Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

• Введение
• Глава 1. Общая характеристика правовых основ участия прокурора в противодействии коррупции
• 1.1 Теоретико-правовые основы участия прокурора в противодействии коррупции
• 1.2 Организационные аспекты в деятельности прокурора в противодействии коррупции
• Глава 2. Прокурорский надзор за исполнением и соблюдением антикоррупционного законодательства на государственной и муниципальной службе
• 2.1 Объект, предмет и особенности прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции
• 2.2 Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов
• Глава 3. Уголовно-правовые аспекты участия прокурора в противодействии коррупции
• 3.1 Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия о преступлениях коррупционной направленности
• 3.2 Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности
• Заключение
• Список литературы
• Введение
• В современном обществе вопрос борьбы с коррупцией как общественно опасным явлением встаёт на первое место в списке приоритетных задач государства не только в России, но и за рубежом. Данному фактору соответствует достаточно обширное наличие конвенций ратифицированных различными государствами, в том числе и российской стороной.
• Борьба с коррупцией, или как принято называть данную борьбу, противодействие данному негативному социальному фактору требует не просто системного подхода к изучению возникновения коррупциогенных факторов, тех явлений, которые порождают деяния, которые признаются в нашем государстве коррупционными, но и достаточно организованного уровня взаимодействия государственных органов ответственных за поддержание законности и действующего правопорядка.
• Прокурор, как должностное лицо, действующее как представитель системы органов прокуратуры в борьбе с коррупцией имеет ряд, отведённых законом ему полномочий на совершение тех или иных действий по различным направлениям правовой жизни государства: речь идёт не только о поддержании государственного обвинения в судах по делам коррупционной направленности, и надзор за органами следствия, при расследовании уголовных дел по данному направлению, но и надзор за исполнением и соблюдением государственными органами (должностными лицами, принимающими те или иные решения) антикоррупционного законодательства, система которого стала полноценно складываться, на мой взгляд, с появлением Федерального Закона «О противодействии коррупции» номер 273-ФЗ от 25 декабря 2008 года (в дальнейшем ФЗ-273 от 25.12.2012). При оценке отправной точки при складывании системы антикоррупционного законодательства именно появление конкретного федерального закона (ФЗ-273 от 25.12.2012). Именно в нём было дано законодательное закрепления определения противодействия коррупции и основным вопросам в данной области касающимся деятельности органов государственной власти.
• Следует отметить, что участие прокурора в противодействии коррупции через призму общего надзора состоит не только в его общенадзорной деятельности, а также и в направлении материалов проверки в следственные органы для возбуждения уголовного дела. Общенадзорная деятельность в данном направлении служит не только фактором предупреждения коррупционных проявлений, но и в определённых случаях инициативы прокурора для возбуждения уголовного преследования, уполномоченными на то следственными органами. Общенадзорная деятельность служит некой отправной точкой для уголовно-правовой составляющей в деятельности прокурора: надзор за органами следствия и дознания, оперативными работниками, а также поддержание государственного обвинения в судах по делам коррупционной направленности.
• Понимание ценности и всей полноты исследуемой темы необходимо для наиболее полного анализа деятельности прокурора в данном направлении, ведь одним из самых обширных направлений в деятельности прокуратуры считается общенадзорное направление (общий надзор) - надзор за исполнением федерального законодательства, в систему которого входит и законодательство антикоррупционного характера.
• Гипотезой дипломной работы является тезис: Прокурор, как должностное лицо органов прокуратуры, занимаясь вопросами противодействия коррупции, проводит надзорные мероприятия по двум основным блокам:
• - межведомственное сотрудничество по вопросам противодействия коррупции, заключающиеся во взаимодействии с органами государственной власти и координации деятельности правоохранительных органов в данном направлении;
• - надзор за соблюдением антикоррупционного законодательства через призму надзорной деятельности за деятельностью тех или иных государственных и муниципальных органов и проведение соответствующей антикоррупционной экспертизы нормативно правовых актов государственных и муниципальных органов;
• - надзор за уголовно-правовой составляющей общественной жизни, в которую входят такие направления как надзор за проведением предварительного следствия по делам коррупционной направленности надзор за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность по данным видам уголовных дел; а также поддержание государственного обвинения по делам коррупционной направленности.
• Вопросам роли прокурора в противодействии коррупции посвящены работы Кудашкина А.В., Харитонова С.С., Бахарева А.В., Козлова Т.Л., Кобзарева Ф.М., Карпова Н.Н., Капинус О.С., Долговой А.И., Волженкина Б.В., Максимова С.В., Воронцовой С.В.
• Объект исследования: общественные отношения, складывающиеся в области государственной и муниципальной службы (порядок оказания и предоставления муниципальных и государственных услуг, прохождение конкурсных процедур, вопросы, связанные с использованием государственного имущества) а также стадии уголовного производства по делу, поддержание государственного обвинения прокурором.
• Предмет исследования: правовые нормы в области противодействия коррупции; методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативно правовых актов; методические рекомендации в области участия прокурора в противодействии коррупции.
• Для достижения, поставленной научной цели выдвигаются следующие задачи:

