Государственная власть и местное самоуправление в РФ

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

«Государственная власть и местное самоуправление в РФ»

Содержание

Введение

Глава 1. Этапы развития местного самоуправления в Россию

1.1 Дореволюционный период развития местного самоуправления в России

1.2 Становление и развитие местного самоуправления в послереволюционный период

Глава 2. Местное самоуправление в соответствии с Конституцией РФ

Заключение

Библиографический список

Введение

Актуальность темы исследования. Глубокие преобразования последнего десятилетия, которые затронули все сферы российского государства, выявили не только множество проблем экономического, правового, социального характера, но и привели к появлению новых форм власти, одной из которых явилось местное самоуправление. Общие процессы демократизации государства поставили на повестку дня вопрос о децентрализации государственной власти, которая может быть достигнута путем передачи части функций государства на уровень наиболее приближенный к гражданам - местный. Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, одной из форм осуществления народовластия, позволяющей населению, проживающему на локальной территории и объединенному общими интересами, самостоятельно и ответственно решать с использованием материальных и финансовых ресурсов определенный круг вопросов. Статья 12 Конституции Российской Федерации установила, что местное самоуправление самостоятельно и его органы не входят в систему органов государственной власти. Появление данной конституционной нормы положило, с одной стороны, начало формированию в России нового института власти, с другой стороны, поставило местное самоуправление в особое положение, не вписывающее его в общий государственный механизм. 

Современные исследователи отмечают отсутствие в российском обществе однозначного понимания и правильной оценки сути местного самоуправления, его природы, исторических корней и роли этого властного института в процессе преобразования России.

Объектом исследования являются общественные отношения возникающие в процессе реализации своих полномочий органами местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ.

Предметом исследования является юридически-правовой анализ государственной власти и местного самоуправления в РФ.

Целью исследования является анализ теоретических основ, позволяющий выявить сущность местного самоуправления как самостоятельного конституционно-правового института, как важнейшего института гражданского общества и как необходимого элемента в общегосударственном фундаменте России.

Задачами исследования является:

рассмотрение основные исторические тапы развития местного самоуправления в Россию;

провести анализ местное самоуправление в соответствии с Конституцией РФ.

Методологическая основа исследования. При изучении данной темы применялись способы диалектического познания, системный и логический подходы, иные частнонаучные приемы исследования.

Структура исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключение и библиографического списка литературы.

государственная власть местное самоуправление

Глава 1. Этапы развития местного самоуправления в Россию

1.1 Дореволюционный период развития местного самоуправления в России

История местного самоуправления и его нормативной институционализации имеет достаточно длительный период, начиная от зарождения и поэтапной эволюции до его современных форм.

Первоначально местное самоуправление связывается с муниципальным управлением. Термин "муниципальное управление" восходит к римской эпохе и, как считают некоторые исследователи, произошел от латинского municipes - "неримские граждане", и означает повинность неримских общин, жители которых не имели римского гражданства. Отсутствие гражданства уменьшало экономические и политические возможности муниципиев, поскольку они не могли в полной мере применять нормы римского права, что ставило муниципальное управление в зависимость от центрального Таболин В.В. Право муниципального управления. М., 1997. С. 25..

Постепенно под развитием независимости местной общины муниципальное управление меняет свое содержание. Поэтому этимология понятия "местное самоуправление" во многом созвучна с "муниципальным управлением", поскольку оба указанных понятия могут рассматриваться как синонимы.

Возникновение общинного самоуправления в России было обусловлено рядом предпосылок, связанных с развитием земледелия, скотоводства, промыслового дела, ремесла, производства. В свою очередь, властные полномочия общины получали при обретении ими в свое распоряжение определенной собственности.

Общественное самоуправление, непосредственно предшествовавшее возникновению государственности, формировалось на уровне производственных и территориальных общин. Причем в процессе управления общинами предпочтение отдавалось формам непосредственной и представительной демократии, что позволяет говорить об истинной форме самоуправления Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов н/Д: Изд-во "СКАГС", 2000. С. 20..

Следует отметить, что на данном этапе исторического развития производственно-территориальные общины обладали большими властными полномочиями и возможностями, чем представители государственной власти Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М.: Изд. центр "Федоров", 1995. С. 18.. Высшей формой проявления политической власти городов стало городское вече. Представительными органами церковного самоуправления были соборы, состоявшие из объединенных нескольких церквей.

Значительные изменения в сложившуюся систему соотношения местного самоуправления и центральной власти внесло монголо-татарское нашествие, разрушившее представительную власть - основу, объединявшую славянские общины, что привело в итоге к усилению централизации управления. Участие земщины в государственных делах значительно уменьшилось. В последующем институт местничества, вводивший систему кормления, значительно подорвал основы местного самоуправления.

Попытка реанимации местного самоуправления нашла отражение в первой реформе 1549 г. по отмене системе кормления и создания губных учреждений на местах и относится ко времени правления Глинских. Однако дальнейшие шаги по пути развития местного самоуправления и создания земских учреждений были проведены Иваном IV. В свою очередь, расцвет абсолютизма в эпоху правления Петра I по идее должен был усилить тенденцию к централизации управления.

