Экстремизм и его предупреждение

Вина А. в публичных призывах к насильственному захвату власти, насильственному изменению конституционного строя Российской Федерации и в возбуждении национальной, расовой и религиозной вражды также была подтверждена показаниями свидетелей и другими материалами дела. Так, свидетель С. показал в судебном заседании, что А. и другие члены группы, в которую они были объединены, призывали к войне с неверными, а А. передал ему тетрадь с записями по тактике ведения боя, нападения на колонны и захвата заложников.

Другие свидетели показывали, что А. приносил им литературу о войне с неверными, показывал видеокассеты с записями боевых действий и казнями российских солдат, ксерокопировал книги о военном джихаде и развозил их по религиозно-вооруженным группам, призывал людей ехать в Чеченскую Республику для ведения боевых действий против Российской армии.

Согласно экспертному заключению (политологическая экспертиза) изъятая литература, видео- и аудиокассеты содержат достаточно полное изложение идеологии современного религиозного экстремизма, представляют опасность для социального спокойствия и стабильности, содержат призывы к возбуждению национальной и религиозной вражды, пропаганду исключительности и превосходства ислама над христианством и иудаизмом.

С учетом изложенного сделан вывод, что А. обоснованно привлечен к уголовной ответственности и осужден наряду с другими преступлениями за преступления, предусмотренные ч. 2 ст. 208, ч. 2 ст. 210, ч. 1 ст. 30 и ст. 278, ч. 1 ст. 280, п. "в" ст. 282 УК РФ.

Квалификация преступных действий по данному делу примечательна тем, что здесь имеет место реальная совокупность деяний, посягающих на различные объекты, сочетание составов, предусмотренных различными главами УК РФ и подтверждающих тезис о рассмотрении терроризма как крайнего выражения экстремизма. В данном деле смыкаются такие общественно опасные преступные посягательства, как экстремизм (ст. 280 - публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности, п. "в" ч. 2 ст. 282 - возбуждение национальной вражды организованной группой, а фактически и с угрозой применения насилия - п. "а" ч. 2 ст. 282 УК РФ) и терроризм, выразившийся в склонении лиц к совершению таких преступлений, как участие в незаконном вооруженном формировании (ч. 2 ст. 208); приготовление к насильственному захвату власти (ч. 1 ст. 30 и ст. 278 УК). Эти действия в настоящее время должны квалифицироваться как содействие террористической деятельности, предусмотренное ст. 205.1 УК РФ. Несомненно, отнесение ряда перечисленных выше деяний к числу экстремистских позволит сократить их число и снизить количество экстремистов. В то же время отдельные деяния, включенные законодателем в число экстремистских, по нашему мнению, упоминаются излишне, а другие требуют уточнения и доработки.

Во-первых, посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля, совершенное в целях прекращения его государственной или иной политической деятельности либо из мести за такую деятельность, в соответствии со ст. 277 УК РФ включено законодателем в число террористических проявлений, а "осуществление террористической деятельности" уже присутствует в действующей редакции Федерального закона и отнесено к экстремистской деятельности. Поэтому внесение одной из разновидностей терроризма, отнесенного в целом к экстремистской деятельности, лишено юридического смысла.

Во-вторых, отнесение к экстремизму "применения насилия в отношении представителя государственной власти либо угрозы его применения в отношении представителя государственной власти или его близких в связи с исполнением им своих должностных обязанностей", т.е. деяния, предусмотренного ст. 318 УК РФ, представляется слишком неопределенным, способным неоправданно расширить круг лиц, причисляемых к экстремистам, за счет лиц, совершивших такие противоправные деяния не по политическим, а по иным, например бытовым, мотивам. Не уточнен также статус и уровень потерпевшего представителя государственной власти.

В-третьих, представляется юридически неоднозначной возможность включения в перечень экстремистских действий "публичной клеветы в отношении лица, замещающего государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации при исполнении им своих должностных обязанностей или в связи с их исполнением, соединенной с обвинением указанного лица в совершении деяний, содержащих признаки экстремистской деятельности". По сути, это одна из форм клеветы, являющейся преступлением против личности. Как следует из ст. 129 УК РФ, под клеветой понимается распространение заведомо ложных сведений, порочащих честь и достоинство другого лица или подрывающих его репутацию. Перевод одной из форм клеветы в разряд экстремистской деятельности также может привести к ее расширительному применению в отношении критикующих власть представителей оппозиции.

В-четвертых, после ввода в действие ст. 205.2 УК России, предусматривающей уголовную ответственность за публичные призывы к осуществлению террористической деятельности и публичное оправдание терроризма, по нашему мнению, отпала необходимость и целесообразность упоминания данной противоправной деятельности в числе экстремистской.