1) Теоретический разбор самого понятия противодействия коррупции и роли прокурора в данном направлении. Дача определения коррупции как с научной (мнения различных учёных по данному вопросу), так и с практической точки зрения. Также указание основных правовых установок, имеющих отношение к исследуемой проблеме;

2) Изучение основных методических рекомендаций по: проведению антикоррупционной экспертизы, по надзору за соблюдением и исполнением антикоррупционного законодательства. Укажу и опишу основные коррупциогенные факторы, которые подлежат выявлению в ходе данной деятельности прокурора;

3) Изучение деятельности прокурора на основных этапах уголовного преследования лиц, совершивших преступления коррупционной направленности, начиная с проведения оперативно-розыскных мероприятий, заканчивая с поддержания государственного обвинения в суде.

Глава 1. Теоретико-правовые основы и организационный аспект участия прокурора в противодействии коррупции

Теоретико-правовые основы участия прокурора в противодействии коррупции.

Для того чтобы наиболее полно разобраться с довольно таки широким по объёму вопросом о том, какими же методами и способами прокурор участвует в противодействии коррупции через призму общего надзора, нужно определиться с категориально-понятийным аппаратом в данной области.

Следует особо выделить какой статус возложен на прокурора, как на сотрудника прокуратуры Российской Федерации, которая в свою очередь является частью правоохранительной системы.

«Прокурор - это должностное лицо, исполняющее обязанности по государственной службе в органах прокуратуры и обладающее соответствующими полномочиями по осуществлению задач, возложенных на прокуратуру, определённых в Федеральном Законе о прокуратуре. Понятие «прокурор» охватывает такие должности, как Генеральный прокурор РФ, прокурор субъекта федерации, прокурор города, прокурор района, прокурор специализированной прокуратуры. Это же понятие охватывает должности заместителей Генерального прокурора РФ, его советников и помощников всех нижестоящих прокуроров» Баргин А.П., Пронякин А.Д. Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебное пособие. - М.: Изд. центр ЕАОИ, 2007 г., стр. 11-12.

Согласно ст. 1 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации»: «Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации» Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» \ СПС КонсультантПлюс .

Из данного законодательного определения можно сделать вывод о том, что целью существования прокуратуры РФ как составляющего звена правоохранительной системы следует считать надзор за соблюдением Конституции РФ, целью которой является защита прав и свобод человека и гражданина, сохранение территориальной целостности Российской Федерации, как составляющей её суверенитета. Надзор за соблюдением основного закона включает в себя и надзор за соблюдением отраслевого законодательства: Федеральных Законов, Локальных нормативных актов на предмет их законности и соответствия нормам Конституции. Понимание данного факта необходимо для того, чтобы уяснить тот факт, что направлением участия прокурора, как представителя прокуратуры РФ, является надзорная деятельность за исполнением законов, так или иначе направленных на противодействие коррупции как социально-экономическому явлению.

«Прокуратуре, которая занимает особое место как в системе органов государственной власти, так и в системе правоохранительных органов отводится особая роль в таком важнейшем направлении деятельности государства, как противодействие коррупции. Помимо своей традиционной надзорной функции и осуществления уголовного преследования по коррупционным преступлениям органы прокуратуры осуществляют координацию деятельности по противодействию коррупции всей правоохранительной системы страны» Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции: сб. методич. материалов / под общей ред. Первого заместителя Генерального прокурорра Российской Федерации государственного советника юстиции 1 класса А.Э. Буксмана. - М.: Генеральная прокуратура Российской Федерации, 2011. Стр. 9.

Дав понятия прокуратуре как элементу правоохранительной системы, целесообразно будет перейти к тому, какое же определение даётся понятиям «коррупция», «противодействие коррупции» теоретиками, а затем перейти к законодательному оформлению термина «коррупция» и «противодействие коррупции». Данная часть дипломной работы будет направленна на то, с какими же сферами правовой действительности соприкасается прокурор в своей работе в области противодействия коррупции.

«В настоящее время при изучении коррупции как явления возникает основной вопрос, требующий разрешения - это определение понятия коррупции» Противодействие коррупции в системе органов внутренних дел: научно-практическое пособие / А..И. Бельский, Л.Н. Бочарникова, А.Ю. Гордеев, М.В. Калашникова. - Белгород: Бел ЮИ МВД России, 2012 стр.7. С данным тезисом нельзя не согласиться, поскольку, в Уголовном Кодексе РФ отсутствует точное определение понятия «коррупция», нет точного перечня статей, образующих пласт коррупционный преступлений и в ФЗ «О противодействии коррупции».