Петром I были проведены мероприятия, как способствующие развитию местного самоуправления (например, за каждым городом закреплялось право самостоятельно распоряжаться городской землей, управление общинами было передано самим общинам), так и ограничивающие компетенцию местных органов (установление опеки приказной администрации над общинами, ликвидация губного самоуправления в уездах и т.д.).

Крупной вехой в развитии отечественного самоуправления справедливо считается период царствования Екатерины II. При ней было значительно развито государственное управление (усовершенствованы сословный, административно-территориальный, отраслевой принципы управления государством).

Начало XIX в. не было отмечено качественными изменениями в статусе институтов местного самоуправления. В целом продолжала усугубляться тенденция к усилению государственного контроля над органами местного самоуправления и ограничению их компетенции.

В 1838 г. была проведена реформа местного самоуправления в среде государственных крестьян: сельские общества учреждались в каждом большом казенном селении, его органами являлись сельский сход, сельское начальство (старшины, сотские, десятские, смотрители магазинов, сборщики податей) и сельская расправа Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов н/Д: Изд-во "СКАГС", 2000. С. 46..

Структура городского самоуправления продолжала развиваться на основе "Жалованной грамоты городам", однако ее положения на практике часто реализовывались с нарушениями (так практически повсеместно отсутствовала общая дума, т.е. собрание городских представителей). К середине XIX в. в России интенсивнее пошел процесс капитализации: в промышленности и торговле обозначились признаки свободного рынка, возникла потребность в модернизации производства и сферы управления. В отличие от предшествующих реформ и преобразований, земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II более способствовали децентрализации управления и развитию местного всесословного самоуправления Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М.: Изд-во "РАГС", 1990. С. 57..

Вместе с тем следующий период вошел в историю как период контрреформ и был связан с усилением центральной власти. Введенное в 1890 г. "Новое положение о губернских и уездных земских учреждениях" существенно усилило контроль администрации за деятельностью земств, ограничило полномочия земских органов, изменило порядок выборов в них, в результате чего не стало выборных людей от населения (введены имущественный ценз и многоступенчатые выборы для крестьян). В 1900 г. были приняты "Примерные правила предельного земского обложения", в результате которых был нанесен удар по финансовой основе земств: им запретили увеличивать смету больше, чем на 3% по сравнению с предыдущим годом.

Для третьего периода развития земской системы была характерна консолидация земского движения в ответ на действия центральной власти. Система местного самоуправления этого времени представляла собой разветвленный и достаточно эффективный аппарат управления местным хозяйством. Все земские органы пользовались правами юридического лица, но именно управы как единственный постоянно действующий орган реализовывали это право. При этом управы приобретали и отчуждали имущество, заключали договоры, вступали в переговоры с агентами, предъявляли гражданские иски, выступали ответчиками на суде и т.п Муниципальное право России: Учебное пособие / Под ред. С.Е. Чаннова. М.: Юрайт-Издат, 2005. С. 27 - 28..

1.2 Становление и развитие местного самоуправления в послереволюционный период

Следующая веха эволюции самоуправления в России связывается с мероприятиями Временного правительства, последовательно принявшего на фоне революционных событий ряд документов, закрепляющих трансформацию управления на местах.

Третьего марта 1917 г. Временное правительство приняло декларацию, в которой в качестве цели определялась реформа местного самоуправления с установлением всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права для всех граждан, достигших 20 лет.

Пятого марта 1917 г. издано распоряжение Временного правительства о передаче власти в губерниях и уездах комиссарам Временного правительства, которыми в основном становились представители земских управ. При Министерстве внутренних дел было создано Особое совещание. Его задачей была подготовка необходимых материалов по реформе местного самоуправления.

Пятнадцатого июля 1917 г. утверждено Положение о поселковом управлении, которое должно было вводиться в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенных пунктах при условии наличия там необходимых местных потребностей в благоустройстве. Постановлением Временного правительства от 21 мая 1917 г. "О волостном земском управлении" было учреждено волостное земство.

В целом можно констатировать, что Временным правительством была создана достаточно полная нормативная база для формирования местного самоуправления, представляющая практический интерес и в настоящее время См.: Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебное пособие. М.: Юстицинформ, 2007..

Октябрьский переворот (1917 г.) привел к необходимости реформирования всей структуры управления в стране. В этой связи В.И. Лениным провозглашался переход от управления народом к самоуправлению народных масс, и была поставлена цель создания системы Советов сверху донизу. Советская модель местного управления не была раз и навсегда застывшим явлением, она развивалась, претерпевая различные метаморфозы, и в ее эволюции возможно выделить следующие периоды. Первый период был связан с созданием новой системы органов местного самоуправления. Большевики, взяв власть в 1917 г., стали строить новое государство, опираясь на марксистско-ленинский тезис о необходимости первоначального слома старой государственной машины. Процесс ликвидации губернских, уездных и волостных собраний и управ практически начался, как только победило вооруженное восстание в Петрограде, а после III Всероссийского съезда Советов он развернулся в массовом масштабе и в целом завершился только летом 1918 г.