В-пятых, законодатель отнес к экстремистской деятельности создание или распространение аудио-, аудиовизуальных, печатных и иных материалов (произведений), предназначенных для публичного использования и содержащих хотя бы один из признаков экстремизма. То есть установлена уголовная ответственность за приготовление к совершению публичных призывов к осуществлению экстремистской деятельности - преступление, предусмотренное ст. 280 УК РФ. В связи с этим возникают противоречия данного положения с положениями ст. 15 УК РФ, в соответствии с которыми приготовление к совершению преступлений небольшой и средней тяжести не наказуемо, а ст. 280 УК РФ определяет именно преступления средней тяжести. Поэтому необходимо внесение изменений в соответствующие статьи УК РФ. Так, в диспозицию ст. 280 УК РФ необходимо включить "изготовление экстремистских материалов с целью их публичного распространения", а в ст. 15 УК РФ указать, что приготовление к преступлениям экстремистского характера наказуемо, даже если они относятся к преступлениям небольшой или средней тяжести. Представляется, что при злоупотреблении указанным положением можно отнести отдельных писателей и даже классиков художественной литературы к разряду экстремистов, в связи с чем данное изменение также требует уточнения и более детальной проработки. Доработка Закона "О противодействии экстремистской деятельности" в направлении более четкого и операционального выделения экстремистских действий, прежде всего тех, которые связаны с насилием и являются преступлениями, позволит избежать ситуаций, когда закон в отношении одних может быть применен, а в отношении других - нет. Иначе получается, что именно законодатель создает двусмысленные ситуации, провоцирующие правоохранительные органы на самостоятельное толкование норм закона и принятие решений по их применению или неприменению. По нашему мнению, назрела также объективная необходимость дополнить ст. 212 УК РФ ("Массовые беспорядки"), ст. 213 ("Хулиганство"), ст. 243 ("Уничтожение или повреждение памятников истории и культуры"), ст. 244 ("Надругательство над телами умерших и местами их захоронения") таким квалифицирующим признаком, как совершение указанных преступлений по мотивам идеологической, политической, расовой, национальной или религиозной ненависти либо вражды, а равно по мотиву ненависти либо вражды в отношении какой-либо социальной группы.

ГЛАВА 2. ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ ЭКСТРЕМИЗМУ

2.1 Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности

В настоящем параграфе хотелось бы основное внимание уделить вопросу участия органов прокуратуры в противодействии экстремистской деятельности. В этой связи примечательно, что ст. 4 Закона, говоря о субъектах противодействия экстремистской деятельности, органы прокуратуры не упоминает. Вместе с тем рассматриваемый Закон в последующих статьях называет органы прокуратуры в числе органов, находящихся без преувеличения на передовом рубеже борьбы с экстремизмом. Прежде всего это выражается в предоставлении прокурорам дополнительных полномочий, направленных как на пресечение, так и на устранение проявлений экстремизма. Постараемся проанализировать эти полномочия с точки зрения их соотносимости с нормами Закона о прокуратуре.

Прежде всего уточним: ч. 1 ст. 3 Закона о прокуратуре устанавливает, что полномочия прокуроров могут определяться другими федеральными законами, поэтому наделение их дополнительными средствами реагирования на выявленные нарушения законов в общем-то нужно приветствовать, особенно на фоне периодически разгорающихся политических споров о сворачивании общенадзорной деятельности прокуроров. В контексте сказанного на фоне серьезных проблем, поставленных перед всей правоохранительной системой и судами вступлением в силу УПК РФ, неожиданным "подарком" выглядит расширение юрисдикции прокуроров в сфере административного преследования. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в ст. 28.4 управомочил прокурора выносить постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении даже в отношении граждан и юридических лиц, которые Законом о прокуратуре не отнесены к субъектам надзора, что автоматически выводит из числа правовых регуляторов прокурорской деятельности ст. 25 этого Закона.

Схожая ситуация наблюдается и с Законом о противодействии экстремистской деятельности. Так, ст. 6 этого Закона несколько по-иному раскрывает сущность такого правового средства прокурорского надзора, как предостережение. Основанием для объявления предостережения о недопустимости осуществления экстремистской деятельности является наличие достаточных и предварительно подтвержденных сведений о готовящихся противоправных действиях, содержащих признаки экстремистской деятельности. Таким образом, прокурору для принятия решения о применении этого правового средства необходимо исходить из критериев, положенных ст. 1 Закона о противодействии экстремистской деятельности в основу определения экстремизма. Очевидно, что не во всех случаях наличие информации, получена ли она оперативным путем или вследствие обращения в органы прокуратуры заинтересованных лиц, будет поводом для немедленного реагирования. Дело в том, что понятие экстремистской деятельности сформулировано достаточно лаконично, а потому прокурору может потребоваться консультация специалистов, причем не только правоведов, но и историков, этнографов и т.д.

Взвешенность принимаемого прокурором решения об объявлении предостережения обусловливается и возможностью обжаловать решение прокурора в суд. С точки зрения вопроса о защите прав несостоявшегося "экстремиста" от незаконных посягательств со стороны прокурора установление судебного порядка обжалования прокурорского решения, по нашему мнению, не имело смысла, поскольку сам факт объявления предостережения не влечет для адресата никаких существенных ограничений, а также, будучи индивидуальным, не подрывает репутации лица.

В то же время, в отличие от ст. 25.1 Закона о прокуратуре, ст. 6 рассматриваемого Закона содержит существенное дополнение. Речь идет об отсутствии в готовящихся противоправных действиях, содержащих признаки экстремистской деятельности, оснований для привлечения к уголовной ответственности. В самом деле, уголовное право оперирует таким понятием, как неоконченное преступление, и этот институт достаточно широко применяется на практике. Это обстоятельство напрасно не было изначально закреплено в ст. 25.1 Закона о прокуратуре.

В отношении субъектов, которым прокурор вправе объявить предостережение, также есть некоторые расхождения со ст. 25.1 Закона о прокуратуре, который допускает принятие такого решения только в отношении должностных лиц, не раскрывая содержание этого понятия, как это сделано, скажем, в ст. 2.4 КоАП РФ. По Закону о противодействии экстремистской деятельности прокурор вправе объявить в письменной форме предостережение о недопустимости такой деятельности руководителю общественного или религиозного объединения либо руководителю иной организации, а также другим соответствующим лицам с указанием оснований объявления предостережения. Следует предположить, что под "другими соответствующими лицами" понимаются физические лица, которые могут готовить противоправные действия, содержащие признаки экстремистской деятельности, при отсутствии оснований для привлечения к уголовной ответственности.

