Государственная власть и местное самоуправление в РФ

Конституционное требование самостоятельности местного самоуправления получило обоснование в решениях КС РФ, позволяющих выделить два ключевых аспекта данного принципа:

во-первых, недопустимо ограничение самостоятельности местного самоуправления законами субъектов РФ. Данный срез принципа самостоятельности местного самоуправления получил весьма широкое обоснование в практике федерального конституционного правосудия. И это не случайно, если иметь в виду, что первая базовая редакция Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506. - как ориентированная на точное, буквальное следование смыслу положений п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции - устанавливала, по существу, лишь основные начала организации и функционирования муниципальных институтов в России, оставляя широкую свободу усмотрения в регулировании конкретных вопросов в области местного самоуправления субъектам РФ и самим муниципальным образованиям. Именно поэтому основной массив правового регулирования местного самоуправления был сосредоточен на региональном уровне. При этом на начальном этапе (впрочем, как и в современных условиях) развития местного самоуправления в России не сложились четкие подходы к пониманию сущности и значения институтов местного самоуправления, их места в системе институтов российской государственности, а также (что более важно в практическом плане) соотношению местного самоуправления и государственной власти, административно-территориального деления и территориальной основы местного самоуправления и т.д. Немаловажно и то, что вопросы организации местного самоуправления тесно соприкасаются с проблемами межбюджетных отношений, в том числе на уровне взаимоотношений субъектов РФ и муниципальных образований. В такой ситуации именно законодательные акты субъектов РФ порой объективно несут угрозу самостоятельности местного самоуправления.

Правовые позиции о недопустимости ограничения (именно ограничения, а не только нарушения) самостоятельности местного самоуправления законами субъектов РФ неоднократно формировались КС РФ применительно к различным вопросам местного самоуправления как общего, так и частного характера, касающимся, например, исключения институтов местного самоуправления из системы организации публичной власти на территории субъекта РФ или правомерности участия органов государственной власти субъектов РФ в механизме формирования органов местного самоуправления. Общим направлением данных решений Суда является отстаивание идеи недопустимости вмешательства региональных властей в сферу самостоятельности местного самоуправления. Так, Определением от 11 июня 1999 г. № 105-О СЗ РФ. 1999. № 31. Ст. 4037. КС РФ констатировал нарушение Конституции, включая принцип самостоятельности местного самоуправления, наделением главы Республики Коми полномочием вносить в совет муниципального образования (представительный орган местного самоуправления) кандидатуру для избрания на должность главы администрации муниципального образования. Перечень подобных решений КС РФ (о недопустимости вмешательства органов государственной власти в формирование органов местного самоуправления) можно было бы дополнить См., например: Определения от 8 октября 1999 г. № 138-О, от 15 мая 2001 г. № 98-О, от 14 января 2003 г. № 21-О // СЗ РФ. 1999. № 46. Ст. 5611; 2001. № 27. Ст. 2803; ВКС РФ. 2003. № 3.. Сформулированные в них правовые позиции имеют принципиально важное правозащитное значение для обеспечения самостоятельности местного самоуправления:

во-вторых, недопустимо нарушение самостоятельности местного самоуправления федеральным законодательством. В практике КС РФ отсутствуют конкретные решения, связанные с прямым признанием положений федерального законодательства противоречащими Основному Закону на том основании, что они нарушают принцип самостоятельности местного самоуправления. Вместе с тем, признавая названный принцип в качестве безусловно значимого конституционного требования, адресуемого в том числе федеральному законодателю, и используя ссылки на соответствующее положение ст. 12 Конституции в большинстве решений, касающихся вопросов местного самоуправления, КС РФ не исключает возможности ограничения федеральным законодателем пределов самостоятельности местного самоуправления. Такой подход был сформулирован на основе конституционных оценок как прежнего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и нового законодательства, включая Федеральный закон № 131-ФЗ. Так, федеральная конституционно-судебная практика знает примеры, когда КС РФ в рамках мотивировочной части решения в качестве общего конституционного правила указывал на недопустимость нарушения Российской Федерацией рассматриваемого конституционного принципа. Это имело место, например, в Постановлении от 10 июня 1998 г. № 17-П СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3002., в Определении от 15 июня 1999 г. № 64-О СЗ РФ. 1999. № 25. Ст. 3169..

