Право собственности публично-правовых образований

Можно с уверенностью утверждать, что институт экспроприации в России находится в зачаточном состоянии, что объяснимо. После тотальной национализации на заре советской эпохи какие-либо предпосылки для развития или применения рассматриваемого института попросту отсутствовали. После 1991 года перед государством стояла задача не изъятия имущества из частного сектора, и без того мизерного, а напротив - скорейшей приватизации практически во всех сферах народного хозяйства. Лишь к началу нынешнего столетия в России стала складываться определенная система норм, регулирующих изъятие имущества для публичных нужд: ст. ст. 239, 242, 279 - 282, 306 ГК РФ, ст. ст. 49, 51, 55, 57, 63 Земельного кодекса РФ, ст. 32 Жилищного кодекса РФ, гл. 3 Градостроительного кодекса РФ, ст. 25.1 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах". Однако при возникновении реальных потребностей в активном применении института экспроприации в связи с проведением Олимпийских игр в г. Сочи и форума АТЭС в г. Владивостоке оказалось, что действующие нормативные акты не способны обеспечить поставленные государством задачи, а механизмы изъятия работают неэффективно. В связи с этим в срочном порядке на уровне федеральных законов были введены специальные, детализированные правила (прежде всего административные процедуры) изъятия земельных участков и (или) объектов недвижимости для соответствующих публичных нужд. Правоотношения, в рамках которых производится принудительное отчуждение частной собственности для общественной пользы, являются имущественными по своему содержанию, опосредуют переход права собственности, однако складываются за пределами гражданского оборота и частного права. Представляется, что в сфере публичного права находятся не только основания для экспроприации, но и процедуры ее осуществления.

Необходимо понимать, что отношения по изъятию возникают по инициативе субъекта публичного права и развиваются независимо от волеизъявления частного лица; при этом процедура изъятия включает две стадии: обязательную административную и факультативную судебную. Именно с этих позиций должно рассматриваться соглашение о выкупе, заключаемое во исполнение принятого органом власти решения об изъятии. Такое соглашение, допускаемое на административной стадии изъятия, не отвечает признакам полноценной гражданско-правовой сделки, поскольку вопрос о выкупе предрешен, все существенные условия договора предопределены заранее и о свободе его заключения говорить не приходится.

Административные процедуры экспроприации подлежат серьезному совершенствованию. В частности, К.Т. Гаджиев обоснованно обращает внимание на отсутствие в федеральном законодательстве специальных норм о порядке подготовки и принятия решений об изъятии имущества, а также четкого разграничения компетенции между органами, уполномоченными принимать соответствующие решения. Что касается реквизиции и национализации, которые относятся к специальным видам экспроприации, то такие отношения на сегодняшний день не урегулированы вовсе и требуют скорейшего принятия соответствующих федеральных законов, на что неоднократно обращалось внимание в литературеГаджиев К.Т. Защита конституционных прав человека при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 3..

Важным звеном имущественных отношений являются государственные и муниципальные закупки состоящие из нескольких последовательных стадий:

1) определение государственных нужд;

2) формирование заказов на поставку товаров (работ, услуг);

3) размещение заказов;

4) заключение государственных контрактов;

5) исполнение обязательств по государственным контрактам. На сегодняшний день, пожалуй, не вызывает сомнений: здесь мы имеем дело со сферой комплексного правового регулирования, где главным образом задействованы отрасли административного, финансового (бюджетного) и гражданского права. Правоотношение, в рамках которого производится закупка, носит сложный, длящийся характер; оно развивается во времени, и на различных его стадиях отраслевые режимы в некоторой степени сменяют или, по крайней мере, оттесняют друг друга. Разделять исследуемое правоотношение на отраслевые компоненты, пожалуй, бессмысленно, однако необходимо учитывать, что за каждую стадию закупок в большей степени ответственна конкретная отрасль и свойственный ей юридический инструментарий. Не случайно, что в условиях комплексности института государственных и муниципальных закупок регулятивные нормы рассредоточены по законодательным актам различной отраслевой принадлежности.

Зарождение рассматриваемых отношений происходит на конституционном уровне, где, собственно, на основе возложенных на государство и муниципалитеты публичных функций в общем плане определяются потребности Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, государственных и муниципальных заказчиков в товарах, работах и услугах (государственные и муниципальные нужды). Их конкретизация, в том числе в виде целевых программ, и финансовое обеспечение происходят в рамках бюджетного процесса. Сложная и детально регламентированная процедура размещения заказа носит, по сути, административно-правовой характер. И наконец, подписание (заключение) государственного или муниципального контракта, его последующее исполнение подчинены в целом гражданско-правовому режиму. Представляется, что центральная и наиболее проблемная стадия государственных и муниципальных закупок - это размещение заказа, регламентации которому посвящен весьма объемный Федеральный закон от 21 июля 2005 г. "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Именно здесь начинается взаимодействие публичных и частных лиц, которое может привести либо к масштабным злоупотреблениям, либо к существенной экономии бюджетных средств и кардинальному повышению эффективности их расходования.