Второй этап развития Советов вошел в историю как период нэпа. Новая экономическая политика разрешала допущение элементов частной собственности, что привело к усложнению форм хозяйственной деятельности и, в свою очередь, вызвало изменения в местных органах власти. Декрет ВЦИК "О замене разверстки натуральным налогом" (1921 г.) и "Наказ об СТО (Советах труда и обороны) местным советским учреждениям" отмечали особую важность максимального развития творческой самодеятельности и инициативы местных государственных органов, учета опыта и широкого распространения лучших примеров работы Советов.

Мощный толчок развитию городского самоуправления дало Положение "О городских Советах", принятое в 1925 г., которое определяло Советы как "высший орган власти на территории города в пределах своей компетенции" и предоставляло им относительную самостоятельность. В целом на данном этапе была проведена частичная децентрализация единой иерархической советской системы и осуществлено некоторое перераспределение полномочий в сторону ее низовых звеньев.

Для третьего периода развития Советов была характерна практически полная ликвидация реальной системы местного самоуправления и ее замена системой тоталитарного партийно-государственного руководства. В 1933 г. было принято новое Положение "О городском Совете", которое окончательно огосударствило органы местной власти. Согласно данному Положению и Конституции 1936 г. Советы определялись как "органы пролетарской диктатуры", призванные проводить политику центра на местах Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления: Учебное пособие. М.: Форум, 2009..

С приходом к власти Н.С. Хрущева был поставлен вопрос о повышении роли Советов, которые к этому времени "все более выступали как общественные организации". Однако после его смещения с поста генерального секретаря ЦК КПСС были приняты многочисленные законодательные акты союзного и республиканского уровня с целью закрепления статуса каждого звена местных Советов. Однако на практике законодательно закрепленные "широкие" полномочия местных Советов не повлияли на их подчиненность партийному и государственному аппарату.

Следует отметить, что в советское время одним из основных принципов организации и деятельности всех звеньев Советов являлся принцип демократического централизма. Этот принцип был положен в основу объединения всех Советов в одну систему. Принцип демократического централизма отражался и в конституциях советского периода, и в Законах, регламентирующих организацию деятельности отдельных звеньев Советов. Это Закон о поселковых, сельских Советах народных депутатов РСФСР (1968 г.); Закон о городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР (1971 г.); Закон о краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР (1980 г.). В целом местное самоуправление стало рассматриваться как институт, свойственный исключительно буржуазной демократии См.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 1999. С. 102..

Конституция СССР 1977 г., закрепив стагнирующее состояние общества, государства и его важнейших институтов, определила местные Советы как звенья единой системы органов государственной власти, решающих и вопросы местного значения, и участвующих в реализации общегосударственных задач. Советы представляли собой единую систему представительных органов государственной власти, в которой главным образующим фактором стало руководство вышестоящих органов власти нижестоящими.

В это время в советской системе управления явное выражение получает принцип патернализма. Патернализм (лат. pater - "отец") - это принцип попечительства, опеки государственных органов над населением и органами местной власти; тип отношений между правителями и населением, предусматривающий "отеческую заботу" первых и "сыновью благодарность" вторых за улучшение условий жизнедеятельности Подсумкова А.А. Муниципальное управление: словарь-справочник. Саратов: Изд-во "ПАГС", 2008. С. 38..

Последний период советской модели был связан с реформами государственно-политического устройства России. В декабре 1988 г. Верховный Совет СССР принял поправки в Конституцию СССР и Закон "О выборах народных депутатов СССР". Этими нормативными актами устанавливался принцип состязательности выборов и вводился запрет на совмещение должности депутата с должностями в исполкомах, судах и некоторых партийных органах.

В начале 90-х годов активно пошел процесс формирования правовой базы местного самоуправления на уровне союзных республик. Особенно интенсивно он проходил в Российской Федерации. Важную роль в становлении местного самоуправления в этот период сыграли Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" (1990 г.) и Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" (1991 г.). По этим Законам Советы получили значительные полномочия, собственный бюджет и собственность, что не соответствовало ленинскому пониманию советского типа власти и, по сути, означало ликвидацию советской модели.

Окончательную точку в процессе ликвидации советской модели поставил Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 "О реформе местного самоуправления в РФ" САПП РФ. 1993. № 44. Ст. 4188., который провозгласил прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, а их компетенцию передал соответствующим органам местной власти. Коренным событием в становлении новой модели местного самоуправления стало принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции РФ Российская газета. № 237. 25.12.1993.. Она признала объективную необходимость существования местного самоуправления и его правовых гарантий на высшем законодательном уровне.

