Нормативные правовые акты

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Современное состояние правовой системы России характеризуется коренным обновлением идеологии нормативного регулирования общественных отношений, обусловленным сменой советского государственного и общественного строя.

Переход российского государства на принципиально иную основу организации политической, экономической, социальной жизни общества, закрепленную в Конституции Российской Федерации 1993 года, предопределил соответствующую трансформацию законодательного пространства в условиях постсоветского развития. В эти годы российское законодательство как явление, создаваемое на базе позитивного советского и международного опыта, стало приобретать параметры, социально сопоставимые с целями и задачами государства демократической ориентации с развивающейся рыночной экономикой.

Законодательство, в отличие от советского периода существования российской государственности, воспринимается уже не просто как инструмент политической власти, но, прежде всего, как средство надлежащего формально-юридического закрепления и реализации прав и свобод человека. В этой связи научное исследование понятия российского законодательства в условиях его постсоветского развития приобретает значение одной из актуальнейших проблем теории государства и права.

Объектом исследования является современное состояние законодательства Российской Федерации.

Предметом исследования являются нормативные правовые акты, порядок их принятия и практика применения в период постсоветского развития российской государственности.

Целью исследования является комплексное рассмотрение процесса становления и развития российского законодательства и формулирование на этой основе теоретического представления о его понятии.

Для этого автор ставит следующие задачи:

1) проанализировать практику функционирования российского законодательства;

2) рассмотреть основные теоретические проблемы российского законодательства;

3) предложить интерпретацию понятия российского законодательства.

нормативный акт постсоветский государственность

1. Понятие законодательства

В юридической литературе могут быть выделены две основные точки зрения на определение понятия законодательства. Первая, которую условно можно назвать «узким подходом», основывается на том, что в законодательство представляет собой совокупность только законов, в связи с чем различаются законы (законодательные акты), составляющие законодательство, и подзаконные акты». Согласно такому представлению широкое понимание законодательства принижает роль закона, объединяет в единое целое законы и подзаконные акты. По мнению Р.З. Лившица «это путь размывания закона, подмены его управленческими решениями». Л.Б. Тиунова считает, что объединение законов и подзаконных актов подрывает авторитет закона, подменяет его актами управления, что влечет разрушение законности.

Вторая точка зрения основана на том, что в систему законодательства включаются все нормативные правовые акты, образующие единую цельную систему. Так, например, С.С. Алексеев, определяет законодательство как «всю совокупность нормативных юридических актов, действующих в данной стране, образующих единую цельную систему, которая обычно именуется системой законодательства». По мнению Д.А. Керимова, «законодательство юридически - это совокупность только законодательных актов, но в практическом обыкновении законодательство понимают более широко: законодательство включает в себя не только законы, но и подзаконные акты, образуя вместе с ними единую законодательную систему».

Аналогичной позиции придерживаются C.B. Поленина, Л.С. Зивс, О.А. Красавчиков, А.С. Пиголкин и др.

Термин «законодательство» не имеет легального, нормативно закрепленного определения. Его не было ни в Российской империи, ни в СССР. До принятия Конституции СССР 1977 года это понятие нередко использовалось в литературе для обозначения лишь законов, указов и нормативных постановлений Верховных Советов и их Президиумов.

Отметим, что легального, нормативно закрепленного определения термина «законодательство» нет по отношению к законодательству в целом. Вместе с тем в настоящее время во многих федеральных законах определяется состав законодательства по отдельным вопросам и применяется формула «законодательство о (чем-то) состоит из…» - далее перечисляются нормативные правовые акты, составляющие законодательство по тому или иному вопросу.

На наш взгляд, теоретическое и практическое обоснование «недопущения» в систему законодательства подзаконных актов выглядит недостаточно убедительным. Разрушение законности и подмена закона управленческими решениями обусловлены прежде всего неправильным определением соотношения юридической силы нормативного правового акта и регулируемых им общественных отношений. Далеко не все общественные отношения целесообразно регулировать законом. Многие из них вполне эффективно могут быть регламентированы иными нормативными правовыми актами, как изданными на основе закона, так и в его отсутствие. Более того, опасения сторонников узкого подхода по поводу размывания закона, подмены его управленческими решениями вследствие расширения состава законодательства были обусловлены существовавшим в СССР отрицанием принципа разделения властей, одним из обоснований которого было то, что указанный принцип «ведет ко все большему ослаблению роли подлинного закона, то есть акта парламента, в интересах других «властей», а именно исполнительной или административной». Но поскольку в России закреплен принцип разделения властей (статья 10 Конституции Российской Федерации), то как и в странах либеральной демократии должно стать очевидным и нормальным, что правила поведения устанавливаются различными нормативными правовыми актами и их создание не является привилегией лишь какой-либо одной ветви власти». Задача лишь в том, чтобы законодатель, издавая законы, регламентировал общественные отношения с достаточной полнотой, не допуская произвольного толкования законов и не создавая условий для восполнения неопределенности законов иными нормативными правовыми актами, принимаемыми по усмотрению исполнительной власти.

