Конституційно-правовий статус інституту омбудсмана в Україні

Великим китайським мислителем Сунь Ят-Сеном у свій час була запропонована "конституція п'яти властей" як юридична база республіканського самоврядування, де Право - державний механізм представлений самостійними, незалежними одна від одної законодавчою, виконавчою, судовою, іспитовою та контрольною. Згодом розвиток тенденція до збільшенні кількості гілок влади і вищезазначені влади доповнюватися новими. Серед них називалися установча, контрольна, зовнішньополітична, громадська, військова, конституційна, урядова, електоральна, муніципальна, громадської думки [76,с.84]

Сьогодні Конституції ряду країн Латинської Америки (Нікарагуа 1987 p., 1 1991р. та інші) говорять про особливу виборчу владу. [77,с.214-221]

Підсумовуючи підхід прихильників думки щодо "четвертої гілки влади" і віднесення до неї омбудсмана, потрібно зазначити, що автори цієї концепції мають рацію у тому, що класичний підхід до теорії поділу державної влади на законодавчу виконавчу і судову сьогодні не повністю відповідає реаліям державного будівництва оскільки за рамками названих гілок влади знаходиться багато контролюючих органі які також наділені владними повноваженнями.

В Україні на данний момент формування контрольно-наглядової гілки влади ще не закінчено, тому вважаємо, що вносити до неї Уповноваженого передчасно.

Вважаючи на вищезгадане, можна зробити висновок, що найбільш плідним у вирішенні проблеми місця Українського омбудсмана в механізмі державної влади є підхід, відповідно до якого він не відноситься ні до однієї гілки влади, займаючи в структурі органів державної влади самостійне місце, активно взаємодіючи з усіма органами влади. Сьогодні нам потрібно визнати, що наявність фундаментальних гілок влади (законодавчої, виконавчої і судової), які уособлюють собою єдину державну владу та її поділ, зовсім не виключає можливості існування. інших функціонально самостійних правових інституцій. Серед них і омбудсмани, який є складовою і досить важливою, впливовою інституцією в державному механізмі, що виконує своєрідні функції і перш за все контрольно-наглядову та правозахисну. Діяльність цього інституту досить вагома в забезпеченні прав і свобод людини та громадянина, він сприяє балансу функціонування різних органів державної влади.

Звичайно, з законодавчою владою українського омбудсмана поєднує те, що він призначається і зміщується парламентом України та звітує перед ним. Але для висновку про те, що Уповноважений з прав людини входить у систему законодавчої влади, немає підстав. Так, як за такої умови доцільно було б говорити, що і судді загальних судів та навіть Прем'єр-міністр України не утворюють окремих гілок влади, оскільки вони або звітні перед законодавчим органом, або призначаються Верховною Радою України (чи ж український парламент дає згоду на їх призначення). Іншою обставиною, яка виключає входження українського омбудсмана до законодавчої влади є не співпадання функцій парламенту України і Уповноваженого з прав людини, що говорить про відсутність системного характеру і спільного функціонального призначення цих інституцій. Дисфункціональна діяльність органу державної влади не тільки не ефективна, але й має негативні наслідки його роботи. Вважаємо також, що якщо б Уповноважений з прав людини вважався структурним підрозділом Верховної Ради України порядок його роботи, повноваження регулювалися 6 Регламентом Верховної Ради України.

Тому підводячи підсумок, необхідно зазначити, що український омбудсман, як і омбудсмани деяких інших країн, які досягли цього в результаті своєї еволюції, є яскравим прикладом модифікації принципу поділу державної влади , оскільки він здійснюючи контроль у сфері захисту прав і свобод людини і громадянина не входить у жодну з класичних гілок влади , функціонує в режимі їх стримування і противаги , сприяє консенсусу між ними. Хоча сьогодні у світі існують також інші моделі цього інституту, однак й дослідження є перспективним для подальших розвідок у напрямку дослідження різноманітних схем інституту омбудсмана.

Розділ 2.Основні елементи конституційно-правового статусу інститута омбудсмана в Україні

2.1 Права та обов'язки Уповноваженого

У структурі державного механізму України згідно з Конституцією України та Законом України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" від 23 грудня 1997р. з'явилась нова інституція - Уповноважений Верховної Ради з прав людини.

Омбудсмен - це складний соціально-правовий феномен , який є не тільки правовим інститутом чи установою, а й відповідним типом політичної і правової культури , сукупністю суспільних зв'язків і відносин. Українська модель Омбудсмена має національну специфіку ,тому-що Українська правова система зорієнтована на західні юридичні традиції.

Діяльність Уповноваженого з прав людини спрямована на реалізацію прогресивних ідей у сфері забезпечення прав людини і громадянина, встановлення ділових і конструктивних відносин громадян України з органами державної влади. На постійній основі він здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах своєї юрисдикції. Демократичний характер інституту Уповноваженого полягає також в тому, що він виконує правозахистну функцію такоє стосовно іноземців та осіб без громадянства. Це відповідає положенню Конституціі України щодо визнання людини найвищою соціальною цінністю. [1.Ст.3]

Інститут Уповноваженого щодо інших правозахистних механізмів є додатковим засобом захисту прав і свобод людини в Україні.

Діяльність Уповноваженого доповнює наявні засоби захисту конституційних прав і свобод людини в Україні. Діяльність Уповноваженого доповнює наявні засоби захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина , не відміняє їх і не має наслідком перегляду компетенції державних органів, що забезпечують захист і поновлення порушених прав і свобод [2,Ст.4]

Він заповнює прогалини і компенсує недоліки судових засобів захисту прав людини, парламентського та відомчого контролю за адміністративними органами.

Запровадження в Україні інституту Уповноваженого з прав людини має суттєве значення для формування правозахистної діяльності. Разом із тим омбудсмена не слід розглядати як центр або альтернативу сформованої в Україні правозахистної державної системи, враховуючи те, що Уповноважений не володіє імперативними засобами впливу на відповідні державні органи.