Об административно-процедурной форме размещения государственного и муниципального заказа свидетельствуют следующие обстоятельства:

- императивно установлен порядок размещения заказа, который не может быть изменен соглашением сторон и весьма отдаленно напоминает гражданско-правовой институт заключения договора на торгах;

- размещение заказа представляет собой организационные отношения по выбору поставщика товаров, работ, услуг и определению наиболее выгодных условий удовлетворения публичных нужд;

- в процедурах размещения заказа всегда участвует орган или агент публичной власти;

- размещение заказа сопровождают контрольные мероприятия (плановые и внеплановые проверки) со стороны уполномоченных органов публичной администрации, и прежде всего ФАС России;

- основным средством защиты субъективных прав участников размещения заказа выступает жалоба;

- за нарушения установленных правил предусмотрена развитая система составов административных правонарушений, что подчеркивает публичный характер обязанностей участников размещения заказа. Противники государственного заказа могут возразить, указав, что размещение заказа может происходить без участия государственных и муниципальных органов, что не позволяет обнаружить два центральных и традиционно выделяемых в литературе признака административных правоотношений. С такими доводами согласиться нельзя.

Во-первых, значительная часть отношений, которая складывается в сфере публичного администрирования, на сегодняшний день возникает по инициативе и в интересах частных лиц (предоставление государственных и муниципальных услуг, мер поддержки, содействие в реализации прав граждан и организаций) либо по обоюдной инициативе частных лиц и публичной администрации (так называемое государственно-частное партнерство), что не меняет сущности этих отношений - в них реализуются публичные функции.

Во-вторых, все чаще орган или должностное лицо публичной администрации не становятся обязательными участниками административного правоотношения, поскольку к выполнению публичных функций привлекаются агенты государственной и муниципальной власти: государственные корпорации, кредитные организации, государственные и муниципальные учреждения, частные организации и т.д. Определяющее значение здесь будет иметь то, по поводу чего складываются правоотношения, - касаются они осуществления государственных или муниципальных функций (в том числе реализуемых через привлеченных агентов) или нет.

Таким образом, публично-правовые образования выступают как имущественно обособленные субъекты гражданского законодательства, которое не в силах детально урегулировать проистекающие внутри самого государства (муниципалитета) процессы формирования волеизъявления, направленного на вступление в конкретное имущественное правоотношение , а также реализации принятого решения вне рамок гражданского оборота.

Вместе с тем очевидна и тесная взаимосвязь норм различной отраслевой принадлежности: административные органы, управляя государственным и муниципальным имуществом, всегда действуют в пределах правомочий собственника, установленных гражданским законодательством; при размещении государственного и муниципального заказа используются договорные типы, предусмотренные гражданским законодательством; компетенция органов власти в отношении публичной собственности производна от правомочий собственника, принадлежащих государству (муниципалитету); юридические лица публичного права обладают гражданской правоспособностью. Таким образом, административно-имущественные нормы согласуются с гражданско-правовыми нормами о содержании права собственности, о договорах, об основаниях приобретения и прекращения права собственности, об основаниях и пределах ответственности, о юридических лицах и т.д., чем обеспечивается преемственность правового регулирования.

Глава 2. ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ КАК СУБЕКТЫ ОТНОШЕНИЙ СОБСТВЕННОСТИ

2.1 Понятие и признаки права публичной собственности

Действующее законодательство не содержит легальной дефиниции понятия «публичная собственность». В ст. 214, 215 ГК используются термины «государственная собственность» и «муниципальная собственность». В литературе принято совокупность этих явлений называть публичной собственностью. Публичная собственность-это имущество, принадлежащее на праве собственности публично-правовым образованиям.

Аналогично общему понятию права собственности различают право публичной собственности в объективном и субъективном смыслах. Право публичной собственности в объективном смысле-совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по владению, пользованию и распоряжению публичным имуществом.

Право публичной собственности является составной частью института гражданского права «право собственности». В то же время в науке отсутствует единый подход к определению места данной совокупности норм.

В субъективном смысле право публичной собственности - это право народа РФ и населения определенной территории, непосредственно или через уполномоченные ими органы владеть, пользоваться и распоряжаться публичным имуществом в целях удовлетворения публичных интересов.

Под осуществлением субъективных прав понимается использование субъектами своих индивидуальных прав, которые закреплены в нормативно-правовых актах. В отличие от соблюдения норм права это активное правомерное поведение субъекта, осуществляющего свои права. Путем их использования реализуются управомочивающие нормы, содержащиеся в нормативно-правовых актах. Как и любое субъективное право, право собственности характеризуется определенными элементами, среди которых можно выделить объекты, субъекты и содержание. В первую очередь необходимо определить особенности субъектов права публичной собственности. В юридической литературе высказывается мнение о необходимости законодательного закрепления понятия «казны» как субъекта публичного права или понятия «юридического лица публичного права». Как полагают ученые, на сегодняшний день существует достаточно совершенная теория, на которой базируется действующее законодательство. Тем не менее Гражданский кодекс РФ в качестве субъектов гражданских правоотношений выделяет РФ, субъектов РФ и муниципальные образования.

