Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

ОДЕСЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Юридичний факультет

Кафедра Конституційного та Міжнародного права

Дипломна робота

КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС ІНСТИТУТУ ОМБУДСМАНА В УКРАЇНІ

Студента 5 курсу 3 групи

Господарсько-правової спеціалізації

Коваленка Андрія Сергійовича

Науковий керівник

Кандидат політичних наук

Доцент кафедри

Мошак Олена Володимирівна

Завідувач кафедри

Кандидат політичних наук

Юрченко Микола Миколайович

Одеса 2008 р.

Вступ

Протягом 1990-1996 р. в України були прийняті 3 найважливіші документа - Декларація про державний суверенітет України 1990 р, Акт проголошення незалежності України 1991 р., Конституція України 1996 р. які поклали початок процесу формування в нашій країні демократичної, правової і соціальної держави.

У цих основоположних документах вперше сформульовано найважливіші напрямки внутрішньої та зовнішньої політики молодої незалежної держави, основною метою якої є реальне визнання людини як найвищої соціальної цінності. Такі положення внесли істотні зміни в життя українського суспільства, кардинально змінили уявлення про місце і роль особистості на сучасному етапі.

Демократичні перетворення, що відбуваються в Україні, формування громадянського суспільства і побудова правової держави вимагають політичних, соціально-економічних, культурних модернізацій сучасного українського суспільства та вдосконалення механізму державної влади.

У зв'язку з цим велике значення набуло одне з найбільш актуальних питань державотворення в Україні - створення ефективного механізму охорони прав і свобод людини та громадянина. Тому впровадження та реалізація конкретних засобів діяльності цього механізму має надзвичайну важливість для проведення демократичних перетворень в усіх сферах життєдіяльності українського суспільства.

Одне з найскладніших завдань цієї реформи полягає в зміні взаємовідносин влади і людини, налагодженні зв'язку між громадянами та представниками владних структур. Наявна відчуженість апарату державної влади від громадян, високий рівень корупції, низька виконавча дисципліна, правовий нігілізм, відсутність поваги до прав людини зумовлюють необхідність розвитку нових, демократичних інституцій, діяльність яких грунтувалася б не на традиційному захисті державних інтересів, а була спрямована на належне забезпечення прав людини.

У багатьох країнах світу таким інститутом є омбудсман. Він зарекомендував себе таким , що сприяє забезпеченню прав людини та підвищує ефективність діяльності органів державної влади та їх посадових осіб. Омбудсман являє собою один із факторів створення гарантій демократичного розвитку суспільства та реалізації принципу визнання людини, її прав і свобод найвищою соціальною цінністю. Його запровадження - це важливий крок у напрямку демократизації процесів у соціально-політичному житті будь-якої країни. Особлива потреба в цьому правозахисному інституті виникає тоді, коли органи державної влади не задовольняють потрібний рівень вирішення покладених на них завдань, що зумовлює необхідність у додаткових механізмах захисту прав людини.

Водночас очевидно, що запровадження в Україні інституту Уповноваженого ще не означає його остаточного формування з добре відпрацьованою системою функціонування. Як свідчить світова практика, організація діяльності інституту омбудсмана - складний процес, що потребує врахування багатьох чинників. Тому в умовах становлення інституту українського омбудсмана необхідне проведення всебічного і глибокого аналізу зарубіжного конституційного та поточного законодавства, що регламентує правовий статус омбудсмана, наукових розробок у цій сфері, а також дослідження досвіду його практичної діяльності.

Вітчизняними науковцями, за винятком Ю.С. Шемшученка та Г.О. Мурашина, які одними з перших дослідили історію виникнення інституту омбудсмана та здійснили аналіз його правового становища, Ю.М. Грошевого, В.Я. Тація,

М.В. Цвіка, що займалися проблематикою місця інституту омбудсмана в механізмі державної влади, М.В. Косюти, В. Клочкова, які охарактеризували взаємодію Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та органів прокуратури у сфері правозахисту, Н.І. Карпачової та К.О. Закоморної, що вивчали окремі аспекти статусу і діяльності омбудсмана, цей контрольно-наглядовий, правозахисний інститут не досліджувався.

Як наслідок існує потреба в комплексному аналізі актуальних проблем теорії та практики функціонування інституту омбудсмана, еволюції його становлення, виробленні цілісної, завершеної концепції його правової природи.

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини був запроваджений у нашій країні у 1998 р і за час свого існування накопичив певний досвід правозахисної роботи, який сьогодні потребує узагальнення і оцінки з метою подальшого удосконалення правової основи його діяльності.

Актуальність дослідження інституту омбудсмана полягає і в тому, що становлення Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини відбувається в умовах, коли все ще триває пошук оптимальної моделі вітчизняної схеми омбудсмана. Зазначена обставина зумовлює потребу порівняльно-правового вивчення світового досвіду функціонування цього інституту. Кожна держава, де діє омбудсман, має свої національні, історичні та юридичні особливості й традиції, які впливають на законодавче врегулювання його правового статусу, і будь-яка з моделей цього правозахисного інституту являє науковий інтерес, зважаючи на те, що інститут омбудсмана в цих країнах уже пройшов етап свого становлення, довів свою контрольно-наглядову та правозахисну ефективність. У той же час порівняльний аналіз дозволяє спрогнозувати розвиток близьких за змістом процесів формування національного інституту омбудсмана та зробити узагальнюючі висновки щодо вдосконалення законодавчої основи його статусу.

Таким чином, необхідність дослідження конституційно-правового статусу інституту омбудсмана визначається сучасним станом вітчизняної правової науки, відсутністю поглибленої та всебічної теоретичної розробки цієї проблеми. Це свідчить про його наукову та практичну значущість, актуальність і перспективність.

Мета дипломного дослідження полягає в з'ясуванні сутності інституту омбудсмана та змісту його діяльності, розкритті його місця і ролі у державі і суспільстві, в забезпеченні прав людини та визначенні шляхів удосконалення роботи Уповноваженого.

Відповідно до поставленої мети визначені наступні завдання дипломного дослідження:

1. розглянути місце та функції інституту омбудсмана в системі державної влади.