В данной связи следует отметить, что практическое определение понятия коррупция через призму коррупционных нарушений дано в ст. 2 Модельного закона о борьбе с коррупцией, принятом в г. Санкт-Петербурге 03.04.1999 Постановлением 13-4 на 13-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ"Модельный закон о борьбе с коррупцией"(Принят в г. Санкт-Петербурге 03.04.1999 Постановлением 13-4 на 13-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ) / . Однако, данное определение носит скорее практический характер, не раскрывает всей полноты понятия коррупция. Декларация Организации Объединенных Наций о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях от 16 декабря 1996 года в ст. 3 даёт общие черты взяточничества, что является лишь составляющей термина «коррупция» Информация взята с сайта: .

Если рассматривать термин коррупция с точки зрения обычного обывателя, то можно столкнуться с неким отождествлением понятия «взяточничество» и «коррупция». Однако, это не совсем верно, поскольку термин «коррупция» шире, чем взяточничество, как в теоретическом плане, так и в законодательном его закреплении. Можно говорить, что взяточничество - это лишь одно из внешних проявлений коррупции.

Впервые в России термин "коррупция" ввёл в научный оборот А.Я. Эстрин в 1913 г. Он рассматривал и административные, и уголовно-наказуемые коррупционные деяния.

В настоящее время «в научной и публицистической литературе к определению понятия коррупции наметились два главных подхода, различающихся по субъектному признаку.

1. Наиболее простое определение коррупции - подкупаемость и продажность государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей вообще. В некоторых учебниках коррупция определяется как социальное явление, характеризующееся подкупом-продажностью государственных и иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных либо в узкогрупповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий, связанных с ними интересов и возможностей. И.А. Клепицкий и В.И. Резанов полагают, что в правовом понимании коррупция - это злоупотребление властными полномочиями для получения выгод в личных целях.

2. Второй взгляд носит наиболее широкий характер, поскольку придерживающиеся этого взгляда учёные включают в свои дефиниции коррупции не только деятельность должностных лиц, но и действия иных лиц.

П.А. Кабанов под коррупцией в уголовно-правовом аспекте понимает неправомерное завладение должностным лицом материальными ценностями, деньгами или получение услуг материального характера, а равно предоставление их иным лицам государственному служащему, в формах, запрещённых уголовным законом» Противодействие коррупции в системе органов внутренних дел: научно-практическое пособие / А..И. Бельский, Л.Н. Бочарникова, А.Ю. Гордеев, М.В. Калашникова. - Белгород: Бел ЮИ МВД России, 2012 стр. 8-9.

Профессор А.И. Долгова в своей статье: «Коррупция: понятие и система правового регулирования борьбы с ней», отмечает: «Термин "коррупция" происходит от латинского corruptio. В словаре иностранных слов приводятся термины "коррумпировать, корруптировать (лат. corrumpere) - подкупать кого-либо деньгами или иными материальными благами". Более позднее толкование данного слова в русском языке носило многозначный характер: переводилось и как подкуп, и как порча, и как разложение, и даже как злоупотребление служебным положением в корыстных целях» Проблемы организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции: материалы научно-практического семинара / Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации - М., 2009. - стр. 79. Следует отметить, что «чрезмерно широкое толкование коррупции практически означало объединение под одним термином очень разных по своей криминологической характеристике явлений: и хищений, и должностных преступлений, и коррупции в собственном смысле слова как подкупа-продажности. Их криминологические, криминалистические характеристики различаются, соответственно, не являются идентичными и меры реагирования на них» Проблемы организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции: материалы научно-практического семинара / Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации - М., 2009. - стр. 79-80.

Коррупция всегда характеризуется взаимодействием двух сторон: корруптёра и коррупционера (коррумпируемого субъекта). Корруптёр подкупает коррупционера, а тот за соответствующую мзду совершает угодные корруптёру действия либо дозволенные ему в принципе, либо носящие характер должностных преступлений и иных правонарушений. Сами по себе хищения, злоупотребления должностными полномочиями, их превышение не имеют данного обязательного признака - могут совершаться субъектами в одиночку.

Можно сделать промежуточный вывод о том, «что коррупция - это социальное явление, характеризующееся корыстным использованием должностными лицами, государственными и иными служащими своего служебного положения для получения выгод как материальных, так и нематериальных, получение названными лицами денег, иных ценностей или услуг как материального, так и нематериального характера, за выполнение каких-либо действий или бездействий, а также выполнение этих действий (бездействий) под воздействием угрозы разоблачения их преступной деятельности, а равно предоставление материальных и иных выгод должностным лицам, государственным и другим служащим в формах, запрещённых законом, для достижения каких-либо результатов, получения общего покровительства или обладания какими-либо выгодами» Противодействие коррупции в системе органов внутренних дел: научно-практическое пособие / А..И. Бельский, Л.Н. Бочарникова, А.Ю. Гордеев, М.В. Калашникова. - Белгород: Бел ЮИ МВД России, 2012 стр. 9.

Если говорить о том, какие же преступления считать коррупционно направленными, то следует отметить ФЗ «О противодействии коррупции», который в ст. 1 п. 1 содержит следующий перечень преступлений, которые определены понятием коррупция:

«злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

совершение деяний, указанных в подпункте "а" настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица» Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» \ СПС КонсультантПлюс.