На реформу местного самоуправления особое влияние оказало принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.. Данный нормативный акт закрепил новую дефиницию местного самоуправления, определив его как признаваемую и гарантированную Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Практика применения Закона, как отмечается, выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления. Например, неопределенность территориальной организации местного самоуправления, удаленность местных органов власти от населения, нечеткость в определении вопросов местного значения, несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям органов местного самоуправления, сложность механизмов взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления и т.п Правовое регулирование местного самоуправления в России, субъекте Российской Федерации: пособие к электронному учебно-методическому комплексу "Стратегия развития муниципальных образований". Ч. I / Под ред. В.В. Бакушева. М.: Изд-во "РАГС", 2007. С. 32..

Одиннадцатого июня 1997 г. был принят Указ Президента РФ № 568 "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации" СЗ РФ. 1997. N 24. Ст. 2741., в котором основным направлением государственной политики в области местного самоуправления на 1997 - 1998 гг. называлось завершение формирования правовой базы местного самоуправления.

Дальнейшее развитие муниципальной реформы предусматривало решение задач, направленных на создание финансово-экономической основы местного самоуправления, формирование муниципальной собственности, организацию эффективного взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления. В этой связи 25 сентября 1997 г. был принят Федеральный закон № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464.. Данный Закон определил основные принципы организации местных финансов, установил источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, закрепил основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Большое влияние на дальнейшее развитие института местного самоуправления также оказал Федеральный закон № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 224., принятый в 1998 г., который закрепил основные права, обязанности и гарантии муниципальных служащих. В течение второго периода нормативно-правовая база большинства субъектов РФ была приведена в соответствие с федеральным законодательством. Федеральные законы и законы субъектов РФ по вопросам местного самоуправления развили основные положения Конституции РФ 1993 г., зафиксировали новую систему местного самоуправления, сделали ее более действенной и эффективной.

Четвертого августа 2000 г. Государственной Думой по инициативе Президента РФ В.В. Путина был принят Федеральный закон № 107-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3330.. По данному Закону законодательные органы и должностные лица государственной власти получили право в особых случаях распускать представительные органы местного самоуправления и отрешать от должностей глав муниципальных образований. Данный Закон предпринимает попытку построения вертикали государственной власти сверху донизу.

Таким образом, в истории России не произошло постепенного эволюционного развития институтов муниципального управления, закономерного для большинства современных развитых государств. Система общественного самоуправления, сложившаяся в результате реформ XIX в., сменилась жесткой централизацией и полным отсутствием самостоятельности на местном уровне в советский период и насаждением местной демократии под революционным влиянием событий "перестройки" и смены социально-экономической формации в начале 90-х годов XX.

Глава 2. Местное самоуправление в соответствии с Конституцией РФ

То, что ст. 12 Конституции РФ находится в гл. 1 Конституции, положения которой составляют основы конституционного строя России (ч. 1 ст. 16), ориентирует на определение социально-политической и конституционно-правовой природы местного самоуправления исходя из получившей реализацию в Конституции внутренней логики конституционного регулирования соответствующей сферы общественных отношений, что предполагает, в частности, необходимость системного анализа положений Конституции о месте и роли местного самоуправления в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1). Это означает следующее:

во-первых, получившие отражение в гл. 1 Конституции основополагающие конституционно-правовые характеристики местного самоуправления, вытекающие из комментируемой статьи в ее нормативном единстве с ч. 1 ст. 1, ч. ч. 1 и 2 ст. 3, ст. 4, ч. 3 ст. 5, ст. 7, ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9, ч. ч. 2 и 4 ст. 15, должны рассматриваться в общей системе демократических институтов российской государственности как неотъемлемый ее элемент и одновременно одна из конституционных основ, своего рода фундамент демократической российской государственности. Это, в свою очередь, во многом предопределяет основополагающие начала конституционно-правовой модели местного самоуправления и его взаимоотношения с государственной властью.

во-вторых, положения ст. 12 обладают высшей юридической силой не только с точки зрения их прямого "внешнего" конституционного воздействия на всю систему муниципального законодательства и их применения на всей территории РФ (ч. 1 ст. 15), но и в силу того, что, находясь в нормативном единстве с ч. 2 ст. 16 Конституции, они задают параметры "внутренней" иерархической структуры норм Основного Закона в части, касающейся регулирования отношений местного самоуправления: как содержание, так и толкование всех других норм Конституции о местном самоуправлении, включая гл. 8, не могут противоречить требованиям ст. 12 Конституции РФ.

Соответственно, вытекающая из нормативного единства с ч. 1 ст. 16 Конституции особая юридическая природа основных положений о местном самоуправлении, невозможность их преодоления не только текущим федеральным законодательством, но и путем конституционных поправок (ч. 1 ст. 135) предопределяют повышенное значение уяснения нормативного содержания ст. 12.