Публично-правовые образования как субъекты гражданского права, должны обладать гражданской правосубъектностью.

Правосубъектность - это социально-правовая возможность субъекта быть участником гражданских правоотношений. Советские юристы 20-30 годов ХХ века по существу не рассматривали вопроса о гражданской правосубъектности государства, они ограничивались отдельными замечаниями о государственной собственности, о переходе государству бесхозяйного и выморочного имущества. В последующих работах Брагинского М.И., Братуся С.Н., Иоффе О.С, Красавчикова О.А. и других ученых стали рассматриваться вопросы гражданской правосубъектности государства как субъекта гражданского права. Можно выделить напрвления научных мыслей:

Первое направление связывает понятие правосубъектности с категориями правоспособности и дееспособности в их неразрывном единстве. Как отмечает Н.В. Витрук, правосубъектность представляет собой единство ее структурных элементов - правоспоспособности и дееспособности.

Второе направление включает в понятие правосубъектности не только правоспоспособность и дееспособность, но и права и обязанности, непосредственно вытекающие из действия законов. Третье направление представлено учением о правосубъектности Братуся С.Н., по мнению которого понятие «правосубъектность» совпадает по содержанию с понятием «правоспособность». Автор подчеркивает, что праводееспособность образует понятие правосубъектности, однако существуют реальные общественные отношения, участниками которых являются правоспособные, но недееспособные граждане Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. - М.: Юрид. Лит., 1950. С.6..

И в настоящее время категория гражданской правосубъектности не получила однозначного толкования. Так, по мнению В,С Ема, «предпосылками и составными частями гражданской правосубъектности являются правоспособность и дееспособность субъектов.. К тому же дееспособность охватывает и деликтоспособность субъекта - способность самостоятельно нести ответственность за совершенные гражданские правонарушения».

В отношении права собственности в качестве общего указания в законе говорится, что собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. То есть осуществлением права собственности является "совершение самим собственником действий по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом".

Содержание права публичной собственности выражается через традиционную триаду правомочий собственника: владение, пользование и распоряжение.

Действующее законодательство связывает форму собственности исключительно с принадлежностью имущества различным субъектам, и объем правомочий для них предусмотрен одинаковый, поэтому административные полномочия не следует включать в содержание права публичной собственности. Все действия собственника реализуются в пределах трех правомочий независимо от субъекта. Кроме того, законодательство под управлением государственным имуществом понимает осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества и управление находящимся в федеральной собственности акциями ОАО.

В соответствии с п.3 ст.212 ГК законом могут устанавливаться особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им в зависимости от того, находится имущество в частной или публичной собственности.

Действующее законодательство позволяет выделить особенности права публичной собственности: а) характер всеобщности означает, что в публичной собственности может быть любое имущество, в том числе и изъятое из оборота и ограниченное в обороте. б) отдельные виды имущества могут находиться только в государственной или в муниципальной исключительной собственности (абз.2 п.3 ст. 212 ГК РФ). Осуществление права собственности на такое имущество должно обеспечивать интересы граждан, проживающих на территории публичного образования. Единого нормативного акта, содержащего исчерпывающий перечень такого имущества, в российском праве пока нет. в) в гражданском обороте, от имени публичных образований, выступают особые органы и лица, указанные в ст. 125 ГК РФ. Иными словами, Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях посредством своих органов или назначенных представителей.

г) право публичной и частной собственности могут возникать на общих, равных основаниях.

д) публичные образования отвечают по своим обязательствам не всем своим имуществом, поскольку от взысканий освобождено имущество, находящееся в исключительной собственности.

Гражданским кодексом предусмотрены особые основания приобретения публичной собственности, которые не могут повлечь возникновения частной собственности:

1. поступление в государственную собственность обнаруженного клада, содержащего вещи, относящиеся к памятникам истории и культуры (п.2 ст.233);

2. поступление в муниципальную собственность бесхозяйной недвижимости, находки и безнадзорных животных (п.3 ст.225, п.2 ст.228,п. 1 ст. 231);

3. отчуждение у частного собственника вещей, изъятых из оборота или ограниченных в обороте (п.2 ст.238);

4. изъятие недвижимости для государственных или муниципальных нужд (ст.239);

5. выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей (ст. 240);

6. реквизиция, конфискация и национализация частного имущества (ст. 242, 243, 306).

Безусловно, исходным в характеристике права собственности публично-правовых образований является их особый правовой статус, который, с одной стороны, обусловлен наличием у них властных полномочий, позволяющих принимать нормативные акты, регламентирующие порядок осуществления принадлежащего им права собственности, а с другой - реализацией этого права в публичных, общественных интересах.