2. розглянути правове становище Уповноваженого на законодавчому рівні, гарантії його діяльності, проаналізувати проблемні питання практичної діяльності омбудсмана

3. визначити перспективні напрямки діяльності омбудсмана та його конституційно-правогого регулювання

4. зробити висновки-пропозиції щодо її удосконалення.

Об'єктом дипломного дослідження є інститут омбудсмана, що набув самостійного юридичного статусу.

Предмет дипломного дослідження - конституційно-правовий статус інституту омбудсмана, світовий досвід його функціонування та Українська модель цього інституту.

Методи дослідження. В основі роботи лежить діалектичний метод пізнання державних та правових явищ, що дає можливість розглянути інститут омбудсмана у взаємозв'язку з іншими елементами держави і суспільства.

За допомогою історико-правового методу досліджувалась еволюція цього інституту у світі, основні етапи його становлення.

Порівняльно-правовий метод дозволив порівняти правовий статус різних моделей інституту. Зв'язок цих моделей з різними формами правління та формами державного устрою, системами органів державної влади досліджувався системним методом. Застосування таких методів наукового пізнання дозволило досліджувати інститут омбудсмана достовірно об'єктивно та неупереджено.

Структура роботи. Робота складається зі вступу, двох розділів, що включають в себе 6 підрозділів, висновків та списку використаних джерел та літератури.

Загальний обсяг роботи 75 сторінок.

Ключові слова: омбудсман, конституційно-правовий статус,

гарантії діяльності, права та обов'язки, місце в системі державної влади.

Розділ 1. Теоретичні основи конституційно-правової природи інституту омбудсмана

1.1 Походження поняття інституту омбудсмана

Термін «омбудсман» мас німецьке походження, його коріння сягає раннього періоду життя німецьких племен. Так називалася особа яку обирали для збору зі злочинців-убивць грошової пені від імені потерпілої сторони. Однак деякі автори твердять, що поняття «омбудсман» має ісландське коріння і походить від «umbud», що середньовічною шведською мовою означало силу чи авторитет. Саме шведське слово umbud у широкому значенні означає того, хто говорить від імені інших агент, представник, адвокат, делегат, заступник інших осіб, опікун чи будь-яка інша особа, уповноважена іншими суб'єктами діяти від їх імені і служити їхнім інтересам, а у вузькому - особу чи осіб, обраних парламентом як своїх представників.

Слід зазначити, що термін «омбудсман» не отримав широкого законодавчого визнання у світі. Так цей інститут називається тільки в скандинавських країнах, деяких штатах Індії, Канади, США, в африканській Намібії, Океанії, Хорватії, Новій Зеландії, Ямайці. Островах Кука. В інших країнах національні правові акти про омбудсмана містять різноманітні назви зазначеного інституту: Уповноважений з громадянських прав - у Польщі, Уповноважений Державних Зборів з прав громадян і Уповноважений Державних Зборів з прав національних і етнічних меншин - в Угорщині ,Уповноважений Олій Мажлісу з прав людини - в Узбекистані та просто Уповноважений з прав людини - в Російській Федерації і Словенії . Адвокат народу - в Румунії, Народний Адвокат - в Албанії, Національний Правозахисник (омбудсман) - у Македонії.

Парламентський комісар з адміністрації - у Великобританії, посередник (медіатор) - у Франції, посередник республіки - в Сенегалі. Захисник народу - в Іспанії, Перу, Колумбії га деяких інших країнах. Комісія з прав людини - на Філіппінах. Уповноважений Бундестагу з оборони - в Німеччині, парламентський адвокат - у Молдові. Народний Захисник - у Грузії, Панамі, провізор юстиції - в Португалії, публічний радник, публічний захисник, захисник прав громадян, громадський адвокат - у деяких штатах США і т.п.

Разом з тим у теоретичному плані термін «омбудсман» с збірним і
являє собою родове поняття, образ спеціальної служби, яка не схожа на державні та громадські структури, що займаються захистом прав і
свобод людини та громадянина.

В державно-правовому значенні омбудсман сприймається як гідна довіри незалежна особа, що уповноважена парламентом на охорону прав окремих громадян і поміркований контроль у формі нагляду за всіма державними органами і посадами, але без права зміни прийнятих ними рішень. З точки зору громадянина, омбудсман - це посадова особа, до якої можна звернутися у випадку незадоволення адміністративним рішенням. процесом його прийняття, а також діями службовців державного апарату.

В наукових джерелах можна зустріти чимало різновидів визначення цього інституту. Чітке визначення і тлумачення поняття омбудсмана ускладнюється причиною недостатнього його дослідження .

Радянська юридична наука тривалий час давала розширене тлумачення поняттю «омбудсман»: «посадова особа, на яку покладаються функції контролю за діяльністю урядів, установ»[77,с.615] Хоча слід зазначити, що укладачі Великої Радянської Енциклопедії намагалися уже достатньо повно розкрити сутність цього інституту, висвітливши тотожність діяльності аналогічних посадових осіб, незважаючи на відмінність у їх назвах, тенденції до спеціалізації даного інституту за певними сферами управління. Вони звернули увагу і на той факт, що в більшості країн омбудсман діє формально від імені парламенту за ініціативою фізичних чи юридичних осіб, які звертаються до нього. Також автори енциклопедії зазначали таку відмінність омбудсманівських систем, як те, що в одних країнах омбудсмани обираються парламентом, в інших - призначаються главою держави, що, перевіряючи дії посадових осіб державного апарату, омбудсман не має права скасовувати їх рішення, тільки може давати відповідні рекомендації щодо усунення порушень.

Як не дивно, дослідники інституту омбудсмана навіть у таких загальних визначеннях зуміли виділити основне його призначення - здійснення контролю за дотриманням законодавства у галузі прав людини. І сьогодні а наукових джерелах визначення інституту омбудсмана дасться саме в такому сенсі.