Положение о том, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, имеет не просто констатирующее, но нормативное и доктринальное значение. Это определяется следующим:

во-первых, Российская Федерация признает в качестве обязательных для себя международно-правовые стандарты в области местного самоуправления, вытекающие из общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ (ч. 4 ст. 15). В этом плане довольно мягкие формулировки Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466. (ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.) о том, что «органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя» (преамбула), а сам «принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства» (ст. 2), получают порой более энергичное подтверждение и развитие в конституционном и текущем правовом регулировании местного самоуправления в России.

В связи с этим важное значение имеет сделанный КС РФ в Постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" // СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4943. вывод при оценке ст. 89 Устава Курской области, которая, в частности, предусматривала возможность государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения ее целесообразности, а не только законности: "На оценку конституционности оспариваемых норм не влияет и то, что отдельные положения пунктов 3 и 4 статьи 89 Устава (Основного Закона) Курской области, по существу, воспроизводят положения пунктов 2 и 3 статьи 8 Европейской хартии местного самоуправления, устанавливающей минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Конституция РФ и федеральные законы закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты РФ не вправе занижать или ограничивать" (п. 7 мотивировочной части Постановления КС РФ).

Таким образом, общий принцип приоритета международно-правовых стандартов о местном самоуправлении перед нормами национального законодательства не должен вести к снижению уровня демократических гарантий, получивших закрепление в соответствующих институтах муниципального права России на уровне Конституции или федеральных законов. Вместе с тем данная правовая позиция КС РФ ни в коей мере не может рассматриваться как ставящая под сомнение положения ч. 4 ст. 15 Конституции. В указанном Постановлении речь шла не о соотношении общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации с национальными нормами, а о конституционной оценке конкретных норм проверяемого закона субъекта РФ, которые произвольно расширяли пределы государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

во-вторых, положение о признании и гарантировании местного самоуправления в России представляет собой весьма емкую конституционную формулу отношения государства к местному самоуправлению. Это означает прежде всего то, что, как следует из ст. 12 в нормативном единстве с ч. 2 ст. 3 Конституции, местное самоуправление признается государством как развивающаяся на принципах самоорганизации населения по месту жительства форма осуществления народом своей власти. В связи с этим важно обратить внимание на то, что формула "признание и гарантирование" используется в Конституции не только в ст. 12 применительно к местному самоуправлению, но и в ст. 17, которой открывается гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина". Однако нормативное содержание соответствующих положений ст. 12, с одной стороны, и ст. 17 - с другой, различно. Так, если в ст. 12 речь идет о сфере властеотношений, т.е. признании и гарантировании Россией местного самоуправления как особой (муниципальной) формы публичной власти, находящейся в единой системе народовластия (см. ч. 2 ст. 3), то ч. 1 ст. 17 имеет предметом регулирования права и свободы человека и гражданина. Данное положение ч. 1 ст. 17 (в нормативном единстве с ч. 2 этой же статьи) представляет собой, по существу, конституционно-правовую формулу признания Россией естественно-правовой природы прав и свобод человека и необходимости их государственного гарантирования. Однако механическое перенесение естественноправовой теории прав человека на местное самоуправление, ее распространение на муниципальный уровень властеотношений, в частности, в виде признания исторически известной теории свободной общины ("естественных прав общины" См., например: Муниципальное право России: Учебник / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2009. С. 53 - 62; Васильев В.И. Муниципальное право России. М., 2008.), недопустимо в силу природы местного самоуправления, получающей закрепление в Конституции.

в-третьих, положение о признании и гарантировании местного самоуправления является конституционной фиксацией недопустимости лишения местного самоуправления его собственных сущностно-содержательных характеристик как особой формы публичной власти, огосударствления местного самоуправления, в том числе под предлогом его признания в качестве института государственности. Как одна из основ конституционного строя местное самоуправление должно сохранять статусную самостоятельность (что, кстати, подкрепляется последующим положением ст. 12 о соотношении органов местного самоуправления с органами государственной власти). Кроме того, его публично-властная природа в силу присущих ему конституционно-правовых характеристик не может сводиться лишь к определенной степени децентрализации государственной власти на местном уровне управления. Правда, абстрактная конституционная формула ст. 12 о характере взаимоотношений государства с местным самоуправлением допускает весьма широкую дискрецию федерального законодателя с точки зрения "меры" государственно-властного влияния на муниципальную сферу, что на практике может приводить (и приводит) к высокой степени ее огосударствления. В то же время высокий уровень нормативного обобщения конституционного положения о признании и гарантировании местного самоуправления в России позволяет квалифицировать его также в качестве ценностного императива, направленного против неоправданного вмешательства государства в местное самоуправление. Одновременно это положение имеет важное значение для последующего толкования норм Конституции и выявления муниципально-правовой природы не только публично-властных, но и субъективно-личностных институтов местного самоуправления (ст. ст. 32, 130, 131 и др. Основного Закона).

Признавая местное самоуправление и его органы неотъемлемым звеном общей системы осуществления народом своей власти наряду с органами государственной власти (ч. 2 ст. 3), Конституция указывает на необходимость учета специфических публично-властных начал местного самоуправления, которые, с одной стороны, являются важным элементом российской государственности, а с другой - вторгаются определенной своей стороной (самоуправленческой) в систему институтов гражданского общества См., например: Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе общественных отношений. История и современность. Опыт России. М., 2005..