Что касается вопроса реализации названного полномочия, то он решается в зависимости от компетенции прокурора соответствующего уровня, начиная с Генерального прокурора РФ и заканчивая прокурором районного (городского) звена.

Достаточно неудачной, порождающей немало вопросов и затрагивающей в определенной степени каноны прокурорского надзора, является ст. 7, предоставляющая прокурору право выносить предупреждение общественному или религиозному объединению либо иной организации о недопустимости осуществления экстремистской деятельности. С одной стороны, сопоставляя названное полномочие прокурора с сущностью предостережения, можно выявить ряд схожих позиций. Прежде всего, и тот и другой акт реагирования объявляется (выносится) как предостережение (предупреждение) о недопустимости осуществления экстремистской деятельности. С другой стороны, законодатель разграничил основания реагирования, установив достаточным условием для объявления предостережения подготовительную стадию, а для вынесения предупреждения - признаки экстремизма. Предупреждение выносится не конкретному лицу, а коллективному органу.

Следует обратить внимание и на следующее. Во-первых, какая была необходимость вводить такое новое для прокурора средство реагирования - предупреждение? Ведь при наличии нарушений закона прокурор в соответствии со ст. 24 Закона о прокуратуре вносит представление об их устранении, причем срок для принятия конкретных мер по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих, составляет не более месяца. Статья 7 Закона о противодействии экстремизму предусматривает установление в предупреждении срока для устранения нарушений не менее двух месяцев со дня его вынесения.

Во-вторых, аналогичное предупреждение в рамках названной статьи может быть вынесено органом юстиции. Это, по нашему мнению, правильная мера реагирования для компетентного органа, который в силу приданных ему функций осуществляет контроль за деятельностью общественных, в том числе религиозных, объединений. Кроме того, предупреждение как властное полномочие характерно именно для контролирующих органов, входящих в структуру органов исполнительной власти. Таким образом, решение законодателя выглядит по меньшей мере странным и приводит к дублированию полномочий двух государственных органов.

В сложившейся ситуации прокурорам, очевидно, придется отказаться от внесения представлений об устранении нарушений закона и нарабатывать практику вынесения предупреждений. Это повлечет за собой жалобы в суды общей юрисдикции. В связи с этим необходимо учитывать, что предупреждение может быть обжаловано в суд в течение установленного в нем срока для устранения нарушений.

Статья 7 Закона о противодействии экстремизму закрепляет алгоритм дальнейших действий прокурора или органа юстиции. Так, если предупреждение не было признано судом незаконным, а также если в установленный в нем срок общественным или религиозным объединением, либо иной организацией, либо их региональным или другим структурным подразделением не устранены нарушения, послужившие основанием для вынесения предупреждения, либо если в течение двенадцати месяцев со дня вынесения предупреждения выявлены новые факты, свидетельствующие о наличии признаков экстремизма в их деятельности, необходимо обращаться в суд с заявлением о ликвидации таких организаций или объединений или об их запрете, если они не являются юридическими лицами. Думается, что в случае с установлением годичного срока рецидива экстремистской деятельности законодатель смягчил тяжесть ответственности. Необходимо было жестко определить, что повторное проявление фактов экстремизма (независимо от времени) является достаточным основанием для осуществления ликвидационной процедуры.

В ст. 8 Закона о противодействии экстремистской деятельности закреплено, что в случае распространения через средство массовой информации экстремистских материалов либо выявления фактов, свидетельствующих о наличии в его деятельности признаков экстремизма, учредителю и (или) редакции (главному редактору) средства массовой информации Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами наряду со специально уполномоченным государственным органом, осуществляющим регистрацию средства массовой информации, а равно федеральным органом исполнительной власти в сфере печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций, выносится в письменной форме предупреждение о недопустимости распространения экстремистских материалов или осуществления экстремистской деятельности. Здесь, как видим, органы прокуратуры в своей деятельности также обречены дублировать органы исполнительной власти путем применения несвойственной им формы реагирования.

Закон устанавливает, что срок для устранения средством массовой информации указанных в предупреждении нарушений не может быть менее десяти дней со дня его вынесения. Основания прекращения деятельности средства массовой информации аналогичны основаниям, предусмотренным для общественных организаций. При этом также обращает на себя внимание заложенный законодателем неадекватный двенадцатимесячный срок для совершения повторного правонарушения как основание для прекращения деятельности СМИ.

В контексте сказанного необходимо отдельно рассмотреть формулировки ст. ст. 7 и 8 Закона о противодействии экстремистской деятельности в отношении установления сроков для устранения нарушений общественным объединением или средством массовой информации. Закон предусматривает, что он (срок) устанавливается, если возможно принять меры по устранению допущенных нарушений. Возникает вопрос: а если невозможно, то какой прок от такой меры реагирования? Представляется, что прокурор в любом случае должен ставить вопрос об устранении указанных в предупреждении нарушений, как это делается при внесении представления об устранении нарушений закона. Вот только постановка в данном случае вопроса о дисциплинарной ответственности виновных субъектов проблематична.

Таким образом, прокурор при выборе средств реагирования встает перед дилеммой: либо вносить представление об устранении нарушений закона со всеми сопутствующими ему атрибутами, но без судебной перспективы дальнейшего разрешения вопроса, либо идти предложенным законодателем новым путем, дублируя полномочия органов исполнительной власти.