У Світовій енциклопедії зазначається, шо омбудсман - це уповноважений держави, покликаний розбирати скарги громадян щодо зловживань бюрократичного апарату (посадових осіб урядових органів). Значну частину в роботі омбудсмана займають скарги на кривду або брутальне ставлення посадових осіб у таких справах, як житлові, про стягнення податків, про участь у виборах, про виплату благодійної допомоги та інші. Після дослідження скарги омбудсман може відхилити її з обгрунтуванням своїх дій. або він може шукати засоби виправлення ситуації шляхом переконання, надання гласності або рекомендацій про притягнення до відповідальності особи, яка порушила права і свободи людини та громадянина.

У спеціальних працях, більшості навчальної та монографічної літератури омбудсман розуміється як «незалежна від уряду, призначена парламентом посадова особа»[46,с.32]; «посадова особа, яка зобов'язана слідкувати за тим, щоб державні органи, перш за все виконавча влада, не порушували прав людини і громадянина»[36,с.112]; «спеціальна посадова особа, до компетенції якої входить розгляд скарг громадян на діяльність органів влади і посадових осіб»[22,с.202]; як «посадова особа, яка опирається на парламент, мстою діяльності якої є захист прав і законних інтересів»[14,с.361].

У наукових правових дослідженнях поняття «омбудсман», як правило, визначається через поняття «інститут омбудсмана», з чого випливає, що «омбудсман» виступає як конституційно-правовий інститут, який включає в себе систему конституційно-правових норм, котрі регулюють порівняно самостійну групу однорідних і взаємозалежних відносин, пов'язаних з його функціонуванням. Ці норми визначають порядок призначення омбудсмана. його компетенцію, функції, гаранти діяльності та порядок припинення його повноважень і виступають свого роду нормативними характеристиками омбудсмена, розкривають у різноманітних аспектах його правове становище, відіграють обслуговуючу роль відносно його статусу.

Проте слід зазначити, що визначення інституту омбудсмана в такому контексті містять певні прогалини, не цілком достатньо і вичерпно характеризують сутність даного органу, з належним ступенем точності віддзеркалюють його правову природу. Інститут омбудсмана, незважаючи на свою майже 200-річну історію існування у Швеції, належить до тих небагатьох конституційних новацій останнього часу, статус яких продовжує удосконалюватися, модифікуватися і мало досліджений науковцями.

Природа цього інституту, його модель у кожній з країн визначається і залежить від певного набору чинників, серед яких слід виділити форму правління в державі, існуючі в країні державний устрій та правову систему, конституційні та національні традиції, менталітет народу тощо.

Дослідник інституту омбудсмана доктор юридичних наук, професор В. В. Бойцова цілком слушно зазначає, що омбудсман - це складний соціально-правовий феномен: не тільки юридичний інститут чи орган, але й певний тип політичної і правової культури, сукупність суспільних зв'язків і відносин. Це завоювання та надбання світової юридичної культури, яке гарантує безконфліктне (толерантне) узгодження інтересів управлінців та громадян, якими вони управляють.[17,с.12]

Інститут Уповноваженого ВРУ з прав людини знаходиться наразі на стадії становлення. Не завжди цей інститут сприймається належним чином як державними інституціями, так і структурами громадянського суспільства. Але саме йому належить майбутнє в підвищенні ролі у забезпеченні прав людини і громадянина. І це має усвідомлюватись всіма суб'єктами права, виходячи з положення , що права людини в Україні визнаються найвищою соціальною цінністю.[1,Ст.3]

Держава символізує публічний простір, а громадянське суспільство - простір свобод, основу якого складає ринкова економіка і права людини. Уповноваженому з прав людини належить суттєва роль у забезпеченні взаємодії Української держави і громадянського суспільства в аспекті захисту прав особи. Конституціїно-правовий інститут Уповноваженого, створений в Україні може сприяти вирішенню проблеми бюрократизації виконавчого аппарату, анонімності і безвідповідальності державної влади. При цьому слід брати до уваги , що посилення інституту “народного правозахистника” в багатьох Європейських странах та США було реакцією на посилення виконавчої влади.

Інститут Уповноваженого дає можливість подолати суттєві суперечності сіж державою і громадянським суспільством, легитімувати владу, гарантувати право громадян бути проінформованими про помилки і зловживання службовців державного аппарату[70,с.80]

Омбудсмен є захистником громадянських прав. Він охороняє як публічні, так і особисті інтереси, приватну сферу життя, допомагає вирішенню проблем захисту прав особи. Значним є поновлюючий і політичний еффект діяльності Уповноваженого. Це насамперед пов'язано з тим, що омбудсмен виражає точку зору громадянського суспільства і доводить її до відома законодавчої і виконавчої гілок влади .Інститут Уповноваженого в Україні органічно вписується в діючу систему захисту прав громадян і не перешкоджає використанню інших каналів поновлення справедливості .

Загальновідомо, що гострим питанням сучасності є питання про недостатню або малу ефективність діючих юридичних способів розв'язання соціальних конфліктів, що виникають у результаті існування різних цілей особистості та згаїільства. І, як наслідок такої «різнорідності», утворення протиріч між реалі-ашією своїх прав людиною і дотриманням при цьому суспільних інтересів. Во-гючас багато дослідників в галузі прав людини стверджують, що на сучасному етапі юридична наука не виробила ефективних способів забезпечення раціо-нального сполучення та гармонії держави й окремих особистостей.

Простежуючи розвиток інституту омбудсмана з моменту його заснування, сьогодні ми робимо висновок, що даний інститут слід розглядати як одну з головних діючих осіб процесу розв'язання соціального конфлікту у суспільстві.