Можно сказать, что конституционно-правовой статус является нормативной и теоретической основой для общего юридического статуса субъектов права. В литературе, категория конституционно-правового статуса рассматривается в основном применительно к отдельным видам субъектов. При этом нет единого мнения по поводу его структуры. Так, Н.А. Богданова в структуре конституционно-правового статуса выделяет четыре элемента: место в обществе и государстве, социально-политическая роль и назначение; общая правоспособность; права и обязанности или компетенция и ответственность; гарантии устойчивости и реальности правового состояния субъектов.

Конституционно-правовой статус публичных образований не является механической совокупностью отраслевых статусов. Он выступает основой правового положения указанных субъектов.

Факт выделения правовых норм о публичных образованиях в отдельную главу ГК РФ свидетельствует о том, что законодатель признает их особым видом субъектов гражданского права, место которых в системе своеобразно и отличается от правового положения иных участников гражданского оборота. Таких субъектов объединяет то, что все они, с одной стороны, осуществляют основную деятельностью в рамках публичного права, обладают публичной властью, а в ряде случаев являются политическими суверенами.

Самостоятельными субъектами права собственности являются публичные образования. Однако их участие в гражданском обороте обусловлено рядом особенностей. Во-первых, они обладают особыми, властными полномочиями (в том числе по принятию нормативно-правовых актов), регламентирующими порядок осуществления принадлежащего им права собственности; во-вторых, реализуют право собственности в публичных интересах.

Имеются две разновидности публичной собственности: государственная и муниципальная. Применительно к первой можно говорить о множественности субъектов государственной собственности, в роли которых выступают Российская Федерация в целом (в отношении имущества, составляющего федеральную собственность) и ее субъекты - республики, края, области и прочие (в отношении имущества, составляющего собственность субъектов РФ).

2.2 Разграничение публичной собственности между участниками в гражданских правоотношениях

Основным нормативно-правовым актом, регламентирующим процесс разграничения государственной собственности в России, стало Постановление Верховного Совета РСФСР от 27.12.1991 г. «О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт- Петербурга и муниципальную собственность» Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. №3. Ст. 89;№ 22. Ст.1185; №6. Ст.191, №32. Ст.1261;. Целью процесса разграничения ставилась последующая ускоренная приватизация государственной собственности в регионах (в период перестройки отношения разграничения собственности рассматривались как временные, существующие лишь для возможной приватизации когда- то единого государственного имущества).

Вопрос о разграничении государственной собственности связан с рядом касающихся его конституционных положений:

1) в соответствии с п. «г» ст. 72 Конституции РФ разграничение государственной собственности относится к сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ;

2) по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов принимаются федеральные законы, в соответствии с которыми принимаются законы и иные нормативные акты субъектов РФ (п.2 ст.76);

3) в случае противоречия нормативного правового акта субъекта РФ федеральному закону действует федеральный закон (п.5 ст. 76);

4) разграничение государственной собственности автономных округов, входящих в состав края или области, может регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (п.4 ст. 66);

5) разграничение государственной собственности может регулироваться договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

Все эти отношения можно обозначить термином «разграничение публичной собственности».

Между тем данное понятие представляет собой сложное явление, требующее дополнительного рассмотрения. «Разграничение государственной собственности охватывает вопросы определения собственника, передачи объектов госсобственности из ведения Федерации ее субъектам, порядок оформления такой передачи, правомочия федеральных органов и субъектов РФ, органов, уполномоченных решать эти вопросы либо делегировать полномочия в этой сфере иным государственным органам».

Одним из первых определение понятия «разграничения» применительно к государственной собственности попытался дать Конституционный суд РФ в Постановлении от 10.09.1993 г. №15-П.

Под разграничением государственной собственности следует иметь ввиду, законодательное и иное нормативно-правовое регулирование порядка отнесения объектов государственной собственности к тем или иным уровням этой собственности - федеральной собственности республик, других субъектов РФ. По мнению ряда авторов, разграничение государственной и муниципальной собственности следует рассматривать не только как нормативно-правовое регулирование указанного процесса, но и как исполнительно - распорядительную деятельность.

Процесс разграничения государственной и муниципальной собственности включает в себя две процедуры:

1. распределение имущества путем либо принятия соответствующего нормативно-правового акта;

2. передача имущества, которая осуществляется посредством гражданско-правовых отношений.

Статьей 72 Конституции РФ предусмотрена возможность нахождения в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ вопросов разграничения государственной собственности, а также владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Но это не означает возможности установления общей совместной собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на имущество, так как субъекты гражданского права самостоятельны, взаимонезависимы и в соответствии с пп. 4, 5 ст. 126 ГК РФ не отвечают по обязательствам друг друга. Согласно п. 2 ст. 76 ГК РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Вопрос о соотношении компетенции Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения обсуждается на протяжении длительного времени. Так, Дозорцев В.А. отмечает, что "система, при которой отдельные области гражданского законодательства относятся к совместной компетенции федерации и ее членов, представляется глубоко ошибочной. Допустимо отнесение к совместной компетенции лишь издания комплексных актов, притом в части, касающейся не гражданско-правового, а, например, административного аспекта. Примером могут быть акты земельного и жилищного законодательства" Дозорцев В.А. Проблемы совершенствования гражданского права РФ при переходе рыночной экономике// Государство и право. 1994. № 1. С.34..

