«осуществление постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями функций представителя власти либо организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций;

предоставление государственных услуг гражданам и организациям;

осуществление контрольных и надзорных мероприятий;

подготовку и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределение ограниченного ресурса (квоты, частоты, участки недр и др.);

управление государственным имуществом;

осуществление государственных закупок либо выдачу лицензий и разрешений;

хранение и распределение материально-технических ресурсов» Информация взята из электронного источника.

Указом Президента РФ от 18.05.2009 № 559 устанавливается требование о размещении представленных государственными служащими сведений на официальном сайте соответствующего федерального государственного органа (а в случае отсутствия этих сведений на официальном сайте - представления общероссийским средствам массовой информации для опубликования по их запросам), соблюдение которого также подлежит изучению в ходе прокурорской проверки. «Порядок размещения сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера отдельных категорий лиц и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и организаций и предоставления этих сведений средствам массовой информации для опубликования» Евдокимов В.Б. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в сфере государственной и муниципальной службы: пособие / [В.Б. Евдокимов и др.]; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2010. - стр. 61, утверждённый Указом Президента Российской Федерации от 08.07.2013 г. № 613, является важной вехой в развитии данного вопроса.

В ходе прокурорских проверок подлежит выяснению вопрос о проведении кадровой службой проверки полноты и достоверности представленных гражданами, замещающими (претендующими на замещение) должности государственной и муниципальной службы, других предусмотренных законом сведений.

К такой информации можно отнести: возможное наличие решения суда о признании недееспособным или ограниченно дееспособным; не снятую или не погашенную судимость; заболевания, препятствующие прохождению службы; близкое родство или свойство с государственным или муниципальным служащим, если это связанно с непосредственной подчинённостью или подконтрольностью одного из них другому; гражданство другого государства; участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией; осуществление предпринимательской деятельности; вхождение в состав органов управления, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций; занятие оплачиваемой деятельностью, которая может повлечь конфликт интересов в случае принятия на службу либо финансируемой за счёт средств иностранных государств, международных и иностранных организаций; владение приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций).

Порядок данной проверки регламентирован Указом Президента РФ от 21.09.2009 № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению» Указ Президента РФ от 21.09.2009 N 1065 «О проверке О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению» \ СПС КонсультантПлюс, который предусматривает подразделения кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений (определить должностных лиц кадровых служб, ответственных за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений).

Следует отметить, что решение принимается относительно каждого отдельно взятого гражданина: будь то муниципальный или государственный служащий любого звена, или же лица, ответственные за контроль предоставления данных сведений.

Основанием для проверки является письменно оформленная информация о представлении гражданином или государственным служащим недостоверных или неполных сведений либо о несоблюдении государственным служащим требований к служебному поведению. Данная информация может быть предоставлена: «правоохранительными и налоговыми органами; постоянно действующими руководящими органами политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объединений, не являющихся политическими партиями; Общественной палатой Российской Федерации. Информация анонимного характера не может служить основанием для проверки» Евдокимов В.Б. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в сфере государственной и муниципальной службы: пособие / [В.Б. Евдокимов и др.]; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2010. - стр. 65.

Проверка осуществляется в срок, не превышающий 60 дней со дня принятия решения о её проведении. Срок проверки может быть продлён до 90 дней лицами, принявшими решение о её проведении.

При осуществлении проверки должностные лица кадровых служб обладают определённым объёмом правомочий, таких как: проведение беседы с гражданином или государственным служащим; изучение представленные гражданином или государственным служащим дополнительных материалов; получение от гражданина или государственного служащего пояснения по представленным материалам; направление в установленном порядке запроса в органы прокуратуры Российской Федерации, иные федеральные государственные органы (кроме федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление оперативно-розыскной деятельности), государственные органы субъектов Российской Федерации, территориальные органы федеральных государственных органов, органы местного самоуправления, на предприятия, в учреждения, организации и общественные объединения об имеющихся у них сведениях; наведение справок у физических лиц и получение от них информацию с их согласия.

Руководитель соответствующей обязан обеспечить уведомление «в письменной форме государственного служащего о начале в отношении него проверки - в течение двух рабочих дней со дня получения соответствующего решения; проведение в случае обращения государственного служащего беседы с ним, в ходе которой он должен быть проинформирован о том, какие сведения и соблюдение каких требований к служебному поведению подлежат проверке - в течение семи рабочих дней со дня обращения государственного служащего, а при наличии уважительной причины - в срок, согласованный с государственным служащим» Евдокимов В.Б. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в сфере государственной и муниципальной службы: пособие / [В.Б. Евдокимов и др.]; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2010. - стр. 66.