Водночас назва омбудсмана: посередником - у Франції, публічним захисником - у США, народним адвокатом - у Канаді, уповноваженим - у Польщі, Росії, Україні не випадкова. Таким чином, в першій назві закладена його посередницька місія. Аналізуючи діяльність інституry омбудсмана в цьому напрямку, Пеллетієр Жакус - дослідник інституту Посередника у Франції відзначає, що «...омбудсман пробує знайти баланс ...між громадянами і посадовими особами» [Цит.за 3, с.66]

Не можна не погодитися з відомими російськими соціологами B.C. Ко-маровським і Л. М. Тимофєєвою, які вважають, що конфлікти в суспільстві між державним апаратом і громадянами споконвічно визначені, причому незалежно від того, в яких за формою державі і суспільстві ми живемо, при цьому вони відзначають, що зазначений вплив на якість і ступінь гостроти конфлікту справляє характер політичного режиму і рівень політичної культури [67,с.145]

У цьому зв'язку професор Хаманева Н.Ю. звертає увагу і на причини загострення конфліктних ситуацій, розглядаючи їх як наслідок «...звернення громадянина до різних органів» [73,с.144]

Отже, розглядаючи звернення осіб на неправомірні та несправедливі дії публічних органів та їх посадових, службових осіб, інститут омбудсмана виступає гарантом забезпечення прав людини і згладжує існуючі конфлікти між суспільством і особистістю, тим самим стає каталізатором таких ситуацій. Тому можна не погодитися з професором Н.Ю. Хаманьовою, яка вказує, що «Уповноважений з прав людини в Російській Федерації... розв'язує конфліктні ситуації... шляхом звернення у відповідні інстанції» [74с.155]

На нашу думку, данний орган покликаний допомогти з'ясувати суть того, що відбувається, знайти кращий шлях порозуміння і загального добробуту.

Розглядаючи звернення громадян, омбудсман намагається не тільки відновити обмежені права, але і провести аналіз причин їх виникнення, щоб надалі запобігти таким конфліктним ситуаціям. У цьому зв'язку Регіональний Омбудсман Валлонії (Бельгія) М-Ж. Чідіас відзначає: «...омбудсман потрібний там, де необхідно нагадати сторонам, шо деякі правила не були ними враховані. Тут омбудсман докладає зусиль, щоб знайти консенсус між громадянином і адміністрацією [74. с.57]. У таких випадках особливо важлива роль омбудсмана в навчанні населення. Та й самі громадяни проявляють активний інтерес до животрепетних проблем суспільства. За даними різних соціологічних дослідженнь попит на соціальну інформацію як у країнах із стабільними системами, так і в постсоціалістичних країнах достатньо високий.

Аналіз практичної діяльності інституту омбудсмана свідчить про те, шо значна частина його роботи сконцентрована на розгляді звернень соціального характеру.

Омбудсман Ірландії протягом 1997 р. розглянув 50% скарг від загальної кількості, що надходили у правозахисні органи. З них 62% припадало на Департамент соціальних співтовариств і справ сім'ї; 13% стосувалося Департаменту сільського господарства і продовольства; 10% було проти Податкового департаменту; 13,5% було пов'язано з Департаментом охорони здоров'я; 9% торкалися послуг телефонного зв'язку.

Таким чином, інститут омбудсмана є державним каталізатором соціальних суперечок в суспільстві.

Уповноважений Верховної Ради України з прав має значний потенціал в цьому напрямку та буде займати гідне місце в системі юридичних механізмів щодо розв'язання конфліктів між суспільством, та особистістю.

1.2 Функції омбудсмана та принципи його діяльності

Незважаючи на всі структурні відмінності конституційних і правових систем інституту Уповноваженого в різноманітних країнах належить деякий мінімум спільного по сутності діяльності , більша частина якого належить завдань, а менша - організації та становленню. Типовими ознаками є наприклад незалежність омбудсмана , а також відсутність у нього виконавчої влади.

Його суттєвою характеристикою є також те, що він не замінює собою , а лише доповнює існуючи правозахисні установи , такі як наприклад адміністративні судові установи.

К дуже важливим обов'язкам омбудсмана відноситься забезпечення законності та належного рівня діяльності органів управління ,особливо в місцях, де рішення приймаються вільно ,де органами управління при винесенні такого рішення перевага надається власним інтересам а не праву.

Крім того він служить інструментом управління парламенту по відношенню до виконавчої влади.[61,c.6]

Також все більше значення надається посередницькій функції омбудсмана , тим більше що все більша складність управління підсилює нерозуміння людей . Це стається тому, що з однієї сторони омбудсман усюди знаходиться на варті захисту прав і інтересів народу перед виконавчими органами як апаратом влади, з іншої омбудсман може пояснити , розтлумачити громадянам необхідну і правильну адміністративну дію , сприяти росту довіри між громадянами та виконавчою владою. Це функція , в якій омбудсмен представляє державу на шляху від власного до демократичного управління державними справами.

Свою посередницьку роль омбудсмен може розвинути особливо по відношенню до меншин, які по відношенню до держави і його управлінським установам часто, та як правило цілком обґрунтовано відчувають недовіру. У зв'язку з тим заснування регіональних омбудсманів набуває приорітетне значення. При цьому саме в відносинах с меншинами омбудсмен має слідкувати за тим, щоб його самого не розглядали як частину державного апарату влади.

Ця небезпека тільки підкреслює значимість його незалежності.

Метою парламентського контролю, який здійснює Уповноважений, є:

1. захист прав і свобод людини і громадянина, проголошених Конституцією України, законами України та міжнародними договорами України;

2. запобігання порушенням прав і свобод людини і громадянина або сприяння їх поновленню;

3. сприяння приведенню законодавства України про права і свободи людини і громадянина у відповідність з Конституцією України, міжнародними стандартами у цій галузі;

4. поліпшення і подальший розвиток міжнародного співробітництва в галузі захисту прав і свобод людини і громадянина;

5. запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалізації людиною своїх прав і свобод;

6. сприяння правовій інформованості населення та захист конфіденційної інформації про особу. [2,Ст.]

Принципи діяльності омбудсмана.

Практична діяльність Уповноваженого, як самостійного державного інституту, має базуватись на певних загальноприйнятих принципах.