Включение в законодательство не только законов, но и подзаконных актов обосновывается следующими обстоятельствами. Подзаконные акты издаются в соответствии с законами и на их основании, раскрывают их содержание, также выражают нормы права, регулируют отношения, не урегулированные законами, неразрывно связаны с ними. Положения большинства законов получают свою конкретизацию в подзаконных актах, а достаточно часто просто не могут быть применены без их издания. Следовательно, законы и подзаконные акты составляют единую целостную систему, и эта система именуется - законодательство. Такой подход соответствует и современному этапу развития российской государственности, когда хотя и постепенно, со многими изъянами, но все же достаточно отчетливо складывается принцип разграничения правотворческой компетенции, согласно которому каждый орган государственной власти должен издавать только нормативные правовые акты заранее установленной формы и по определенным Конституцией и законом вопросам.

В данном случае необходимо одно важное уточнение. На наш взгляд, термин «подзаконные акты» полноценно мог использоваться в отношении всех иных правовых актов, не являющихся законами, только в советский период, когда существовала незыблемая вертикаль, выражавшаяся в подчинении нижестоящих советов вышестоящим, исполнительных органов - представительным, а кроме того суд ни при каких обстоятельствах не признавался участником правотворческого процесса. В настоящее время, поскольку нами признается возможность включения в состав законодательства также нормативных договоров и нормативных решений судов, о чем речь пойдет далее, то вместо термина «подзаконные акты» будет более верным использование термина «нормативные правовые акты, изданные органами государственной власти», поскольку не все судебные акты, например, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, и не все нормативные договоры, например, Федеративный договор, могут быть отнесены к подзаконным.

Если же вопрос состоит в точности используемых терминов «закон» и «законодательство», учитывая их этимологическую связь, то для обозначения законов вместо последнего следует применять термин «законы», полностью учитывающий все характеристики этого понятия, и отказаться от сужения содержания термина «законодательство», имеющего иное, более широкое значение, обусловленное как теоретически, так и практически. К тому же вывод о включении в законодательство не только законов, но и иных нормативных правовых актов соответствует и прежним Конституциям РСФСР и Конституции Российской Федерации 1993 года, а также судебной практике.

Но полная характеристика законодательства не может быть определена исходя только из его состава. За пределами исследования остаются его предназначение, место в общей системе правовых явлений, что не дает возможности оценить все существенные характеристики и создать полноценное представление о нем в условиях постсоветского развития российской государственности. Формирование современного законодательства Российской Федерации происходило в условиях конституционного строительства и социально-экономических преобразований, осуществляемых с начала 1990-х годов. Данные процессы протекали в форме либерализации, заключающейся во «всеобъемлющем освобождении всех сфер жизни общества от его тотальной опартизации и огосударствления». За этот период были построены основы принципиально иных экономических и политических отношений, фактически создана новая система правового регулирования. Россия встала на рыночный путь развития, конституционно закреплено право на осуществление предпринимательской деятельности, что также не могло не найти отражения в законодательстве. Современные условия развития Российского государства характеризуются признанием частной собственности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, созданием их юридических гарантий. Вместе с тем хаотичность и непоследовательность проводимых реформ наложили свой отпечаток на всю отечественную правовую систему и в том числе на законодательство.

Для настоящей работы принципиальным является вопрос о правопонимании, поскольку оно «оказывало и оказывает в большей или меньшей степени, прямо или косвенно влияние на процесс законотворчества, развитие законодательства и реализацию законов и иных нормативных правовых актов». Более того, строго говоря, вся проблема права (а, следовательно, и законодательства как правового явления) «в самом широком и философском смысле слова - это изначально и по существу всегда лишь вопрос нашего правопонимания». Ошибочное отождествление права и законодательства ведет к принижению роли права как требования справедливости и возведению изданных органами государственной власти правовых актов в ранг абсолютной истины. Такой подход препятствует рассмотрению законодательства с точки зрения его соответствия праву (а значит и справедливости), «отрицает объективные правовые свойства, качества, характеристики закона, трактует его как продукт воли (и произвола) законоустанавливающей власти».

В отличие от узконормативного подхода, право, рассматриваемое с точки зрения широкого подхода, включает в себя три компонента, три составные части: идеи, нормы, общественные отношения. Понятие права нельзя сводить лишь к совокупности законов и иных нормативных правовых актов (совокупности правовых норм). В понятие права включаются, во-первых, правовые принципы; во-вторых, правовые предписания, имеющие как нормативный, так и ненормативный характер; в-третьих, правовые действия «сведение всего богатства права к совокупности его норм, несомненно, является заблуждением».

По мнению С.С. Алексеева, норма или ассоциация норм окутана «облаком» правосознания, правовой идеологии, через которое нормы права получают специфическое выражение, особое значение также имеет практика применения нормативных положений. Все это образует сложный регулирующий комплекс, в структуре которого наряд) с центральным звеном - позитивным правом, - присутствуют и правосознание (правовая идеология), и юридическая практика».

Необходимо отметить, что такой подход к правопониманию не является общепризнанным в науке. Многими учеными отстаивается точка зрения о невозможности включения в понятие права правовых взглядов и правовых отношений. Но именно широкий подход к правопониманию позволяет уйти от отождествления права и законодательства и рассматривать законодательство не как аналог права, служащий формой его выражения, существования, а как «одно, хотя и важное, проявление права», имеющее свои специфические задачи, состоящие в основном в правильном, адекватном выражении нормативного содержания права - правовых норм.