По окончании проверки кадровая служба обязана ознакомить государственного служащего с результатами проверки с соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной тайне. Руководитель соответствующей кадровой службы представляет лицу, принявшему решение о проведении проверки, доклад о её результатах. Лицо, принявшее решение о проведении проверки, информирует о её результатах должностное лицо, уполномоченное назначать (представлять к назначению) гражданина на должность федеральной государственной службы или назначение государственного служащего на должность федеральной государственной службы.

При установлении в ходе проверки обстоятельств, свидетельствующих о наличии признаков преступления или административного правонарушения, материалы об этом представляются в государственные органы в соответствии с их компетенцией.

При установлении в ходе проверки обстоятельств, свидетельствующих о несоблюдении государственным служащим требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов либо требований к служебному поведению, материалы проверки представляются в соответствующую комиссию по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов.

«Материалы проверки хранятся в кадровой службе в течение трёх лет со дня её окончания, после чего передаются в архив» Евдокимов В.Б. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в сфере государственной и муниципальной службы: пособие / [В.Б. Евдокимов и др.]; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2010. - стр. 68.

Все эти факторы изучаются прокурором при проверке соблюдения государственными и муниципальными служащими антикоррупционного законодательства, при чём проверке подвергаются не только сотрудники кадровых служб, но и те лица, которые замещают должности или же состоят в должности государственных или же муниципальных служащих. Данная полнота проверки является чётким показателем того, что прокурором принимаются все возможные меры для пресечения и раскрытия коррупционной составляющей в деятельности тех или иных лиц. При таком обширном подходе к данному вопросу прокурором принимаются во внимание не просто те факторы. Которые послужили причиной проведения проверки, но и то, что послужило наступлению определённых негативных последствий, выразившихся в деянии, в коем указанно в заявлении.

2.3 Прокурорский надзор в области исполнения и соблюдения антикоррупционного законодательства по разным отраслям государственной службы

Также имеется ряд особенностей проведения надзора за соблюдением исполнения антикоррупционного законодательства по различным государственной службы. К примеру, в транспортной сфере «преступления коррупционной направленности охватывают очень широкий круг различного рода противоправных деяний, то особенности той или иной методики проведения конкретной прокурорской проверки могут включать в себя элементы различных методических рекомендаций - о проверках законодательства о государственной службе, о сохранности федеральной собственности, налогового, бюджетного, антимонопольного законодательства» Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в транспортной сфере: методич. рекомендации /Т.А. Диканова, Л.И. Александрова, В.В. Ястребов; Аккад. Ген прокуратуры Рос Федерации. - М., 2011. - стр.69. Зачастую в данной области развиты нарушения налогового законодательства, уклонение от уплаты налогов. Это может быть связано и с коррупцией, например, в налоговых органах.

При проверке законодательства о противодействии коррупции на военной службе особое внимание уделяется такому вопросу как коррупциогенность воинской должности, она зависит от: «иерархии органов военного управления, где предусмотрена воинская должность: чем выше уровень соответствующего структурного подразделения в указанной иерархии, тем больше возможностей у должностных лиц, занимающих в них соответствующие воинские должности, для извлечения неправомерных доходов из своего должностного положения; воинского звания, предусмотренного штатом той или иной воинской должности; специфики той деятельности, которая входит в круг обязанностей и полномочий должностного лица по соответствующей воинской должности» Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции на военной службе: методические рекомендации / [С.С. Харитонов, А.В. Бахарев, Т.Л. Козлов]; Акад. Ген. Прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2011. - 41 с..

2.4 Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов

Одним из самых обширных направлений в надзоре за исполнением антикоррупционного законодательства в сфере государственной и муниципальной службы является антикоррупционная экспертиза нормативно правовых актов.

«Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов выступает правореализационным механизмом, целью которого является предупреждение появлений в них коррупциогенных факторов, создающих предпосылки для совершения коррупционных преступлений»Роль прокуратуры в проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. / Воронцова С.В. // Государственная власть и местное самоуправление. № 7 / М.: Юрист, 2013. - с. 42. Данный фактор является показателем того, что противодействие прокурора коррупции на данном этапе не сводится только к выявлению коррупциогенных факторов в области государственной и муниципальной службы, но также и предотвращение появления таких факторов. И как следствие, преступлений коррупционной направленности. Следует отметить, что «своевременная корректировка правотворческой деятельности с участием органов прокуратуры является результатом их конструктивного диалога с органами государственной власти и местного самоуправления и может принести гораздо более значимый результат, чем устранение самих коррупционных деяний, совершенных на основе дефектных нормативных правовых актов» Требование прокурора об изменении нормативного правового акта при выявлении в нем коррупциогенных факторов / Алешкова Н.П. // Законность. 2012. N 12. - с. 14..