Гаджиев Г. придерживается другой позиции по данному вопросу. Он считает, что в ст. 71-73 Конституции РФ имеются в виду нормативные акты, а не отдельные правовые нормы, ибо последние не существуют сами по себе, вне рамок правовых актов. Поэтому в ведении Российской Федерации находится только принятие кодифицированных гражданских законов, что не отменяет права субъектов РФ включать в свои законы, регулирующие экономические отношения, отдельные гражданско-правовые нормы, не противоречащие федеральным гражданско-правовым нормам.

Отметим, что сразу после принятия Конституции РФ совместное ведение было отождествлено с двусторонними договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее отдельными субъектами, а также с признанием за субъектами РФ права принимать свои нормативные правовые акты по предметам совместного ведения до издания соответствующих федеральных законов в порядке так называемого опережающего правового регулирования.

22 сентября 1999 г. был принят Федеральный закон N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ). В главе IV.1. Закона закреплены общие принципы разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта РФ. Так, согласно п. 2 ст. 26.1 Федерального закона N 184-ФЗ полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов РФ.

Субъектами муниципальной собственности являются городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образования. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. В пределах своих полномочий местное самоуправление самостоятельно, и его органы не входят в систему органов государственной власти. Муниципальные образования не являются государственными образованиями, однако им как участникам гражданского оборота принадлежит особый публично-правовой статус. Согласно ст. 50 Федерального закона от 16 сентября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в собственности муниципальных образований может находиться:

- указанное в ч. 2-4 ст. 50 имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, установленных Федеральным законом;

- имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданных им в порядке, предусмотренном ч. 4 ст. 15 Федерального закона;

- имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;

- имущество, необходимое для решения вопросов, которые в силу федеральных законов находятся в компетенции органов местного самоуправления и не отнесены к вопросам местного значения.

Мнения о том, каким должен быть перечень муниципального имущества (открытым или закрытым), неоднозначны. Согласно первой точке зрения закрытый перечень муниципального имущества ограничивает возможности муниципальных образований по разработке и реализации стратегических планов социально-экономического развития территорий, созданию эффективных условий для развития малого и среднего предпринимательства. Другая точка зрения заключается в том, что муниципальное образование является публично-правовым образованием и действует как субъект права исключительно для решения стоящих перед ним местных задач. В связи с этим закрытый перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, должен определяться только в соответствии с перечнем вопросов местного значения, установленным ст. 14-16 Федерального закона N 131-ФЗ. Правомочия публичных образований-собственников от их имени в соответствии со своей компетенцией осуществляют те или иные органы. Так, от имени публичных образований права собственника осуществляют органы и лица, указанные в ст. 125 ГК РФ (п. 3 ст. 214 ГК РФ; п. 2 ст. 215 ГК РФ).

От имени Российской Федерации и субъектов РФ приобретать и осуществлять своими действиями имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде могут органы государственной власти в рамках своей компетенции, установленной актами, определяющими их статус (п. 1 ст. 125 ГК РФ). От имени муниципальных образований приобретать и осуществлять своими действиями права и обязанности, указанные в п. 1 ст. 125 ГК РФ, могут органы местного самоуправления в рамках своей компетенции, установленной актами, определяющими их статус (п. 2 ст. 125 ГК РФ).

Находящееся в публичной собственности имущество подразделяется на две части: одна часть закрепляется за государственными или муниципальными предприятиями на таких видах вещных прав, как право хозяйственного ведения и оперативного управления. Эти унитарные предприятия отвечают по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом. По общему правилу собственник - публичное образование не отвечает по обязательствам унитарных предприятий. Такая ответственность предусмотрена для следующих случаев:

- если несостоятельность (банкротство) предприятия вызвана действиями собственника его имущества, то при недостаточности имущества государственного или муниципального предприятия на собственника может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам (п. 7 ст. 114 ГК РФ; п. 2 ст. 7 Федерального закона от 11 октября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях";

- в отношении казенного предприятия устанавливается субсидиарная ответственность публичного образования-собственника по обязательствам такого предприятия, если недостаточность его имущества превышает указанную Законом (п. 5 ст. 113 ГК РФ; п. 3 ст. 7).

Как в ГК РФ (п. 5 ст. 113), так и в Федеральном законе (п. 1 ст. 7) установлено, что унитарные предприятия не несут ответственности по обязательствам собственников их имущества (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования).

Решение вопроса об ответственности публичного образования по обязательствам учреждения зависит от его вида (бюджетное или автономное). При недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам бюджетного учреждения несет собственник его имущества.