Таким чином цей інститут має державний статус , але за своєю сутністю є елементом громадянського суспільства , що дає можливість мати чітке уявлення про індивідуальні інтереси та інтереси суспільства в їх відносинах з державними структурами.

На законодавчому рівні ,Уповноважений Верховної Ради України з прав людини на сьогоднішній день закріплений у наступних нормативно-правових актах :

1. Конституція України 28 червня 1996 року

2. Закон України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини ” від 23 грудня 1997 року № 776/97-ВР

3. Закон України “Про державну службу” 16 грудня 1993 року № 3723-XII що визначають статус Уповноваженого як посадової особи , яка займається професійною діяльністю в органах державної влади та їх аппаратах , щодо виконання практичних завдань держави ,та отримує заробітну плату за рахунок державних коштів.

Уповноважений здійснює свою діяльність незалежно від інших державних органів та посадових осіб. Діяльність Уповноваженого доповнює існуючі засоби захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, не відміняє їх і не тягне перегляду компетенції державних органів, які забезпечують захист і поновлення порушених прав і свобод.

4. Постанова Кабінету Міністрів України від 30 червня 2005 р. № 521 що становлює розмір окладу Уповноваженого у 18 мінімальніх заробітних плат.

5. Постанова Кабінету Міністрів України від 29 листопада 1999 р. № 2164 прирівнює Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини до Голови Конституційного Суду України, представників Уповноваженого, керівника секретаріату - до членів Кабінету Міністрів України, заступника керівника секретаріату - до заступника Міністра Кабінету Міністрів України, секретаря консультативної ради, першого помічника Уповноваженого, керівників департаментів-до керівників структурних підрозділів апарату Кабінету Міністрів України, інші працівників секретаріату - до відповідних категорій працівників апарату Кабінету Міністрів України ,та відповідно надає пільги.

6. Розпорядження Кабінету міністрів від 18 червня 1999 р. № 571-р

7. Розпорядження Кабінету Міністрів від 21 грудня 1999 р. №1457-р визначають розміщення Секретаріату Уповноваженого у м.Київ по Вул.Інститутський 21/8

Права та обов'язки омбудсмана.

Складні, багатогранні зв'язки, що виникають між омбудсманом і громадянами, омбудсманом та державою і різноманітними громадськими об'єднаннями, вимагають чіткого врегулювання та упорядкування, тому вони фіксуються в юридичній формі, що становить конституційно-правовий статус омбудсмана. Це один з важливих моментів, який визначає легітимність інституту омбудсмана, важливі параметри його поведінки в структурі суспільних зв'язків, місце у системі органів державної влади.

Характеризуючи загальну правоздатність омбудсмана як основний елемент його конституційно-правового статусу, необхідно виходити з того, що вона виступає у формі його правосуб'єктності. її не можна розглядати як сумарне вираження прав та обов'язків, носієм яких є омбудсман, оскільки в цьому значенні правоздатність бланкетна. Загальна правоздатність омбудсмана виявляється в його юридичній легітимізації, правовому оформленні цього правозахисного органу. Це незмінний і постійний юридичний стан омбудсмана, коли держава, юридично окреслюючи конституційно-правовий статус, визначає порядок його призначення, термін повноважень, умови та порядок припинення повноважень, основні напрямки та межі його діяльності тощо і тим самим визнає його повноправним суб'єктом державно-правових відносин.[10,c.388]

Статус омбудсмана законодавчо закріплюється державами в конституціях, законах та інших правових актах. У більшості держав системно утворюючим елементом, правовим стрижнем при визначенні статусу омбудсмана, хоч як би багато не було інших правових актів, є конституційні приписи. Внаслідок свого загально-регулятивного характеру та найвищої юридичної сили вони становлять основу правового статусу цього правозахисного інституту. Проте нормами конституцій не вичерпується закріплення статусу омбудсмана, оскільки вони отримують свою конкретизацію та розвиток у законах і інших нормативно-правових актах. У деяких країнах їх правовий статус визначається тільки законами та підзаконними нормативними актами.

Права та обов'язки омбудсманів складають серцевину їх конституційно-правового статусу. Як правило, вони закріплюються в формі повноважень чи компетенції цього правозахисного органу. Наприклад, у законах України, Молдови, Грузії, Ірландії, Португалії та деяких інших країн права та обов'язки омбудсманів регулюються розділами про їх повноваження. Правові акти про омбудсманів Данії, Іспанії, Латвії, Македонії, Російської Федерації закріплюють права та обов'язки цих правозахисних органів розділами про їх компетенцію. В Німеччині права військового омбудсмана регулюються розділом про його повноваження, проте обов'язки закріплені окремими статтями. В Угорщині права та обов'язки Уповноваженого охоплюються розділом «Провадження і засоби, що знаходяться в розпорядженні Уповноваженого».

Правове регулювання статусу омбудсмана відображає цільове призначення цього інституту і спрямоване на належне здійснення ним правозахисної та контрольно-наглядової діяльності, визначення сфери його компетенції, забезпечення належних механізмів реалізації ним своїх повноважень і т. ін. Таким чином, статус омбудсмана виступає інструментом, який систематизує норми про нього як про учасника суспільних і правових відносин та надає їм стійкого правового стану і становить конструкцію, що поєднує нормативні характеристики, теоретичне уявлення і реальну практику реалізації правових приписів про нього.[25,c.145]

Наукового аналізу і характеристики потребують основні елементи конституційно-правового статусу інституту омбудсмана. Однак слід зазначити, що в юридичній літературі немає єдиного підходу щодо їх визначення. Причиною є мала дослідженність категорії статусу в праві, а також те. що статус у конституційному праві має декілька втілень залежно від ролі, яку він відіграє у визначенні і фіксуванні становища учасників конституційно-правових відносин і підходів до його характеристики.

