полезным общественным объединениям помещений и зданий, находящихся в публичной собственности (ч.2 ст.8) [11]. Основанием для частичного или полного освобождения общественного объединения от отдельных видов налогов, сборов и иных государственных платежей, а также для предоставления объединению льгот и привилегий в соответствии с законодательными актами служит государственный сертификат - официальный документ, удостоверяющий неприбыльный, общественно полезный характер деятельности общественного объединения и неучастие данного объединения в политических предвыборных кампаниях. Государственный сертификат выдается на три года Сертификационной комиссией, создаваемой при Министерстве юстиции (ст.32).

В Российской Федерации последние изменения в законодательстве позволяют вести речь о введении института социально ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих общественно полезную деятельность [12]. Пунктом 2¹ ст.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (с изменен. и дополнен.) социально ориентированными некоммерческими организациями признаются "некоммерческие организации, созданные в предусмотренных настоящим Федеральным законом формах (за исключением государственных корпораций, государственных компаний, общественных объединений, являющихся политическими партиями, религиозных организаций) и осуществляющие деятельность, направленную на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации, а также другие виды деятельности, предусмотренные статьей 31¹ настоящего Федерального закона" [12].

В Республике Беларусь формы взаимодействия государства и общественных объединений определяются общими положениями законодательных актов. Так, статьей 15 Закона Республики Беларусь от 22 мая 2000 г. № 395-З "О социальном обслуживании" определяется, что местные исполнительные и распорядительные органы на конкурсной основе могут заключать с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, предоставляющими социальные услуги, договоры об условиях предоставления социальных услуг, финансирования оказания социальных услуг и контроля за их деятельностью [13]. Подразумевается, что данные договоры носят гражданско-правовой характер, являясь возмездными. То есть, по сути, речь идет об осуществлении предпринимательской, коммерческой деятельности, что автоматически исключает общественные объединения и иные некоммерческие организации из круга субъектов данных отношений.

Законом Республики Беларусь от 11 ноября 1991 г. № 1224-XII "О социальной защите инвалидов" (в редакции Закона Республики Беларусь от 17 июля 2009 г. № 48-З) устанавливается, что общественные объединения инвалидов и общественные объединения законных представителей инвалидов в соответствии со своими уставами принимают участие в решении проблем, связанных с социальной защитой инвалидов, а также в финансировании соответствующих мероприятий. Республиканские органы государственного управления, местные исполнительные и распорядительные органы, другие организации при решении вопросов, затрагивающих интересы инвалидов, привлекают представителей общественных объединений инвалидов к подготовке и принятию соответствующих решений, а также к их реализации. Общественным объединениям инвалидов и организациям, имущество которых находится в собственности этих общественных объединений, устанавливаются льготы по налогообложению в соответствии с налоговым законодательством (ст. ст.36, 37) [14].

Законом Республики Беларусь от 7 декабря 2009 г. № 65-З "Об основах государственной молодежной политики" устанавливаются формы взаимодействия государства и молодежных общественных объединений, а также меры государственной поддержки их деятельности: оказание молодежным общественным объединениям материальной и организационной поддержки, возможность передачи государством в установленном законодательством порядке молодежным общественным объединениям зданий и сооружений, иного имущества, необходимого для осуществления их деятельности (ст. 19). В рамках осуществления государственной молодежной политики за счет средств бюджета финансируются соответствующие мероприятия (ст.22). Государственные органы и иные государственные организации содействуют молодежным общественным объединениям в распространении информации о деятельности таких объединений (ст.23). Вносимые молодежью, молодежными общественными объединениями, совещательными органами из числа молодежи в государственные органы и иные организации предложения о реализации государственной молодежной политики рассматриваются государственными органами и иными организациями в соответствии с их компетенцией в порядке, установленном законодательством (ст.25) [15].

Рассмотренные нормативные акты дают основание для следующих выводов: законодательство Республики Беларусь регулирует данную сферу эпизодически; на данный момент отсутствуют правовые формы, определяющие целостную концепцию взаимодействия общественных объединений и государственных органов с установлением их конкретных прав и обязанностей. Вследствие отсутствия надлежащего уровня правового регулирования общественные объединения в Республике Беларусь, осуществляющие деятельность, направленную на служение общественному благу, не имеют возможности в полной мере реализовать свои возможности.

На основе вышеизложенного считаем возможным предложить разделить общественные объединения (и неправительственные объединения в целом) на объединения взаимной и общественной пользы (выгоды). Предлагаемая дифференциация должна стать базой для разработки и нормативного закрепления в Республике Беларусь преимуществ объединений, цели и методы деятельности которых посвящены в основном служению общественному благу, следствием чего предполагается рост их активности. Решение этого вопроса лежит в русле задач, определенных Национальной стратегией устойчивого развития (НСУР) - 2020 по созданию механизмов и процедур, обеспечивающих учет специального опыта НПО в вопросах разработки стратегий и программ устойчивого развития и их осуществления, содействия расширению областей деятельности НПО [16, с.172].