Собственник имущества автономного учреждения не отвечает по обязательствам учреждения (п. 2 ст. 120 ГК РФ). В ГК РФ ничего не сказано об ответственности учреждения по долгам публичного образования. В ст. 161 БК РФ*(8) 1998 г. "Особенности правового положения бюджетных учреждений" также не оговаривается вопрос об ответственности бюджетного учреждения по обязательствам публичного образования. Только п. 6 ст. 2 Федерального закона от 11 октября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" предусмотрено, что автономное учреждение не отвечает по обязательствам собственника его имущества.

Как отмечает Е.А. Суханов: "По смыслу закона имущество учреждений и казенных предприятий также не должно обращаться на погашение долгов создавшего их публичного собственника, если только последний не изымает это имущество в установленном законом порядке (п. 2 ст. 296 ГК РФ) либо не ликвидирует созданное им юридическое лицо и забирает остаток имущества после удовлетворения требований всех кредиторов (п. 7 ст. 63 ГК РФ), что, впрочем, возможно и применительно к обычному предприятию (п. 1 ст. 295 ГК РФ)".

Имущество, не закрепленное за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет, соответственно, государственную казну Российской Федерации; казну республики в составе Российской Федерации; казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа (п. 4 ст. 214 ГК РФ); муниципальную казну городского, сельского поселения или другого муниципального образования (п. 3 ст. 215 ГК РФ). Под казной понимается именно нераспределенное имущество, а не соответствующий государственный или муниципальный орган (казначейство).

В перечне объектов, составляющих казну соответствующего публично-правового образования, на первом месте названы бюджетные средства (п. 4 ст. 214 ГК РФ, п. 3 ст. 215 ГК РФ). Наряду с бюджетом казну публично-правового образования составляют средства соответствующих внебюджетных фондов (социального страхования, пенсионного и др.).

Именно средства казны служат объектом взыскания по обязательствам публично-правового образования. Согласно п. 1 ст. 126 ГК РФ Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, за исключением имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также того, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Лишь в отношении земли и других природных ресурсов, находящихся в государственной или муниципальной собственности, устанавливается, что обращение взыскания на указанные объекты допускается в случаях, предусмотренных законом. Такого закона, который предусматривал бы взыскание на природные ресурсы, нет, а значит, и обращение взыскания на них не производится, как, впрочем, и на имущество, которое может находиться исключительно в государственной или муниципальной собственности. Кроме того, в отношении земли и других природных ресурсов закреплена презумпция государственной собственности, так как согласно п. 2 ст. 214 ГК РФ земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.

Публично-правовые образования могут приобретать имущество не только общегражданскими, но и специальными, только им присущими способами (конфискация, реквизиция, национализация, выкуп земельного участка для государственных и муниципальных нужд), а также путем сбора налогов и пошлин.

Имущество, находящееся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, может быть возмездно отчуждено в собственность физических и (или) юридических лиц. В данном случае речь идет о таком особом случае прекращения права публичной собственности, как приватизация.

2.3 Приватизация государственного и муниципального имущества

Термин "приватизация" был использован еще в 1976 г. американским исследователем Робертом У. Пулом в работе, опубликованной в периодическом бюллетене "Reason Foundation" Герцев Д.А. Гражданско-правовое регулирование отношений по приватизации предприятий, находящихся в государственной собственности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. ФГОУ ВПО "Всероссийская налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации". М., 2008. С. 3. .

К середине 80-х годов прошлого столетия стала явственно ощущаться объективная потребность создать новые отношения собственности, демонополизировать экономику, устранить исключительное положение государственных предприятий. Все это можно было сделать на основе разгосударствления и приватизации. Разгосударствление было возможно реализовать двумя способами преобразования государственной собственности: а) в коллективные формы с созданием арендных и иных коллективных предприятий и выкупом государственной собственности; б) в частные формы путем создания частных предприятий, выкупа или акционирования государственной собственности.

Приватизация означала один из способов преобразования государственных предприятий в частные. Был избран второй из указанных путей преобразований.

В настоящее время актуальность приобретает вопрос, связанный с правовым анализом процесса приватизации с теоретической и практической стороны и его правовых последствий.

По мнению Е.В. Моисеевой, правовой анализ последствий процесса приватизации государственного и муниципального имущества имеет особое значение по следующим причинам.

Во-первых, для выявления недостатков правового регулирования отношений, связанных с передачей государственного имущества в частную собственность.

Во-вторых, определения возможности и целесообразности использования этого института в дальнейшем;

В-третьих, для устранения недостатков и пробелов действующих нормативно-правовых актов и принятия необходимых.

Статья 217 ГК РФ «Приватизация государственного и муниципального имущества» расположена в Главе 13 ГК РФ «Общие положения» Раздела II ГК РФ и не названа в числе оснований возникновения или прекращения права собственности. Разумеется, что приватизация является основанием прекращения права собственности на объекты государственного и муниципального имущества и возникновения права частной собственности физических и юридических лиц.

Следует выделить механизм взаимодействия публично-правовых образований как собственников государственного и муниципального имущества.