Найбільш ґрунтовному теоретичному дослідженню в основному піддавалися і піддаються елементи статусу особи чи людини та громадянина. Хоча, незважаючи на це, у теорії права й до сьогодні не існує єдиної точки зору щодо цього питання. Ю.М. Тодика вважає, що основою правового статусу особи є загальні (конституційні) права і обов'язки.[69,с.31]

Погоджуючись з цим, І.О.Дідковська відстоює позицію, що загальний правовий статус особи включає в себе не тільки конституційні права і свободи, а і й загальні галузеві права. [25.С.168].Цю ж точку зору підтримує В.О. Патюлін, О.О. Лукашена. яка розглядає права і свободи як елемент правового статусу, включаючи в нього весь комплекс прав, що законодавчо закріплені не тільки внутрішньодержавними правовими актами, а й міжнародними угодами.

Деякі автори, у структуру правового статусу, окрім прав і обов'язків, включають також законні інтереси особи. В. Німченко - принципи діяльності, Н.Ю.Хаманєва - юридичні гарантії реалізації прав і свобод. О.Ф. Скакун також стоїть на позиції, що відповідальність є елементом правового статусу особи поряд з громадянством і правосуб'єктністю. В.В.Бойцова елементами правового статусу особи називає правоздатність та дієздатність особи, а Н.Ю.Хаманева - права і свободи, охоронювані законом інтереси і обов'язки особи та гарантування державно-правового захисту (охорони) цих елементів.

О.В. Марцеляк, визначаючи головні елементи правового статусу національних меншин, до їх числа відносить:

1. принципи правового статусу:

2. основні права;

3. основні обов'язки;

4. гарантії реалізації прав. [50,с.236]

Приблизно таке ж розмаїття точок зору має місце у правовій літературі щодо елементів статусу органів влади, місцевого самоврядування та інших юридичних суб'єктів правовідносин, хоча їх дослідженню присвячено значно менше уваги. Здебільшого статус будь-якого органу подається як його правове становище, яке складається чи то з одних його прав і обов'язків, чи. переважно, прав, обов'язків і гарантій діяльності. Так, всесвітня енциклопедія дає трактування статусу як правового становища (сукупності передбачених законодавством прав і обов'язків) громадянина або юридичної особи. Таким чином, автори енциклопедії вважають елементами статусу тільки права і обов'язки.

І.О. Дідковська, характеризуючи статус депутатів, зазначає, що його елементами є права, обов'язки, а також визначені законодавством форми і гарантії депутатської діяльності.[24,c.167]

В науковій літературі є й інші варіанти структури статусу юридичних осіб, у яких кількість елементів дещо розширена за рахунок включення до нього інших елементів, що відрізняються в залежності від виду суб'єкта, правовий статус якого визначається. Наприклад, деякі вчені вважають, що елементами статусу органу, організації, об'єднання, посадової особи є права і обов'язки, форми (порядок) їх реалізації і прийняті при цьому акти чи виконані дії.

Ґрунтовне дослідження категорії статусу в конституційному праві здійснено Н.О. Богдановою, яка виходить з того, що у будь-якому своєму проявові конституційно-правовий статус має такі риси, як сталість, відносна постійність, внутрішня узгодженість і складається з наступних елементів:

1. місце суб'єкта в суспільстві і державі, його соціально-політична роль та призначення;

2. загальна правоздатність;

3. права і обов'язки чи компетенція суб'єкта та відповідальність;

4. гарантії стійкості і реальності правового становища суб'єктів.

Ще складнішу структуру конституційного статусу державних органів сформував Б. Габричидзе, який виділяє у ньому такі елементи:

1. політична і державно-правова характеристика органу держави;

2. місце різноманітних видів органів у загальнодержавній системі, диференціація систем, підсистем і видів органів, їх співвідношення;

3. основи взаємовідносин органів між собою;

4. найважливіші принципи організації та діяльності державних органів;

5. основи компетенції;

6. види правових актів державних органів.[67,с.218]

Прихильники широкого тлумачення конституційно-правового статусу виходять з того, що воно є більш досконалим, оскільки дозволяє всебічно охарактеризувати суб'єкт конституційно-правових відносин, поставивши на чільне місце його юридичні властивості і зв'язки. Крім того, вони переконані, що при широкому підході до трактування елементів конституційно-правового статусу суб'єкта вдається надати їм динамізму, прослідкувавши послідовність стадій отримання статусу, володіння ним і реалізації.[42,c.26]

Вважаючи на вищевказане, вважається, що сучасний підхід повинен грунтуватися на виокремленні серед них основних і додаткових елементів конституційно-правового статусу суб'єктів правовідносин. До основних слід включати ті елементи, які дають можливість зробити висновок про юридичне «оформлення та відбуття» органу як повноправного суб'єкта права. Вони безпосередньо й суттєво впливають на функціонування суб'єкта правових відносин, обумовлюють його роль та місце в системі органів державної влади. Це, перш за все. загальна правоздатність суб'єкта, його права і обов'язки та гарантії діяльності. Ці елементи, поєднуючись в єдиний блок конституційно-правового значення, дають загальну статусну характеристику суб'єкта правовідносин.

Загальна правоздатність суб'єкта як основний елемент структури конституційно-правового статусу характеризує його здатність бути носієм прав та обов'язків. Вона виступає важливою передумовою, що визначає правовий статус суб'єкта в повному обсязі і є першочерговою умовою його легітимної участі у правовідносинах.[13,c.360]

Права та обов'язки займають центральне місце у структурі конституційно-правового статусу суб'єктів правовідносин. Саме вони характеризують найбільшу за обсягом частину тих відносин і зв'язків, які виникають між суб'єктом і державою, громадянами та органами влади, органами місцевого самоврядування, громадськими організаціями. Очевидно, через це у науковій літературі панує не зовсім правильна точка зору, що права і обов'язки вичерпують структуру правового статусу, і має місце ототожнення статусу тільки з цими елементами. Це, безумовно, важливі, але не єдині елементи статусу суб'єктів. У них відображається правова природа, сутність суб'єкта, його призначення в державі та суспільстві, розкривається необхідність його функціонування, принципи взаємовідносин з громадянами, органами влади, органами місцевого самоврядування, інститутами громадянського суспільства, які, виходячи з існуючих реалій, держава вважає можливими, корисними, доцільними для її нормального функціонування, забезпечення життєдіяльності механізму державної влади та розвитку суспільства. Права та обов'язки суб'єктів правовідносин - це юридично оформлені їх соціальні можливості, детерміновані політичними, економічними. культурними і соціальними умовами розвитку держави та суспільства.