Гуманізм - основоположний принцип, що характеризує омбудсмана як інститут, призначення якого служіння людині, захисту її прав і свобод. З огляду на цей принцип омбудсман зобов'язаний терпляче, компетентно, ввічливо і уважно роз'яснювати громадянам їхні права та обов'язки, порядок їх забезпечення та процедури правового захисту, надавати відповідну допомогу в усуненні виявлених порушень прав громадян. Гуманне ставлення до громадян, які звертаються за допомогою до омбудсмана, виражається також в тому, що стосовно них з боку омбудсмана неприпустима чиста формальність: відмова у прийнятті скарги з причини недотримання форми її написання, подання і т. ін.. Омбудсман покликаний також сприяти гуманному ставленню до потреб та запитів громадян з боку органів влади, посадових осіб різноманітних органів та організацій незалежно від форм власності. Він повинен стояти на сторожі прав громадян, не допускаючи випадків переслідування заявників чи іншого обмеження їх прав з боку органів влади за звернення до нього. Розуміння та утвердження того, що кожна людина незалежно від її національності, раси, віросповідання, соціального та майнового стану, статі і т. ін. має рівні та невід'ємні права і свободи, що випливають із її сутності як члена суспільства, гуманність у відносинах з тими, чиї права порушені, хто уже незаконно ображений, розуміння їхнього болю, сприйняття його як соціальної несправедливості, що завдає удар по всьому суспільству, правовій і управлінській системі, є основними критеріями діяльності омбудсмана.

Законність - універсальний правовий принцип, який знайшов своє нормативне втілення в багатьох країнах, це обов'язковий атрибут існування та розвитку демократично організованого суспільства. Законність необхідна для забезпечення свободи громадян, реалізації їх прав, формування та розвитку громадянського суспільства, побудови правової держави, а її рівень та стан служать головним критерієм оцінки правового життя громадян, суспільства, держави. В юридичній науці законність розуміється чи то просто строгим і повним виконанням приписів правових законів і прийнятих на їх основі юридичних актів всіма суб'єктами права, чи як правовий режим суспільного життя, який полягає в неухильному дотриманні юридичних норм всіма право - дієздатними учасниками, чи як політико-правове явище, що характеризує процес удосконалення державно-правової форми організації суспільства і реалізації ідеї соціальної справедливості шляхом строгого та неухильного дотримання і виконання діючого законодавства.

Зміст принципу законності в роботі омбудсмана складає діяльність, спрямована на неухильне виконання і дотримання законів всіма учасниками суспільних відносин, на забезпечення такої поведінки органів державної влади, їх посадових осіб, а також громадян, яка відповідає вимогам норм права, на забезпечення реалізації прав і свобод людини, гарантування принципу рівності всіх перед законом, неприпустимість свавілля і діяльності посадових осіб.

Законність як принцип діяльності омбудсмана означає, що здійснювати захист прав і свобод людини і громадянина він може тільки законами засобами, передбаченими Конституцією та іншими законами країни. Він не повинен виходити за рамки правових приписів своєї діяльності: проводити дії, не передбачені законодавством, приймати рішення, що виходять за рамки його повноважень тощо. «Уповноважений зобов'язаний додержуватися Конституції України і законів України, інших правових актів та охоронюваних законом інтересів людини і громадянина».[Цит.за 2,ст.14]

Принцип законності знаходить своє втілення також при здійсненні омбудсманом контролю за ефективністю дотримання законодавства у сфері захисту прав людини, приведенні його у відповідність з нормами міжнародного права, міжнародними стандартами у галузі прав людини. Як закріплено Законом Литви про контролерів Сейму, якщо в процесі розслідування контролери виявляють недоліки, суперечності в законах або інших правових актах, вони повідомляють про це відповідно Сейм. Уряд чи Раду самоврядування.

Таким чином, законність є головним керівним принципом діяльності омбудсмана, від дотримання цього принципу залежить ефективність всієї роботи цього правозахисного інституту, а його здійснення забезпечується системою певних вимог та гарантій, які передбачені перш за все в конституціях держав і чинному законодавстві.

Принцип справедливості у діяльності омбудсмана грунтується на неупередженому розгляді скарг про порушення прав громадян, справедливому врегулюванню конфлікту між сторонами завдяки узгоджувальним процедурам і прийняттю законного рішення.

Омбудсман при розгляді скарг громадян, повідомлень у засобах масової інформації щодо порушень прав людини повинен зберігати певну об'єктивність до всіх сторін справи, не повинен бути зв'язаний підходом, що викладені факти правдиві і дійсно мають місце. У кожному випадку він зобов'язаний провести детальне розслідування, дослідження по справі і неупереджено оцінити викладені факти. Адже не секрет, що в скаргах громадян мають місце інколи певні неточності, викривлене подання обставин справи, а інколи й неправда. Тому дуже важливо, щоб омбудсман в кожному конкретному випадку не був пов'язаний думкою скаржників і приймав рішення, об'єктивно дослідивши всі обставини справи у сукупності, всесторонньо та повно проаналізувавши їх, поважаючи честь, гідність і права як громадян-заявників, так і відповідних організацій і посадових осіб, однаково неупереджено ставлячись до них і дотримуючись їх інтересів. Для цього він має право звертатися до осіб, дії яких оскаржуються ,з пропозицією дати власну оцінку своїм діям, залучати до розгляду справи відповідних експертів, опитувати свідків по справі і т. ін.[39,c.73]

Права омбудсмана як елемент конституційно-правового статусу становлять міру його свободи при здійсненні ним своїх функцій, та водночас вони виступають засобами реалізації завдань, що стоять перед цим правозахисним органом. Ми не поділяємо точку зору тих авторів, які переконані, що для державного органу можлива поведінка є одночасно і необхідною поведінкою, і вважають, що права та обов'язки державного органу зливаються у його повноваженнях в єдине ціле - «право-обов'язки». Хоча дотримання органами державної влади принципу «дозволено те, що прямо передбачено законом» означає перш за все неприпустимість виходу у своїй діяльності за межі передбачених законом повноважень, проте за ними залишається свобода вибору конкретного засобу впливу (права) залежно від ситуації, обставин для ефективного вирішення завдання чи виниклої проблеми. Вищезазначена позиція тим більше не може стосуватися омбудсмана, який часто використовує неформальні підходи при реалізації своїх повноважень.[39,c.75]

Взагалі функції у омбудсманів бувають різноманітними і їх можна класифікувати на дії при прийомі звернень, дії при розгляді звернень та дослідженні обставин порушень прав людини, дії при вжитті заходів щодо відновлення порушених прав громадян.