Широкий подход к правопониманию давно получил признание в науке и имеет не только правовое, но и социальное обоснование. По мнению В.Н. Кудрявцева «этим преодолевался юридический формализм, а демократическая идея и цель данного подхода состоят в том, чтобы законность не только провозглашалась на бумаге, в тексте правового акта, но и воплощалась в жизни - в практической деятельности государственных органов и в правовом сознании граждан».

Законодательство не тождественно праву еще и потому, что не всегда содержит (выражает) многие правовые явления, такие как правовые идеи, презумпции (например, презумпция конституционности деятельности органов государственной власти и издаваемых ими правовых актов не зафиксирована ни в одном акте российского законодательства, но является общепризнанно действующей и др.

Но если рассматривать эту проблему еще глубже, то окажется, что законодательство в принципе не может быть тождественным праву. Во-первых, оно утратило бы свою ценность, если бы «заменило» собой право, слилось с ним. Произошло бы разрушение ценностно-ориентационного свойства законодательства, определяемого центральными принципами права - равенством, свободой и справедливостью. Справедливость, как воздаяние равным за равное, не может существовать без правосознания, правовой идеологии, представлений людей о том, что является справедливым. Во-вторых, как право «нуждается» в законодательстве, так и законодательство - в праве. Это определяется тем, что они взаимодействуют как самостоятельные явления лишь до тех пор, пока не совпадают и сохраняют свои, присущие только им свойства, позволяющие оказывать взаимное влияние. Для права законодательство необходимо в целях надлежащего выражения, оформления юридических норм. Потребность законодательства в праве определяется правовыми принципами, придающими законодательству, в случае, если оно соответствует им, свойства обоснованности, эффективности, убедительности. Позитивное право, «так или иначе воспринимает ценности и достижения культуры, гуманитарные идеалы, моральные критерии, суждения о ценностях».

В то же время, не только мысль об отождествлении законодательства и права, но и идея об их полном несовпадении не могут быть признаны правильными. Как справедливо отмечал Л.С. Явич, нельзя не только отождествлять законодательство с правом, но и отрывать его от права. «Смешение права и закона приводит к формализму и догматизму в науке, подменяет содержание формой его выражения».

Изучение законодательства как правового явления, с учетом признаваемого нами различения права и закона, с точки зрения его целевого назначения принципиально важно и обусловливает дальнейшее его исследование.

Цель права состоит не просто в определении соответствующих правил поведения. Нормативность и общеобязательность права важнейшие, но не главные его характеристики. «Кульминацией философского познания права, его духа стала эпоха Просвещения. Соответственно этому и философское кредо Просвещения, его смысл - Свобода - выступили в качестве самой сути, центрального звена философского обоснования права». Именно свобода стала главным обоснованием права, его смысла и духа. «Прирожденное право, - писал И. Кант, - только одно: свобода - единственное первоначальное право, присущее каждому человеку в силу его принадлежности к человеческому роду».

И в настоящее время неизменно подтверждается, что «свобода приходит в мир и утверждается в нем в невидимом, но прочном одеянии права. Какой-либо другой формы бытия и выражения свободы в общественной жизни людей, кроме правовой, человечество до сих пор не изобрело». В праве свобода - равнопорядковая категория наряду с равенством и справедливостью. Люди свободны в меру их равенства и равны в меру их свободы. А справедливость - внутреннее свойство и качество права, ведь справедливость потому и является таковой, что выражает общезначимую правильность, а это в своем рационализированном виде означает всеобщую правомерность, т.е. существо и начало права, смысл правовых принципов равенства и свободы. Формальное равенство так же предполагает свободу и справедливость, как последние - первое и друг друга. Поэтому далее при упоминании справедливости мы будем понимать под этим также равенство и свободу. Именно эти три принципа взяты нами в качестве приоритетных, поскольку лежат в основе всего права и предопределяют, охватывают содержание всех других его принципов, таких как взаимности прав и обязанностей, юридической ответственности и пр.

Само правило поведения должно быть создано, сформулировано как сконцентрированная в этой частичке права основная его идея, как некий аналог справедливости.

Следовательно, и законодательство, как правовое явление, должно служить этой цели, и его цель, как и самого права, состоит в справедливости. Законодательство должно рассматриваться как средство достижения и реализации этой основной идеи права, как средство надлежащего юридического оформления правил поведения.

Законодательство не может быть определено только как просто способ выражения нормативных предписаний, поскольку при этом упускается из виду более глубокое его предназначение - быть средством достижения справедливости. Такой подход позволяет не только обогатить содержание понятия законодательства, но и вывести его на иной уровень изучения правовых явлений, найти правовое обоснование его существования и функционирования.

Сказанное отнюдь не означает, что широкое и узкое понимание законодательства могут применяться в равной степени. Понимание законодательства, повторяем, вопрос не только теоретический, но и сугубо практический. От правильной постановки этого вопроса зависит, как мы видим, положение закона в механизме правового регулирования. Поэтому в процессе нормотворчества, правоприменения может и должно применяться только узкое понимание законодательства, опирающееся на разную природу и юридическую силу законодательных и подзаконных актов. Для других целей (кодификация, изучение права) может использоваться и широкое понимание законодательства, предполагающее (при всех условиях) четкое разделение законодательных и подзаконных актов.