Конституційно-правове закріплення прав і обов'язків суб'єктів правовідносин не гарантує їх автоматичного виконання, дотримання, повинні мати місце також гаранти забезпечення цих прав і обов'язків. Саме вони сприяють належній та повній реалізації органами влади, місцевого самоврядування. об'єднаннями громадян та іншими соціальними інституціями своїх прав та обов'язків, поєднують воєдино правове і фактичне становище суб'єкта в державі та суспільстві.

Роль гарантій у забезпеченні прав та обов'язків суб'єктів правовідносин дуже важлива, тому вони також виступають основним елементом конституційно-правового статусу суб'єктів правовідносин. Хоча в літературі з цього приводу існують дві взаємопротилежні точки зору. Одні науковці, зокрема Н.О. Богданова, Н.Ю. Хаманєва. та деякі інші, вважають, що правові гаранти слід розглядати як елемент статусу суб'єкта правовідносин.[75,c.38;14,c.12].

Інші відстоюють позицію, що гаранти виступають категоріями, які виходять далеко за межі правового статусу. На наш погляд, така позиція є не зовсім правильною, оскільки реалізація будь-яким суб'єктом правовідносин своїх прав і обов'язків можлива повною мірою при наявності ефективних гарантій. Більш того, права та гарантії дуже взаємопов'язані, і нерідко певне право суб'єкта може водночас виступати гарантією реалізації іншого. Наприклад, закріплене законодавством багатьох країн право першочергового прийому омбудсмана керівниками та іншими посадовими особами органів державної влади і місцевого самоврядування у свою чергу слугує гарантією реалізації його права отримувати пояснення від них з питань, які потребують з'ясування у процесі розгляду скарги.

Уповноважений має право:

1. невідкладного прийому Президентом України, Головою Верховної Ради України, Прем'єр-міністром України, головами Конституційного Суду України, Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів України, Генеральним прокурором України, керівниками інших державних органів, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадовими та службовими особами;

2. бути присутнім на засіданнях Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів України, колегії прокуратури України та інших колегіальних органів;

3. звертатися до Конституційного Суду України з поданням : про відповідність Конституції України , законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, які стосуються прав і свобод людини і громадянина; про офіційне тлумачення Конституції України та законів України;

4. безперешкодно відвідувати органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форми власності, бути присутнім на їх засіданнях;

5. на ознайомлення з документами, у тому числі і секретними (таємними), та отримання їх копій в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян,на підприємствах,в установах, організаціях незалежно від форми власності, органах прокуратури, включаючи справи, які знаходяться в судах. Доступ до інформації, пов'язаної із службовою та державною таємницями, здійснюється в порядку, визначеному законодавчими актами України;

6. вимагати від посадових і службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності сприяння проведенню перевірок діяльності підконтрольних і підпорядкованих їм підприємств, установ, організацій, виділення спеціалістів для участі у проведенні перевірок, експертиз і надання відповідних висновків;

7. запрошувати посадових і службових осіб, громадян України, іноземців та осіб без громадянства для отримання від них усних або письмових пояснень щодо обставин, які перевіряються по справі;

8. відвідувати у будь-який час місця тримання затриманих, попереднього ув'язнення, установи відбування засудженими покарань та установи примусового лікування і перевиховання, психіатричні лікарні, опитувати осіб, які там перебувають, та отримувати інформацію щодо умов їх тримання;

9. бути присутнім на засіданнях судів усіх інстанцій, у тому числі на закритих судових засіданнях, за умови згоди суб'єкта права, в інтересах якого судовий розгляд оголошено закритим;

10. звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод людини і громадянина, які за станом здоров'я чи з інших поважних причин не можуть цього зробити самостійно, а також особисто або через свого представника брати участь у судовому процесі у випадках та порядку, встановлених законом;

11. направляти у відповідні органи акти реагування Уповноваженого у разі виявлення порушень прав і свобод людини і громадянина для вжиття цими органами заходів;

12. перевіряти стан додержання встановлених прав і свобод людини і громадянина відповідними державними органами, в тому числі тими, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність.[2,ст.13]

Уповноважений зобов'язаний

1. Додержуватися Конституції України і законів України, інших правових актів, прав та охоронюваних законом інтересів людини і громадянина, забезпечувати виконання покладених на нього функцій та повною мірою використовувати надані йому права.

2. Уповноважений зобов'язаний зберігати конфіденційну інформацію.

Це зобов'язання діє і після припинення його повноважень. У разі розголошення таких відомостей, Уповноважений несе відповідальність у встановленому законодавством порядку.

3. Уповноважений не має права розголошувати отримані відомості про особисте життя заявника та інших причетних до заяви осіб без їхньої згоди.[2,ст.14]

Протягом першого кварталу кожного року Уповноважений
представляє Верховній Раді України щорічну доповідь про стан додержання та захисту прав і свобод людини і громадянина в Україні органами державної влади, органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності та їх посадовими і службовими особами, які порушували своїми діями (бездіяльністю) права і свободи людини і громадянина, та про виявлені недоліки в законодавстві щодо захисту прав і свобод людини і громадянина.

Щорічна доповідь повинна містити посилання на випадки порушень прав і свобод людини і громадянина, щодо яких Уповноважений уживав необхідних заходів, на результати перевірок, що здійснювалися протягом року, висновки та рекомендації, спрямовані на поліпшення стану забезпечення прав і свобод людини і громадянина. У разі необхідності Уповноважений може представити Верховній Раді України спеціальну доповідь (доповіді) з окремих питань додержання в Україні прав і свобод людини і громадянина. За щорічною та спеціальною (спеціальними) доповідями Уповноваженого Верховна Рада України приймає постанову. Щорічні та спеціальні доповіді разом з прийнятою постановою Верховної Ради України публікуються в офіційних виданнях Верховної Ради України.