«Предметом антикоррупционной экспертизы являются НПА органов государственной власти и местного самоуправления, а также нормы, содержащиеся в данных актах» Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в транспортной сфере: методич. рекомендации /Т.А. Диканова, Л.И. Александрова, В.В. Ястребов; Аккад. Ген прокуратуры Рос Федерации. - М., 2011. - с. 66.

Предмет антикоррупционной экспертизы, осуществляемой органами прокуратуры, установлен ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 27.07.2009 № 172-ФЗ. Прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся:

1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;

2) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;

3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции: сб. методич. материалов / под общей ред. Первого заместителя Генерального прокурорра Российской Федерации государственного советника юстиции 1 класса А.Э. Буксмана. - М.: Генеральная прокуратура Российской Федерации, 2011. - стр. 67.

Путём проведения антикоррупционной экспертизы нормативно правовых актов повышается качество законности нормативно правовых актов, что является не только показателем развитости государственной политики по повсеместному обеспечению принципа законности, но также, как следствие соблюдение антикоррупционного законодательства. Надзор за соблюдением же антикоррупционного законодательства является важной вехой в работе прокурора по противодействию коррупции как социально-негативному явлению.

«Антикоррупционная экспертиза, прежде всего, способствует выявлению дефектов норм, устранение их в большинстве случаев связано либо с добровольной деятельностью органа, принявшего акт (нормотворческого органа), либо с принудительной деятельностью уполномоченных органов власти, в том числе органов прокуратуры» Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции: сб. методич. материалов / под общей ред. Первого заместителя Генерального прокурорра Российской Федерации государственного советника юстиции 1 класса А.Э. Буксмана. - М.: Генеральная прокуратура Российской Федерации, 2011. - стр.. 68. .

Поэтому в данном случае необходимо наиболее скорое проведение антикоррупционной экспертизы нормативно правовых актов и для ускорения этого процесса и даже для невозможности существования данных негативных ситуаций, прокуратурой проводится антикоррупционная экспертиза проектов данных правовых актов. Такого рода экспертиза называется первичная. По её результатам готовится соответствующее заключение. Экспертиза же принятых НПА называется вторичной.

«Анализ докладов прокуроров субъектов Российской Федерации показывает, что к наиболее типичным коррупциогенным факторам, выявляемым органами прокуратуры, относятся: широта дискреционных полномочий, определение компетенции по формуле «вправе», наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества, отсутствие положений о порядке обжалования решений субъектов правоприменения» см. там же стр.52.

Проведение прокурором данной экспертизы является показателем участия прокуратуры в нормотворческой деятельности. Участие в правотворчестве является самостоятельной функцией прокуратуры (п. 4 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ»), и совершенствованию данного вида деятельности прокуратуры придаётся особое значение. Это подтверждается изданием целого ряда актов ведомственного характера по данному вопросу: Приказы Генерального прокурора Российской Федерации от 17.09.2007 № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшения взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления»; от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» (пп. 2.1.) Приказ Генпрокуратуры России от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственно власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» / СПС КонсултантПлюс; от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (пп. 4.1) Приказ Генпрокуратуры России от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» / СПС КонсултантПлюс.

Немаловажным фактором является возможность работника прокуратуры, проводящего антикоррупционную экспертизу (эксперт), может привлекать экономистов, лингвистов, финансистов и специалистов иного профиля, которые по результатам готовят заключение. Данное сотрудничество поможет провести экспертизу более чётко, грамотно и основательно. Однако, в данном случае превалирующим фактором является то, что вопрос привлечения к данной экспертизе лежит сугубо на плечах прокурорского работника, именно он оценивает данную необходимость.

«Работник прокуратуры, проводящий антикоррупционную экспертизу, входе экспертизы и при подготовке итогового документа по её результатам должен избегать перехода от антикоррупционной экспертизы НПА к вопросам общей правовой экспертизы, обсуждению иных проблем качества и целесообразности принятия НПА или его отдельных норм» Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции: сб. методич. материалов / под общей ред. Первого заместителя Генерального прокурорра Российской Федерации государственного советника юстиции 1 класса А.Э. Буксмана. - М.: Генеральная прокуратура Российской Федерации, 2011. - стр 53. Данный постулат является явным ограничением возможности прокурора в данной области, однако строго соответствует его реальному объёму полномочий.