2. Роль системного подхода в изучении системы и структуры законодательства

Под системой в современной науке понимается целостное множество взаимосвязанных элементов. Объекты, представляющие собой системы, могут изучаться и системно, и не системно. С точки зрения системного подхода специфика сложного объекта (системы) не исчерпывается особенностями составляющих его элементов, а коренится прежде всего в характере связей и отношений между ними. Системный подход имеет своей целью выявление механизма «жизни», т.е. функционирования и развития объекта в его внутренних и внешних (касающихся его взаимоотношений со средой) характеристиках.

Важно различать принцип системности и системный подход как общенаучное методологическое направление. Диалектика служит философской основой, философским базисом системного подхода, а последний является одним из связующих звеньев, через которые осуществляется взаимодействие философской методологии диалектического материализма и нижележащих уровней научного познания.

Различные сложные образования могут быть подразделены на неорганические и органические системы. Системный подход дает наибольший эффект при изучении не всяких систем, а прежде всего органично целостных систем. В остальных случаях речь идет, скорее, о применении понятий и категорий системного подхода к описанию некоторых объектов или даже просто об употреблении системных понятий.

Право, а тем более законодательство являются неорганичными системами. Поэтому при их изучении как систем речь, видимо, может идти не об использовании полного аппарата системного подхода особенно в его «математизированных» частях, методах, а лишь о применении его понятий и категорий для описания этих объектов под некоторым новым углом зрения. Кроме того, при описании структуры права с помощью понятий, выработанных теорией систем, необходимо исходить из его социально-классовой, политической природы, из особенностей его роли в обществе. Так что характеристика права и законодательства как системы и с этой точки зрения требует особого подхода.

Против взгляда на системно-структурный подход как на едва ли не единственное средство, позволяющее избавить юридическую науку от нерешенных проблем, справедливо выступает О.А. Красавчиков. Однако он утверждает, что применение этой теории в юриспруденции приводит к тому, что от властной сущности права решительно ничего не остается. Остаются знаки и информация, но право, а следовательно, и его система, исчезают.

Это уже другая крайность. Во-первых, системный подход не сводится только к информационному рассмотрению системного объекта. Границы данного познавательного подхода гораздо шире, в нем реализуются и исторический, и структурно-аналитический, и иные теоретические методы. Во-вторых, нельзя забывать о существовании специальных теоретических и практических задач познания и использования права, где необходим именно информационный подход. Без него, например, невозможны создание правового тезауруса, автоматизация информационно-справочной работы по законодательству, применение вычислительной техники для решения тех или иных правовых задач.

Следовательно, отрицать конструктивные возможности применения системного подхода в юридической науке просто неверно. Уже переход к пониманию права не как совокупности, а как системы норм основывался именно на системных представлениях. Причем первоначально в формулу «право есть система норм» вкладывалась лишь одна черта права как системы - взаимодействие его норм как элементов, внутренняя соединенность норм в определенную систему, действие каждой единичной нормы в связи с целой группой других норм. Сейчас системные представления все шире используются для понимания также механизм» образования и действия права и даже порождают попытки пересмотреть само сложившееся понятие права как системы норм, включить в это понятие помимо норм правовую идеологию, правосознание, правоотношения и т.д.

Особо важное значение для объяснения права и законодательства с позиций системного подхода имеет разработанное нашей философской наукой понятие структуры системы как относительно устойчивого единства элементов и их отношений, а также целостности объекта как инвариантного аспекта, «среза» системы. Для выявления структуры исследователь должен рассмотреть достаточно большое число вариантов, т.е. различных состояний и связей системы, ибо только таким путем можно установить в ней относительно устойчивое инвариантное содержание.

Именно о структуре соответствующих явлений идет речь, когда юристы говорят о системе права, системе законодательства. Это обстоятельство раскрывается С.С. Алексеевым. Примечательно к законодательству система в этом смысле выступает как его главная структура.

Дело в том, что законодательство как система имеет не один, а несколько инвариантных «срезов», структур. В частности, можно отметить следующие структуры строения (в узком смысле этого слова) законодательства: структура нормативного предписания, структура нормативного акта и т.д. Каждая из этих структур строения есть инвариантный «срез» законодательства как системы с точки зрения элементов, из которых оно складывается.

Помимо отмеченных формальных структур законодательства имеются функциональные его структуры. На уровне юридических предписаний различаются нормативные и ненормативные предписания. Нормативные юридические предписания делятся на регулятивные, охранительные и другие «специализированные предписания». В нормативном акте помимо юридических предписаний есть положения, не имеющие непосредственного юридического значения, а лишь помогающие уяснить мотивы и цели издания акта и т.д. Сами нормативные акты подразделяются, например, на акты текущего правотворчества и кодификационные.

Но наиболее известной и, пожалуй, сейчас наиболее практически значимой функциональной структурой законодательства является деление его на институты, подотрасли, отрасли, объединение нормативных актов и нормативных предписании в более или менее устойчивые, чаще всего возглавляемые кодификационным актом или несколькими такими актами группы по определенным вопросам (финансы, транспорт, уголовное судопроизводство и т.п.). В основе этой структуры лежат прежде всего соответствующая структура самого права, юридическое своеобразие определенных групп его норм, в свою очередь отражающее особый предмет их регулирования, интересы стоящих у власти классов в регулировании определенных общественных отношений, особые принципы и способы их регулирования, т. о. социальные функции соответствующих групп актов, их социальное назначение и, в принципе, реальное действие их в общественной жизни.