2.2 Гарантії діяльності Уповноваженого

Права та обов'язки омбудсмана - ніщо без гарантій, здатних реалізувати їх, які сформульовані у вигляді юридичних умов, засобів та способів реалізації омбудсманом своїх прав та обов'язків. їх сутність та зміст полягають перш за все в забезпеченні стабільності правової конструкції цього правозахисного інституту.

Гарантії діяльності омбудсмана різноманітні. Серед них важливе місце займає імунітет діяльності. На весь період своїх повноважень омбудсмани наділені правом недоторканності і не можуть без згоди парламенту держави бути притягнуті до кримінальної відповідальності або піддані заходам адміністративного стягнення, що накладаються в судовому порядку, затримані, заарештовані, піддані обшуку, а також особистому огляду. Інститут недоторканності омбудсмана покликаний забезпечити його незалежність та ефективну правозахисну діяльність і зовсім не звільняв його від відповідальності у випадку здійснення правопорушення. Зміст цієї недоторканності полягає в тому, що за скоєний омбудсманом злочин чи адміністративний проступок відповідальність повинна обов'язково наступати, але з дотриманням процедур, правил, визначених законодавством.

Світова практика свідчить, що імунітет діяльності омбудсмана закріплений в більшості країн, наприклад, у Швеції, Іспанії, Великобританії. Каналі.[40,c.55] Омбудсмани цих країн не тільки захищені від кримінального переслідування, а й наділені гарантією звільнення від обов'язку подавати судовим органам інформацію, яка стала їм відома в результаті проведеного розслідування.

Майже аналогічно регулюється законодавством імунітет діяльності омбудсманів інших країн. Так, Захисник громадян Греції і його помічники не несуть службової відповідальності і не можуть бути звинувачені перед судом за будь-які вислови, думки, дії, вчинені ними при виконанні своїх службових обов'язків. Уповноважений Державних зборів Угорщини ні в період виконання своїх обов'язків, ні по закінченню повноважень не відповідає перед судом, ні перед іншою владою за будь-які дії чи думки, висловлені ним в ході виконання свого мандату (за винятком дифамації і обмовлення). Він не може бути заарештований, крім випадку затримання його на місці злочину.

Порушити кримінальну справу проти омбудсмана Угорщини можна тільки після попереднього отримання згоди на не Державних зборів.[40,c.56]

Наділений правом недоторканності і Народний Захисник Грузії. Притягнення грузинського омбудсмана до кримінальної відповідальності, його затримання чи арешт, обшук житла, автомашини, робочого місця, а також особистий обшук допускаються тільки зі згоди парламенту Грузії. Виняток становить затримання на місці злочину, про що терміново повідомляється до парламенту. У випадку, коли парламент не дає на це своєї згоди, затриманий чи заарештований Народний Захисник має бути терміново звільнений. Він не притягується до відповідальності за думки і погляди, висловлені ним при виконанні своїх обов'язків, може не давати свідчення за фактом, довіреним йому як омбудсманові.[70,c.74]

Уповноважений з прав людини в Російській Федерації також на період своїх повноважень користується недоторканністю. Він не може без згоди Державної Думи бути притягнутий до кримінальної чи адміністративної відповідальності, що накладається в судовому порядку, затриманий, заарештований, підданий обшуку, за винятком випадків затримання на місці злочину, а також підданий особистому догляду, крім випадків, коли це передбачено федеральним законом для забезпечення безпеки інших осіб. Недоторканність Уповноваженого розповсюджується на його житло і службове приміщення, багаж, особистий і службовий транспорт, листування, інші засоби зв'язку та належні йому документи.

В Іспанії Захиснику народу теж гарантується недоторканність. Він не може бути затриманий, заарештований, підданий штрафу, кримінальному переслідуванню чи судовому покаранню за висловлені думки чи вчинені дії при виконанні своїх службових обов'язків. В інших випадках таке переслідування дозволяється виключно палатою з кримінальних справ Верховного Суду Іспанії.[40,c.56]

Імунітет діяльності омбудсманів забезпечується також гарантуванням заборони втручання у їх діяльність будь-яких органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадових і службових осіб. Не допускається вплив зазначених органів, їх посадових і службових осіб на омбудсманів з метою прийняття ними рішень в інтересах чи на користь певних осіб або державних органів. Вони не мають права давати цьому правозахисному органові вказівки стосовно форм і методів проведення розслідування у справі, розгляду звернень громадян, виконання інших функціональних обов'язків.

Втручання органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та їх посадових і службових осіб у діяльність Уповноваженого забороняється.[70,c.77]

Уповноважений не зобов'язаний давати пояснення по суті справ, які закінчені або перебувають у його провадженні. Уповноважений користується правом недоторканності на весь час своїх повноважень. Він не може бути, без згоди Верховної Ради України, притягнутий до кримінальної відповідальності або підданий заходам адміністративного стягнення, що накладаються в судовому порядку, затриманий, заарештований, підданий обшуку, а також особистому огляду.[2,ст.20]

Кримінальну справу проти Уповноваженого може бути порушено лише Генеральним прокурором України.

За порушення законодавства щодо гарантій діяльності Уповноваженого, його представників та працівників секретаріату, винні особи притягаються до відповідальності згідно з чинним законодавством.

Після закінчення строку повноважень, на який особу було обрано на посаду Уповноваженого, їй надається робота (посада), на якій вона працювала до призначення, і яка зберігається за нею на час виконання нею обов'язків Уповноваженого, а в разі неможливості надання цієї роботи (посади) - інша рівноцінна робота (посада) на тому ж або, за її згодою, іншому підприємстві, в установі, організації.