Статьи 9 и 11 рассматриваемого Закона предусматривают дополнительные основания для инициации Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами вопроса перед судом о ликвидации общественного и иного объединения или запрещении его деятельности, а также для прекращения деятельности средства массовой информации. К их числу Закон относит сопутствующее осуществлению экстремистской деятельности нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности, собственности, законным экономическим интересам физических и (или) юридических лиц, обществу и государству или создание реальной угрозы причинения такого вреда. Прокурор в соответствии со ст. 10 Закона вправе ставить в заявлении вопрос о приостановлении деятельности общественного или религиозного объединения до рассмотрения судом дела по существу. При этом аналогичными полномочиями наделены соответственно органы юстиции и органы по контролю за деятельностью СМИ.

Одной из основных тенденций эволюции антигосударственного экстремизма последних лет в России является его радикализация и глобализация. Касается это как целевых установок, так и непосредственно самой деятельности. Он превращается не просто в средство воздействия на власть, сколько в попытку ее разрушения до основания и построения государства нового типа. Анализ характеристик и реальное проявление криминального антигосударственного экстремизма в Российской Федерации позволяет придти к выводу, что его различная активность, в ближайшее время, видоизменяясь, сохранится.

Идейно-политический центр и криминальный очаг насильственного антигосударственного экстремизма на Северном - Кавказе перемещается из Чечни в Дагестан, Ингушетию и другие территории Российской Федерации. Причем характер угрозы государственной безопасности на юге страны изменился.

Проведенный контент-анализ федеральной прессы, в частности материалов за июнь - март 2007 - 2008 годов в "Российской газете", "Независимой газете" показал, что на смену сепаратистскому антигосударственному экстремизму приходит исламский экстремизм. Один лишь из показателей выявленных в процессе указанного анализа прессы реально и объективно демонстрирует всю сложность ситуации: количество погибших представителей силовых структур как федерального, так и местного уровня в 2007 году на юге России сопоставимо либо превышает количество ликвидированных участников незаконных вооруженных формирований.

По данным ГИАЦ МВД России в 2007 г. в стране в целом произошло снижение общего числа зарегистрированных преступлений террористического характера более чем в 3 раза, а в 2008 г. почти в 2,5 раза. Снижение произошло, в том числе за счет актов терроризма - число соответствующих зарегистрированных фактов уменьшилось почти на 45% по сравнению с 2006 г. и на 57% по сравнению с 2007 г. Тенденция резкого снижения динамики общего числа зарегистрированных преступлений террористического характера продолжается в сравнении и с 2006, и с 2005 годами.

При оценке состояния криминального антигосударственного экстремизма и его наиболее опасной слагаемой - террористическом акте в 2007-2008 годах следует иметь ввиду, что статистическая отчетность ГИАЦ МВД России впервые включает данные о фактах и лицах по уголовным делам, расследовавшимся и органами ФСБ России и то, что изменившиеся название и содержание в редакции до 27июля 2006 г. статьи 205 УК РФ, значительно сузило масштабность уголовной ответственности.

В свою очередь, динамика других наиболее опасных проявлений криминального антигосударственного экстремизма достаточно неопределенна: уровень наиболее тяжких преступлений против основ конституционного строя и государственной безопасности увеличился в несколько раз соответственно анализируемого периода 2007 г. (хотя все же это единицы зарегистрированных преступлений по ст.ст.278, 279 УК и только на территории ЮФО), в то время как количество зарегистрированных фактов организации незаконного вооруженного формирования или участия в нем (ст. 208 гл. 24 УК "Преступления против общественной безопасности) в 2007 г. по сравнению с 2006 возросло примерно в 1,6 раза и почти не изменилось в 2008 г. в сравнении с 2007 г.

Как нам представляется, деятельность многих незаконных вооруженных формирований на территории Северо - Кавказского региона до сих пор преследует цель свержения законной власти, насильственного изменения конституционного строя РФ и нарушения территориальной целостности РФ. Однако, это не находит своего отражения в официальной квалификации. Доказанными остаются лишь преступления против общественной безопасности, в частности, организация незаконного вооруженного формирования или участие в нем, но не вооруженный мятеж (ст.279 УК) и не насильственный захват власти или насильственное удержание власти (ст.278 УК).

В 2007 году еще заметнее возросло число выявленных лиц, совершивших акты терроризма. Их количество впервые за предшествующие годы превысило количество самих возбужденных уголовных дел (то же самое относится и к преступлению, предусмотренному ст.208 УК). Число нейтрализованных (ликвидированных) в Северо-Кавказском регионе боевиков за анализируемый период проведения контртеррористической операции по официальным данным превышает число тех, которые привлекались к уголовной ответственности. Эти процессы, безусловно, сказываются на показателях официальной статистики количества выявленных лиц.

Ст. 13 Закона о противодействии экстремистской деятельности наделяет прокурора еще одним новым полномочием: прокурор при наличии, по его мнению, в печатных, аудио-, аудиовизуальных и иных материалах установленных в этой статье признаков вносит в федеральный суд по месту нахождения организации представление об установлении наличия в информационных материалах таких признаков. Положительное решение суда служит основанием для изъятия нереализованных материалов. Повторное в течение двенадцати месяцев издание экстремистских материалов приводит к лишению права на ведение издательской деятельности.

Исходя из смысла ч. 4 ст. 13 Закона, контроль за нераспространением признанных экстремистскими информационных материалов возлагается на органы юстиции, которым направляется копия вступившего в законную силу решения суда. Им же, очевидно, должно быть вменено в обязанность ведение федерального списка экстремистских материалов.