Реалізуючи свої функції при прийомі скарг, омбудсмани повинні всебічно оцінити викладені у зверненні факти, попередньо дати їм правову оцінку щодо відповідності вимог заявника нормам законодавства і правомірності дій певних посадових осіб органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян та інших соціальних інститутів щодо дотримання прав людини та вибрати той захід, який буде найбільш ефективним у відновленні порушених прав скаржників.

Отримавши заяву чи скаргу на порушення або обмеження прав особи, омбудсмани більшості країн мають право прийняти їх до розгляду; або ж, за наявності мотивованих обставин, відмовити в їх прийнятті до розгляду: чи відмовити в прийнятті, роз'яснивши заявникам засоби, які ті можуть використати для захисту своїх прав і свобод, чи ознайомивши їх з нормативними актами, рішеннями й іншими матеріалами для вжиття заявниками самостійно відповідних дій по відновленню порушених прав; або ж передати цю заяву чи скаргу органу державної влади, місцевого самоврядування, відповідній посадовій особі, в компетенцію яких входить їх вирішення по суті.[47,c.125]

Так само самим омбудсманом визначається схема розгляду скарг громадян. Цей процес є малоформалізованим. Омбудсман сам визначає, який порядок слід застосувати, щоб належним чином провести дослідження обставин справи, отримати необхідні додаткові матеріали відносно викладених у скарзі обставин порушення прав і свобод громадян і т. ін. Як правило, законодавством значної частини країн закріплено, що вони мають право отримувати пояснення від будь-яких посадових осіб органів державної влади, місцевого самоврядування, керівників підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян та інших інституцій; можуть здійснювати запит і отримувати від органів державної влади, місцевого самоврядування, керівників підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян відомості, документи та інші матеріали щодо справи.

Омбудсман, досліджуючи викладені у скарзі обставини, вправі вступати в контакт зі скаржником та іншими особами, які мають відношення до справи. Для цього він наділений правом першочергового прийому керівниками вищих органів державної влади, керівниками і посадовими особами органів державної влади, місцевого самоврядування, керівниками підприємств, установ, організацій незалежно від організаційно-правових форм і форм власності, начальниками та командирами військових формувань, адміністраціями місць позбавлення волі осіб, керівниками об'єднань громадян тощо; а також омбудсман має право безперешкодно відвідувати органи державної влади, муніципальні органи, бути присутнім на засіданнях колегіальних органів, брати участь у роботі судів, а також вільно відвідувати підприємства, установи, організації незалежно від організаційно-правових форм і форм власності, військові формування, місця перебування затриманих, попереднього ув'язнення, установи примусового лікування, психіатричні лікарні, об'єднання громадян та інші організації і установи.[47,c.145]

У випадку необхідності омбудсман має право звернутися до компетентних державних установ з клопотанням провести експертні дослідження чи підготувати висновки відносно викладених у зверненні обставин справи для з'ясування, чи має місце в них порушення прав і свобод людини та громадянина. У деяких країнах він може також спільно з компетентними органами чи посадовими особами здійснити перевірку діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян на предмет дотримання ними прав і свобод людини чи вжити інші заходи.[57,c.18]

Встановивши обгрунтованість викладених у зверненні доказів стосовно порушених прав громадян, омбудсман визнає оскаржені дії чи бездіяльність органів державної влади, місцевого самоврядування, організацій. установ незаконними, про що письмово повідомляє скаржника, а на адресу організації-порушника направляє акт реагування. Найбільш розповсюдженою формою такого реагування є подання (рішення), в якому омбудсман висловлює свою точку зору на обставини справи та пропонує спосіб відношення порушених прав громадян. Він має право рекомендувати органам та організаціям, їхнім посадовим особам вжити заходи, спрямовані на попередження чи пом'якшення наслідків порушення прав людини; на зміну практики чи процедури їх діяльності. Омбудсман у своєму поданні може запропонувати їм також переглянути чи скасувати неправильно прийняте рішення, розглянути питання про відшкодування шкоди, завданої особі незаконними діями.

Законодавством деяких країн передбачено, що у поданні омбудсман має право рекомендувати відповідним органам та організаціям. їх посадовим особам завершити розгляд скарги громадян прийняттям додаткового рішення, яке б корегувало раніш прийняте в аспекті належного забезпечення прав і свобод людини, посилити контроль за дотриманням національного та міжнародного законодавства у галузі прав людини або запропонувати інший спосіб вирішення конфлікту.

Часто омбудсмани наділені правом звертатися в судові органи на дії органів і посадових осіб, які порушили права людини, та брати в них участь на правах сторони судового засідання. Вони можуть також самостійно порушувати дисциплінарне провадження стосовно державних службовців.

Інколи по завершенні розгляду скарги омбудсмани застосовують такі заходи реагування, як повідомлення у засобах масової інформації про факти порушення прав людини. Вони використовують друковані засоби масової інформації, радіо, телебачення як істотні фактори впливу на органи та організації і добиваються таким чином зміни їх рішень і відновлення порушених прав людини.

Омбудсмани мають право повідомити про випадки порушення прав людини у щорічній або спеціальній доповіді парламенту країни, а деколи й іншим вищим органам державної влади (главі держави, уряду і т. ін.).

Важливим у діяльності омбудсмана є його право вносити пропозиції щодо удосконалення чинного законодавства. Він може рекомендувати органам державної влади, місцевого самоврядування, організаціям, установам та іншим соціальним інститутам, що порушили права людини, їх посадовим, особам змінити чи відмінити відомчі нормативні акти, які обмежують права людини або неправильно трактують положення законів, чи. виступаючи перед парламентом країни зі своєю щорічною або спеціальною доповіддю, запропонувати внести зміни в закони з метою демократизації правового статусу людини та громадянина.