Життя та здоров'я Уповноваженого і його представників, які працюють на постійній основі, підлягають обов'язковому державному страхуванню на випадок смерті, травми, каліцтва або захворювання, одержаних під час виконання ними службових обов'язків. Порядок та умови страхування встановлюються Кабінетом Міністрів України.[2,Ст.20]

Повноваження Уповноваженого припиняються у разі:

1. відмови його від подальшого виконання обов'язків шляхом подання заяви про складення своїх повноважень;

2. набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо нього;

3. набрання законної сили рішенням суду про визнання особи, яка обіймає посаду Уповноваженого, безвісно відсутньою або про оголошення її померлою;

4. складення присяги новообраним Уповноваженим;

5. смерті особи, яка обіймає посаду Уповноваженого.[2,Ст.9]

Верховна Рада України приймає рішення про звільнення з посади Уповноваженого до закінчення строку, на який його було обрано, у разі:

1. порушення присяги;

2. порушення вимог щодо несумісності діяльності;

3. припинення громадянства України;

4. неспроможності протягом більше чотирьох місяців підряд виконувати обов'язки через незадовільний стан здоров'я чи втрату працездатності.[2,ст.10]

Висновок щодо наявності підстави для звільнення з посади Уповноваженого повинна дати тимчасова спеціальна комісія Верховної Ради України.

Верховна Рада України за наявності підстав розглядає питання і приймає відповідну постанову про звільнення з посади Уповноваженого за поданням Голови Верховної Ради України або не менш як однієї четвертої народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.

Уповноважений вважається звільненим з посади, якщо за це проголосувала більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.[69,c.32]

Припинення повноважень та звільнення з посади Уповноваженого оформляються відповідною постановою Верховної Ради України.[2,ст.21]

Основа і запорука високопродуктивної, ефективної та безперебійної роботи омбудсмана - наявність механізму реалізації законодавчо закріплених інституцій та гарантій забезпечення діяльності омбудсмана. Одним із теоретико-практичних моментів у цьому плані видається категорія незалежності правозахисника, під якою мається на увазі неприпустимість і пряма заборона втручання в його діяльність з боку органів державної влади, політичних партій, громадських організацій, засобів масової інформації, а також специфічно передбачений спосіб обрання та виконання повноважень. Ця характеристика виявляється у високому статусі посади омбудсмана, яку нормативно закріплює Конституція, Закон України “Про уповноваженого Верховної Ради України прав людини”, Кримінальний кодекс України та інше галузеве законодавство.

Незалежність омбудсмана , як головну гарантію його діяльності , на нашу думку, можна розглядати у двух аспектах ;

1. Зовнішній аспект незалежності.

Життя і здоров'я уповноваженого, його недоторканість і безпека, а також діяльність підлягають особливій кримінально-правовій охороні. Сам факт посягання на зазначені цінності становить кримінально-карані склади злочинів

На нашу думку, було б об'єктивно виправданим піддати кримінально-правовій охороні також життя екс-омбудсманів, адже за час своєї діяльності із забезпечення прав людини він іде всупереч інтересам певних владних структур, кримінальних угруповань тощо, і тому потрібно забезпечити його фізичну недоторканість у майбутньому. В цьому плані можна використати досвід Іспанії, Данії та Швеції.

Зовнішній аспект незалежності омбудсмана передбачено відповідному законі, але не досить повно.[2, ст.20] Тут прослідковується дублювання відповідного положення, закріпленого актом про французького медіатора. Проте у Франції, на відміну від нашої держави, на виконання основного закону прийнято шість актів галузевого спрямування. В Україні ж чи не найбільш демократично зазначено про уніфікованість статусу уповноваженого та повну його незалежність у діяльності.

Обов'язковою зовнішньо-правовою гарантією незалежності уповноваженого слід визнати також його імунітет у плані можливості вчинення стосовно нього різноманітних юридично значимих дій та притягнення до відповідальності. Зокрема, кримінальну справу може порушити тільки Генеральний прокурор України, а притягнення його до відповідальності, обшук, огляд, арешт та інші юридично-значимі дії здійснюються лише за згодою Верховної Ради України. Цим самим український омбудсман за правовим статусом та гарантіями незалежності прирівнюється до Президента України, народних депутатів та суддів. На нашу думку, тут законодавець перебільшує роль і правове значення цього суб'єкта, адже останній фактично не наділений безпосередніми юридично владними повноваженнями на прийняття значимих рішень та вчинення дій щодо захисту прав людини. У найзагальнішому розумінні завдання його зводиться до вказування на порушення й внесення пропозицій на перегляд ухвалених рішень. Тобто обов'язок правозахисника - зреагувати на порушення права і допомогти в його захисті. Тому ми більше схиляємося до тієї позиції, що найкраще тут було б піти за американською правовою практикою. Так, у штатах, де запроваджений інститут омбудсмана, статус останнього прирівнюється до державного службовця 1 рангу 2-3 категорії, а правові гарантії незалежності належать йому на рівні з іншими посадовцями, але нижче ніж Президента та прирівняних до нього за правовим статусом суб'єктів.

Треба також зазначити, що імунітет діяльності омбудсмана в Україні, на зразок Швеції, Іспанії, Великої Британії, Канади не тільки включає в себе захист від кримінального переслідування, а й полягає в наявності такої гарантії, як звільнення від обов'язку представляти судовим та іншим подібним контролюючим органам інформацію, яка стала йому відома внаслідок проведеного розслідування. Проте дане, безперечно, демократичне положення повністю суперечить нормам Кримінально-процесуального законодавства України. Зокрема, уповноважений не має права ухилятися від давання свідчень у справі, навіть якщо вони стали йому відомі в процесі своєї безпосередньої діяльності. Цим самим нівелюється принцип недоторканості. Аби уникнути зазначених суперечностей, на нашу думку, можна піти одним із таких шляхів:

1. піти за правилами дії нормативно-правових актів у часі та за колом осіб, у даному випадку проблема відпаде сама собою (у цій частині Закон прийнятий пізніше ніж Кодекс, тому має діяти більш новіший документ);

2. вважати відповідну норму Закону доповненням, уточненням у цій частині КПК, тобто специфічним роз'яснювальним положенням, яке не суперечить останньому;

3. піти на компроміс і внести відповідні зміни до чинного законодавства

Вважаємо , що третій варіант є найбільш оптимальним.