Следует также учитывать решения КС РФ, которые, не дисквалифицируя норму федерального закона, дают ей конституционное истолкование, принципиально иное по сравнению с тем, которое сложилось в правоприменительной практике, гарантируя тем самым недопустимость нарушения самостоятельности местного самоуправления соответствующей нормой федерального закона. Ярким примером в этом плане являются решения КС РФ о недопустимости: законодательного установления исчерпывающего перечня объектов муниципальной собственности См. Определение от 2 ноября 2006 г. № 540-О // ВКС РФ. 2007. № 2.; передачи муниципального имущества в государственную собственность либо, наоборот, передачи государственного имущества в муниципальную собственность без волеизъявления местного самоуправления при перераспределении полномочий между уровнями публичной власти в рамках осуществляемой административной реформы См.: Постановление от 30 июня 2006 г. № 8-П // СЗ РФ. 2006. № 28. Ст. 3117; Определения от 7 декабря 2006 г. № 542-О, от 4 декабря 2007 г. № 828-О-П // СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1260; 2008. № 2. Ст. 129.. Суд не стал признавать оспариваемые положения федеральных законов неконституционными, выявив в то же время их конституционно-правовой смысл, который существенно отличается от интерпретации, сложившейся в правоприменительной практике с точки зрения понимания уровня самостоятельности местного самоуправления при решении соответствующих вопросов. Правовые позиции КС РФ, вытекающие из конституционного требования самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий, находят подтверждение в общеюрисдикционной и арбитражной судебной практике.

Нормативное содержание принципа самостоятельности местного самоуправления определяется также положением ст. 12 Конституции, устанавливающим, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Понимание данного положения в том смысле, что местное самоуправление отделено от государства (едва ли не аналогично взаимоотношениям государства и религиозных организаций), не соответствует ни систематическому, ни телеологическому толкованию этой статьи. Находясь в нормативном единстве с иными положениями как анализируемой, так и других статей Конституции, в особенности с учетом всей системы основ конституционного строя России как демократического федеративного правового государства (ч. 1 ст. 1), суверенитет которого распространяется на всю его территорию (ч. 1 ст. 4) и которое основано на государственной целостности (ч. 3 ст. 5), данное положение должно рассматриваться как устанавливающее,

во-первых, особенности организационных форм взаимоотношений местного самоуправления с государственной властью;

во-вторых, недопустимость подмены местного самоуправления, осуществляемого его органами, деятельностью органов государственной власти;

в-третьих, недопустимость включения органов местного самоуправления в единую государственную "вертикаль" публичных органов власти и установления их административной подотчетности, подконтрольности органам государственной власти.

Эти выводы подкрепляются, в частности, тем, что, как свидетельствует систематический анализ норм Основного Закона, он последовательно (и неоднократно) использует в качестве сопряженных, но относительно самостоятельных понятия «органы местного самоуправления» и «органы государственной власти», придавая им нормативно-обособленное значение в общей системе осуществления народом своей власти (ч. 2 ст. 3) и при признании Конституцией организационного обособления местного самоуправления и установлении на этой основе своего рода разделения единой системы публичной власти «по вертикали» (в дополнение к закрепленному в ст. 10 Конституции принципу разделения властей «по горизонтали»). Это предполагает, в свою очередь, выделение функциональных, компетенционных, организационно-структурных, иных критериев обособления органов местного самоуправления и конституирование данных органов в качестве особых органов публичной (муниципальной) власти, которые решают вопросы местного значения самостоятельно и несут ответственность прежде всего перед населением, а не перед органами государственной власти.

Понимание органов местного самоуправления как относительно самостоятельной, особой организационной формы осуществления публичной власти на местном уровне находит подтверждение в правовых позициях КС РФ, прежде всего в Постановлениях от 15 января 1998 г. № 3-П, от 30 ноября 2000 г. № 15-П и (в особенности) от 2 апреля 2002 г. № 7-П. Так, в упомянутом Постановлении № 3-П Суду пришлось, в частности, исследовать вопрос о том, какими органами - государственной власти или местного самоуправления - являются представительные и исполнительные органы, которые назывались в это время в Конституции Республики Коми в качестве местных органов. Для решения этого вопроса важно было установить критерии, которые позволили бы отнести соответствующие органы к муниципальным или государственным и в конечном счете не допустить нарушения требования ст. 12 Основного Закона РФ о том, что органы местного самоуправления не должны входить в систему органов государственной власти. Решение вопроса об отнесении представительных и исполнительных органов, указанных в Конституции Республики Коми, к органам государственной власти или органам местного самоуправления потребовало преодоления формально-юридических оценок самого по себе местного самоуправления: необходим был анализ, прежде всего, сущностной природы местной власти, а уже на этой основе - их юридических характеристик. Определяющее значение здесь имели не формальные, а фактические, прежде всего компетенционные, критерии отнесения местных органов власти Республики к органам местного самоуправления в сочетании с оценкой реальных возможностей граждан самостоятельно решать посредством этих органов вопросы местного значения.