Если говорить о внешнем проявлении коррупции, то следует особо отметить коррупционные преступления. «Как социальное явление коррупция проявляется в совершении различных коррупционных деяний, часть из которых объявляется преступными и преследуется в уголовном порядке, что определяет собой взаимоотношения явления коррупции с правовой сферой действительности, составной частью которой можно выделить существование, вследствие этого, особого общественного явления - коррупционной преступности».

Если говорить о точках зрения учёных (таких как Волженкин Б.В., Долгова А.И., Максимов С.В.), то здесь также отсутствует чёткая позиция, какие же статьи Уголовного Кодекса РФ считать коррупционными.

«Волженкин Б.В. к числу коррупционных преступлений относит: мошенничество, присвоение и растрату, совершаемые с использованием служебного положения, злоупотребления должностными полномочиями, незаконное участие в предпринимательской деятельности, получение взятки, служебный подлог, воспрепятствование законной предпринимательской деятельности, ограничение конкуренции и ряд других преступлений, совершаемых государственными служащими или служащими органов местного самоуправления с использованием своего служебного положения (в широком смысле этого слова) в корыстных, иных личных или групповых целях.

Долгова А.И. не приводит полного перечня коррупционных преступлений. Однако, по её мнению, к их числу следует относить, помимо вышеуказанных преступлений, ещё и дачу взятки (ст. 291), незаконное получение или разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну (ст. 183), подкуп или принуждение к даче показаний или уклонению от дачи показаний либо к неправильному переводу (ст. 309), коммерческий подкуп (ст. 204), воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий (ст. 141)» Противодействие коррупции в системе органов внутренних дел: научно-практическое пособие / А..И. Бельский, Л.Н. Бочарникова, А.Ю. Гордеев, М.В. Калашникова. - Белгород: Бел ЮИ МВД России, 2012 стр. 10-11.

Максимов С.В. выделяет три группы преступлений коррупционной направленности. Основным критерием для данного деления выделяет следующий тезис: « в зависимости от того в качестве основного, обязательного дополнительного непосредственного объекта преступного посягательства, либо факультативного его объекта выступает авторитет публичной службы (государственной службы и службы в органах местного самоуправления):

1) собственно коррупционные преступления, посягающие на авторитет государственной службы или службы в органах местного самоуправления, выступающий в качестве основного непосредственного объекта таких посягательств (коррупционные преступления в узком значении понятия);

2) коррупционные преступления, посягающие на ту же социальную ценность как на обязательный дополнительный непосредственный объект (коррупционные преступления в широком значении понятия);

3) коррупционные преступления, посягающие на названную социальную ценность как на факультативный (необязательный) объект

К первой группе могут быть отнесены: злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ); незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ); получение и дача взятки (ст. 290, 291 УК РФ), служебный подлог (ст. 292 УК РФ).

Ко второй группе могут быть отнесены: воспрепятствование законной предпринимательской деятельности (ст. 169 УК РФ); регистрация незаконных сделок с землёй (ст. 170 УК РФ); контрабанда, совершённая должностным лицом с использованием своего служебного положения (16.1 -16.5 КоАП РФ); провокация взятки (ст. 304 УК РФ); организация преступного сообщества (преступной организации) для совершения любого из преступлений первой или второй группы, относящихся к числу тяжких или особо тяжких (ст. 210 УК РФ).

К третьей группе могут быть отнесены деяния предусмотренные ч. 3 ст. 160 УК РФ (присвоение или растрата с использованием служебного положения); ст. 164 УК РФ (хищение предметов, имеющих особую ценность); п. «б» ч. 3 и ч. 4 ст. 174 УК РФ (легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретённых другими лицами преступным путём); ст. 175 УК РФ (приобретение или сбыт имущества, заведомо добытого преступным путём); ст. 176 (незаконное получение кредита), 177 (злостное уклонение от погашения кредиторской задолженности), 199 (уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с организации) УК РФ; п. «в» ч. 2 или ч. 3 ст. 221 УК РФ (хищение либо вымогательство ядерных материалов или радиоактивных веществ); п. «в» ч. 3 ст. 226 УК РФ (хищение либо вымогательство оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств); п. «в» ч. 2 или ч. 3 ст. 229 УК РФ (хищение либо вымогательство наркотических средств или психотропных веществ, а также растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, либо их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества); ч. 3 ст. 256 УК РФ (незаконная добыча (вылов) водных биологических ресурсов); ч. 2 ст. 258 УК РФ (незаконная охота).