Службові обов'язки омбудсмана спрямовані на належне виконання ним своїх функцій. Серед них перш за все слід назвати обов'язок дотримуватися приписів чинного національного та міжнародного законодавства у галузі прав людини. Омбудсмани не мають права розголошувати виявлені ними в процесі проведення дослідження справи факти із приватного життя заявника та інших причетних до справи осіб без їхньої згоди та порушувати інші права і свободи людини та громадянина. Не підлягають широкому розповсюдженню де скінчення розгляду скарги і матеріали справи.[43,c.193]

При з'ясуванні обставин порушення прав людини омбудсмани зобов'язані надати органам державної влади, місцевого самоврядування, організаціям, установам, підприємствам, об'єднанням громадян. їх посадовим особам, рішення чи дії (бездіяльність) яких оскаржуються, можливість дати свої пояснення по суті справи.

Після завершення розгляду звернення та виявлення порушень прав людини омбудсман повинен вжити відповідні заходи реагування і повідомити про них всіх зацікавлених осіб, зокрема заявника, органи влади, муніципальні органи, інші організації, які порушили права людини, в необхідних випадках їх вищестоящих посадових осіб. Він зобов'язаний направити їм своє рішення, в якому може рекомендувати заходи для відновлення порушених прав людини.

У деяких країнах закріплено обов'язки омбудсмана не втручатися ні в яке провадження, відкрите перед судом, не оскаржувати правильність судового рішення, бути об'єктивним та неупередженим у своїй діяльності і т.ін.[47,c.126]

На детальній характеристиці цих та інших обов'язків, як і на характеристиці деяких не проаналізованих нами прав омбудсманів, ми зупинимося дещо пізніше, розкриваючи світові моделі цього інституту та повноваження Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

1.3 Місце омбудсмана в системі органів державної влади

Сьогодні в умовах побудови в Україні демократичної, соціальної, правової держави одночасно відбувається складний процес формування громадянського суспільства. Такий процес, у свою чергу, вимагає соціально-економічних, політичних та культурних змін, а особливо, - вдосконалення механізму функціонування державної влади. Інститут омбудсмена, основне завдання якого полягає у позитивній зміні взаємовідносин “держава - людина - суспільство” та встановленні між ними зворотного зв'язку, є важливим елементом громадянського суспільства. Як відповідь на активне відмежування інститутів державної влади від інтересів та потреб громадян, високий рівень бюрократизму та корупції, пануючий правовий нігілізм та нехтування правами людини, суспільство запроваджує нові інститути правозахисту. З огляду на те, що існуючі правозахисні державні та недержавні інститути неспроможні належним чином захищати права людини та вирішувати проблеми, що накопичувались роками, суспільство починає пошук та створення нових, демократичних за своєю суттю гарантій прав людини.

Сьогодні принцип поділу влади є основоположним у формуванні та функціонуванні механізму державної влади. Без нього неможливо уявити демократичний розвиток держави, належне забезпечення прав і свобод людини та громадянина. Визначення місця інституту омбудсмана в механізмі державної влади важливе як у теоретичному, так і в практичному аспектах, оскільки стосується, по-перше, статусу самого інституту, його прав та обов'язків щодо інших органів влади, по-друге, від місця знаходження омбудсмана в системі органів державної влади залежить характер його функцій, по-третє, визначення місця омбудсмана в структурі вищих органів державної влади країни сприятиме вирішенню ряду існуючих проблем взаємодії гілок державної влади, забезпеченню оптимального функціонування державного механізму і практичної реалізації принципу поділу влади.[58,c.86]

Інститут омбудсмана виник у рамках парламентаризму і відповідно до концепції поділу влади на першому етапі своєї діяльності був підлеглий законодавчій владі, діяв в рамках парламенту і вважався його допоміжним органом. У більшості країн такий підхід до визначення місця омбудсмана в механізмі державної влади зберігся. Він визнається парламентом, співпрацює з ним та його спеціальними комітетами і комісіями, які в свою чергу активно впливають на його діяльність.

У країнах, де наявна більш-менш сильна виконавча влада, вони запроваджуються в рійках виконавчої влади. Так, у ряді штатів США відмовилися від сприйняття цього «Інституту тільки як структури законодавчої гілки влади. Він запроваджений і при губернаторах штатів чи згідно з своїм статусом підзвітний виконавчим органам влади штату. Це пов'язано з тим, що представницькі органи влади цих штатів не проявили у свій час Належної зацікавленості в реалізації програми омбудсманівської служби. Причиною цього була боязнь законодавців щодо того, що введення інституту омбудсмана при мконодавчому органі штату призведе до втрати авторитету самих законодавців як Шисників інтересів виборців. Виконавчі органи штатів, губернатори навпаки виступали за запровадження цього інституту, енергійно його рекламували в період виборчої губернаторської кампанії, закріплювали у своїх виборчих програмах спеціальні розділи, присвячені цьому правозахисному інституту. Виконавчі омбудсмани діють також на регіональному рівні в Італії, Канаді, Австралії, Російській Федерації та деяких інших країнах.[35,c.115]

І практика підтверджує, що вони дійсно здатні функціонувати та захищати права людини не менш ефективно чим законодавчі омбудсмани.

Хоча на думку деяких дослідників цього інституту, "урядові" варіанти омбудсманівської моделі породжують проблеми і певною мірою обмежують незалежність і неупередженість даної посадової особи. Особливо це проявляється в тих державах, де виконавча влада наділена повноваженнями регулювати бюджет омбудсманівської служби [16,с.297].