Преимущества и особенности, предоставляемые данной категории объединений, касаются в основном сферы отчетности и налогообложения с учетом характера и возможностей объединений, осуществляющих свою деятельность в общественно полезных целях.

Механизм реализации рассмотренных выше предложений, по нашему мнению, может иметь следующую модель. Прежде всего, необходимо определить, что является общественной пользой (общественным благом) и какие цели деятельности считаются приносящими пользу обществу, отражая его потребности, ценности и традиции. Цели и направления деятельности должны иметь ценность и приоритет для решения государством своих публичных задач. Одним из обоснований выделения таких направлений являются выработанные НСУР-2020 приоритетные сферы деятельности и цели государственной политики в этих областях. В перечень общественно полезных целей, в том числе и в соответствии с ней, предлагается включить следующие виды: поддержка или защита людей с физической или умственной инвалидностью; благотворительность; гражданские свободы и права человека; защита потребителей; культура; экология или защита окружающей среды; образование, профессиональная подготовка и просвещение; здоровье и физическое благополучие; медицинская помощь; защита детей, молодежи и социально незащищенных граждан; наука; социальное или экономическое развитие; социальное обеспечение. При этом отметим, что благотворительные организации - это один из видов объединений общественной пользы, а не его аналог. Поскольку в закрытом перечне невозможно охватить все возможные виды полезной деятельности, а также приоритетные виды деятельности могут подвергаться изменениям, целесообразно оставить перечень открытым путем внесения нормы о возможности его расширения законодательными актами.

Еще одним четко установленным критерием является то, что деятельность, осуществляемая в определенных направлениях, должна приносить пользу обществу в целом либо отдельным категориям населения. Необходимым является также, на наш взгляд, предусмотреть возможность осуществления такой деятельности как бесплатно, так и на платной основе, без признания последней предпринимательской деятельностью в понимании гражданского законодательства.

Второй вопрос - нормативно-правовое оформление данного вида объединений. Нецелесообразным является создание новой организационно-правовой формы ввиду громоздкости, запутанности и очевидного повторения тех или иных положений существующих нормативных правовых актов. Речь может идти о придании общественному объединению (и иным некоммерческим организациям) статуса общественно полезного. В зарубежных странах общественно полезный статус предоставляется разными путями:

общественное объединение государство беларусь

перечень общественно полезной деятельности и налоговые льготы для НПО, занимающихся такой деятельностью, приводятся в налоговом законодательстве;

соответствующее положение включается в действующее законодательство об общественных объединениях (Молдова, РФ);

принимается отдельный закон об общественно полезной деятельности (Польша).

В Республике Беларусь наиболее приемлемым вариантом, на наш взгляд, было бы принятие закона "Об организациях общественной пользы", который бы установил основания присвоения организации статуса общественно полезной. Также закон определил бы органы, наделенные полномочиями в данной сфере, права, льготы и преимущества организаций, наделенных таким статусом. Общественно полезными могут признаваться организации при соблюдении одновременно следующих условий:

1) они являются общественными объединениями (в том числе религиозными организациями, за исключением политических партий, профессиональных союзов), неправительственными фондами и учреждениями;

2) деятельность организации соответствует уставу и является общественно полезной в целом или главным образом;

3) организация сертифицирована как имеющая статус общественной пользы.

Функции сертифицирующего органа могут быть возложены на управление общественных объединений Министерства юстиции Республики Беларусь путем создания комиссии с привлечением представителей от заинтересованных структур (как правительственных, так и неправительственных).

В круг полномочий предлагается включить: осуществление сертификации; продление сертификации; аннулирование; координацию действий сертифицированных организаций, взаимное информирование; ведение реестра сертифицированных организаций; обеспечение доступа к сведениям реестра и к информации, касающейся деятельности сертифицированных организаций; мониторинг, сбор и анализ сведений; осуществление контрольно-надзорных функций.

Возможности, предоставляемые негосударственным организациям со статусом общественно полезных, предлагается определить в виде фискальных льгот, предоставления льгот и поддержки при осуществлении самой общественно полезной деятельности (финансовая, имущественная, информационная, консультационная поддержка), сотрудничества по исполнению государственных программ в сфере деятельности объединения, сотрудничества в социальной сфере, в том числе размещения государственных заказов.

Представляется, что вышеизложенные предложения по совершенствованию законодательства Республики Беларусь об общественных объединениях позволят максимально реализовать потенциал исследуемого института гражданского общества путем привлечения общественного ресурса для решения многих социальных задач государства.

Литература