Контроль за соблюдением законодательства о противодействии экстремизму при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования в соответствии со ст. 16 Закона возложен на органы внутренних дел, которые обязаны принимать надлежащие меры по предупреждению и пресечению проявлений такой деятельности в связи с организацией и проведением массовых мероприятий.

Очевидно, что правоприменительная практика поднимет гораздо больше вопросов, чем это сделано в настоящей главе. Безусловно, рассмотренная сфера найдет свое отражение в руководящих документах Генеральной прокуратуры РФ. Будут разработаны методики осуществления прокурорского надзора на этом участке. В любом случае Закон о противодействии экстремистской деятельности - серьезный шаг по укреплению правопорядка в стране, поддержанию стабильности в обществе, и в претворении его в жизнь существенная роль отведена органам прокуратуры.

2.2 Органы местного самоуправления как субъект противодействия экстремизму

экстремизм террористический прокурорский законодательство

Закон трактует понятие субъекта противодействия экстремизму достаточно широко, относя к нему федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, конечно, в пределах соответствующей компетенции.

В этом списке обращает на себя внимание последний субъект. Если правоохранительные органы обязаны реагировать на преступления экстремистского характера, то органам местного самоуправления отводилась роль субъекта, противодействующего экстремизму на стадии, когда оснований для привлечения к уголовной ответственности еще нет. Коль скоро экстремисты покушаются на принцип толерантности, исповедуют идеи, разрушающие расовый, этнический, религиозный, социальный мир, проповедуют насилие, то вполне разумным будет требовать от самого гражданского общества в лице органов местного самоуправления отвергнуть и осудить эти идеи еще до того, как они воплотятся в жизнь. Речь идет, с одной стороны, о развитой системе профилактической деятельности, с другой - о гражданском долге, ответственности каждого гражданина перед государством и обществом.

Вся проблема в том, что органы местного самоуправления зачастую дистанцируются от проблемы экстремизма, они много говорят о нем, но упорно не хотят использовать потенциал Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности". За почти четыре года, прошедшие с момента вступления Закона в силу, органы местного самоуправления не воспользовались в должном объеме правом обращения в прокуратуру с целью вынесения предостережений и предупреждений субъектам в связи с осуществлением ими экстремистской деятельности. Если подобные примеры и отмечались, то они носили редкий и единичный характер и не вошли в обыденную практику работы органов местного самоуправления.

В деле противодействия экстремизму органы местного самоуправления часто прибегают к формам, результативность которых может быть поставлена под вопрос. Так, например, обычной формой противодействия экстремизму считается развитие спорта, спортивных организаций. Между тем сегодня именно спорт поставляет массовую базу для экстремизма и нельзя отрицать, скажем, тесную связь экстремизма с футболом и тренажерными залами. Столь же спорные результаты может дать и организация патриотической работы, сводимая к совокупности встреч с ветеранами боевых действий в Чечне и Афганистане. Не всегда молодые люди становятся после таких встреч более толерантными, чем были до того. До той поры, пока для органов местного самоуправления будет проще поучаствовать в организации футбольного матча, чем подать заявление в прокуратуру и со всей гражданской честностью противодействовать экстремистским идеям, до этого времени экстремизм не будет изжит в российском обществе.

Однако стоит ли покорно ждать, пока институт местного самоуправления осознает себя субъектом борьбы с экстремизмом? В сложившейся ситуации этого запаса времени в России нет. В настоящем речь должна идти уже о разработке системы мер по привлечению должностных лиц органов местного самоуправления к юридической ответственности за уклонение от противодействия экстремизму. В ходе расследования любого экстремистского преступления следует уточнить, почему деятельность экстремистской группы не была прекращена до совершения ею уголовного преступления, все ли доступные средства борьбы с экстремизмом исчерпали органы местного самоуправления, были ли обращения от них в прокуратуру, или же они закрывали глаза на экстремизм, делали вид, что не замечают экстремистские идеи, экстремистскую активность, экстремистскую символику.

Введение ответственности подобного рода не будет являться качественной новацией отечественного законодательства. Примеры подобного рода история уже знавала. Так, в Артикуле воинском Петра I содержались нормы ответственности должностных лиц за действия или бездействие, способствовавшие возникновению неповиновений, бунтов, массовых беспорядков. "А офицеров, которые к сему повод дали, или таким непристойным сходбищам позволили, или рядовых каким-нибудь образом к тому допустили, оных наказать лишением чести, имения и живота" (Артикул 134).

Представляется, что аналогичная норма в отношении представителей органов местного самоуправления была бы достаточно полезна для отечественной правовой системы и гражданского общества, члены которого наконец занялись бы борьбой с экстремизмом и перестали перекладывать всю ответственность за экстремизм на правоохранительные органы.

2.3 Правоохранительные органы как субъект противодействия экстремизму

Меры уголовно-правового воздействия на различные формы экстремизма - это деятельность правоохранительных органов по предупреждению, пресечению преступлений экстремистского толка и реализации уголовной ответственности правонарушителей, обладающая следующими признаками: она основана на уголовных и иных законах, регулирующих борьбу с экстремизмом; каждая мера воздействия имеет относительно самостоятельные цели, подчиненные в конечном итоге целям уголовного закона.

Меры уголовно-правового воздействия на феномен экстремизма можно подразделить на четыре группы: уголовно-правовые меры предупреждения экстремистских проявлений и сопутствующих им преступлений, уголовно-правовые меры пресечения этих преступлений, уголовно-правовые меры реализации уголовной ответственности и иные меры воздействия на экстремистские формы и виды преступности. Данные меры обязательно должны включаться в разработку комплексных прогнозов борьбы с экстремизмом и его контроля.