Таким образом, система законодательства в привычном для юриста смысле есть, его функциональная структура, выражающаяся в устойчивой группировке нормативных актов и предписании в институты, подотрасли и отрасли законодательства, охватывающие в своей совокупности, взаимосвязи и взаимодействии все нормы права как регулятора общественных отношений.

Вопрос о структурах строения законодательства, особенно о структуре нормативного акта, достаточно глубоко разработан в нашей юридической науке. Поэтому только отметим, что нормативный акт, будучи юридическим источником и формой права, сам может рассматриваться как система (т.е. целостное множество взаимосвязанных элементов), имеющая свой инвариантный аспект, свою структуру. Детальное рассмотрение этой стороны дела увело бы нас и сторону от предмета исследования. Однако нелишне напомнить, что законодательство как система имеет иерархическое строение.

Это важное свойство законодательной системы говорит и о делимости (для других исследовательских задач) ее элементов и о том, что законодательство в целом (опять-таки для решения соответствующих задач) может рассматриваться как элемент другой, более широкой системы (например, общества, государства).

Именно последнее дает нам представление о главных внешних системообразующих факторах, обусловливающих целостность, системность законодательства данной страны и меру этой целостности: это - принципиальное единство природы общественных отношений, являющихся предметом законодательной регламентации.

Целостность, системность законодательства имеют своим основанием юридические факторы. Дело в том, что все законы и конечном счете должны соответствовать Основному Закону государства - Конституции. Регламентируя тот или иной вопрос, каждый отдельный закон действует не сам по себе, а в соответствии с теми принципами и целями, которые закреплены Конституцией и другими законами, в тесной связи с иными законами, регулирующими другие стороны тех же или смежных отношений, действует в процессуальных и иных организационных формах, предписанных другими законами, и т.д. Закон, таким образом, «самостоятелен» лишь как письменный документ (да и то многие из них прямо отсылают к другим законам). В действительности закон - элемент законодательства как системы. Только в ней он «понятен» со всех юридически важных сторон, только в ней действует в направлении тех целей, ради которых издан. Вырванный из этих связей, помещенный в другие связи и отношения, закон становится формой, нередко способной служить прямо противоположным интересам и целям.

Значит, свойства и действительное юридическое содержание закона не могут быть поняты без учета его связи с другими законами. В свою очередь свойства законодательства данной страны, свойства его как воплощения государственной воли - это не просто сумма свойств отдельных законов. Законодательство и закон - явления, но совпадающие не только количественно (первое есть множество, а второй - единичность; первое охватывает все регулируемые правом общественные отношения, второй - только отдельные вопросы и т.д.). Они различаются в известной мере и качественно, ибо только законодательство в целом воплощает государственную волю, «сгустками» наиболее кардинальных черт которой являются принципы соответствующей правовой системы.

Основное интегративное свойство законодательства как системы в том именно и заключается, что оно в целом является юридическим источником и формой выражения права данного общества, государственной воли всего народа.

Другие свойства законодательства как системы имеют своей основой именно это интегративное свойство. К ним относятся прежде всего свойства, связанные с гармоничностью (непротиворечивостью) системы законодательства, а также с разделением, законодательства на определенные функциональные группы. Эти свойства не могут рассматриваться как принадлежащие системе законодательства в большей мере, чем отдельным законам, институтам, отраслям законодательства. Поэтому они не могут быть охарактеризованы в качестве интегративных свойств системы законодательства. В общем и целом это - свойства законодательства, характеризующие его с точки зрения внутреннего строения и действия в общественной жизни.

Для выявления структуры законодательства принципиально важно то обстоятельство, что она является юридическим источником и формой выражения права. Структуру имеют и право, и законодательство. Но структура законодательства по отношению к структуре права выступает как производная. Структура права есть структура содержания, структура законодательства представляет собой структуру формы права.

Из этого положения следует, что ни о какой научно обоснованной системе (структуре) законодательства не может идти речь, если не выявлена система (структура) права или если она без серьезных оснований не учитывается при построении структуры законодательства. Именно поэтому нельзя согласиться с мнением, что право и законодательство - это самостоятельные системы и потому нельзя требовать их сближения. Напротив, и теоретические соображения (соотношение структур содержания и формы), и, как мы увидим далее, практические потребности повышения качества законодательства, и сокращения его объема требуют сближения системы законодательства с системой права.

Система права, однако, есть главная, но не единственная внутренняя системообразующая связь законодательства. Даже самое элементарное сравнение «набора» отраслей права с «набором» крупных кодифицированных актов законодательства (а они обычно являются центром какой-то группы нормативных актов, образующих отрасль или иной элемент структуры законодательства) показывает, что эти «наборы» не совпадают. Или, другими словами, если считать за первичное в развитии правовой сферы развитие самого законодательства, структура права является основным, главным, но не единственным внутренним законом построения законодательства, его членения на институты и отрасли. Законодательство в отличие от права имеет и комплексные институты, и комплексные отрасли.