2. Внутрішній аспект діяльності.

Внутрішній аспект незалежності омбудсмана відрізняється від зовнішнього своєю спрямованістю на забезпечення безпосереднього виконання покладених на нього соціальних функцій. Хоча обидва критерії нерозривно пов'язані між собою (це проявляється, зокрема, в тому, що без зазначення “невтручання в діяльність” не можна говорити про порядок фінансування тощо). Якщо зовнішній аспект - це базис, основа гарантій незалежності, то внутрішній аспект - це і є власне гарантії, які являють собою категорії, що забезпечують виконання уповноваженим ВРУкраїни своїх функцій і завдань.

Так, законодавством передбачено наявність у омбудстмана достатніх фінансових ресурсів для виконання своїх повноважень. Кошторис витрат розробляє сам уповноважений, а затверджує його Верховна Рада; [2,cт.12] фінансування ж діяльності провадиться за рахунок Державного бюджету, де щорічно передбачається окремим рядком. На практиці впродовж останніх років фінансування цієї сфери було недосконалим та значно заниженим щодо реальних потреб, а малу частку бюджетних коштів, виділених на уповноваженого, законодавець мотивує тим, що неможливо точно визначити всі майбутні потреби. Цікавою вбачається позиція Фінляндії, де парламент на кожний наступний рік виділяє омбудсману ту ж суму, яку він реально використав за минулий рік плюс 7% від цієї суми.

Внутрішній аспект з огляду на персоніфікованість інституції передбачає також незалежність у здійсненні кадрової та організаційної політики. Так, український правозахисник самостійно призначає та звільняє з посад працівників секретаріату, має право в межах виділених йому коштів призначати своїх представників.Ніхто не оспорює необхідність запровадження цієї посади представника уповноваженого, але не існує єдиного погляду на правовий статус і характер цього посадовця: чи це буде представник в окремих адміністративно-територіальних округах (Росія, Іспанія), чи з окремих питань в певних галузях права (Швеція).Дехто пропонує взагалі поєднати ці два підходи.[50,c.238]

Ми вважаємо за найбільш раціональне піти другим шляхом і притримуватися шведської моделі, адже саме відповідний інститут даної держави найбільш споріднений з українським. Значно полегшили і зробили б більш ефективною роботу уповноваженого представники в цивільних, кримінальних, міжнародних справах тощо. Створювати ж окремих посадовців в областях немає потреби, позаяк, на відміну від Росії, Україна є унітарною державою, крім того, на місцевому рівні у нас вистачає й інших правозахисних інституцій механізму захисту прав людини (суди, нотаріат, прокуратура, адвокатські об'єднання, відділи соціального захисту населення, відповідні комітети при державних адміністраціях тощо), тому дублювання повноважень було б абсурдним.

З огляду на відсутність в омбудсмана імперативно-владних повноважень, одним із головних засобів його впливу на прийняття необхідного рішення та гарантією його незалежності є гласність і поширення інформації про порушення прав і свобод людини у державі, насамперед, шляхом оприлюднення щорічних та позачергових доповідей у Верховній Раді. Вільний доступ до засобів масової інформації, звичайно ж, підсилює його роль і значення, але пересічні громадяни не мають змоги вільно знайомитися з повсякденною роботою уповноваженого. Вважаю за необхідне звернути особливу увагу на афішування діяльності, можливо, слід заснувати спеціальне щомісячне друковане видання, і якщо навіть і не безпосередньо уповноваженого з прав людини, то хоча б у галузі механізму захисту прав і свобод людини і громадянина (в Іспанії, наприклад, залежно від накопиченої інформації видається бюлетень, в якому висвітлюється діяльність омбудсмана, а найбільш резонансні справи та питання виносяться на обговорення громадськості. [68,c.60]

Однією з категорій внутрішнього аспекту незалежності є також складання присяги, до тексту якої, зокрема, включені такі слова: “зобов'язуюся діяти незалежно, неупереджено, в інтересах людини і громадянина”. Цим самим розкривається інша сторона недоторканості - обов'язок діяти в інтересах інших, тобто уповноважений несе відповідальність перед тими, чиї інтереси захищає. Фактично принцип незалежності тут не порушується, адже даного роду відповідальність носить більш моральний характер, а дана посадова особа має вільний мандат. Зважаючи на це, вважаю за необхідне поставити питання про закріплення на нормативному рівні можливості висловлення недовіри омбудсману народом України. У цьому разі інститут уповноваженого не втратив би незалежності і недоторканості, зате існувала б можливість усунення його з посади демократичним шляхом у випадках, наприклад, грубого порушення покладених на нього обов'язків, вчинення тяжкого злочину тощо.

Підсумовуючи викладене, доцільно зазначити, що в українському законодавстві передбачено основу внутрішнього та зовнішнього аспектів незалежності уповноваженого, проте відсутність достатнього досвіду, недосконале законодавство, прогалини в праві, суперечності різних за юридичною силою нормативно-правових актів, неврегульованість важливих теоретико-практичних питань дають підстави говорити про недосконалість цього правового інституту в механізмі захисту прав людини, а також наводять на роздуми про необхідність реформування гарантій незалежності нашого омбудсмана та вдосконалення норм чинного законодавства.

2.4 Основні перспективні напрямки конституційно-правового регулювання діяльності омбудсмана в Україні

Досвід більшості країн, де існує така посада, свідчить, що інститут омбудсмана здатний дієво впливати на стан забезпечення прав людини в державі. Але це може відбуватися лише за наявності належної організації його функціонування. В Україні діяльність Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини перебуває ще на етапі становлення, який характеризується значними труднощами правового та організаційного характеру. Саме їх подолання за допомогою вдосконалення правового статусу омбудсмана, форм і методів його діяльності, організації взаємодії з іншими органами є шляхом створення тих умов, які забезпечать ефективність функціонування нового інституту системи забезпечення прав людини в Україні.