Вместе с тем следует учитывать, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в конечном счете в единую систему органов публичной власти в государстве, с помощью которой народ осуществляет свою власть (ч. 2 ст. 3 Конституции). Будучи организационно обособленными публично-властными структурами, они находятся в сложной системе взаимосвязей, характеризующихся конституционно ориентированным социально-целевым единством их предназначения. Нормативное содержание таких взаимосвязей в принципиальном плане определяется положениями ст. ст. 1 - 3, 7, 17 и 18 Конституции, по смыслу которых государство в целом в лице всех своих конституционно обусловленных публично-властных структур, выступая сложной организационно-правовой формой управления публичными делами (общенационального, регионального, местного уровней), обеспечивает выполнение своих функций, гарантирует реализацию прав и свобод человека и гражданина на всей территории независимо от места жительства.

Своеобразное взаимопереплетение государственно-властных и муниципально-самоуправленческих (общественных) начал в сфере местного самоуправления признает и ЕСПЧ, причем не в абстрактно-доктринальной форме, а применительно к российской конституционной модели местного самоуправления. Соответствующий подход был сформулирован им при решении вопроса о приемлемости жалобы Г.П. Герасимовой против Российской Федерации См.: Окончательное решение ЕСПЧ от 16 сентября 2004 г. // Журнал российского права. 2005. № 1. С. 115 - 119..

Основанием для данной жалобы послужил судебный спор между заявительницей и Управлением социальной защиты населения города Чапаевска по поводу выплаты ей денежных средств. Обосновывая недопустимость принятия обращения к рассмотрению, власти России утверждали, в частности, что Управление социальной защиты населения города Чапаевска является муниципальным учреждением администрации города. Последняя представляет собой орган местного самоуправления, который согласно ст. 132 Конституции и ст. 31 БК обладает свободой в формировании, утверждении и исполнении местного бюджета. Европейский суд, не согласившись с приведенными аргументами, указал следующее. В соответствии с прецедентной практикой конвенционных органов органы местного самоуправления, несомненно, являются государственными органами в том смысле, что они действуют на основании публичного права и осуществляют государственные функции, переданные им на основании конституции и иных законов (см. решения Европейской комиссии по делу "Ротентурм Коммюн против Швейцарии" ("Rothenthurm Commune v. Switzerland") от 14 декабря 1988 г., жалоба № 13252/87, и по делу "Аюнтамьенто де Х. против Испании" ("Ayuntamiento de X. v. Spain") от 7 января 1991 г., жалоба № 15090/89 Decisions and Reports (DR) 59. P. 251.). Далее ЕСПЧ указал, что в международном праве термин "государственная организация" не сводится только к центральным органам власти. В тех случаях, когда государственная власть децентрализована, указанное понятие распространяется на любой национальный орган власти, осуществляющий публичные функции. Исходя из этого ЕСПЧ счел, что Управление социальной защиты населения города Чапаевска, несомненно, является государственной организацией, что подтверждается ч. 2 ст. 132 Конституции. Суд пришел к выводу, что должником в соответствии с решением Арбитражного суда Самарской области от 4 сентября 1995 г. являются органы государственной власти.

Конституционные подходы к соотношению местного самоуправления и государственной власти конкретизированы в Федеральном законе № 131-ФЗ, который, в отличие от прежнего правового регулирования, закрепил ряд институтов взаимодействия государственной и муниципальной управленческих подсистем. Речь идет, в частности, об институтах выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, взаимном делегировании полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, участии органов государственной власти субъекта РФ в процедуре назначения на должность по контракту главы местной администрации и контроля за его деятельностью по реализации переданных государственных полномочий.

Взаимодействие государственной власти и местного самоуправления обусловливается принципиальной общностью вопросов местного значения и предметов ведения органов государственной власти субъектов РФ, что предопределяет и необходимость координации деятельности по осуществлению полномочий в соответствующих сферах. Тот факт, что многие вопросы, связанные с реализацией публичных функций государства, особенно в социальной сфере, имеют как местное, так и общегосударственное значение, а потому должны решаться совместно государственными органами и органами местного самоуправления, неоднократно получал подтверждение в решениях КС РФ См., например, Определения от 9 апреля 2003 г. № 132-О, от 12 мая 2003 г. № 167-О, от 18 декабря 2003 г. № 470-О, от 8 июля 2004 г. № 303-О // ВКС РФ. 2003. № 5; Архив КС РФ. 2003; ВКС РФ. 2005. № 1..