Необходимо иметь в виду известную относительность разделения нормативных актов применительно к отраслям права. Законодательные акты, «чистые» с точки зрения одноотраслевой принадлежности закрепляемых ими норм права, - явление не единственное и не господствующее; даже уголовно-правовые нормы иногда содержатся в актах, имеющих более широкое и многообразное назначение. «Чистые» одноотраслевые нормативные акты во многих случаях являются результатом уже последующей кодификационной работы. Одни нормы комплексных актов относятся к одной отрасли права, а другие - к другой (или к другим). И если бы это положение касалось какой-то небольшой группы разрозненных актов, то никакой, собственно, проблемы не возникало бы. Возможно было бы говорить, что такие акты (их предписания) входят не в одну, а в несколько отраслей законодательства, выражающих соответствующие отрасли права.

Однако комплексных актов много, и ряд из них имеет не разрозненный характер, а объединяется в группы, притом в зависимости от того вопроса, ради решения которого они издаются. И мы бы серьезно погрешили против жизни, если бы такие группы актов «раздергали» согласно отраслевой принадлежности имеющихся в них норм, «разнесли» эти нормы по «чистым», с точки зрения системы права, отраслям законодательства. Это было бы сугубо «логическое» разделение нормативного материала, не соответствующее его реальной группировке. Такое «логическое» членение законодательного материала, как его внутренний, объективный (хотя и исторически складывающийся и изменяющийся) закон строения, выражается категорией системы (структуры) права.

Система (структура) законодательства менее последовательна и стройна; группировка нормативных актов идет не по одному основанию и, следовательно, является пересекающейся. На практике отрасль законодательства, даже если она называется так же, как одноименная отрасль права, с одной сторона, шире последней (во входящих в нее по своему основному содержанию нормативных актах всегда есть нормы, относящиеся к другим отраслям права), а с другой - уже (не охватывает всех относящихся к данной отрасли права норм, ибо часть из них содержится в актах, принадлежащих по своему основному содержанию к другим отраслям законодательства). В этом смысле «чистых» отраслей законодательства нет, все отрасли законодательства в той или иной мере являются комплексными. В одних случаях эта мера столь мала, что мы имеем почти полное совпадение по объему отрасли законодательства с отраслью права (например, уголовное законодательство). В других случаях она столь велика, что ставит под сомнение само существование отрасли законодательства, ибо свидетельствует об отсутствии какого-то минимума целостности соответствующего объединения нормативных актов, необходимого для превращения его из конгломерата актов в отрасль, институт законодательства.

В связи с этим вряд ли можно согласиться со следующим суждением: «Построенная по отраслевому признаку, система законодательства - одна структура, где есть гражданское законодательство и нет хозяйственного, тогда как организованная по комплексному признаку, она образует другую самостоятельную структуру, где уже есть хозяйственное законодательство, но нет гражданского». Вся проблема как раз и заключается в том, что система законодательства построена не по одному «признаку», что в ней сосуществуют группировки актов, выделяемых по разным основаниям.

Комплексные отрасли законодательства образуются прежде всего из комплексных актов, т.е. из актов, включающих в себя нормы нескольких отраслей права. В этом смысле такие отрасли есть общности, целостности вторичного порядка, в них нет ничего, что не могло бы быть поглощено отраслями законодательства, выделенными по отрасли права.

Но если развитие на практике привело к постоянному объединению норм ряда отраслей права в законодательных актах по определенному вопросу, то они образуют стойкую группировку актов, существующую рядом с «первичными» отраслями законодательства. Именно с таким фактом мы сталкиваемся, когда, например, рядом с гражданским законодательством находим транспортное законодательство. Конечно, первые от этого становятся беднее, уже, чем они были раньше и могли бы быть, но ведь комплексные отрасли «вырастают» за счет основных.

Более того, есть такие комплексные отрасли, которые целиком или почти целиком поглощают отрасли законодательства, выделенные по отрасли права. Пример - поглощение законодательством о рациональном использовании и охране природных ресурсов - земельного, водного, горного, лесного законодательства. Здесь комплексность отрасли законодательства результат не только и не столько комплексности актов, из которых они складываются, сколько объединения ряда однопредметных с точки зрения системы права группировок актов в большую группировку, вызываемую к жизни особыми потребностями.

Разумеется, в тех случаях, когда комплексная отрасль законодательства целиком поглощает его отрасль, выделенную в соответствии с системой права, они не могут одновременно входите в структуру (систему) законодательства на правах ее одинаковых элементов. Если есть законодательство о рациональном использовании и охране природных ресурсов, то нет рядом с ним (а не в его составе) земельного, лесного, горного, водного законодательства.

Сближение структуры законодательства со структурой права - один из путей совершенствования законодательства.

Дифференциация норм права на отрасли влечет за собой, как правило, интеграцию законодательства, а межотраслевая интеграция норм права зачастую - дифференциацию законодательства, возрастание множественности актов. Самым цельным, непротиворечивым и недублирующимся является законодательство, складывающееся на основе дифференциации отраслей права. И наоборот, комплексное законодательство характеризуется меньшей степенью интеграции, имеет больше противоречий, неизбежно связано с дублированием одного и того же отраслевого нормативного материала. Именно поэтому один из путей устранения излишней множественности нормативных актов лежит в возможном приближении системы законодательства к системе права, в выделении в пределах комплексных отраслей законодательства групп одноотраслевых актов и сведении их в единые акты, которые возможно было бы ввести в рамки отраслевого законодательства, объединить в более крупные акты.