Все данные точки зрения не обладают реальной юридической силой, поскольку являются отражением научных изысканий. Для практиков и для практического изучения данного вопроса будет необходимо изучение совместного Указания Генеральной Прокуратуры и МВД от 11.09.2013 г. «О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчётности», в котором установлен перечень преступлений коррупционной направленности (Перечень 23). Согласно данному перечню:

К преступлениям коррупционной направленности относятся противоправные деяния, имеющие все перечисленные ниже признаки:

наличие надлежащих субъектов уголовно наказуемого деяния, к которым относятся должностные лица, указанные в примечаниях к ст. 285 УК РФ, лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации, действующие от имени и в интересах юридического лица, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, указанные

указанные в примечаниях к ст. 285 УК РФ, лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации, действующие от имени и в интересах юридического лица, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, указанные в примечаниях к ст. 201 УК РФ;

связь деяния со служебным положением субъекта, отступлением от его прямых прав и обязанностей;

обязательное наличие у субъекта корыстного мотива (деяние связано с получением им имущественных прав и выгод для себя или для третьих лиц);

совершение преступления только с прямым умыслом Указание Генпрокуратуры России N 387-11. МВД России N 2 от 1109.2013 «О введении в действие перечней статей уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчётности» \ СПС КонсультантПлюс.

Также в данном перечне особое отношение уделяется и международным договорам, ратифицированным Российской Федерацией. Ежели возникнет спор, считать ли какое либо преступление (кое в данном договоре прописано) коррупционным - ответ очевиден: да считать.

Далее идут пункты, в которых указаны те преступления. Кои считаются коррупционными без наличия дополнительных условий; затем в зависимости от даты возбуждения уголовного дела; далее идут преступления. Которые следует считать преступлениями коррупционной направленности в зависимости от следующих условий: коррупционная направленность, отмеченная в статистической карточке, корыстный мотив, вхождение данного преступления, ратифицированных международно-правовых актах российской стороной. Особо выделяются в данном перечне преступления в зависимости от субъекта, совершающего противоправное деяние (государственный или муниципальный служащий, сотрудник коммерческой или некоммерческой организации); тем общественным отношениям, которые затрагиваются совершением данного деяния; преступления, кои могут привести к коррупционным деяниям (т.е. стать их предпосылкой); также немаловажным фактором является наличие корыстного мотива в деяниях того или иного лица, совершившего данное деяние.

«Анализ существующей практики позволил ещё в сретение 2000-х годов сделать вывод о том, что поскольку коррупция в России носит сложный. Системный характер, выступает симптомом очень глубоких болезней общества, борьба с коррупцией не может быть простым делом, а способна реализоваться как сложная система самых разнообразных действий и государства, и общества» Малков С.П., Никонов Д.А. Правове регулирование противодействия коррупции в Российской Федерации и Санкт-Петербурге: Научно-практическое пособие / под ред. Богданова Л.П. и Никонова Д.А.. - СПб. 2012. -стр. 63.

«Противодействие коррупции как одной из серьёзных угроз безопасности России предполагает комплексную систему действий со стороны государства, обеспечивающую согласованность деятельности, объединение усилий всех органов и организаций, и в первую очередь путём осуществления эффективного взаимодействия различных субъектов антикоррупционной деятельности на прочной законодательной и организационной основе» Настольная книга прокурора / под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. Ред. А.Ю. Винокуров. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательство Юрайт, 2013. - с. 958-959 .

Исходя из п. 2 ст. 1 ФЗ «О противодействии коррупции»:

«противодействие коррупции - деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений» Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» \ СПС КонсультантПлюс.

Следует отметить, что термин «противодействие коррупции» шире чем «борьба с коррупцией». Борьба с коррупцией является составной частью противодействия коррупции и представляет собой «выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование не только преступлений коррупционной направленности, но и иных коррупционных правонарушений» Настольная книга прокурора / под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. Ред. А.Ю. Винокуров. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательство Юрайт, 2013. - с. 959.

Исходя из смысла ч.6 ст. 5 ФЗ «О противодействии коррупции» Генпрокурор и подчинённые ему прокуроры указаны как координаторы правоохранительной системы в вопросах борьбы с коррупцией.

1.2 Организационные основы роли прокурора в противодействии коррупции

В вопросе координации деятельности правоохранительных органов следует учитывать факт, что «выявление коррупционных правонарушений осуществляется не только правоохранительными, но и контрольно-надзорными органами. Соответственно возникает вопрос о привлечении к координационной деятельности на правах полноценных участников и различных органов финансового, бюджетного и иного контроля, в частности счётных палат, финансового мониторинга» Настольная книга прокурора / под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. Ред. А.Ю. Винокуров. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательство Юрайт, 2013. - с. 960. Дибиров Ю.С. подчёркивает, что прокуратура «должна действовать в тесной связке с другими правоохранительными органами, а если быть точным - со всем государственно-правовым механизмом» Правовые аспекты антикоррупционной деятельности Генеральной прокуратуры Российской Федерации / Дибиров Ю.С.: // Юридический мир. - 2011. - № 8. - с. 21.