На этой конституционной основе становится возможным преодолеть противоположные по своей сути подходы к оценке природы местного самоуправления, основанные на противопоставлении государства и местного самоуправления, провозглашении полной автономии и независимости (по отношению к государству и его органам) местных сообществ и, соответственно, местного самоуправления или же на оценке местного самоуправления лишь как одной из форм децентрализации государственного управления на местном уровне его реализации. Местное самоуправление, признаваемое и гарантируемое Российской Федерацией как воплощение единства муниципальной власти и полноты прав местного сообщества по решению вопросов местного значения, основано в конечном счете на сочетании муниципально-общественных (самоуправленческих) и государственно-властных начал. В этом проявляется дуализм местного самоуправления и механизмов его гарантирования. С одной стороны, его негосударственная природа, основанная на автономии местных сообществ, предопределяет важное гарантирующее значение для местного самоуправления институтов гражданского общества, одним из которых является и само местное самоуправление. С другой стороны, публично-властная сущность базируется на отношениях власти-подчинения, возможности властного принуждения, публичности власти местного самоуправления и, соответственно, необходимости ее гарантирования с помощью государственно-властных действий и предписаний.

Данный подход имеет не только теоретико-концептуальное, но и практико-прикладное значение, в частности с точки зрения поиска баланса между началом должного (общественный элемент) и сущего (государственный элемент) в организации местного самоуправления в Российской Федерации См., например: Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. М., 2009. С. 356.. Это находит подтверждение в конечном счете и в правовых позициях КС РФ, касающихся, с одной стороны, концепции муниципальной власти как наиболее приближенной к населению (см. абз. 1 п. 3 мотивировочной части Постановления КС РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.; абз. 2 п. 4 мотивировочной части Постановления КС РФ от 15 мая 2006 г. № 5-П СЗ РФ. 2006. № 22. Ст. 2375., абз. 2 п. 2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 18 мая 2011 г. № 9-П СЗ РФ. 2011. № 22. Ст. 3239., абз. 2 п. 2.1 и п. 2.2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 20 декабря 2010 г. № 22-П СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 264.), с другой стороны, конкретных характеристик местного самоуправления, в частности с точки зрения возможности сочетания в нем государственных и общественных начал и развития на этой основе муниципальной демократии См.: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008.. Так, в Определении КС РФ от 2 ноября 2000 г. № 236-О СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 214. сделан вывод о том, что в Кабардино-Балкарской Республике местное самоуправление реализуется на основе сочетания государственных и общественных начал и это не изменяет природу местного самоуправления и не затрагивает права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения.

При этом местное самоуправление как институт конституционного строя содержит начала обязательности, императивности, вытекающие из прямого действия ст. 12 Конституции, равно как и ее конкретизации в Федеральном законе № 131-ФЗ и других актах федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении. Императивность адресована как гражданам, населению, так и (в первую очередь) государству.

Применительно к государству имеется в виду, что Россия, являясь демократическим государством, обязана:

признавать местное самоуправление как развивающуюся по инициативе самого населения и под свою ответственность демократическую форму самоорганизации его публичной жизни исходя из исторических и иных местных традиций. Конституционная формула "признание" означает, что государство не может выступать "творцом" местного самоуправления, не предоставляет заранее определенный и тем более исчерпывающий набор форм осуществления и самих прав населения на местное самоуправление;

гарантировать местное самоуправление. В данном положении отражается тот факт, что на высшем правовом уровне закрепляется понятие гарантирования местного самоуправления, которое с учетом особенностей его конституционного оформления приобретает не просто терминологическое, но категориальное значение. Речь идет о закреплении конституционной категории "гарантирование местного самоуправления" в сложноструктурной системе находящихся в нормативном единстве положений ст. ст. 12 и 130 - 133 Конституции. В этом смысле анализируемая конституционная категория воплощает систему государственно-правовых институтов и средств, призванных обеспечивать реальные возможности осуществления местного самоуправления. Одновременно это своеобразный императив ограничения (включая самоограничение) государственной власти, которая всегда стремится к усилению своего влияния на местном уровне, в сфере местного самоуправления.

Гарантии местного самоуправления представляют собой сложную систему общих и специальных гарантий. Общие гарантии включают экономические, политические, социальные, духовно-культурные. Специальные гарантии представляют собой совокупность правовых институтов и норм, обеспечивающих возможность эффективной реализации прав местного самоуправления и закрепляющих судебные и иные правовые возможности защиты местного самоуправления. Кроме того, имеют место более конкретные подсистемы специальных (юридических) средств гарантирования местного самоуправления: организационное, финансово-экономическое гарантирование местного самоуправления и т.д.