3. Тенденции развития современного российского законодательства

Процесс преобразования российского общества находит свое отражение в функционировании многих закономерностей социально-правового характера. Одновременно с формированием новых социально-экономических, политических и духовных предпосылок построения российского правового государства обновляется и содержание нормативного материала, видоизменяются тенденции его совершенствования и развития.

Это необходимость строгого обеспечения верховенства закона во всех сферах жизни общества; специализация, унификация, интенсификация законодательства; противоречивость и конкурентоспособность его структур; увеличение массива технико-юридических предписаний. Указанные тенденции условно можно разделить на три большие группы. К первой группе относятся: всестороннее усиление законодательного приоритета, интенсификация и стремление к стабильности. Ко второй - специализация законодательства с ее различными формами проявления: дифференциацией, конкретизацией, детализацией. В третью группу входят правовая унификация и сопутствующие ей процессы: интеграция, генерализация, универсализация, издание комплексных нормативных актов.

Центральное место в иерархии этих тенденций принадлежит законодательному приоритету как одному из магистральных путей эффективного обеспечения новой государственной политики в области становления рыночных отношений, всемерной охраны прав и свобод личности.

Проводимое сегодня всестороннее обновление законодательства - своеобразное очищение его от рутины, засоренности и ведомственной урегулированности. Такая реконструкция обусловлена также необходимостью внедрения новых методов в управление народным хозяйством, реформированием государственно-властных структур. Углубление специализации социально-экономических процессов увеличивает фон правовых изменений и способствует принятию важнейших законодательных актов в областях, которые ранее не охватывались правовым воздействием. Ценность закона начинает повышаться прямо пропорционально его истинной роли в жизни общества и выводит тенденцию его верховенства на передний план среди других направлений. Однако уровень социальной отдачи данной тенденции всецело зависит от успешного функционирования всей совокупности «соподчиненных» закономерностей. Именно они наиболее полно раскрывают ее содержание, юридическую природу, формы проявления и т.д.

Кроме того, всеобщее и точное исполнение закона - фундамент прочных государственных взаимосвязей между республиками и центром, приоритета закона в отношении других подзаконных правовых актов. При неукоснительном соблюдении эти акты не смогут формализовать действующее законодательство, обратить его в «бумажное право». Цель их принятия состоит исключительно в конкретизации, дополнении и развитии содержания закона, и поэтому они не должны ни на йоту выходить за рамки его общего смысла.

Интенсификация законодательства как одна из характерных черт его современного развития способствует тому, что юридически правильное, всестороннее урегулирование общественных отношений осуществляется и. за счет издания новых нормативных актов, и путем повышения качества, эффективности действующего законодательства, усиления его научной обоснованности. Процесс интенсификации направлен на максимальное использование внутренних «ресурсов» имеющегося законодательного массива.

Уровень интенсификации в немалой степени зависит и от субъективного фактора. Такая зависимость проявляется, по крайней мере, в двух направлениях. Во-первых, в сфере правотворчества - это издание компетентным органом нормативного акта, соответствующего духу времени (так называемая правотворческая оперативность). Во-вторых, в сфере правоприменения - это грамотное полновесное использование юридического акта (правоприменительная активность).

С процессом интенсификации законодательства взаимодействует тенденция укрепления его стабильности, без которой оно не может существовать как постоянная система регулирования общественных отношений. Сегодня очень высоко ценится именно это свойство как своеобразная правовая гарантия прочности выбранного государством курса, перспективности регламентируемых отношений. Стабилизация призвана снять напряжение в межреспубликанских взаимосвязях, ослабить внутренние противоречия.

Стабильность законодательства обеспечивается наличием ряда факторов, которые можно условно разделить на материальные и специальные юридические. К материальным факторам относятся: устойчивость социально-экономических, государственно-политических и национальных взаимосвязей; своевременное законодательное реагирование на важнейшие социальные процессы с учетом перспективности характера их развития; объективность и обоснованность целей экономических преобразований; прогнозирование необходимости юридического опосредования той или иной общественной сферы в будущем.

Специальные юридические факторы включают в себя следующие условия: соответствие текущего законодательства Конституции РФ; издание и функционирование подзаконных нормативных актов на основе и во исполнение закона; высокий уровень правовой интенсификации; совершенство законодательной техники; юридически грамотное, активное использование принятого нормативного акта.

Быстрые темпы социально-экономических преобразований обусловливают динамизм нормативного регулирования общественных отношений, учет своеобразия и специфики их различных сторон и граней. Эти задачи успешно выполняет интенсивно развивающаяся в российском законодательстве тенденция его специализации. Цель ее заключается в том, чтобы юридически полнее охватить всевозможные изменения и новизну общественных процессов, сообразоваться с особенностями их проявления в тех или иных социальных сферах, определить качественней уровень таких преобразований.

Процесс правовой специализации объективно отражает многоплановый ход развития общества и пронизывает различные стороны нашей социальной действительности. Истоками специализации законодательства являются общественное разделение труда, реально легитимированная дифференциация властных структур, национально-государственная суверенизация. Предпосылки же специализации законодательства можно подразделить на социально-экономические, властно-управленческие и юридические.