Особенности координационной деятельности прокуратуры в сфере преодоления коррупции нашли отражение в Приказе Генерального Прокурора РФ от 15.05.2010 № 208 «Об усилении прокурорского надзора в свете национальной стратегии противодействия коррупции», где управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генпрокуратуры РФ вменено в обязанность инициировать обсуждение актуальных вопросов о борьбе с коррупцией на координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов. Прокурорам областного и районного звеньев в целях совершенствования деятельности по выявлению преступлений коррупционной направленности предписано обеспечить функционирование постоянно действующих рабочих групп, активизировать работу координационных совещаний, обсуждать на них возникающие проблемы правоприменительной практики по борьбе с коррупцией.

Координационная деятельность прокуратуры во многом зависит от уровня организации данной деятельности, чёткого разграничения должностных обязанностей сотрудников, ответственных за данное направление. «С учётом приоритетности деятельности по противодействию коррупции прокуратуре в соответствии с централизованным её построением сформирована определённая система координирующих органов. Структурно она состоит из постоянно действующих координационных совещаний руководителей правоохранительных органов, функционирующих на федеральном, межрегиональном, региональном и местном уровнях и возглавляемых соответственно Генпрокурором РФ и подчинёнными ему прокурорами»Настольная книга прокурора / под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. Ред. А.Ю. Винокуров. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательство Юрайт, 2013. - с. 961.

На заседаниях этих координационных совещаний обсуждаются в приоритетном порядке вопросы, связанные с борьбой с коррупцией. Инициаторами обсуждений, а зачастую и исполнителями подготовки рассмотрения наиболее актуальных вопросов в данной сфере в прокуратурах выступают вновь созданные подразделения по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции. «Однако ввиду малочисленности штатного состава этих подразделений и наличия у них множества других функциональных задач они не всегда в состоянии в полной мере организационно обеспечивать на надлежащем уровне координационную деятельность прокуратуры по борьбе с коррупцией» Настольная книга прокурора / под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. Ред. А.Ю. Винокуров. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательство Юрайт, 2013.с. 961-962. На прокурорах лежит обязанность организации информационно-аналитического обеспечения, планирования координационных мероприятий антикоррупционной направленности, осуществления контроля исполнения, взаимодействия с другими органами и организациями.

При разрешении вопроса взаимодействия органов прокуратуры с другими государственными органами в решении задач, поставленных перед нею в области противодействия коррупции, следует помнить, что: «по отношению к координационной деятельности прокуратуры по борьбе с коррупцией речь должна идти как о внутри системном, так и о межведомственном взаимодействии органов прокуратуры. Современное состояние дел по борьбе с коррупцией требует повышения эффективности взаимодействия внутри системы прокуратуры по противодействию коррупции, по упорядочению деятельности межведомственных рабочих групп как одной из форм координации и другим вопросам взаимодействия» см. там же. - с. 963.

Следует отметить, что качество подготовки аналитико-информационного материала сотрудниками специализированных подразделений внутри прокуратур городов и областей зависит «не только от уровня профессионализма прокурорских работников - исполнителей, но и от того, насколько чётко определены полномочия и компетенция этих специализированных подразделений, схемы (порядок) их взаимодействия с другими подразделениями прокуратуры областного звена, городскими и районными прокуратурами» Настольная книга прокурора / под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. Ред. А.Ю. Винокуров. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательство Юрайт, 2013. . - с. 964.

Выводы:

Рассмотрев теоретические и организационные вопросы в данном направлении, следует сделать ряд выводов:

1) Прокурор - это обобщающее понятие, включающее в себя систему сотрудников прокуратуры. А именно: Генерального прокурора РФ, его заместителей и помощников, а также прокуроров нижестоящих прокуратур;

2) Деятельность прокурора - это деятельность, носящая надзорный и координационный характер, следовательно деятельность прокурора в противодействии коррупции так же носит данный характер. Надзорный характер заключается в надзоре за деятельностью государственных и муниципальных служащих, сотрудников правоохранительной системы. Координационный же её характер состоит в организации межведомственного сотрудничества по вопросам противодействия коррупции, проведения межведомственных координационных совещаний, создание специальных координационных групп, ответственных за проведение данного рода совещаний, систематизации материалов правоохранительной системы в данном направлении и сотрудников государственных органов, задействованных в заседаниях данных координационных совещаний.

3) Следует особо выделить вопрос, относящийся к внутриведомственной организации деятельности прокурора в данном направлении. Следует учитывать тот фактор, что на уровне районных прокуратур имеется должность младшего помощника, помощника, старшего помощника прокурора района. Данные должностные лица призваны осуществлять содействие прокурору при выполнении обязанностей поставленных на него, однако, окончательное решение, отражающееся в акте проверки, обвинительном заключении принимает именно прокурор. Именно от прокурора зависит принятие на должность, подготовка тех или иных граждан при поступлении в органы прокуратуры. Поэтому, данного рода руководство, наставничество является также огромным вкладом в вопрос противодействия коррупции. Ведь от эффективности деятельности каждого сотрудника прокуратуры бедует зависеть эффективность конечного результата.