Широкая система конституционного гарантирования местного самоуправления получает подтверждение в решениях КС РФ. Так, в п. 2 мотивировочной части Определения от 7 декабря 2006 г. № 542-О СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1260. указано, что содержащиеся в ст. 12, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132, ст. 133 Конституции "конституционные гарантии местного самоуправления являются основой реализации народом своей власти через органы местного самоуправления" (ч. 2 ст. 3 Конституции) См.: также: Определение КС РФ от 11 июня 1999 г. № 104-О // ВКС РФ. 1999. № 5.. Это означает, что Конституция ориентирует государство на создание системы гарантий местного самоуправления не просто как одного из организационно-правовых институтов публичной власти, но как демократической формы самоорганизации населения, института народовластия, в котором воплощается единство властных начал (как функции местного сообщества по налаживанию совместной деятельности людей) с индивидуальными и коллективными возможностями граждан решать вопросы местного значения, участвовать в управлении делами государства (ч. ч. 1 и 2 ст. 32, ст. 130).

Императивность конституционного положения о признании и гарантировании местного самоуправления в России имеет адресатом также граждан, население, что сопряжено не только с признанием на основе Конституции полноты прав граждан РФ на осуществление местного самоуправления (ст. 3 Федерального закона № 131-ФЗ), но и с вопросом о возможности "самоограничения местного самоуправления" путем добровольного отказа граждан от осуществления местного самоуправления на определенной территории. Речь идет не о переводе местного самоуправления на более высокий или низкий уровень территориальной организации населения (что во многом связано с толкованием ч. 2 ст. 132 Конституции, и КС РФ неоднократно выражал свою правовую позицию по этим вопросам См.: Постановления от 24 января 1997 г. № 1-П, от 16 октября 1997 г. № 14-П, от 3 ноября 1997 г. № 15-П, от 15 января 1998 г. № 3-П // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708; № 42. Ст. 4902; 1997. № 45. Ст. 5241; 1998. № 4. Ст. 532; Определения от 10 июля 2003 г. № 289-О, от 3 апреля 2007 г. № 171-О-П // ВКС РФ. 2003. № 6; СЗ РФ. 2007. № 21. Ст. 2561., а о ситуации, когда на определенной территории местное самоуправление не должно осуществляться вообще.

Может ли население отказаться от осуществления местного самоуправления, возложив на органы государственной власти субъектов РФ обязанность по осуществлению соответствующих полномочий? Федеральное законодательство не дает четкого ответа на данный вопрос. В связи с этим потребовалась оценка КС РФ положений ст. 81 Устава (Основного Закона) Курской области, которые были признаны не соответствующими Конституции, ее ч. 2 ст. 3, ст. 12, ч. 2 ст. 32, ст. ст. 130, 131 и 133 как предусматривающие возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на части территории субъекта РФ (п. 3 резолютивной части Постановления от 30 ноября 2000 г. № 15-П).

В основе вывода КС РФ о неконституционности «самоликвидации» местного самоуправления на определенной территории лежит понимание сложной природы местного самоуправления, к конституционной характеристике которой нельзя подходить упрощенно, по принципу «или-или»: если осуществление местного самоуправления есть право членов местного сообщества, то они могут отказаться от его осуществления; если же от местного самоуправления отказаться невозможно, то это не право, а обязанность. В частности, для уяснения конституционных механизмов взаимоотношений государства с местным самоуправлением важно понимание его не только как одной из возможных форм организации публичной власти (в решениях КС РФ данная форма публичной власти получила обоснование в качестве особой, муниципальной власти, которая является наиболее приближенной к населению, функционирует наряду с государственной властью и находится с последней в единой системе народовластия См.: Постановление КС РФ от 11 ноября 2003 г. № 16-П // СЗ РФ. 2003. № 46. Ч. II. Ст. 4509; Определение КС РФ от 2 ноября 2006 г. № 540-О // ВКС РФ. 2007. № 2.), но и как института прав и свобод граждан (в основе которых - права граждан на осуществление местного самоуправления, на решение вопросов местного значения), а также института гражданского общества, который характеризует реально достигнутый уровень самоорганизации населения по месту жительства. Не случайно ч. 1 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимает право и реальную способность населения в лице органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими.

Вместе с тем анализ положения ст. 12 в системном единстве с другими нормами Конституции позволяет сделать вывод, что наличие в конституционном институте местного самоуправления характеристик не только особой формы публичной власти, но и института гражданского общества не ведет к признанию чисто общественной природы местного самоуправления, которое было бы отделено в этом случае от государства, лишено государственных начал. Это находит подтверждение и в последующих положениях ст. 12 Конституции.