Назначение процесса специализации законодательства заключается в том, что как в системе права, так и в системе законодательства происходит и усиливается «разделение труда» между предписаниями, в результате чего отдельные нормы и их комплексы начинают специализироваться на выполнении тех или иных операций. Они отражают своеобразие общественных отношений, специфику конкретных обстоятельств и в своей совокупности составляют правовую основу процесса специализации, именуясь специальными.

Сегодня специализация охватывает весь правовой массив и воздействует как на форму, так и на содержание законодательства, где обозначились следующие се виды: предметная (отраслевая), функциональная, региональная и смешанная. Каждая разновидность очерчивает определенный срез в системе законодательства, по-своему воздействуя на его содержание и структуру. И чем точнее получают в юридических предписаниях и нормативных актах отражение процесс и результат специализации, тем выше их истинность и эффективнее реализация.

Помимо саморазвития и самовыражения специализация законодательства оказывает положительное воздействие и на другие его тенденции. Так, процессу стабильности она придаст свойство гибкости, делает его динамичнее. Посредством своей вертикальной направленности специализация обеспечивает интенсификации полновесную «рабочую нагрузку», способствует оптимальной, качественной отдаче содержания определенного нормативно-правового акта. Процесс специализации охватывает своим влиянием весь пласт правовой системы: правотворчество, правоотношения, юридическую ответственность, правоприменительную практику и т.д.

Унификация законодательства - противоположная специализации тенденция, значение которой состоит в аккумулировании однотипных предписаний и создании юридических актов, которые упрощали бы законодательство, делая его доступным и единообразным. При помощи унификации преодолевается несогласованность в структуре механизма правового воздействия, устраняется его перенасыщенность, ликвидируется неоправданная разобщенность и несогласованность в правоприменении. Вот почему унификация является одним из эффективных путей борьбы с чрезмерной сложностью законодательного урегулирования в различных сферах.

И хотя унификация выступает как антипод специализации, эти два явления тесно взаимосвязаны между собой и образуют главные направления процесса прогрессивного развития всей системы современного законодательства. Подвижность ее границ в известной мере влияет на качественное состояние и эффективность регламентационного механизма, в котором подчас сталкиваются противоположные тенденции. В основе этих противоположностей лежат диалектические противоречия как социально-экономического, так и правового характера.

К группе противоречий относятся: несоответствие производственных отношений характеру производительных сил; разрыв между производством и потребностями граждан, стоимостью и ценой товаров, между требованием объективных экономических законов и их субъективным осознанием в процессе управления; имущественное неравенство и т.д. Вместе с тем экономические противоречия не изолированы. Они оказывают заметное влияние на внутренние процессы законодательства и обнаруживаются между его сущностью и содержанием, формой и содержанием, внутри самой сущности и т.д.

Таким образом, современные тенденции развития российского законодательства представляют собой сложную и довольно противоречивую систему различных его направлений по урегулированию многогранных общественных отношений.

Заключение

Проведенное исследование позволяет сформулировать следующие выводы:

1. Современное понимание законодательства должно основываться на представлении о нем, как особом правовом явлении, функциональное назначение которого состоит в выражении правовых норм, а целевое назначение - в формально-юридическом закреплении и реализации равенства, свободы и справедливости.

2. Система российского законодательства характеризуется в настоящее время изменением его структуры, появлением новых видов нормативных правовых актов, особым порядком их принятия, опубликования и вступления в силу.

3. Законодательство занимает строго определенное место в современной правовой системе России, которое определяется его инструментальной ценностью, выражающейся в способности быть точной, объективированной формой выражения норм права, наиболее надежным способом формального закрепления и охраны прав и свобод человека по сравнению с судебным прецедентом и правовым обычаем.

4. Основным направлением развития законодательства Российской Федерации в настоящее время является дальнейшее обеспечение прав и свобод человека и гражданина, что проявляется не только в их законодательном закреплении, но и в установлении механизма, препятствующего их необоснованному ограничению, постепенной реализации в законах принципа точного, подробного определения прав и обязанностей субъектов, в признании главной роли закона в регулировании общественных отношений, создании гарантий доведения до всеобщего сведения содержания нормативных правовых актов.

5. В настоящее время к основным проблемам развития законодательства Российской Федерации относятся отсутствие легального определения его понятия, множественность видов нормативных правовых актов и отсутствие строгого разграничения их юридической силы, несогласованность федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации. Оптимальными способами решения вышеуказанных проблем являются планомерная и научно обоснованная деятельность органов государственной власти по упорядочению законодательства; принятие генерального перспективного плана развития законодательства Российской Федерации.

Литература

1. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12.12.1993 // Российская газета. 1993. 21 дек.

2. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 года №2- П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края // Собрание законодательства Российской Федерации - 1996. - №4. - Ст. 409.

3. Решение Верховного Суда Российской Федерации от 12 февраля 2003 года №ГКПИ 03-49. // Документ опубликован не был, размешен в справочной правовой системе «Консультант Плюс».

4. Алексеев С.С. Проблемы теории права: Курс лекций. - Свердловск, СЮЗИ, 1973. Т. 2.