Ефективне функціонування інституту Уповноваженого зумовлюється необхідністю належного фінансового забезпечення.

Виходячи з цього закон встановлює, що фінансування діяльності омбудсмана здійснюється за рахунок Державного бюджету України. Уповноважений розробляє та подає на затвердження парламенту України та виконує кошторис своїх витрат. Верховна Рада і відповідні органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування створюють необхідні умови для діяльності уповноваженого, його Секретаріату , представників.

Уповноважений має право призначити своїх представників у межах виділених коштів. Але законом не визначено ,чи будуть ці представники Уповноваженого на місцях, чи представники з певних питаннь. Ця невизначеність дає привід вважати ,що в майбутньому можуть бути застосовані обидва підходи до проблеми ,і буде розглянутий як територіальній так і предметний чинник.

Науковці вважають, що приорітетним має бути принцип представництва на місцях, оскільки конкретні конституційні права громадян порушуються саме на місцях, у тому числі органами місцевого самоврядування , місцевими державними адміністраціями , посадовими особами підприємств, установ, організацій.

Але не виключається також створення представників Уповноваженого і з конкретних питаннь, напрямків його профессійної діяльності .

У ФРН , у Данії функціонує омбудсмен з питаннь оборони, у Фінляндії омбудсмен з питаннь рівності прав чоловіків і жінок, омбудсмен з захисту прав споживачів та контролю за конкуренцією , в Угрощині - Уповноважений з прав національних та етнічних меншин, в Канаді - омбудсмен з національних мов.

За яким саме принципом будувати структуру інститута омбудсмена в Україні ще не визначено. Але цілком можливе поєднання обох принципів. Це було б найбільш доцільно в сучасних умовах розвитку політично-правового процесу і стану із забезпеченням прав людини і громадянина в Україні.[75,c.387]

Одним з перспективних напрямків діяльності омбудсмана є формування та розвиток спеціалізованого омбудсмана, діяльність якого була б направлена на захист дітей в країні.

Сучасне становище дітей в Україні викликає обгрунтоване хвилювання суспільства і вимагає нових підходів в аналізі і вирішенні цієї проблеми. Соціально-економічні труднощі в першу чергу зачіпають інтереси найбільш слабких членів суспільства -- дітей. Не зменшуються випадки сирітства, викрадення дітей, продаж їх за кордон, народження дітей неповноцінних у розумовому та фізичному відношенні. Невпинно зростає кількість дітей, що вживають алкоголь та наркотики. Не вдасться зупинити зростання правопорушень і злочинів, як вчинюваних неповнолітніми, так і по відношенню до них. Не менш складною є проблема забезпечення достатнього життєвого рівня неповнолітніх. Практика свідчить, що існуюча державна система охорони прав дітей в наш час не справляється зі своїми обов'язками. Тому один з варіантів вирішення цієї проблеми бачиться у запровадженні спеціалізованого омбудсмана з прав дітей. Світовий досвід знає приклади діяльності таких омбудсманів у США, Російській Федерації (на регіональному та місцевому рівнях), Норвегії, Гватемалі, Перу, Канаді, Іспанії та ряді інших країн.

Омбудсмани з прав дитини (у справах неповнолітніх) з'явилися порівняно недавно. Цьому сприяли Декларація прав дитини, а також інші зусилля ООН у цій сфері, оголосившої, наприклад, 1979р. Міжнародним роком дитини.

Вперше ця посада була запроваджена у 1981р. в Норвегії.

Починаючи з 1995 р. спеціалізовані омбудсмани з захисту прав дитини запроваджуються у Російській Федерації.[52,c.286]

Дитячі омбудсмани створюються відповідно до чотирьох основних моделей. Омбудсмани першої групи запроваджуються спеціальними законами, які приймаються парламентом (Норвегія, Швеція, Ісландія та ін.).

Омбудсмани другої групи створюються згідно із законодавством про охорону дитинства (Нова Зеландія, провінція Онтаріо (Канада) та ін.).

Омбудсмани третьої групи існують у рамках відповідних державних органів (Ізраїль, Австрія, Іспанія, Данія та ін.)

Омбудсмана четвертої -- у рамках неурядових організацій, під егідою яких вони і працюють.

Необхідність появи такого спеціалізованого омбудсмана пояснюється щонайменше трьома причинами:

по-перше, діти в силу особливостей психічного і фізичного розвитку вимагають особливого підходу;

по-друге, в силу відсутності життєвого досвіду і в певній мірі залежного становища вони не завжди самостійно можуть захистити свої права і законні інтереси;

по-третє, благополуччя та нормальний розвиток дітей визначають майбутнє будь-якої країни.[52,с.281]

Дитячий омбудсман покликаний домагатися не тільки додержання законодавчо закріплених прав дітей, але й розширення і більш повного дотримання своїх обов'язків перед дітьми батьками. Він повинен добиватися справедливого ставлення до дітей з боку різноманітних органів влади, допомагати їм, користуючись уже існуючими правами, а також сприяти визнанню за пітьми тих прав, які ще не дістали свого законодавчого закріплення.[73,c.145]

Діяльність дитячих омбудсманів зосереджена виключно на питаннях забезпечення прав дитини. Функції та повноваження них спеціалізованих омбудсманів у різних країнах різні.

Омбудсман Гватемали уповноважений вести просвітницьку роботу в галузі прав дитини, розслідувати випадки їх порушень, контролювати діяльність державних установ, що надають послуги дітям, та стежити за тим, щоб національне законодавство не суперечило Конвенції про права дитини. Дитячому омбудсманові Норвегії доручено сприяти захисту дітей і представляти їх інтереси перед органами державної влади чи керівництвом приватних компаній і організацій та стежити за умовами, в яких зростають і розвиваються діти. В Ісландії служба омбудсмана зобов'язана полегшити долю дітей, а також стояти на сторожі їх прав, інтересів, потреб. Вона може проводити розслідування дій організацій чи їх службовців, які заподіюють шкоду правам дитини.