Из конституционной природы местного самоуправления вытекает принцип его самостоятельности. Анализ комментируемого положения свидетельствует, что ст. 12 закрепляет самостоятельность местного самоуправления относительно государственной власти. С учетом этого обстоятельства необходимо решать вопрос о субъекте самостоятельности в контексте рассматриваемой статьи. В данном случае речь идет не о самостоятельности какого-либо органа местного самоуправления (компетенционной или иной), а о фундаментальных основах взаимоотношений муниципальной власти, представленной системой местного самоуправления, с государственной властью. Поэтому в отличие от ст. 130, которая называет в качестве субъекта самостоятельности население, и ст. 132, закрепляющей самостоятельность органов местного самоуправления, ст. 12 Конституции определяет наиболее широкую, интегральную основу самостоятельности в соответствующей сфере отношений - это самостоятельность местного самоуправления как одной из форм осуществления власти народа и одновременно публично-правового института самоорганизации населения по месту жительства, что предопределяет глубинные начала самостоятельности местного самоуправления.

Самостоятельность местного самоуправления (в том виде, в каком это закреплено в Основном Законе и получило конституционно-доктринальное обоснование в решениях КС РФ) должна пониматься не в негативно-охранительном плане (как самостоятельность от чего-то), а в позитивно-предоставительном аспекте, характеризующем природу местного самоуправления и уполномочивающем его на активную деятельность по осуществлению принадлежащих ему как институту российской государственности публично-правовых функций. Не случайно ст. 12 закрепляет самостоятельность местного самоуправления в связи с признанием его как института основ конституционного строя. Кроме того, данный принцип провозглашается в органическом единстве с полномочиями местного самоуправления в различных сферах реализации муниципальной власти, что также ориентирует на позитивно-предоставительные начала самостоятельности.

Вместе с тем получающие отражение в Конституции соответствующие критерии самостоятельности местного самоуправления свидетельствуют, что самостоятельность не имеет абсолютного характера. Соответственно, Конституция, включая анализируемую статью, содержит довольно определенные ориентиры (критерии) самостоятельности местного самоуправления, причем не только формально-юридические, но и материальные. В частности, имеется в виду то обстоятельство, что Основной Закон весьма широко, во многом уникально (в сопоставлении с зарубежным конституционным регулированием местного самоуправления) отражает основные сферы реализации функций муниципальной власти: политической (ч. 2 ст. 3, ч. ч. 1 и 2 ст. 32, ч. 2 ст. 130), экономической (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132), социальной (ст. 7, ч. 2 ст. 40, ч. 2 ст. 41, ч. ч. 2 и 3 ст. 43, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132).

В этом плане материальные критерии самостоятельности местного самоуправления определяются набором полномочий, получающих законодательное закрепление за местным самоуправлением. Анализ ст. 12 в нормативном единстве с указанными выше положениями Конституции позволяет сделать вывод, что полномочия местного самоуправления представляют собой разновидность публично-властных правомочий (прав и обязанностей), необходимых для решения вопросов местного значения, при этом понятие "вопросов местного значения" также имеет конституционное содержание (ч. 1 ст. 130). Конституционное обоснование самостоятельности местного самоуправления кругом его собственных полномочий по вопросам местного значения определяется, с одной стороны, "внутренней" муниципально-правовой природой полномочий местного самоуправления, их публично-властным характером, а с другой стороны, "внешними", государственными средствами их гарантирования. Поэтому конституционный принцип государственного гарантирования местного самоуправления в полной мере распространяется не только на деятельность органов местного самоуправления, но и на сферу реализации всей системы муниципально-правовых норм независимо от того, имеют они источником нормативные правовые акты органов государственной власти или органов местного самоуправления.

Эти подходы получают развитие в текущем законодательстве (прежде всего в Федеральном законе № 131-ФЗ) посредством закрепления за местным самоуправлением вопросов местного значения (ст. ст. 14 - 16 названного Закона), определения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (ст. 17) и т.п. В них заложено позитивное содержание самостоятельности местного самоуправления, проявляющееся в возложении на федеральные и региональные органы государственной власти обязанностей по обеспечению реальных возможностей (финансово-бюджетных, экономических, социально-политических, юридических) муниципальным образованиям самостоятельно, в пределах своих полномочий решать вопросы местного значения.

При этом практика развития муниципального законодательства пошла по пути рассредоточения компетенционных норм муниципального права по многочисленным законодательным актам различной отраслевой принадлежности и тематической направленности См., например, ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» // СЗ РФ. 2007. № 1. Ч. I. Ст. 19..

Вместе с тем нельзя недооценивать и негативный аспект содержащегося в ст. 12 принципа самостоятельности местного самоуправления. Речь идет о степени невмешательства в сферу местного самоуправления государственной власти на всех уровнях ее реализации. В федеративных государствах, как об этом свидетельствует не только национальный, но и зарубежный опыт, особое значение имеют гарантии самостоятельности местного самоуправления относительно органов государственной власти субъектов РФ, которые напрямую соприкасаются в своей деятельности с органами муниципальной власти. Проявляющиеся между ними отношения компетенционной конкуренции порой ориентируют федерального законодателя на весьма своеобразные и в конечном счете небесспорные способы решения данной проблемы, как то: сужение полномочий, в том числе законотворческих, субъектов РФ в области местного самоуправления за счет расширения соответствующих полномочий федеральных органов государственной власти. Яркое подтверждение этого - Федеральный закон № 131-ФЗ.