Таким образом, признание и гарантирование Конституцией местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя, необходимого института государственности, а также закрепление требований самостоятельности местного самоуправления относятся к основополагающим характеристикам конституционной модели местного самоуправления в России.

Заключение

Подводя общий итог, хочется отметить, что в рамках данного исследования был проведен комплексный анализ конституционного принципа разделения властей. По результатам исследования необходимо сделать ряд выводов:

1. В истории России не произошло постепенного эволюционного развития институтов муниципального управления, закономерного для большинства современных развитых государств. Система общественного самоуправления, сложившаяся в результате реформ XIX в., сменилась жесткой централизацией и полным отсутствием самостоятельности на местном уровне в советский период и насаждением местной демократии под революционным влиянием событий «перестройки» и смены социально-экономической формации в начале 90-х годов XX в.

2. Взаимодействие государственной власти и местного самоуправления обусловливается принципиальной общностью вопросов местного значения и предметов ведения органов государственной власти субъектов РФ, что предопределяет и необходимость координации деятельности по осуществлению полномочий в соответствующих сферах. Тот факт, что многие вопросы, связанные с реализацией публичных функций государства, особенно в социальной сфере, имеют как местное, так и общегосударственное значение, а потому должны решаться совместно государственными органами и органами местного самоуправления, неоднократно получал подтверждение в решениях КС РФ.

3. Признание и гарантирование Конституцией местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя, необходимого института государственности, а также закрепление требований самостоятельности местного самоуправления относятся к основополагающим характеристикам конституционной модели местного самоуправления в России.

Библиографический список

Нормативно-правовые акты:

Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985). Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 N 55-ФЗ // Собрание законодательства РФ.1998. № 36. Ст. 4466.

Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2009.№ 4. Ст. 445.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 16.10.2012) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

Научная литература (учебники, книги, монографии, статьи):

Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2005.

Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). "Проспект". 2010.

Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов н/Д: Изд-во "СКАГС", 2000.

Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008.

Васильев В.И. Муниципальное право России. М., 2008.

Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебное пособие. М.: Юстицинформ, 2007.

Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Л.В. Андриченко, С.А. Боголюбов, Н.С. Бондарь и др. // Под ред. В.Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотренное. М.: Норма, Инфра-М, 2011

Мелехин А.В. Теория государства и права: Учебник. Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2009.

Муниципальное право России: Учебник / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2009.

Муниципальное право России: Учебное пособие / Под ред. С.Е. Чаннова. М.: Юрайт-Издат, 2005.

Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления: Учебное пособие. М.: Форум, 2009.

Окончательное решение ЕСПЧ от 16 сентября 2004 г. // Журнал российского права. 2005. № 1. С. 115 - 119.

Подсумкова А.А. Муниципальное управление: словарь-справочник. Саратов: Изд-во "ПАГС", 2008.

Правовое регулирование местного самоуправления в России, субъекте Российской Федерации: пособие к электронному учебно-методическому комплексу "Стратегия развития муниципальных образований". Ч. I / Под ред. В.В. Бакушева. М.: Изд-во "РАГС", 2007.

Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе общественных отношений. История и современность. Опыт России. М., 2005.

Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. М., 2009.

Материалы судебной практики:

Постановление КС РФ от 11 ноября 2003 г. № 16-П // СЗ РФ. 2003. № 46. Ч. II. Ст. 4509.

Определение Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" // СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4943.

Постановление от 30 июня 2006 г. № 8-П // СЗ РФ. 2006. № 28. Ст. 3117; Определения от 7 декабря 2006 г. № 542-О, от 4 декабря 2007 г. № 828-О-П // СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1260; 2008. № 2. Ст. 129.

Постановление Конституционного Суда РФ от 18.02.2000 № 3-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана» // СЗ РФ. 2000. № 9. Ст. 1066.

от 2 ноября 2006 г. № 540-О // ВКС РФ. 2007. № 2.

Определения от 8 октября 1999 г. № 138-О, от 15 мая 2001 г. № 98-О, от 14 января 2003 г. № 21-О // СЗ РФ. 1999. № 46. Ст. 5611; 2001. № 27. Ст. 2803; ВКС РФ. 2003. № 3.

Размещено на Allbest.ru