Если общий механизм вышеназванных групп мер уголовно-правового воздействия на проявления экстремизма всегда будет включать в себя следующие основные элементы: 1) воздействие правоохранительных органов на граждан с целью побуждения их к отказу от экстремистской деятельности и прекращению экстремистской деятельности; 2) реакцию граждан на указанное воздействие; 3) социально-правовую оценку работниками правоохранительных органов реакции граждан; 4) обеспечение государством правовой и социальной защищенности граждан в связи с их положительной реакцией на воздействие соответствующих органов; 5) совокупность социальных, социально-психологических и личностных факторов и условий, влияющих на деятельность правоохранительных органов в деле борьбы с экстремизмом, которые особой проблемы в понимании, осмыслении и применении не вызывают, то эффективность этих мер, разработка критериев их эффективности на сегодняшний день являются главной проблемой в организационно-управленческой деятельности правоохранительных органов. Причин тому несколько, основная из которых это то, что, разрабатывая критерии эффективности, по сути, необходимо ответить на вопросы: "хорошо" или "плохо" работают правоохранительные органы в сфере борьбы с экстремизмом? В связи с этим мы предлагаем некоторые критерии эффективности рассматриваемых здесь мер уголовно-правового воздействия на экстремистскую деятельность.

I. Уголовно-правовые меры предупреждения экстремистских проявлений и сопутствующих им преступлений заключаются в воспитательном воздействии на неустойчивых и иных лиц и не связаны с применением уголовной ответственности. Исключение составляет побуждение правонарушителей к деятельному раскаянию (п. "и" ч. 1 ст. 61, ст. 75, примечания к ст. ст. 205, 205.1, 208, 210, 282.1, 282.2 УК РФ). К числу указанных мер относятся:

1) пропаганда уголовного законодательства - доведение до сведения граждан содержания уголовных законов и убеждение их в правдивости этих законов. Минимальная профилактическая цель пропаганды уголовных законов - удержать неустойчивых лиц от совершения преступлений экстремистской направленности путем устрашения возможным наказанием или убеждения в нецелесообразности совершения таких преступлений; максимальная цель - предупреждение экстремизма путем воспитания у граждан убеждения в справедливости законов и готовности соблюдать их.

В целях совершенствования мониторинга, прогнозирования и применения этой меры воздействия на преступность экстремистского характера в нее необходимо включать следующее: конкретизацию задач, запланированных или продиктованных оперативной обстановкой пропагандистских мероприятий; определение и обеспечение контактов с адресатами правовой пропаганды (криминальных экстремистских групп населения и потенциальных правонарушителей); определение содержания, форм и средств проведения пропагандистских мероприятий с учетом их конкретных задач и адресов; проведение пропагандистских мероприятий и их учет: периодический анализ проведенной работы, оценка ее эффективности, корректировка прогнозов и планирование на следующий отчетный период.

Эффективность пропаганды как индивидуально-профилактической меры может быть определена по двум параметрам: а) по уровню выявления потенциальных правонарушителей (путем ретроспективного анализа уголовных дел об умышленных преступлениях); б) по уровню положительного воздействия пропаганды на выявленных потенциальных правонарушителей (путем определения динамики доли тех из них, кто совершил преступления);

2) официальное предостережение потенциальных правонарушителей, осуществляемое уполномоченным на то представителем власти, выражается в предупреждении гражданина, проявившего намерение к осуществлению экстремистской деятельности или совершить соответствующее преступление, об уголовной ответственности за его реализацию. Эта мера уголовно-правового воздействия должна применяться: а) для предупреждения преступлений, уголовная ответственность за которые наступает в случае повторного совершения правонарушения после привлечения виновного к административной ответственности (административной преюдиции); б) для предупреждения иных преступлений, в отношении которых нецелесообразно применять пресечение как обязательный итог борьбы с ними.

Эффективность уголовно-правового профилактического воздействия в форме официального предостережения может быть определена следующими методами: а) путем анализа динамики числа осужденных правонарушителей - экстремистов, которых, судя по материалам дела, лично необходимо было бы официально предостеречь, однако это не было сделано. Такой анализ дает возможность судить о степени использования данной уголовно-правовой меры; б) путем анализа динамики доли той части официально предупрежденных лиц, которые совершили умышленные преступления. Такой анализ дает возможность судить о том, насколько действенными оказались эти меры органов государства.

Было бы наивно надеяться, что официальное предостережение способно удержать каждого предупрежденного от реализации преступного намерения. Однако любая доля успеха в области противодействия экстремизму придает этой мере уголовно-правового воздействия на преступность практическую целесообразность и обязывает органы правопорядка постоянно повышать ее эффективность;

3) побуждение правонарушителей к добровольному отказу от завершения начатых преступлений осуществляется правоохранительными органами на основании ст. 31 УК РФ, согласно которой лицо, добровольно отказавшееся от доведения преступления до конца, освобождается от уголовной ответственности за совершение, приготовление или покушение на преступление. Прогноз применения данной меры воздействия на преступность осуществляется на основе анализа и интерпретации данных оперативно-розыскного характера. Использование этой нормы в интересах общей профилактики преступлений заключается в пропаганде правовых последствий добровольного отказа от преступлений и в строгом соблюдении закона при правовой оценке фактов добровольного отказа от совершения преступления экстремистской направленности.