Однак така претензія може висловлюватись і до представницьких органів, які у випадку підпорядкування їм інституту омбудсмана також законодавчо передбачають певні важелі впливу на цей правозахисний механізм. Тому важко однозначно сказати, яка із зазначених моделей омбудсмана є досконалішою. Будь-яка з них відіграє позитивну роль як засіб позасудового захисту прав і свобод людини та громадянина. Звичайно, парламентська модель збільшує можливості омбудсмана впливати на органи управління і посилює позиції парламенту в галузі контролю за виконавчою владою. З іншого боку, виконавчі омбудсмани роблять виконавчу гілку влади демократичнішою, гнучкішою, ліберальнішою в галузі прав людини. Тому останнім часом при запровадженні інституту омбудсмана все більше використовується модель квазіомбудсмана, який поєднує в собі риси виконавчої та представницької схеми, що робить його більш незалежним від законодавчої і виконавчої гілок влади. Прикладом цього є омбудсман Франції. Омбудсмен Польщі, Російської Федерації, Угорщини, України, Грузії, Данії та ряду інших країн.[32,с.54]

У науковій літературі є роботи, автори яких відстоюють думку, що омбудсман повинен бути не тільки незалежним і діяти неупереджено відповідно до точних приписів і правил, встановлених законодавством, але й не входити в жодну з гілок влади, оскільки він є достатньо впливовим інститутом, здатним самостійно істотно впливати на функціонування органів державної влади з метою недопущення ними порушень прав людини. Так вважають перш за все вчені - працівники країн колишнього соціалістичного табору. Хоча і деякі інші вчені країн Західної Європи та Америки дотримуються такої думки. Так, на думку Т. Флейнера-Джерстера, інститут омбудсмана можна віднести до спеціальних інститутів публічно-правового нагляду [2,83].

В. Бойцова, характеризуючи інститут медіатора-посередника, пише, що яка б не була повага до ідеї Монтеск'є, теза про те, що французка конституція базується на існуванні трьох влад, застаріла. Необхідно говорити про появу нової, четвертої влади - дипломатичної, до якої і потрібно віднести омбудсмана Франції. [17,с.15-16].

Інший дослідник цього інституту стверджує, що медіатора-посередника потрібно назвати sui generis, тобто владою особливого роду [78,с.84].

Підтвердженням саме такого підходу до визначення місця омбудсмана в системі органів державної влади стало закріплення його статусу в постсоціалістичних країн. "Виходячи з класичної теорії принципу поділу влади - oмбудсман тієї чи іншої гілки влади не повинен мати компетенцію, що належить іншій гілці влади.” [22,с.201]

У російському варіанті визначити належність Уповноваженого до тієї чи іншої влади дуже складно: Уповноважений з прав людини в Російській Федерації не належить ні до судової, ні до виконавчої, ні до законодавчої, хоча і призначається останньою [75,с.41]

Ряд авторів теоретично обґрунтовують думку, що сьогодні омбудсман повинен бути самостійним, незалежним органом, який не входить до жодної з гілок влади (законодавчі виконавчої, судової), а разом з Конституційним Судом, прокуратурою, а також Рахунковою палатою утворює систему незалежних контрольно-наглядових органів.

М. Савенко, аналізуючи таку ситуацію з статусом Уповноваженого з прав людини в Україні, зазначає, що, на його думку, науковий аналіз показує, що українського омбудсмана не можна віднести до трьох класичних гілок влади, проте очевидно, що він виконує певні контрольно-наглядові функції і займає своє самостійне місце в механізмі реалізації влади [71,с.84].

Його підтримує В.Німченко, який зазначає: "Особливість статусу Уповноваженого з прав людини полягає в тому, що він не належить до будь-якої з гілок державної влади, а є органом sui generis, особливого роду, з унікальним статусом.”[66,с.40]. Реалізація його мандату в умовах сучасної України ускладнюється тим, що він не вписується у традиційно існуючу систему влади" [66,с.41].

Як бачимо, ці автори виходять за рамки класичного підходу щодо теорії поділу державної влади на три гілки. На їх думку, поряд з законодавчою, виконавчою та судовою владами, які є фундаментальними гілками влади, доцільно визнати і контрольно-наглядову гілку влади, в систему якої разом з омбудсманом входять Конституційний Суд, прокуратура, Рахункова палата та деякі інші контрольно-наглядові органи.

О.Ф.Фрицький підсумовує, що існування цієї гілки влади Підтверджується системним характером її структури і спільним функціональним призначенням усіх елементів структури, а саме здійсненням контролю [73,с.402].

Обґрунтовуючи думку щодо контрольно-наглядової гілки влади, її прихильники говорять, що за сучасних умов оптимальним є гнучке розуміння теорії поділу влади. її втілення в життя у різних країнах має свої відмінності, що і обумовлює оптимальність гнучкого розуміння теорії поділу влади, можливість її доповнення новими елементами, що відповідають реаліям сьогодення. Цей принцип допускає створення державних органів, що функціонують паралельно трьом основним гілкам державної влади. Не можна допускати догматичного трактування розподілу влад як раз і назавжди існуючої схеми. Неприпустимо зациклюватися лише на одному з важливих варіантів цієї теорії.

Вважаємо, що концепція поділу влади має, насамперед, орієнтуючий характер. У "чистому" вигляді вона ніде, принаймні в сучасних умовах, не здійснюється . Навпаки, практика державотворення свідчить про доповнення її новими елементами, що відповідають сьогоднішнім реаліям.

Можна згадати, що в історії політичної думки число гілок влади, що пропонувалося встановити, коливалося від двох до десяти. Так, Джон Локк вважав, що підтримка режиму свободи вимагає, щоб публічно-владні повноваження держави були чітко поділені між законодавчою та виконавчою владами.

Шарль Монтеск'є відстоював необхідність існування уже трьох влад - крім законодавчої та виконавчої гілок влади називав ще судову. Деякі послідовники Ш. Монтеск'є доповнювали теорію розподілу влад шляхом приєднання до трьох влад четвертої. Носіями виконавчої влади у власному значенні слова вони називали не монарха, а міністрів, йому ж присвоювали особливу "упокорюючу" або "врівноважуючу" владу, призначення якої полягає в тому, щоб регулювати дії останніх трьох влад, забезпечувати їх рівновагу та вирішувати їх взаємні конфлікти.

Ця думка вперше була висловлена у 1791 році членом Національних Зборів Франції Кнермоном де-Тоннером і згодом, у 1814 році, докладно розвинена Бенджаменом Констаном. У Німеччині вона була сприйнята Гегелем і в своєрідній метафізичній формі викладена його учнем Лоренцом фон Штейном.