Можно выделить следующие этапы приватизации:

1) спонтанная приватизация (1987-1991гг.);

2) массовая приватизация (1992-1994 гг.);

3) денежная приватизация (1994-1997 гг.);

4) залоговые аукционы (1995-1996 гг.);

5) точечная приватизация (с 2001 г.- по сей день).

Важнейшим этапом регулирования приватизации стал Закон РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий» от 3 июля 1991 г.

Данным законом определялся перечень государственных органов, уполномоченных проводить приватизацию. Были созданы две государственные структуры, ответственные за осуществление приватизации: Российский фонд федерального имущества и Государственный комитет по управлению государственным имуществом.

Для проведения приватизации создавалась комиссия, члены которой и выступали в качестве продавцов государственного имущества, состоявшая из представителей фондов на региональном и местном уровнях.

Вступление закона в силу совпало с моментом принятия Государственной программы приватизации, устанавливающей цели, приоритеты и ограничения при проведении приватизации. Этот нормативно-правовой акт стал основным документом, регулирующим массовую приватизацию 1992-1994 гг.

Основными законодательными актами, необходимые для осуществления соответствующих мероприятий, стали: ФЗ РФ от 26.12.1995 г. «Об акционерных обществах», ФЗ РФ от 22.04.1996 г. «О рынке ценных бумаг», ФЗ РФ от 05.03.1999 г. «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг», ФЗ РФ от 09.07. 1999 г. «Об иностранных инвестициях» и др.

На этапе ваучерной приватизации, основной задачей было создание широкого круга собственников, посредством безвозмездной передачи государственной собственности. В частности, Н. Петраков, анализируя особенности ваучеров, отмечает: «первая странность этой бумаги заключалась в том, что будучи выданной государством и под гарантии государственной собственности, она не применялась этим государством к оплате. Вторая странность ваучера состояла в том, что его можно было обменять на акции только строго ограниченного круга предприятий» Петраков Н. Отношения собственности: анализ трансформации в переходной экономике// проблемы теории и практики управления. 2005. №2. С.16..

Ваучерная приватизация осуществлялась в соответствии с Указом Президента РФ от 14 августа 1992 г. № 914 «О введении в действие системы приватизационных чеков в РФ, срок которой истекал 30 июня 1994 г.».

Приватизация осуществлялась в отсутствие федерального закона о национализации и муниципализации, что создавало дополнительные проблемы, связанные с бесконтрольным распоряжением многими объектами государственной и муниципальной собственности.

Как указывает С.Н. Рябухин, «во многих регионах массовая приватизация прошла на фоне отсутствия законодательных актов регионального уровня. Так, в Сахалинской области законодательные акты, регулирующие отношения в области приватизации не принимались до 1999 г. В ряде субъектов РФ (Рязанской, Тверской областях и др.) на основании нормативно-правовых актов индивидуального характера решения о приватизации объектов государственной собственности фактически принимались главами администраций».

Массовая приватизация не предоставила предприятиям дополнительных ресурсов, денежных доходов, что обусловило переход к денежной приватизации.

Для проведения денежной приватизации был принят Указ РФ от 22июля 1994 г. №1535 «Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ после 1 июля 1994 года», с помощью которого осуществлялось правовое регулирование процесса приватизации и продажу активов на аукциона за деньги.

В начале 1992 года приняты «Временные методические указания по оценке стоимости объектов приватизации». Так, стоимость основных средств определялась по остаточному принципу, т.е. рассчитывалась путем уменьшения ее первоначальной величины на износ, исчисленный по данным бухгалтерского учета.

Таким образом, за основу принимались заниженные стоимостные данные, не отражающие реальную рыночную стоимость приватизируемых объектов, что и привело к огромному ущербу, который был нанесен из-за неправильной экономической оценки данных объектов. Так, Московский завод им. Лихачева стоимостью не менее 1 млрд. долл. Продан за 4 млн., т.е. дешевле в 250 раз. Упущенная выгода проданной государством только нефтяной собственности составляет 400 млрд. долл., и 80% приватизированного отечественного ТЭКа(2 345 предприятий).

Следовательно, недостатками процесса приватизации явились:

1) отсутствие на этапах приватизации соответствующей нормативной базы для регулирования отношений;

2) устаревшие методики имущественной оценки приватизируемых объектов, и как следствие, продажа по низкой стоимости;

3) отсутствие согласованной федеральной, региональной и муниципальной программы приватизации имущества;

4) недостаточное проведение поэтапного процесса приватизации, с целью недопущения серьезных ошибок;

5) не были достигнуты поставленные цели приватизации, а именно: оздоровление экономики, создание смешанной экономики, развитие рыночных институтов (рынка ценных бумаг, банков и др.);

6) отсутствие необходимых условий, что и привело к неэффективному функционированию предприятий после изменения формы собственности;

7) отсутствие четкой последовательности процесса приватизации государственного и муниципального имущества. Например, как указывает Н. Петраков «в процессе размежевания форм собственности «забыли» и о полезных ископаемых. В результате компании, приватизировавшие горно- и нефтедобывающее оборудование, де-факто практически бесплатно получили контроль над природными ресурсами, что привело к денационализации природной ренты. Это в свою очередь привело к финансовому банкротству государства»;

8) отсутствие эффективной системы государственного контроля. Счетная палата начала свою работу лишь в 1995 г, когда этап массовой приватизации был завершен;

9) государство не смогло реализовать эффективное управление акциями, находящимися в государственной собственности;

10) не была достигнута первостепенная цель - создание ориентированной экономики на реализацию публичного интереса в отношении национальных богатств.