Повысить эффективность практики предупреждения преступлений путем побуждения правонарушителей к добровольному отказу от завершения начатых преступлений можно по следующим направлениям: укрепление связи правоохранительных органов с населением; совершенствование оперативной работы органов внутренних дел; строгое соблюдение законности при социально-правовой оценке фактов добровольного прекращения начатых преступлений (по закону возможна уголовная ответственность правонарушителей, добровольно отказавшихся от совершения преступления, только в случае, если в процессе приготовления к преступлению или покушению на него совершено какое-либо другое оконченное преступление - ч. 3 ст. 31 УК РФ);

4) побуждение правонарушителей к деятельному раскаянию осуществляется правоохранительными органами на основании следующих уголовно-правовых норм: а) на основании специальных норм Особенной части уголовного права, освобождающих от уголовной ответственности за совершенные преступления лиц, проявивших деятельное раскаяние в предусмотренных законом формах (например, примечания к ст. ст. 205, 205.1, 208 и др. УК РФ); б) на основании норм Общей части уголовного права, признающих смягчающими обстоятельствами предотвращение виновным других последствий совершенного преступления или добровольное возмещение населению ущерба или устранения причиненного вреда, а также чистосердечное раскаяние или явка с повинной, или активное способствование раскрытию преступления (п. "и" ч. 1 ст. 61, ст. 75 УК РФ).

В соответствующих прогнозах эффективность практики применения правоохранительными органами побуждения правонарушителей к деятельному раскаянию можно определить путем сопоставления динамики зарегистрированных фактов деятельного раскаяния с динамикой той преступности экстремистской направленности, по которой они имели место.

Особое значение в этом деле имеет обеспечение единства социально-правовой оценки фактов деятельного раскаяния органами дознания, предварительного следствия и судами. Случаи игнорирования судами смягчающего значения деятельного раскаяния при назначении наказания осужденным крайне отрицательно сказываются на практике вышеназванных органов по побуждению правонарушителей к деятельному раскаянию.

II. Уголовно-правовые меры пресечения экстремистской деятельности и сопутствующих ей преступлений отличаются тем, что профилактические цели (предотвращение вредных последствий преступного деяния, лишение правонарушителя возможности продолжать преступную деятельность и т.п.) достигаются путем применения к правонарушителям правомерного насилия (необходимой обороны, задержания преступника) и уголовно-правового принуждения (привлечения к уголовной ответственности за приготовление или покушение на преступление или за оконченное менее тяжкое, по сравнению с предупрежденным, преступление). Основная проблема рассматриваемого аспекта заключается в том, что на эти положения, к сожалению, внимание практически не обращается, хотя очевидно, что они должны учитываться в ходе управленческой деятельности правоохранительных органов и прогнозирования.

Эффективность использования правоохранительными органами правовых институтов необходимой обороны и задержания преступников следует определять применительно к трем целям: 1) обеспечение активности работников правоохранительных органов и граждан в деле борьбы с экстремизмом путем применения необходимой обороны и задержания преступников (приблизительное представление об этом можно получить путем сопоставления зарегистрированных актов необходимой обороны с динамикой соответствующей преступности); 2) обеспечение успеха актов необходимой обороны и задержания преступников, осуществляемых работниками правоохранительных органов (об этом можно судить по динамике той доли указанных актов, которые завершились пресечением преступлений и задержанием преступников); 3) обеспечение законности действий работников правоохранительных органов в процессе необходимой обороны и задержания преступников (об этом будет свидетельствовать динамика уголовных дел, завершившихся осуждением работников правоохранительных органов за превышение пределов необходимой обороны или за превышение власти, если так квалифицировано это деяние в сопоставлении с динамикой зарегистрированных примененных ими актов необходимой обороны и задержания преступников). Любая ошибка в этом деле, любое ограничение прав граждан и полномочий представителей власти на необходимую оборону и задержание преступников крайне отрицательно скажется на их готовности бороться с преступностью.

Пресечение преступлений и привлечение лиц, осуществляющих экстремистскую деятельность, к уголовной ответственности за предварительную преступную деятельность осуществляется на основании ст. 30 УК РФ, предусматривающей наказуемость общественно опасных приготовлений к преступлению и покушение на преступление. Указанная уголовно-правовая норма дает право и обязывает правоохранительные органы выявлять и пресекать преступления (если невозможно или нецелесообразно побуждать виновных к добровольному отказу от совершения преступлений), что особенно важно в деле борьбы с преступлениями, угрожающими необратимым вредом. Норма ст. 30 УК РФ делает нетерпимыми факты накапливания обвинительного материала на выявленных лиц, осуществляющих подготовку к экстремистским действиям, что дает им возможность причинить существенный вред обществу.

Приблизительное представление об уровне использования правоохранительными органами метода пресечения экстремистской деятельности на основании ст. 30 УК РФ можно составить путем сравнения динамики зарегистрированных пресеченных преступлений экстремистской направленности с динамикой тех видов преступлений, против которых возможно в принципе применение указанной уголовно-правовой меры. Эффективность практики такого применения можно повысить прежде всего путем совершенствования деятельности правоохранительных органов, а такое совершенствование всегда направлено в будущее.