4) Определение коррупции дано в ФЗ «О противодействии коррупции», однако имеется вопрос с недостаточной правовой закреплённостью чёткого перечня деяний в уголовном кодексе, кодексе об административных правонарушениях, являющимся коррупционными с точки зрения законодателя. Данный вопрос решён на уровне совместно приказа Ген прокуратуры и МВД, однако является ли это достаточным и не носит ли это характер сугубо ведомственный является достаточно спорным. Следует отметить, что те теоретические подходы к вопросу коррупции и коррупционных деяниях, которые указаны в трудах учёных нашли своё полное отражение в данном приказе.

5) В вопросе координации деятельности важной проблемой остаётся эффективность данных совещаний. Проблема состоит в малочисленности состава данных координационных групп, а также наличие большого объёма обязанностей другого профиля у его членов. Также проблемным является вопрос чёткого разделения обязанностей чёткого взаимодействия прокурорских работников с другими представителями правоохранительной системы и системы контрольных и надзорных органов в РФ.

прокурорский надзор коррупционный

Глава 2. Прокурорский надзор за исполнением и соблюдением антикоррупционного законодательства на государственной и муниципальной службе

В данной главе будут рассмотрены такие вопросы как: организация работы прокурора на данном виде надзорной деятельности; основные вопросы, которые должен выявить и решить прокурорский работник при проведении данного вида надзора, тот круг отношений и лиц, который затрагивается данным видом надзора.

Для того чтобы изучать работу прокурора в данном направлении, для начала следует разобраться с вопросами организации работа прокурора в данной области.

При выделении такого организационного вопроса участия прокурора в противодействии коррупции следует несколько этапов работы прокурора в данном направлении:

I. Подбор и обучение прокурорского работника, которому будет поручен надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции.

«На данном этапе соответствующий прокурор (руководитель отдела прокуратуры субъекта РФ) определяет конкретного прокурорского работника (работников), которому будет поручена работа (за которым будет закреплён соответствующий предмет работы) по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции» Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции: пособие/ Н.Н. Карпов, В.Н. Титова; под общ. ред. Н.Н. Карпова. - Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2010. - стр. 38.

Следует отметить, что кандидат на должность работника прокуратуры в данном направлении должен соответствовать требованиям, установленным в ст. 40 ФЗ «О прокуратуре РФ», обладая специальными познаниями в области права. Данному работнику следует указать на обязательное изучение прокурорской практики по данным вопросам, а также ознакомить его с методиками проведения данных прокурорских проверок и действующих приказов Генерального Прокурора РФ, а также информационных писем, что образует собой систему актов ведомственного характера.

«Уместно также сразу заявить такого работника для прохождения обучения в юридических институтах Академии Генеральной прокуратуры РФ, а руководителей профильных отделов прокуратур субъектов РФ, а также (по согласованию) старших прокуроров и прокуроров указанных отделов - в Институте повышения квалификации руководящих кадров Академии Генеральной прокуратуры РФ (Москва)» Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции: пособие/ Н.Н. Карпов, В.Н. Титова; под общ. ред. Н.Н. Карпова. - Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2010. - стр. 38.

II. Обеспечение надлежащей подготовки соответствующего прокурорского работника (работников) к проведению проверки, которая должна включать изучение нормативно правовых актов в области данного вида надзора, статистических данных, практики прокуратуры в данном направлении, а также научной и публицистической литературы по данному профилю.

2.1 Объект и предмет надзора за исполнением и соблюдением антикоррупционного законодательства в государственной и муниципальной службе

Говоря об особенностях противодействия коррупции на гоударственной и муниципальной службе следует отметить, что «борьба с коррупцией на муниципальном уровне имеет и другие особенности. Применение правовых способов, средств и приемов противодействия этому злу происходит с учетом местной специфики и местных условий. Но все же основные направления борьбы, ее главные формы и методы едины как для государственных, так и для муниципальных структур» Борьба с коррупцией и местное самоуправление / Васильев В.И. // Журнал российского права. 2012. № 4. С. 8-9.

В рамках прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции в сфере государственной и муниципальной службы осуществляется проверка законности деятельности федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, их должностных лиц по соблюдению, исполнению и применению норм законодательства, регулирующих вопросы противодействия коррупции на государственной и муниципальной службе.

Деятельность, которая подвергается проверки прокурором в рамках составляет предметом прокурорского надзора в данной области. Следует отметить, что данная деятельность заключается в: проведении конкурсов на занятие вакантных должностей государственной (муниципальной) службы; приёме на службу; перемещении по службе; назначение на должности государственной (муниципальной) службы; проведении проверок достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, иных представляемых в соответствии с законом сведений; проведении служебных проверок (в том числе проверки информации о коррупционных нарушениях); применении дисциплинарных взысканий; освобождении от занимаемой должности; увольнении с государственной (муниципальной) службы.

Конечным продуктом данной деятельности поднадзорных прокуратуре органов являются правовые акты, которые подлежат проверке. Как отмечалось в первой главе дипломной работы главная цель прокурорского надзора заключается в надзоре за законностью в тех отраслях, которые поднадзорны органам прокуратуры. В рамках проверки законности данной деятельности, прокурором проводится надзор за исполнением законодательства узконаправленного характера, в том числе и законодательства о противодействии коррупции.