Затем был принят Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" Собрание Законодательства РФ. 2002. N 4. Ст. 251., в соответствии с которым под приватизацией государственного и муниципального имущества следовало понимать возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц.

Преамбула Закона указывала на целевой характер такого отчуждения, а именно: повышение эффективности экономики, социальную ориентацию, улучшение платежного баланса Российской Федерации и осуществление протекционизма по отношению к российским товаропроизводителям.

1) На момент принятия Закона не существовало еще понятия предприятия, как объекта права собственности (оно появилось в ст.132 ГК РФ 1994 г.), поэтому в ст.1 Закона о приватизации речь идет не только о приватизации имущества (вещей), но и передаче в частную собственность предприятий как субъектов, юридических лиц.

2) Ограничен круг покупателей - не указаны, например, производственные кооперативы, хотя эта организационно-правовая форма была весьма распространена еще со времен СССР.

3) Смешаны организационно-правовые формы (общества, товарищества), где учредители (участники) имеют долю в уставном (складочном) капитале с организациями, где уставный капитал не формируется (ассоциации, союзы). В последнем случае нет долей предприятий в имуществе ассоциаций, союзов как объектов приватизации.

Из определения приватизации следует, что она не обязательно должна быть возмездной. Допускалась безвозмездная передача части акций членам трудового коллектива при акционировании предприятий.

Акцент в определении приватизации делался на приобретении объектов в частную собственность, а не на целесообразном в каждом отдельном случае отчуждении государственного и муниципального имущества.

Приватизация инициировалась органами исполнительной власти, заинтересованными юридическими и физическими лицами, которые подавали заявки на приватизацию конкретного объекта уполномоченному принимать решение об этом государственному органу.

В Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" сохранилось понимание приватизации как процесса возмездного отчуждения государственного или муниципального имущества.

Была отменена заявочная система приватизации. Заинтересованные лица сейчас вправе подавать не заявки на приватизацию, а выходить с предложениями о приватизации. В свою очередь, эти предложения могут быть учтены или, напротив, не учтены при разработке прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества. Закон не содержит перечня оснований для отказа в приватизации. Закон говорит о передаче государственного и муниципального имущества в собственность физических и юридических лиц. Объясняется это, очевидно, тем, что приобретать это имущество могут субъекты иных форм собственности: ведь Конституция РФ помимо государственной, муниципальной и частной собственности допускает существование и других форм собственности ст. 8 Конституции РФ).

Законы о приватизации 1997 и 2001 гг. (в отличие от Закона1991 г.) в определении приватизации не раскрывают, какие виды имущества являются объектами приватизации. Сфера действия Закона о приватизации 2001 г. очерчивается не прямо, а перечислением отношений, возникающих при отчуждении государственного и муниципального имущества, на которые этот Закон не распространяется. Например, регулируются другими законами приватизация жилищного фонда, имущества государственного резерва, государственного имущества, находящегося за пределами России, и другие случаи отчуждения, указанные в ст.3 Закона.

Согласно ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» процесс приватизации включает несколько этапов: 1) подача заявки на приватизацию; 2) принятие полномочными государственными органом или органом местного самоуправления; решения о приватизации конкретного объекта; 3) составление и утверждение плана приватизации; 4) заключение с приобретателем приватизируемого предприятия договора;

По мнению Пяткова Д.В., решения об утверждении условий приватизации также следует относить к сделкам. Сделка, должна быть односторонней, поскольку исходит от полномочных органов государства или муниципальных образований и «устанавливает известное конкретное правоотношение». Данная точка зрения находит поддержку и в арбитражной практике. Так, Федеральный Арбитражный Суд Уральского округа признал верными выводы судов первой и апелляционной инстанций о том, что «план приватизации в части включения в уставный капитал истца объектов социально-культурного назначения к которым относится здание детского сада» является ничтожной в силу ст. 168 ГК РФ.

Таким образом, процесс приватизации включает перечисленные этапы, которые выступают в качестве юридических фактов. Для возникновения, изменения и прекращения правоотношений собственности в процессе приватизации необходим юридический состав.

Условием приватизации государственного и муниципального имущества должно быть наличие обязательств для новых собственников не только по развитию приватизируемых предприятий, но и активное участие в создании и улучшении социальных условий развития всего общества. Как отмечает Крусс В.И., «законодательное утверждение статуса приватизированной собственности может быть положено в основу программы мер, направленных на достижение искомого общественного согласия. Реализация этих мер позволит наполнить социально-экономическую сферу России действительно правовым содержанием».