Своевременное привлечение виновных в экстремистской деятельности лиц к ответственности за нарушение уголовно-правовых запретов с двойной превенцией - мера, способная предотвратить многие тяжкие преступления экстремистского толка. Уголовно-правовые запреты с двойной превенцией предусматривают преступления, опасные не только посягательством на соответствующие интересы, но и тем, что создают условия для виновных или иных лиц либо побуждают их совершать другие, притом более тяжкие, преступления. Практика, например, убеждает в наличии такой криминогенной связи между хулиганством и тяжкими экстремистскими преступлениями против личности. Безнаказанность хулиганов побуждает их к еще более тяжким преступлениям. Несомненно отрицательное влияние незаконного ношения, хранения, приобретения, изготовления или сбыта оружия, боевых припасов или взрывчатых веществ. Со всей очевидностью это проявилось в массовых беспорядках и иных преступлениях, совершаемых на почве межнациональных конфликтов. Преступность, связанная с наркотизмом, с неизбежностью порождает другие тяжкие преступления, в том числе и экстремистского толка.

Эффективность использования правоохранительными органами уголовно-правовых запретов с двойной превенцией для предупреждения экстремизма можно определить путем сопоставления динамики доли тяжких преступлений экстремистской направленности, совершаемых с использованием или под влиянием преступлений, предусмотренных уголовно-правовыми запретами с двойной превенцией, с динамикой уголовных дел о таких преступлениях.

III. Уголовно-правовые меры реализации уголовной ответственности экстремистов - деятельность правоохранительных органов, обеспечивающих выявление анализируемых преступлений, правонарушителей и применение к ним параллельного уголовно-правового и пенитенциарного воздействия - осуждения и наказания с целью охраны господствующих интересов, благ и общественных отношений. Эта цель конкретизируется в мерах социальной интеграции (восстановлении справедливости, попранной преступлением), а также в указанных законом целях специального и общего предупреждения преступлений и исправления осужденного. Реализация уголовной ответственности в идеале должна устранять конфликт между обществом и правонарушителем и тем самым приспосабливать его к жизни как равноправного члена общества.

Эффективность работы правоохранительных органов по выявлению преступлений можно приблизительно оценить по динамике зарегистрированных преступлений в сопоставлении с уровнем латентной преступности, определяемым путем экспертной оценки, опроса общественного мнения, анализом экономических потерь в народном хозяйстве и иными выборочными исследованиями.

Эффективность работы правоохранительных органов по раскрытию экстремистских преступлений определяется путем сопоставления динамики зарегистрированных преступлений с динамикой раскрытых преступлений с учетом объема и качества проделанной работы.

Замена уголовной ответственности иной ответственностью включает в себя следующую деятельность правоохранительных органов: установление по делу ограничительных условий, при наличии которых по закону возможна замена уголовной ответственности; решение вопроса о наличии основания замены уголовной ответственности; выбор формы ответственности, которую следует применить взамен уголовной ответственности и выяснить, если это требуется, отношение общественности к такому решению судьбы правонарушителя; вынести постановление о прекращении уголовного дела, при необходимости на это запросить санкцию прокурора, по возможности передать необходимые копии материалов дела в общественную организацию и организовать взаимодействие с ней с целью исправления правонарушителя, снять его с профилактического учета, если достигнуто исправление.

Эффективность практики замены уголовной ответственности иной ответственностью зависит от многих факторов. Правоохранительные органы могут положительно повлиять на нее путем обеспечения законности и обоснованности применения уголовно-правовых институтов, замены уголовной ответственности, укрепления взаимодействия с коллективами, где работают и живут освобожденные от уголовной ответственности лица, совершенствования профилактической, исправительной работы с ними.

Обеспечение индивидуализации наказания осуществляется правоохранительными органами на основе общих начал назначения наказания (ст. 60 УК РФ), перечня смягчающих (ст. 61 УК РФ) и отягчающих обстоятельств (ст. 63 УК РФ). В соответствии с целью этой меры ее эффективность определяется по динамике доли возвращенных на доследование уголовных дел.

Эффективность исполнения наказания интересует практику борьбы с экстремизмом и прогнозный анализ главным образом применительно к целям специального предупреждения преступлений и исправления осужденных. Эффективность исполнения наказания в достижении цели специального предупреждения преступлений определяется на основе статистических данных о рецидивной и первичной преступности. Ее основной показатель - динамика доли осужденных, вновь совершивших преступления (рецидив).

Представление осужденных к смягчению им наказания как мера уголовно-правового воздействия на преступность определяет следующее: установление наличия ограничительных условий, при которых закон допускает постановку вопроса о смягчении наказания; решение вопроса о наличии основания смягчения наказания и выбор формы смягчения наказания; направление в суд представления о смягчении наказания и других официальных для этого материалов; обеспечение проезда освобожденного лица к новому месту жительства и его трудоустройство.

Эффективность данной уголовно-правовой меры интересует практику и прогнозные исследования применительно к цели специального предупреждения преступлений. Она определяется по динамике доли рецидива преступлений со стороны осужденных, которым наказание было сокращено или заменено более мягким (если речь идет об условной замене лишения свободы ограничениями свободы, то учитывается и возраст осужденных в местах лишения свободы за нарушение режима ограничения свободы). В сопоставлении с общими данными о рецидивной преступности указанные статистические данные дают достаточно полную картину об эффективности использования правоохранительными органами представлений о смягчении наказания осужденным.

IV. Иные меры воздействия на преступность экстремистского характера, содействующие достижению целей уголовной ответственности, не укладывающиеся в рамки рассмотренных групп, хотя и обладают рядом их признаков, к числу которых относятся: 1) применение процессуальных мер пресечения в отношении подозреваемых и обвиняемых в экстремистской деятельности, которое регламентируется уголовно-процессуальным законодательством (раздел четвертый УПК РФ) и уголовным законодательством (в той части, в какой он на него ссылается). По сути, здесь может идти речь о совместном уголовно-процессуальном, уголовно-правовом и пенитенциарном прогнозировании.