Следует особо отметить, что при проведении данной экспертизы основными руководящими началами служат:

Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»;

Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённая постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96.

Основными принципами организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов являются:

1) Обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;

2) Оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами;

3) Компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов;

4) Сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции: сб. методич. материалов / под общей ред. Первого заместителя Генерального прокурорра Российской Федерации государственного советника юстиции 1 класса А.Э. Буксмана. - М.: Генеральная прокуратура Российской Федерации, 2011. - стр. 55-56.

Немаловажным фактором является требование Генерального прокурора Российской Федерации, обращённое ко всем прокурорам субъектов Российской Федерации которое закреплено в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 28.12.2009 № 400 в п. 1.10: «Продолжить практику информирования соответствующих органов и должностных лиц о наличии коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах, не относящимся к категории актов, установленных в ч. 2 ст. 3 Федерального закона № 172-ФЗ, а также в проектах нормативных правовых актов» Приказ Генпрокуратуры России от 28.12.2009 № 400 «Об проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» / СПС КонсултантПлюс. Такой подход является оправданным, поскольку во многих регионах пока ещё отсутствуют профессиональные кадровые, а также организационные ресурсы для проведения антикоррупционной экспертизы органами государственной власти и местного самоуправления. Анализ показывает, что прокуроры на основании имеющейся практики правоприменения способствуют наиболее эффективному выявлению коррупциогенных факторов. Информация направляется в органы или должностным лицам, принявшим такие акты (разработавшим такие проекты).

Работа прокуроров по изучении проектов НПА на предмет наличия в них коррупциогенных факторов носит упреждающий характер и осуществляется ещё на стадии правотворчества в различных формах: подготовки проектов нормативных правовых актов, проведения их правовой экспертизы, внесения предложений о принятии новых либо об отмене или изменении действующих нормативных правовых актов. На этапе подготовки нормативных правовых актов прокурорами принимаются меры, направленные на устранение возможных нарушений закона.

Для того чтобы разобраться со всей полнотой работы прокурора в данном направлении, следует особое внимание обратить на то, как законодательно закреплено понятие «коррупциогенный фактор» и какова методика выявления данных факторов. «Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции» Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» / СПС ГАРАНТ.

Исходя из Постановления Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 органы прокуратуры при проведении антикоррупционной экспертизы НПА должны руководствоваться методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой указанным постановлением (далее Методика).

Методика выделяет две группы коррупциогенных факторов:

- Факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил;

- Факторы, содержащие неопределённые, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.

Факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил:

а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределённость сроков, условий или оснований принятия решений, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

Дискреционные полномочия - совокупность прав и обязанностей органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц, предоставляющих органу или должностному лицу возможность по своему усмотрению определить вид и содержание (полностью или частично) принимаемого решения (управленческого, юрисдикционного и т.д.) либо возможность выбора по своему усмотрению одного из нескольких предусмотренных нормативным правовым актом вариантов решений.

Следует обратить внимание, что речь идёт не об отсутствии дискреционных полномочий, а об необоснованно широком их закреплении в НПА. Условия коррупционных проявлений в данной области возникают лишь тогда, «когда НПА предоставляет субъекту правоприменения несколько возможных решений (действий) без точного определения оснований для принятия одного из них» Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции: сб. методич. материалов / под общей ред. Первого заместителя Генерального прокурорра Российской Федерации государственного советника юстиции 1 класса А.Э. Буксмана. - М.: Генеральная прокуратура Российской Федерации, 2011. - стр 70.

Работа прокурора в данной области состоит в устранении данной широты настолько, насколько это требуется законодательством. К примеру, в НПА по возможности следует установить чёткие критерии для применения санкций, которые существенно различаются между собой по степени тяжести; указать точно, какие варианты решений охватывает компетенция органа (должностного лица, руководителя коммерческой организации), каковы основания и условия принятия того или иного решения. Однако, не следует подменять прохождение определённых процедур, к примеру, при трудоустройстве, поскольку, в данном случае решающее слово остаётся за работодателем в лице руководителя органа, которое принимает решение исходя из совокупности определённых факторов.

б) определение компетенции по формуле «вправе» - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;

В НПА недопустима подмена терминов возможность и обязанность. Диспозитивность установления компетенции по формуле «вправе» означает, что реализация компетенции по формуле «вправе» возможна только в комплексе с конкретным единообразным механизмом его реализации. Данная компетенция должна носить характер исключения и находиться в строгой зависимости от определённых, законодательно установленных условий Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции: сб. методич. материалов / под общей ред. Первого заместителя Генерального прокурорра Российской Федерации государственного советника юстиции 1 класса А.Э. Буксмана. - М.: Генеральная прокуратура Российской Федерации, 2011. - стр. 70.

в) выборочное изменение объёма прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).

Данный фактор зачастую идёт вровень с предыдущим фактором и является извращением установления определённых критериев к гражданам. В данном случае прокурорскому работнику следует определить, имелись ли законные основания для установления данной дифференциации.

г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества выражается в наличии бланкетных и отсылочных норм, приводящих к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт.

д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов.

е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона.

ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определённых действий либо одного из элементов такого порядка.

з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага) Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции: сб. методич. материалов / под общей ред. Первого заместителя Генерального прокурорра Российской Федерации государственного советника юстиции 1 класса А.Э. Буксмана. - М.: Генеральная прокуратура Российской Федерации, 2011. - стр. 74-79.

II. Факторы, содержащие неопределённые, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям:

а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации, принадлежащего ему права, - установление неопределённых, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции: сб. методич. материалов / под общей ред. Первого заместителя Генерального прокурорра Российской Федерации государственного советника юстиции 1 класса А.Э. Буксмана. - М.: Генеральная прокуратура Российской Федерации, 2011. - стр. 81;

Здесь следует иметь в виду насколько соответствуют данные требования букве закона, насколько адекватны данные требования.

б) злоупотреблением правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие чёткой регламентации прав граждан и организаций.

в) юридико-лингвистическая неопределённость - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Меры прокурорского реагирования при проведении экспертизы нормативно правовых актов государственных и муниципальных образований.

Для выполнения наложенных на прокурора полномочий в данном направлении.

Основными мерами прокурорского реагирования по проведению антикоррупционной экспертизы являются:

Принесение протеста

Внесение в нормотворческий орган требований

Направление заявления в суд о признании недействующим НПА

Направление заявления в суд с целью изменения НПА

Особо следует выделить возможность прокурора направлять материалы проверки в следственные органы для привлечения виновных лиц к уголовной ответственности. К примеру, при проверке подлинности документов, являющихся основанием для увольнения сотрудников и при выявлении возможной недостоверной информации в данной области, прокурором могут быть направлены материалы проверки в следственные органы для осуществления уголовного преследования по факту служебного подлога.

Коррупционные факторы, выявленные в НПА, противоречащих закону, отражаются в протесте. Следует учитывать, что не все коррупциогенные факторы связаны с нарушением правовых актов большей юридической силы.

Коррупциогенные факторы, выявленные в НПА, не противоречащих закону, отражаются в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта.

В требовании прокурора не может содержаться утверждение о намеренном включении в НПА коррупционных факторов; оно не предполагает оценку объёма коррупционных последствий. В то же время в описательной части требования указываются выявленные в НПА коррупциогенные факторы, наступившие и возможные последствия правоприменения НПА (выявленные существующие или возможные коррупционные схемы, в которых используются или могут быть использованы коррупционные нормы).

Протест или требование прокурора содержит конкретный способ устранения коррупциогенных факторов:

Внесение изменений в НПА

Отмена НПА (или его отдельных норм)

Разработка и принятие иного НПА, устраняющего коррупциогенный фактор.

При оценке статистических данных, содержащихся на сайте Генеральной прокуратуры РФ, можно сделать выводы, что за январь-июнь 2013 года в области борьбы с коррупцией было выявлено 222357 нарушений закона, из них:

Представлений: 39580

Протестов: 34508

К дисциплинарной ответственности привлечено лиц: 32 790

Направлено исков, заявлений в суды: 10225

Предостережений о недопустимости нарушения законов: 3 860

Возбуждено уголовных дел (по инициативе прокурора) 2 926

Привлечено к уголовной ответственности (по уголовным делам, направленным в суд): 6547

Выявлено нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы: 39377

Количество нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, из которых исключены коррупциогенные факторы в результате вмешательства прокурора: 30459 Информация взята с сайта

Исследовав данное направление в деятельности прокурора, следует указать ряд выводов:

1) Прокурорский надзор за соблюдением законодательства на государственной и муниципальной службе направлен не только на раскрытие коррупциогенных факторов, которые привели к совершению преступления коррупционной направленности, но также она направлен на предотвращение коррупционных правонарушений и преступлений коррупционной направленности. Выявление данных факторов находит своё отражение в проведении прокурорской проверки: актов муниципальных образований, соблюдения перечней и запретов на государственной и муниципальной службе, полноты представленной информации государственными и муниципальными служащими. Пресечение же появления данных факторов выявляется при проведении экспертизы нормативно-правовых актов государственных и муниципальных органов.

2) Исходя из исследуемых статистических данных, следует особо обратить внимание на то, что общенадзорное направление в деятельности прокурора является отправной точкой возбуждении целого ряда уголовных дел уполномоченными на то органами, следовательно, деятельность прокурора, заключающаяся в надзоре за всеми этапами уголовного преследования лиц, в отношении которых были направлены материалы проверки прокурором является неотъемлемой частью, продолжением общенадзорной деятельности. Однако, данное направление носит уже несколько иной характер, который будет описан в третьей главе дипломной работы.

3) Прокурорский надзор за соблюдением законодательства на государственной и муниципальной службе направлен на достаточно широкий объект надзорной деятельности, заключающийся в соблюдении законодательства антикоррупционной направленности системой органов государственной и муниципальной службы в РФ, что подтверждается достаточно широким кругом предметной направленности данного вида надзора: акты государственных и муниципальных органов, являющиеся зерцалом деятельности государственных и муниципальных служащих, а также решения комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликтов интересов, конкурсных комиссий, являющихся отражением деятельности не только самих государственных и муниципальных служащих, деятельность которых направленна напрямую на работу с населением, но и сотрудников внутриведомственного профиля, прямой обязанностью которых является контроль за соблюдением служащими обязанностей, указанных в системе антикоррупционного законодательства.

4) Также следует отметить, что для того, чтобы данный вид надзорной деятельности прокуратуры был достаточно эффективным необходима заинтересованность в этом и органов правоохранительной системы РФ, политических партий и общественных организаций, которые в порядке жалоб могут предоставлять в прокуратуру заявления о выявлении определённых факторов способствующих проведению данного рода проверок.

5) Проведение прокурором антикоррупционной экспертизы по данному направлению является показателем не просто желания прокурора выявить определённые коррупциогенные факторы, а также неким консультативным направлением в деятельности прокурора направленным на повышение уровня взаимодействия государственных и муниципальных органов с населением, что в свою очередь приведёт не только к ещё большему исполнению требований антикоррупционного законодательства и эффективности антикоррупционной деятельности прокурора но и повышение доверия общества к государству.

Глава 3. Уголовно-правовые аспекты участия прокурора в противодействии коррупции

• 3.1 Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия о преступлениях коррупционной направленности
• Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (дальше УПК РФ) наделяет прокурора следующими полномочиями по осуществлению надзора за исполнением законов следственными органами при приёме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях.
• 1. Систематически (не реже одного раза в месяц) проверять исполнение требований федерального закона при приёме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (п.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). В соответствии с ч. 1 ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ» прокурор вправе требовать представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу выявленных нарушений законов.
• 2. Согласно п.п. 2,3 ч. 2 ст.37 УПК РФ при выявлении допущенных нарушений требовать их полного устранения и привлечения виновных лиц к предусмотренной законом ответственности.
• 3. Проверять законность и обоснованность процессуальных решений, принимаемых по заявлениям и иным сообщениям о преступлениях (ч.4 ст.146, ч.6 ст. 148 УПК РФ).
• В случае, когда у прокурора возникает сомнение в правильности и обоснованности принятого следственными органами решения о возбуждении уголовного дела, он вправе потребовать материалы уголовного дела для наиболее полного ознакомления с ними. По результатам их проверки прокурор вправе отменить незаконное и (или) необоснованное постановление следователя о возбуждении или об отказе в возбуждении уголовного дела. При этом постановление о возбуждении уголовного дела может быть отменено мотивированным постановлением прокурора в срок непозднее 24 часов с момента получения соответствующих материалов независимо от того, производились по делу следственные и иные процессуальные действия или нет.
• Во исполнение задач по надзору за органами следствия прокурор может использовать предоставленное ему п.3 ч.2 ст. 37 УПК РФ право требовать от следственных органов устранения нарушений, допущенных в ходе предварительного следствия, а руководитель следственного органа в свою очередь, руководствуясь п. 2 ч. 1 ст. 39 УПК РФ, вправе отменить незаконное и необоснованное постановление следователя о возбуждении уголовного дела. Этот постулат является прямым показателем того насколько необходимо межведомственное сотрудничество между СК РФ и Прокуратурой - звеньями в цепи правоохранительной системы РФ.
• К мерам реагирования, которые прокурор вправе использовать в целях пресечения и устранения выявленных нарушений закона, относятся:
• 1) Постановление об отмене постановления о возбуждении уголовного дела (ч.4 ст. 146 УПК РФ);
• 2) Постановление о направлении материала об отказе в возбуждении уголовного дела руководителю соответствующего следственного органа для решения вопроса об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела (ч.6 ст. 148 УПК РФ);
• 3) Постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);
• 4) Требование об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе проверки сообщения о преступлении (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).
• «При проверке материалов, содержащих результаты оперативно-розыскной деятельности, необходимо выяснить, не было ли допущено нарушение Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» в части запрета на провокацию преступления» Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции: сб. методич. материалов / под общей ред. Первого заместителя Генерального прокурорра Российской Федерации государственного советника юстиции 1 класса А.Э. Буксмана. - М.: Генеральная прокуратура Российской Федерации, 2011. - стр. 215. В ст. 5 данного Закона провокация определяется как подстрекательство, склонение, побуждение в прямой или косвенной форме к совершению противоправных действий. Если по результатам прокурорской проверки будет выявлен факт провокации со стороны оперативных органов, то прокурор может воспользоваться полномочием, предусмотренным п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, в ходе реализации которого выносится постановление о направлении материалов в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства.
• «Преступления коррупционной направленности в основном носят латентный характер, совершаются в отсутствие свидетелей. Поэтому, они выявляются, как правило, путём осуществления оперативно-розыскных мероприятий, а также по результатам проверок, проведённых контрольными надзорными органами. Информация о совершённом или готовящемся преступлении коррупционной направленности может быть получена также из источников, содержащихся в средствах массовой информации» См. там же. - стр. 215. Данная информация должна находить своё отражение в рапорте должностного лица, компетентного принимать данную информацию (ст. 143 УПК РФ).

Прокурорский надзор за расследованием преступлений коррупционной направленности

В данном аспекте, прокурору, равно как и следователю следует не забывать несколько факторов, которые являются отражением сути преступлений коррупционной направленности, выделяют их из других преступлений:

1) Преступления коррупционной направленности в большинстве случаев совершаются лицами, имеющими высокий образовательный уровень и социальный статус.

2) Как правило, они тщательно и заблаговременно продумывают позицию защиты, используя свои профессиональные знания.

3) Зачастую по уголовным делам коррупционной направленности вина обвиняемых в содеянном подтверждается лишь сведениями, содержащимися в показаниях свидетелей.

Особое внимание следует обращать на законность изъятия доказательств по данным делам, своевременность проведения основных следственных действий по уголовному делу (допросы свидетелей, проведение обысков, очных ставок).

«При осуществлении прокурорского надзора в данной сфере деятельности прокурорам необходимо обращать внимание на использование следователями в необходимых случаях знаний практических работников в таких областях, как экономика, промышленность, финансы и др.» Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции: сб. методич. материалов / под общей ред. Первого заместителя Генерального прокурорра Российской Федерации государственного советника юстиции 1 класса А.Э. Буксмана. - М.: Генеральная прокуратура Российской Федерации, 2011. - стр. 215

При осуществлении прокурорского надзора за расследованием преступлений коррупционной направленности необходимы анализ и проверка решения, принятого должностным лицом (о выдаче кредита, предоставлении жилья, выдаче лицензии и т.п.), что может явиться доказательством, изобличающим обвиняемого (подозреваемого). При этом нужно проверить следующие обстоятельства:

входило ли принятие конкретного решения в функциональные обязанности данного лица. Проверка этого обстоятельства осуществляется путём изъятия документов, допросов свидетелей из числа руководства, сослуживцев и подчинённых подозреваемого (обвиняемого), очных ставок (при наличии противоречий в показаниях), допросов специалистов, знающих порядок организации работы в определённой сфере;

соблюдены ли установленные правила принятия изучаемого решения (требования коллегиальности, наличие документов, требуемых по форме и т.п.). Проведены ли допросы лиц, обязанных принимать участие в подготовке и принятии решения; проведены ли экспертизы для проверки подлинности имеющихся на документе подписей; проверена ли экспертным путём подлинность документов, использованных для обоснования принятого решения; кем было принято решение, - им может быть само должностное лицо либо те, в чьих интересах принято решение. В любом случае должна быть доказана осведомлённость должностного лица о фиктивных основаниях принятого им решения. Для этого могут быть использованы показания свидетелей, заключения экспертиз, допросы специалистов.

При проверке уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности необходимо выяснить, имело ли место противодействие расследованию со стороны виновных и их окружения и как оно отражено в материалах дела. Это противодействие может выражаться в таких формах, как: подкуп свидетелей, уничтожение служебной документации, физическая расправа с лицами, изобличающими коррупционеров, сокрытие их за рубежом и т.п.

Прокурор должен установить, своевременно ли были приняты следователем меры нейтрализации такого противодействия, соблюдены ли при этом следователем требования УПК РФ.

На данной стадии прокурор участвует в судебных заседаниях при рассмотрении вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо её отмене или изменении, а также при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, требующих судебного решения; жалоб в соответствии со ст.125 УПК РФ.

В соответствии со ст. 124 УПК РФ прокурор вправе рассматривать жалобы участников уголовного судопроизводства на действия (бездействие) и решения следователя, руководителя следственного органа, тщательно проверяя изложенные в обращении заявителей доводы. Согласно п. 1.10 Приказа Генерального прокурора РФ от 02.06.2011 № 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» прокурор вправе истребовать уголовные дела и материалы оперативного учёта для применения принципа полноты учёта материалов и позиции следователя Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 02.06.2011 № 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» \ СПС ГАРАНТ.

«По результатам рассмотрения жалобы прокурор или его заместитель выносит постановление о полном либо частичном её удовлетворении, о чём уведомляет заявителя. При этом копия постановления об удовлетворении жалобы направляется руководителю следственного органа с требованием об устранении выявленных нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия» Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции: сб. методич. материалов / под общей ред. Первого заместителя Генерального прокурорра Российской Федерации государственного советника юстиции 1 класса А.Э. Буксмана. - М.: Генеральная прокуратура Российской Федерации, 2011. - стр. 221.

Согласно ч.2 ст. 123 УПК РФ при нарушении разумных сроков уголовного судопроизводства в ходе досудебного производства участники уголовного дела, а также иные лица, интересы которых затрагиваются, могут обратиться к прокурору или руководителю следственного органа с жалобой, которая должна быть рассмотрена в порядке и в сроки, установленные ст. 124 УПК РФ.

Действия и решения прокурора по уголовному делу о преступлениях коррупционной направленности, поступившему с обвинительным заключением.

Данная стадия начинается с окончания предварительного следствия - ознакомлением обвиняемого и его защитника с обвинительным заключением, а затем направлением следователем данного обвинительного заключения прокурору.

Процессуальный порядок реализации полномочий прокурора по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением, регламентирован ст. 221, 222 УПК РФ.

В соответствии со ст. 221 УПК РФ прокурор или его заместитель обязаны рассмотреть поступившее уголовное дело в срок не свыше десяти суток и принять одно из следующих решений:

об утверждении обвинительного заключения и о направлении уголовного дела в суд;

о возвращении уголовного дела следователю для производства дополнительного следствия, изменения объёма обвинения, либо квалификации действий обвиняемых или пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков со своими письменными указаниями;

о направлении уголовного дела вышестоящему прокурору для утверждения обвинительного заключения, если оно подсудно вышестоящему суду.

о возвращении уголовного дела следователю или направлении уголовного дела вышестоящему прокурору выносится соответствующее мотивированное постановление.

Признав, что имеются основания для направления дела в суд, прокурор на первой странице обвинительного заключения ставит свою подпись об утверждении обвинительного заключения. Для принятия такого решения прокурором по материалам уголовного дела им должны быть установлены следующие обстоятельства:

а) достаточность доказательств для рассмотрения дела в суде;

б) возможность поддержания с имеющимися доказательствами государственного обвинения;

в) относимость и допустимость собранных по делу доказательств;

г) соответствие предъявленного обвинения собранным доказательствам;

д) отсутствие обстоятельств, влекущих прекращение уголовного дела или уголовного преследования;

е) отсутствие процессуальных нарушений, исключающих возможность рассмотрения дела в суде;

ж) соответствие обвинительного заключения требованиям закона Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции: сб. методич. материалов / под общей ред. Первого заместителя Генерального прокурорра Российской Федерации государственного советника юстиции 1 класса А.Э. Буксмана. - М.: Генеральная прокуратура Российской Федерации, 2011. - стр. 223.