Нормативно правовые акты (НПА в дальнейшем) подлежащие проверке можно условно разделить на несколько групп:

1) Правовые акты общего характера, которые противопоставлены индивидуально-правовым. В них входят: «приказы и распоряжения об образовании комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских (муниципальных) служащих и урегулированию конфликтов интересов; об образовании конкурсных комиссий по служебным спорам; об объявлении конкурсов на замещение вакантных должностей; об утверждении должностных регламентов (должностных инструкций) государственных (муниципальных) служащих; о порядке проведения служебных проверок, проверок сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, проверок соблюдения государственными служащими требований к служебному поведению» Евдокимов В.Б. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в сфере государственной и муниципальной службы: пособие / [В.Б. Евдокимов и др.]; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2010. - стр. 56.

2) Акты индивидуально-правового характера: о принятии на государственную (муниципальную) службу; о назначении на должность государственной (муниципальной) службы; об освобождении от замещаемой должности государственной (муниципальной) службы и увольнении с государственной (муниципальной) службы; о применении дисциплинарных взысканий.

Предметом надзора в данной области можно назвать также: материалы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских (муниципальных) служащих и урегулированию конфликтов интересов, конкурсных комиссий, комиссий по служебным спорам; личные дела государственных (муниципальных) служащих, материалы служебных проверок, проверок сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, проверок соблюдения требований к служебному поведению государственных служащих (соблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими нормативными правовыми актами), а также иные материалы государственных и муниципальных органов.

2.2 Факты, подлежащие выяснению прокурорским работником в области надзора за исполнением и соблюдением антикоррупционного законодательства на государственной и муниципальной службе

Исходя из проверенных актов, прокурорским работником выясняются следующие, интересующие его факты, а именно:

Насколько более полно и достоверно муниципальный или государственный служащий представил в кадровые органы информацию личного характера, обязательную к представлению исходя из требований законодательства: о наличии образования, о стаже работы (службы), дееспособности, наличии судимости, состоянии здоровья, родственных отношениях с государственными (муниципальными) служащими этого же органа, о гражданстве другого государства, предпринимательской деятельности, об участии в деятельности коммерческих и некоммерческих организаций, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;

Были ли соблюдены квалификационные требования и конкурсные процедуры при приёме на государственную (муниципальную) службу, при замещении должностей государственной (муниципальной) службы;

Насколько полно исполнены обязанности государственных и муниципальных служащих, установленных законодательством;

Соблюдаются ли ограничения и запреты при прохождении государственной и муниципальной службы;

Соблюдаются ли требования к служебному поведению государственных служащих;

Насколько полно соблюдаются требования законодательства к формированию комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских (муниципальных) служащих и урегулированию конфликтов интересов, конкурсных комиссий, комиссий по служебным спорам;

Насколько соответствуют требованиям законодательства, принимаемые представителем нанимателя (руководителем органа), указанными комиссиями, кадровыми службами решений, в том числе применение дисциплинарных взысканий;

Какова реализация профилактических антикоррупционных мер, предусмотренных п.5 ст.6 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ.

При изучении личных дел государственных (муниципальных) служащих прокурором особо уделяется внимание достоверности и подлинности указанных в законодательстве документов, подтверждающих те или иные факты биографии государственного служащего, такие как: диплом о высшем образовании, наличии несовершеннолетних детей, налоговые декларации.

«Проверка в установленном порядке представляемых гражданином или государственным (муниципальным) служащим сведений о полученных доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера - обязанность руководителя государственного (муниципального) органа»Евдокимов В.Б. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в сфере государственной и муниципальной службы: пособие / [В.Б. Евдокимов и др.]; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2010. - стр. 58.

Исходя из положений ч.1 ст. 8 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ и п.3 ст.19 Федерального закона от 25.12.2008 № 280-ФЗ с 2010 г. сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера представляются гражданами, замещающими (претендующими на замещение) должности государственной и муниципальной службы, включённые в установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации перечень. Для федеральной государственной службы такой Перечень должностей утверждён Указом Президента РФ от 18.05.2009 № 557 «Об утверждении Перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны предоставлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей».

Вместе с тем, особое внимание при проведении прокурорских проверок обращается на п.2 Указа Президента РФ от 18.05.2009 № 557, «которым руководителям федеральных государственных органов дано поручение утвердить в соответствии с разд. III Перечня должностей, утверждённого данным Указом, перечни конкретных должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также аналогичные сведения в отношении своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей» Евдокимов В.Б. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в сфере государственной и муниципальной службы: пособие / [В.Б. Евдокимов и др.]; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2010. - стр. 59.

Раздел III Перечня должностей, утверждённых Указом Президента РФ от 18.05.2009 № 557, содержит должности федеральной государственной гражданской службы, военной службы и федеральной государственной службы иных видов, исполнение должностных обязанностей по которым предусматривает: