Размещено на http://www.allbest.ru/

Курс лекций по дисциплине "Прокурорский надзор"

Содержание

• Лекция № 1. Тема: Содержание и система курса "Прокурорский надзор"
• Лекция № 2. Тема: "Создание и основные этапы развития прокуратуры"
• Литература
• Лекция № 3. Тема: "Задачи и принципы организации и деятельности прокуратуры"
• Лекция № 4. Тема: "Система и структура органов прокуратуры"
• Лекция № 5. Тема: "Основные направления деятельности прокуратуры. Отрасли прокурорского надзора"
• Лекция № 6. Тема: "Надзор за исполнением законов (общий надзор)"
• Лекция № 7. Тема: "Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина"
• Лекция № 8. Тема: "Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и следствие"
• Лекция № 9. Тема: "Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел"
• Лекция № 10. Тема: "Участие прокурора в гражданском судопроизводстве"
• Лекция № 11. Тема: "Надзор за исполнением законов и иных нормативных правовых актов в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы и иных мер принудительного характера, назначаемых судом"
• Лекция № 12. Тема: "Правовые средства реагирования прокурора на нарушения законов"
• Лекция № 13. Тема: "Работа органов прокуратуры с заявлениями, жалобами и иными обращениями граждан"
• Лекция № 14. Тема: "Организация надзора и управления органов прокуратуры в отдельных зарубежных странах и СНГ"

Лекция № 1. Тема: Содержание и система курса "Прокурорский надзор"

Цели темы:

· Ознакомить студентов с деятельностью органов прокуратуры Кыргызской Республики.

· Указать студентам роль и место прокуратуры среди правоохранительных органов Кыргызской Республики.

· Раскрыть содержание и значение курса "Прокурорский надзор".

План лекций:

1. Учение о государстве, праве, законности - теоретическая основа организации и деятельности прокуратуры.

2. Место и роль прокуратуры Кыргызской Республики - в системе государственной власти.

3. Сущность прокурорского надзора. Цели и задачи органов прокуратуры. Основные понятия курса. Прокурор. Прокуратура. Прокурорский надзор. Прокурорский работник.

4. Предмет, система и содержание курса "Прокурорский надзор в Кыргызской Республике". Соотношение ее с другими отраслями права.

5. Курс "Прокурорский надзор в Кыргызской Республике" в системе научных правовых дисциплин.

1. В настоящее время правосознание населения сложилось таким образом, что подавляющее большинство граждан, ученых и практикующих юристов рассматривают прокуратуру как орган, наделенный исключительно обвинительными функциями. Основная задача, которая решалась при написании данной работы, заключалась в преодолении этого стереотипа, поскольку в реальности правозащитная направленность в деятельности прокуратуры занимает гораздо более значимое место, чем некоторыми это представляется на самом деле. Являясь в установленном законом порядке стороной обвинения в уголовном процессе и осуществляя конституционную функцию уголовного преследования, прокуратура, тем не менее, имеет более важную конечную цель - достижение истины, строго основанной на духе и букве закона, справедливости в отношении любых участников процесса, даже если их интересы прямо противоречат друг другу. Первейшая обязанность прокурора не только обвинить, но и отказаться от обвинения при отсутствии к тому законных оснований.

Прокурорский надзор представляет собой самостоятельную отрасль юридической науки, поскольку любая сфера правовой деятельности в той или иной степени имеет к ней если и не прямое, то обязательно опосредованное отношение. Это во-первых. Во-вторых, самостоятельность определяется целой системой правовых актов, регулирующих структуру и систему органов прокуратуры, принципов и условий их организации и деятельности, полномочий прокуроров по установлению и устранению нарушений законности, присущими только им специфическими методами и средствами. К сожалению, - справедливо отмечают отдельные авторы ¹¹ Прокурорский надзор в Российской Федерации /Под ред.А. А. Чувилева. - М., 1999. - С. 5. , - некоторые юридические вузы по трудно объяснимым причинам не считают необходимым дать студентам в нужных объемах знания, составляющие содержание курса "Прокурорский надзор". Вряд ли можно сомневаться в том, что тем самым обедняется подготовка обладателей дипломов о высшем юридическом образовании. Настоящая работа написана с учетом всех последних изменений в нормативной базе, регулирующей вопросы организации и деятельности органов прокуратуры. С целью более легкого усвоения материала в конце каждого раздела приведены контрольные вопросы по освещенной теме, которые могут использоваться при проведении семинарских занятий.

Кыргызская Республика, все народы многонационального Кыргызстана остро заинтересованы в сильной, независимой, эффективно работающей прокуратуре, способной противостоять натиску криминала и проявлениям сепаратизма. Стране необходима действенная прокуратура, стоящая на страже основ государственного строя и целостности Кыргызской Республики, прав и свобод ее граждан, законных интересов юридических лиц.

Необходимость совершенствования всей многогранной деятельности прокуратуры диктуется определенными обстоятельствами:

· происходящим с начала 90-х годов широко распространенным хищением и незаконной приватизацией государственной собственности;

· имеющей место коррумпированностью чиновников;

· проявлениями сепаратистских тенденций;

· ростом преступности и в особенности тяжких преступлений;

· многочисленными нарушениями прав и свобод граждан, имеющими тенденцию к росту;

· неэффективной в целом работой правоохранительных органов, органов государственного контроля, обязанных обеспечивать законность и правопорядок;

· далекой от оптимальной работой судов общей юрисдикции вследствие непродуманного проведения судебной реформы.

Следует заметить, что сделанный реформаторами акцент на судебную форму защиты прав и свобод граждан вовсе не означает, что должна сворачиваться прокурорская форма защиты этих прав и свобод в виде прокурорского надзора за их соблюдением. Более того, прокурорский надзор за счет таких преимуществ, как оперативность разрешения обращений граждан, инициативность, доступность для населения, охват широкого круга лиц и, наконец, возможность беспошлинного обращения граждан в прокуратуру существенным образом компенсирует ряд уязвимых сторон суда. Необходимо совершенствовать все формы защиты прав и свобод граждан и каждая из этих форм должна органически дополнять другие формы. Выиграют граждане, выиграет и государство. Необходимо совершенствовать работу всех правоохранительных органов и, видимо, уместнее было бы говорить не только о судебной реформе, а о реформе всей правоохранительной системы Кыргызской Республики.

По какому пути пойдет в будущем развитие кыргызской прокуратуры будет зависеть, на наш взгляд, от следующих факторов:

· ориентации Кыргызстана на усиление социальной защиты основной массы граждан КР;

· проведения политики, отвечающей национальным интересам, преобладания национальной идеи, направленной на всемерное усиление государства, его целостности, экономической, интеллектуальной и военной мощи и в конечном итоге на обеспечение достойного уровня жизни граждан КР;

· проведения дальнейшего разграничения полномочий и предметов ведения между КР и другими странами;

· перераспределения правозащитных полномочий между судами, прокуратурой, другими правоохранительными и иными органами;

· учета позитивного опыта организации и деятельности прокуратуры Кыргызской Республики, накопленный ею за многие десятилетия своего существования и др.

2. Прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законов в Кыргызской Республике - одна из самостоятельных форм государственной деятельности и по существу может рассматриваться как одна из наиболее существенных гарантий по охране прав и законных интересов граждан, юридических лиц и общественных организаций. Государственно-правовая природа института прокурорского надзора заключается в том, что он способствует укреплению режима законности в такой сложной сфере деятельности, как государственное и хозяйственное управление. Борьба с правонарушениями и их профилактика, несомненно, отражаются на общем состоянии законности, повышают роль и авторитет законов, усиливают доверие личности к государству и его органам.

прокурорский надзор закон суд

В последние годы повсюду муссируется мысль о том, что по мере развития рыночных отношений будут сужаться пределы надзорной деятельности прокуратуры. На этот счет существует множество предубеждений. Вот некоторые из них:

прокуратура - это рудимент тоталитарной системы, эдакая "тайная канцелярия", без уничтожения которой невозможно становление правового государства;

прокуратура, даже не советская, всегда была оружием подавления свободы личности и любых демократических начал;

прокуратуре нет места в системе строгого разделения ветвей власти, она не что иное, как инструмент внеэкономического принуждения, ее существование противоречит святая святых демократии - правам и свободам личности ¹¹Сиренко В. Прокуратура и российская демократия //Прокурорская и следственная практика. - 1997. - № 2. - С. 34-35. .

Нельзя не учитывать, что предубежденность к органам прокуратуры формировалась с учетом той практики, которая существовала в Союзное время, - это зависимое от тоталитарного режима право, подчиненность суда и других правоохранительных органов идеологическим установкам и т.д. Подобные рассуждения могут свидетельствовать лишь о непонимании сложных процессов становления и формирования рыночных отношений. В условиях правового нигилизма, откровенного неисполнения законов органами исполнительной власти, хозяйствующими субъектами и гражданами только прокуратура как орган, осуществляющий от имени Кыргызской Республики надзор за исполнением действующих на ее территории законов, в состоянии обеспечить согласованность законодательства и многочисленных правоисполнителей во всех сферах жизнедеятельности страны. Прокуратурой отработаны правовые средства надзора за исполнением законов, отказ от которых в условиях пока еще несовершенной судебной системы, неэффективности государственного контроля ослабит деятельность государства по укреплению законности, защите прав и свобод граждан и даже может привести к разрушению единства государственной и общественной жизни.

В отношении упрека о несоответствии деятельности прокуратуры Кыргызской Республики некоему общемировому стандарту можно сказать следующее: где они эти стандарты? В мире нет единой схемы, определяющей полномочия и задачи прокуратуры. Ее деятельность в каждой стране напрямую зависит от традиций, культуры, исторического наследия, и ее функции далеко не одинаковы.

Во многих западных государствах полномочия прокуроров в основном сводятся к государственному обвинению, надзорные же функции у них выражены слабо. Однако, например, в США функции прокуратуры куда шире. Американский прокурор - атторней - помимо основных прокурорских обязанностей представлять исполнительную власть в судах по гражданским и уголовным делам, еще занимается и контрразведкой, и политической полицией, и тюрьмами, и делами иммигрантов. Он же выступает и как советник Президента по проблемам уголовной политики, и как правительственный юрисконсульт. В ведении руководителя Департамента юстиции - генерального атторнея (не путать, как это многие делают, с Министерством юстиции, которого в США нет) ¹¹ Даже такой уважаемый правовед, как В.И. Басков, к сожалению, тоже называет Департамент юстиции США Министерством юстиции. См.: Басков В.И. Курс прокурорского надзора. - М., 1999. - С. 49. находится ФБР. Поэтому не совсем понятны упреки тех, которые считают, что в одном государственном органе функции надзора и судебного представительства невозможно одновременно совместить с функцией ведения следствия.

В Японии прокуратура осуществляет надзор за расследованием дел полицией, исполнением приговоров и сама ведет следствие по наиболее сложным уголовным делам.

Во Франции, родине прокуратуры, прокурор вообще особая фигура: он полностью независим, не является стороной судебного процесса и обвиняет от имени Республики. Это связано с историческими традициями, восходящими к XIV в., когда в 1302 году король Филипп IV Красивый впервые законодательно определил положение королевских прокуроров при суде. С тех пор и поныне прокурор не подлежит отводу, как, например, судьи или присяжные заседатели.

Что касается России и Кыргызстана, то, на наш взгляд, пока у нас четко не заработает принцип разделения властей, пока суд не утвердится как самостоятельная ветвь этой власти, прокуратура останется востребованной обществом именно таковой, какова она, есть и будет продолжать исполнять свою смешанную, следственно-надзорно-обвинительную функцию. Ни один из ныне существующих государственных органов не в состоянии функционально обеспечить решение тех задач, которые разрешает прокуратура.

На протяжении нескольких десятилетий (с середины 60-х годов, когда прокурорский надзор утвердился как самостоятельная отрасль правовой науки) мы наблюдаем то затихающую, то оживленную дискуссию по вопросам концепции прокурорского надзора. В чем состоит сущность и содержание данной концепции на современном этапе? Какие проблемы при этом выдвигают ученые и практики прокурорского надзора?

3. Прокурорский надзор - это специфическая деятельность государственных органов прокуратуры, осуществляемая от имени Кыргызской Республики и состоящая в проверке точности соблюдения Конституции КР и исполнения законов, действующих на ее территории. Ее содержанием является:

· выявление фактов несоблюдения Конституции КР и нарушения требований законов;

· установление виновных в правонарушениях;

· принятие мер к устранению правонарушений и их предупреждению;

· постановка вопроса о наказании виновных;

· принятие мер к возмещению ущерба.

Из сказанного принципиально важным для усвоения содержания сущности прокурорского надзора является то, что:

1) прокурорский надзор - это специфический вид государственной деятельности, которую кроме прокуратуры не могут осуществлять никакие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные органы, организации, учреждения или должностные лица.

2) прокурорский надзор осуществляется от имени государства - Кыргызской Республики. Важность этого положения в том, что прокурор, осуществляя надзор, выявляет правонарушения, принимает меры к их устранению и наказанию виновных не от имени отдельных органов представительной и исполнительной власти разных уровней, но от их совокупности, объединенных системой государства: интересы отдельных органов, организаций, учреждений, должностных или физических лиц приводятся в соответствие с интересами государства в целом.

3) прокурорский надзор - самостоятельный вид государственной деятельности. Его отличие от других видов деятельности иных государственных органов определяется спецификой содержания. Это проверка точности соблюдения Конституции КР, исполнения требований законов, соответствия иных правовых актов закону, принятие мер к устранению выявленных правонарушений с помощью средств, представленных законом исключительно прокуратуре.

Имея функциональные признаки каждой из ветвей власти (представительной, исполнительной, судебной) прокурорский надзор не имеет отношения ни к одной из них.

Органы прокуратуры занимают особое место в системе государственной власти Кыргызской Республики. Это специфическое положение прокуратуры в государственном устройстве позволяет уравновешивать деятельность ветвей власти и обеспечивать их оптимальное функционирование.

Помимо сказанного, следует иметь в виду, что под термином "прокурорский надзор" понимается:

· специфический вид государственной деятельности;

· самостоятельная отрасль юридической науки;

· учебная дисциплина.

В данном разделе рассматривается содержание только первого из приведенных значений прокурорского надзора. Любой вид государственной деятельности содержит ряд понятий, требующих объяснения их смысла, содержания и назначения. В связи с этим рассмотрим основные понятия прокурорского надзора, как вида государственной деятельности, составляющие терминологию прокурорского надзора.

Прокурор - это физическое лицо, состоящее на постоянной или временной службе в органах прокуратуры, принятое на работу в порядке, установленном Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", и исполняющее должностные обязанности, предусмотренные тем же законом и приказом вышестоящего прокурора.

"Прокурор" - понятие собирательное, обобщающее. В узком смысле - это руководители прокуратур: Генеральный прокурор КР, прокурор города, прокурор района, прокурор специализированной прокуратуры. В широком же смысле подразумеваются не только вышеназванные прокуроры, но и заместители Генерального прокурора КР, его советники, старшие помощники, помощники, помощники по особым поручениям, заместители и помощники всех нижестоящих прокуроров - руководителей прокуратур, помощники прокуроров по особым поручениям, старшие помощники, старшие прокуроры и прокуроры, старшие прокуроры-криминалисты и прокуроры-криминалисты управлений и отделов, действующие каждый из перечисленных прокуроров в пределах своей компетенции.

В системе прокуратуры трудятся также прокурорские работники. К ним относятся работники органов и учреждений прокуратуры, имеющие классные чины (в органах и учреждениях военной прокуратуры - воинские звания), являющиеся научными сотрудниками или преподавателями научных и образовательных учреждений.

"Прокурорский надзор" - это понятие, которое, как уже отмечалось ранее, характеризует:

· основную функцию прокуратуры как самостоятельный и специфический вид государственной деятельности - государственной службы;

· отрасль юридической науки;

· учебную дисциплину.

Понятие "прокурорский надзор" применительно к деятельности прокурора подразумевает проведение проверок точности соблюдения Конституции КР и исполнения всех законов, действующих на территории КР и любого из них в каждом конкретном случае.

Прокуратура как государственный орган осуществляет надзор, расследует преступления, участвует в рассмотрении дел судами, занимается правотворческой деятельностью, координацией борьбы с преступностью. Надзор за соблюдением Конституции КР и исполнением законов - важнейшая функция прокуратуры.

Прокурорский надзор как отрасль юридической науки означает совокупность знании о законодательстве, регулирующем деятельность прокуроров по осуществлению надзора, формах, средствах и методах его осуществления, закономерностях развития общественных отношений в сфере осуществления надзора, проблемах эффективности этой деятельности и т.д. Как наука, прокурорский надзор тесно связан с уголовным, гражданским и арбитражным процессами, криминалистикой, иными отраслями юридической науки.

Прокурорский надзор как учебная дисциплина это - часть образовательных программ высших и средних юридических учебных заведений. По содержанию и структуре делится на Общую и Особенную части. В Общей части обычно рассматриваются задачи и принципы прокурорского надзора, система органов прокуратуры, полномочия прокуроров и т.д. Содержанием Особенной части является информация об особенностях осуществления прокурорского надзора в отдельных отраслях (направлениях), специфика реагирования прокурора на различные виды правонарушений.

Предмет прокурорского надзора. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности, отрасль юридической науки и учебная дисциплина имеет различающиеся предметы, которые в теории нередко путают или необоснованно отождествляют.

Рассмотрим предмет прокурорского надзора как вида государственной деятельности. В этом случае под предметом прокурорского надзора следует понимать сферу общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора. Из самой сущности прокурорского надзора вытекает, что деятельность прокурора направлена на регулирование общественных отношений, связанных с соблюдением Конституции КР и исполнением требований законов. Поскольку соблюдение Конституции КР и требований законов обязательны для всех юридических и физических лиц, на которых они распространяются, то предметом прокурорского надзора следует считать соблюдение Конституции КР и исполнение законов юридическими и физическими (должностными) лицами.

Перечень этих лиц определен в п.2 ст.1 Закона о прокуратуре. Из текста этой статьи следует, что в предмет прокурорского надзора не входит исполнение законов высшими органами представительной и исполнительной власти Российской Федерации, судебными органами.

Объекты и субъекты прокурорского надзора. Эти понятия тесно связаны между собой, хотя и существенно различаются по содержанию. На практике и в юридической литературе нередки случаи неправильного применения каждого из них, когда объект называют субъектом и, наоборот.

Под объектом прокурорского надзора следует понимать предприятия, учреждения, организации и другие юридические лица, в которых проводятся прокурорские проверки исполнения законов. В качестве примера можно назвать любое министерство, орган исполнительной или законодательной власти, орган местного самоуправления.

Субъектом прокурорского надзора следует считать участника прокурорско-надзорной деятельности - прокурора (в узком и широком смысле этого слова), проводящего проверку исполнения законов юридическим или физическим лицом (объектом надзора). В прокурорско-надзорных отношениях могут участвовать одновременно несколько объектов и субъектов надзора. Так, исполнение законов может проверяться одновременно на нескольких объектах (контрольные, бухгалтерские, иные подразделения одного министерства) несколькими прокурорами.

Полномочия прокурора - это объем прав и обязанностей, которыми располагает прокурор для осуществления надзорных функций. Основные полномочия определены в Законе о прокуратуре. Для осуществления надзора в различных отраслях (направлениях) законом определяются различные по объему и содержанию полномочия прокурора. Так, для осуществления надзора за исполнением законов и законностью издаваемых актов в Законе о прокуратуре определено такое право прокурора, как требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических, иных сведений и др. Для надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, прокурору предоставлено право отмены незаконных решений названных органов и ряда других, предусмотренных согласно Закону о прокуратуре нормами УПК КР. Ряд полномочий прокурора определяется не только Законом о прокуратуре, но и уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным законодательством КР и другими законами.

Правовые средства прокурорского надзора тесно связаны с рассмотренным выше понятием полномочий прокурора. Нередко и в литературе, и на практике они без достаточных оснований понимаются как однозначные.

Прокурорский надзор как вид государственной деятельности осуществляется посредством полномочий, в числе которых есть предусмотренные законом и выработанные практикой (получение сведений из средств массовой информации, беседы, анализ различных данных, организационные мероприятия и другие).

К правовым средствам прокурорского надзора относятся только те, которые предоставлены прокурору Законом о прокуратуре или иным федеральным законодательством для осуществления надзора. Они носят процессуально значимый характер. В применении этих правовых средств в целях выявления и устранения правонарушений и состоит суть прокурорского надзора.

Правовые средства прокурорского надзора по своему содержанию могут быть разделены на средства выявления правонарушений и средства устранения и предупреждения правонарушений.

Акт прокурорского реагирования - это широко распространенное в теории и практике прокурорского надзора понятие, означающее закрепленное в специальном документе решение прокурора, с помощью которого он реагирует на выявленные вследствие применения правовых средств надзора правонарушения. Так, выявив незаконный правовой акт, прокурор применяет такое правовое средство, как опротестование. Материальным выражением этого правового средства является протест, в котором указывается, какой акт не соответствует закону (какому конкретно), излагаются требования прокурора об отмене (полной или частичной) незаконного акта.

Методика прокурорского надзора. Прокурорский надзор, как отмечалось выше, состоит в применении предусмотренных Законом о прокуратуре и иным законодательством правовых средств. Закон не дает, да и не может дать обязательных рекомендаций, какие из этих средств и в каких конкретных случаях необходимо применять в целях выявления и устранения различного вида правонарушений. Такие рекомендации вырабатываются в результате научной деятельности и в процессе практики прокурорского надзора. Наиболее эффективные из них, апробированные на практике, закрепляются в приказах и указаниях Генерального прокурора КР, в методических пособиях, разработках, рекомендациях и методических письмах органов прокуратуры.

Совокупность таких научно обоснованных и проверенных на практике методов и приемов (способов) применения правовых средств составляет методику прокурорского надзора. Составляющие ее методические рекомендации имеют различную степень конкретности. Одни определяют методы осуществления надзора в целом, методы обеспечения его эффективности и т.п., другие - носят более частный характер определяют методику надзора за исполнением отдельных видов законов. В соответствии с этим можно различать общую методику прокурорского надзора и частную методику прокурорского надзора.

Тактика прокурорского надзора. Стоящие перед прокуратурой задачи, в том числе по выявлению и устранению нарушений законов, прокурор решает, применяя различные правовые средства. Каждое из них может быть применено с помощью различных методов, приемов и способов. Приемы и методы применения одного и того же правового средства (например, получения объяснения от должностного лица) могут различаться в зависимости от вида объекта, характера правонарушения, конкретной обстановки, собственного опыта работы прокурора и от многих других факторов.

Более эффективные приемы применения одного и того же правового средства проверки одного вида законов, могут оказаться нерезультативными при проведении проверки другого вида законодательства. Поэтому в теории и практике прокурорского надзора выработана совокупность наиболее оптимальных приемов и способов применения конкретных правовых средств в целях решения задач прокурорского надзора с учетом конкретных условий и обстоятельств. Такая совокупность приемов и способов применения каждого правового средства и называется тактикой прокурорского надзора.

4. Как уже отмечалось ранее, в понятие "прокурорский надзор" входит название учебной дисциплины в юридических учебных заведениях. Предмет этой учебной дисциплины - Закон о прокуратуре, иное законодательство, регулирующее надзорную деятельность прокуроров, теория и практика его применения.

Система учебного курса "Прокурорский надзор", реализующегося в лекциях, семинарских занятиях и самостоятельной работе студентов, в целом соответствует структуре Закона о прокуратуре. Учебный курс состоит из двух частей: Общей и Особенной. В первой рассматриваются наиболее общие вопросы прокурорского надзора: сущность прокурорского надзора и основные понятия, используемые в законодательстве, теории и практике этого вида прокурорской деятельности; цели и задачи прокурорского надзора, его основные направления. К Общей части учебного курса относятся так же принципы прокурорского надзора, и законодательство, его регламентирующего. Особое место в общей части курса занимают вопросы организации и управления в органах прокуратуры. Этот раздел учебного курса выходит за рамки собственно прокурорского надзора, так как в нем рассматриваются вопросы:

· планирования работы в прокуратуре;

· взаимодействия прокуроров с представительной и исполнительной властью;

· управления;

· делопроизводства и др.

Эти виды деятельности прокурорских работников имеют отношение ко всем направлениям многогранной работы прокуратуры, в том числе и к прокурорскому надзору. Поэтому они необходимы для усвоения главной функции прокуратуры, т.е. прокурорского надзора. В общей части учебного курса рассматриваются также вопросы координации, тактики и методики прокурорского надзора.

Особенная часть учебного курса посвящена главным образом характеристике основных отраслей (направлений) единого прокурорского надзора. В ней дается характеристика предмета, задач и полномочий прокуроров, осуществляющих надзор:

· за соблюдением Конституции КР, исполнением законов и законностью правовых актов;

· за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

· за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

· за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемых судом мер принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

· за исполнением законов судебными приставами.

В этой же части курса рассматривается участие прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел. Завершается особенная часть учебного курса характеристикой иной, не надзорной деятельности прокуроров (расследование преступлений, международное сотрудничество, участие в правотворческой деятельности, предупреждение правонарушений); рассмотрением вопросов эффективности прокурорского надзора и концепции развития прокуратуры КР.

В каждом разделе учебного курса предусмотрены контрольные вопросы, разрешение которых способствует глубокому усвоению студентами учебной дисциплины "Прокурорский надзор".

5. Разработка различных концепций прокурорского надзора в последнее время стала излюбленным занятием многих правоведов. При этом порой доходят до прямого искажения исторических событий и фактов. Так, например, авторы концепции судебной реформы в Российской Федерации создание прокуратуры в России приписывают Екатерине II, хотя фактически она была создана Петром I в 1722 году ²² См.: Концепция судебной реформы в РФ /Под ред. Б.А. Золотухина. - М., 1992. .

Сторонники этих реформ, на наш взгляд, неосознанно заблуждаются, высказывая мысли об упразднении либо значительном сокращении функций прокурорского надзора лишь по поддержанию государственного обвинения в суде, исходят из теории Ш. Монтескье, разработанную более двух веков назад, о разделении власти на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Но почему именно и только на три, а не на четыре, пять и т.д.? Ни для кого не секрет, что средства массовой информации сейчас неофициально именуют себя "четвертой" ветвью власти. Анализируя ее влияние на все стороны общественной жизни, это вполне реально. Прокуратура вовсе не претендует на самостоятельную пятую ветвь. Речь о другом. Законодательство, юридические и общественные науки не могут веками существовать в неизменном виде. Точно так же, как и история человечества. Консерватизм здесь приемлем только в разумных пределах, когда он не препятствует общему поступательному развитию общества и государства. Поэтому некоторыми учеными уже сейчас предлагается обсудить вопрос об образовании "контрольной" ветви, куда наряду с другими государственными органами могла бы войти и прокуратура.

Монтескье, определяя назначение каждой из трех существующих властей, прежде всего преследовал цель создания эффективной системы "сдержек и противовесов". При этом относительно законодательной власти он писал: "В свободном государстве законная власть имеет право и должна быть рассмотрена с позиции, каким образом приводятся в исполнение созданные ею законы" ¹¹ См.: Монтескье Ш. Избранные произведения. - М., 1955. - С. 296. .

Таким образом, какие именно формы обеспечения исполнения законов выберет и примет законодательная власть - это ее прерогатива. Главное - обеспечить эффективный режим демократии и законности. В этой связи нам импонирует высказывание Президента России В.В. Путина о том, что он признает только одну диктатуру - диктатуру закона. Практика показывает довольно высокую эффективность прокурорской деятельности в современных условиях: как в экономическом плане, так и в плане обеспечения соблюдения прав человека. На содержание органов прокуратуры в Кыргызской Республике бюджетом не выделяется и четверти того, что с ее помощью возвращается государству в результате применения всех форм прокурорского реагирования: от внесения элементарного представления до расследования и возмещения ущерба от экономических преступлений. Существенным является и то, что очень значительная часть граждан чисто по финансовым соображениям лишена возможности обратиться в суд, нанять адвоката. Дорогое это удовольствие и не всегда перспективное. Прокуратура же работает для населения бесплатно. Возможно этим объясняется тот факт, что граждане в поисках защиты своих нарушенных прав чаще обращаются именно к прокурору. Само название прокуратуры происходит от латинского "procuro", что означает "забочусь, обеспечиваю, предотвращаю".

Сказанное вовсе не означает, что в деятельности органов прокуратуры нет недостатков, что они в полной мере отвечают своему предназначению и что здесь отсутствуют всякие проблемы. Они есть и всегда были и вряд ли в обозримом будущем будут полностью решены. Однако однозначно: у этого государственного органа должно быть право на самостоятельное существование (конечно, при условии постоянного совершенствования стиля и методов работы и постоянной борьбы с имеющимися негативными явлениями). И такая работа ведется. Только в 2000 г. за упущения по службе освобождено от занимаемой должности 35 сотрудников прокуратуры Кыргызской Республики, 125 наказано в дисциплинарном порядке. И это при общей численности прокурорского корпуса чуть более 600 человек.

Несмотря на это, некоторыми реформаторами в Кыргызской Республике усиленно лоббируется во всех эшелонах власти мысль о слиянии Министерства юстиции с прокуратурой. Однако, на наш взгляд, такое в настоящее время невозможно по причине функциональной несовместимости. Прокурор не может одновременно осуществлять надзор и выполнять управленческие функции в отношении нотариальных контор, ЗАГСов и т.д. Одним из основополагающих, возможно даже принципиальных положений деятельности органов прокуратуры как Кыргызстана, так и России является следующее: ни в коем случае не подменять органы государственного управления и не вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность. Прокурорский надзор должен срабатывать только там и тогда, где и когда устанавливается нарушение закона! И не больше.

Так, например, на коллегии Генеральной прокуратуры республики по итогам 2000 г. за дачу поручения о выполнении не свойственных для прокуратуры функций - проведение рейда по обнаружению и задержанию лиц, осуществляющих незаконный отстрел пушных животных, освобожден от занимаемой должности и уволен прокурор одного из районов Нарынской области.

Выводы по теме:

· Прокурорский надзор - как научно-практическая дисциплина, которая изучает нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов прокуратуры, разрабатывает рекомендации, направленные на повышение эффективности деятельности органов прокуратуры.

· Предметом изучения данной дисциплины являются нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов прокуратуры КР.

· Основная задача прокурорского надзора - это оказание юридической помощи студентам в повышении эффективности и качества в их будущей профессиональной деятельности.

ЛИТЕРАТУРА.

Шагивалиев А.К. Прокурорский надзор в Кыргызской Республике. - Б.: Раритет-Инфо, 2004. - С.373.

Сухарев А.Я. Прокурорский надзор. - М.: Норма, 2005. - С.466.

Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум. - М.: Экзамен, 2006. - С.387.

Курс прокурорского надзора: Учебник с приложением нормативных актов / Под ред. Коробейникова Б.В., Баскова В.И. - М.: Зерцало, 2000.

Лекция № 2. Тема: "Создание и основные этапы развития прокуратуры"

Цели темы:

· Ознакомить студентов с историей зарождения органов прокуратуры.

· Объяснить и раскрыть студентам этапы развития органов прокуратуры Кыргызской Республики.

План лекций:

1. Образование и развитие органов прокуратуры до 1917 г.

2. Органы прокуратуры в период с 1917 по 1991 гг.

3. Органы прокуратуры Кыргызской Республики после 1991 г.

1. Поиск истины, на наш взгляд, всегда связан с поиском исторических корней того или иного явления, его сравнения с имеющимися аналогами. Поэтому история создания какого-либо государственного органа помогает лучше понять его предназначение и место в системе других государственных образований.

До 1991 г. история прокуратуры Кыргызской Республики была неразрывно связана, по известным причинам, с историей прокуратуры России. Последняя, в свою очередь, - с общемировой историей органов прокуратуры, которая исчисляется даже не веками, а тысячелетиями.

При создании этого органа идея состояла отнюдь не в карательном его предназначении, а в обеспечении справедливости и законности. Так, например, предназначение прокуратуры в Греции и странах Востока состояло, во-первых, в надзоре за исполнением предписаний государственной власти, во-вторых, в поддержании обвинения в суде ("ораторы").

В европейских странах впервые прокуратура возникает во Франции в XIV веке. Именно она до настоящего времени остается во многом эталоном прокуратуры западных стран и послужила прообразом Российской прокуратуры. Сразу же следует отметить, что французская прокуратура была создана отнюдь не с тем предназначением, какое в нее первоначально вкладывалось. Это был сугубо обвинительный, карательный орган к тому времени сформировавшегося инквизиционного процесса и приспособлен исключительно для исполнения воли короля. В последующем, особенно после Французской революции 1789 г., деятельность прокуратуры Франции претерпела некоторые изменения, однако основное ее предназначение осталось прежним - обеспечение незыблемости держателя верховной власти в стране.

Учредителем органов прокуратуры в России по праву считается Петр I. Причем она была создана не сразу, одномоментно. Первоначально великий реформатор, будучи крайне озабоченным повальной коррупцией в стране, Указом от 2 марта 1711 г. учреждает фискальную службу с тем, чтобы "… над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправедный суд, также сбор казны и прочего". Материального вознаграждения за свой труд фискалы не получали, а существовали за счет "собственных кормовых", т.е. взяток. Тем самым по существу был создан новый коррупционный орган. Осознав это, Петр I Указом от 12 января 1722 г. упраздняет должность генерал-фискала и вводит новую - генерал-прокурора. Именно этим Указом была учреждена прокуратура Российской империи. Дата - 12 января - Указом Президента РФ от 7 июня 1996 г. провозглашена Днем прокурора. Первым генерал-прокурором России стал известный русский государственный деятель П.И. Ягужинский. В Указе "О должности генерал-прокурора" от 12 апреля 1722г. устанавливается, что "сей чин, яко око наше и стряпчий о делах государственных", что "генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил… Также должен накрепко смотреть, дабы Сенат в своем рвении праведно и нелицемерно поступал, а ежели что увидит противное сему, тогда в тот же час повинен предлагать Сенату явно и с полным изъяснением, в чем они или некоторые из их не так делают, как надлежит, дабы исправили; а ежели не послушают, то должен в тот час протестовать и оное дело остановить и немедленно донесть нам…"¹¹ См.: Полное собрание законов Российской империи № 3979. .

Существенным отличием от службы фискалов было то, что прокуроры стали действовать гласно.

После смерти Петра I, в 1725 г., деятельность органов прокуратуры империи протекала по-разному: то затухала (особенно в период царствования Анны Иоановны), то вновь была восстановлена в первоначальных правах Указом императрицы Елизаветы Петровны от 12 декабря 1741 г. и, наконец, функционально усилена Екатериной II. Затем вновь при Павле I прокурорский надзор ослаб, штаты сокращены.

Большое историческое значение для органов прокуратуры имели реформы Александра II в начале 60-х годов XIX столетия. Причем, прокурорская реформа была проведена даже на два года раньше судебной - в 1862 году. Именно тогда Государственный совет Российской империи принял "Основные положения о прокуратуре", в которых была существенно трансформирована и усилена ее роль и деятельность, определены государственное назначение прокурорского надзора, его содержание, задачи, а также полномочия прокуроров.

В Положении было четко определено назначение прокуратуры - наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской империи, сформулированы следующие принципы организации и деятельности:

единство и строжайшая централизация органов прокуратуры;

осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры;

осуществление "верховного надзора в Российской империи генерал-прокурором";

строгая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим;

несменяемость прокуроров;

независимость прокуроров от "местных" влияний при принятии ими любых решений.

Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались на должность рескриптом императора, нижестоящие прокуроры - генерал-прокурором. Прокурор назначался на должность пожизненно, его труд высоко оплачивался, что в значительной мере снижало коррумпированность этой прослойки чиновничества. Однако имелся и существенный недостаток - формирование прокурорского корпуса носило сословный характер. Хотя исторически это объяснимо, тем не менее, нетрудно догадаться, что прокуратура верой и правдой служила только в интересах царского престола, являясь по существу карательным органом. В таком виде с незначительными изменениями она просуществовала до 1917 г., когда на волне пролетарской революции была упразднена вообще. При этом следует все же отметить, что часть Александровских реформ прокуратуры является востребованной и в настоящее время.

Возрождение органов прокуратуры произошло только через пять лет, в 1922 г., в период проведения в стране новой экономической политики. До этого прокурорские функции в какой-то мере выполняли самые различные государственные органы: рабоче-крестьянская инспекция, Наркомюст, ВЧК, Народный комиссариат государственного контроля. Вполне естественно, обеспечить действенный надзор за единообразным исполнением законов они не могли. Исходя из сложившейся на тот момент исторической ситуации в вопросах обеспечения законности, по предложению В.И. Ленина в мае 1922 г. на голосование III сессии ВЦИК был поставлен проект "Положения о прокурорском надзоре". Однако он принят не был и был отправлен на доработку.

Камнем преткновения оказался вопрос о подчиненности прокуроров. Большинство членов ВЦИК полагало, что прокуроры должны иметь "двойную" подчиненность: по вертикали - вышестоящему руководству и по горизонтали - местным органам власти. Именно тогда,20 мая 1922 г., В.И. Ленин обратился к членам ВЦИК с известным письмом "О двойном подчинении и законности", в котором подверг резкой критике такую постановку вопроса, говоря, что законность не может быть Калужской или Казанской, а должна быть единой для всех субъектов федерации. "Прокурор отвечает за то, чтобы ни одно решение ни одной местной власти не расходилось с законом, и только с этой точки зрения прокурор обязан опротестовывать всякие незаконные решения"¹¹ Ленин В.И. ПСС, т. 45. - С. 199-200. .

26 мая Положение было принято и 28 мая 1922 г. подписано председателем ВЦИК М.И. Калининым. Оно было построено на следующих основных принципах:

централизация и единоначалие органов прокурорского надзора;

строгое подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим;

независимость органов прокуратуры от местных влияний;

опора прокуратуры на помощь широкой общественности.

Однако структурно органы прокуратуры были не самостоятельны и входили в состав Минюста с 1922 по 1929 гг., а затем вошли в состав Верховного Суда СССР. Первым прокурором был назначен Н.В. Крыленко (1922-1924), затем П.А. Красиков (1924-1933).29 июня 1933 г. принято постановление ЦИК и СНК СССР "Об учреждении Прокуратуры Союза ССР". Утвержденное 17 декабря 1933 г. "Положение о прокуратуре Союза ССР" ¹¹ См.: СЗ СССР, 1934. - № 1. определило правовой статус прокуратуры как самостоятельного государственного органа. Прокуратура Верховного Суда СССР была упразднена. Первым прокурором СССР был назначен И.А. Акулов. Конституцией СССР 1936 г. (ст.113) впервые в истории конституционного законодательства введено понятие высшего надзора за точным исполнением законов. Причем эта прерогатива была отнесена к полномочиям только Прокурора СССР. На всех нижестоящих прокуроров она не распространялась.

Говоря об этом периоде истории развития органов прокуратуры, нельзя не отметить того, что именно в те годы окончательно установился культ личности Сталина. Многие прокуроры, не желавшие поддерживать необоснованные обвинения, были репрессированы. Расстреляны Н.В. Крыленко, И. А Акулов и многие другие видные деятели прокуратуры.

С началом Великой Отечественной войны деятельность всех без исключения, в том числе и территориальных, прокуратур была перестроена на военный лад.16 сентября 1943 г. Указом ПВС СССР были введены классные чины для всех прокурорско-следственных работников с выдачей форменного обмундирования. В первые послевоенные годы самые видные прокуроры приняли активное участие в Нюрнбергском процессе (1945-46 гг.) над главными военными преступниками. Главным обвинителем от СССР выступил Р.А. Руденко, в то время прокурор Украины, а в последующем долгие годы возглавлявший прокуратуру Союза ССР. 19 марта 1946 г. Верховным Советом СССР был принят закон "О присвоении Прокурору СССР наименования Генерального прокурора СССР".

Начатые в 30-х годах репрессии сталинского режима продолжались вплоть до смерти "вождя всех народов" - до 1953 года. Стоит, однако, отметить, что и органы прокуратуры в те годы вписали немало черных страниц в свою историю. Суды так называемых "троек", назначение непомерно строгих наказаний за мелкие правонарушения, другими словами - правовой беспредел не может быть оправдан никакими самыми тяжелыми историческими обстоятельствами. Поэтому иначе как карательными функции прокуратуры тех лет назвать нельзя. Некоторые современники сейчас начинают выражать в разных формах явное неудовольствие, когда где-либо упоминается о решениях съездов коммунистической партии. И тем не менее, об одном из них мы не можем не сказать. Это ХХ съезд КПСС, который развенчал культ личности Сталина и после которого наступил период хрущевской "оттепели". Коснулась она и всех правоохранительных органов страны.

24 мая 1955 г. Указом ПВС СССР утверждено "Положение о прокурорском надзоре в СССР". В конце 50-х начале 60-х годов проведена реформа уголовного и уголовно-процессуального законодательства, которая в значительной степени приблизила эти нормы права к признанным в демократических государствах правилам реагирования на различного рода преступления. В целом правоохранительная система стала более гуманной и по отношению к гражданам государства во многом исключила проявления правового произвола годов культа личности. В работе органов прокуратуры стало явно просматриваться соблюдение принципов демократизма, гласности, коллегиальности в принятии отдельных важных решений.

Важным в историческом плане для органов прокуратуры являются принятие в 1977 г. четвертой по счету Конституции СССР и в 1979 г. - Закона "О прокуратуре СССР". В частности, согласно гл.21 (состоящей из 5 статей) Конституции, на прокуратуру была возложена обязанность осуществлять надзор не только за точным, но и единообразным исполнением законов. Причем осуществление высшего надзора возлагалось не только на Генерального, но и на всех подчиненных ему прокуроров в пределах их компетенции. Всего этого в Конституции 1936 г. не было. В 1987 г. в Закон "О прокуратуре СССР" были внесены изменения. В обиходе прокурорского надзора появились такие новые средства прокурорского реагирования, как предписание и предостережение.

Такова в кратком виде история развития органов прокуратуры времен социализма.

Начало 90-х годов ознаменовалось распадом некогда могущественной державы СССР и одновременным образованием на ее основе 15 суверенных государств, в том числе и Кыргызской Республики. Несколько месяцев бывшие союзные республики назывались Союзом Суверенных Государств (ССГ), а затем были переименованы в Содружество Независимых Государств (СНГ), в который вошли и пребывают в настоящее время 12 из 15 бывших союзных республик.

Такой исторический поворот, естественно, не мог не отразиться на законодательстве об органах прокуратуры. Каждое суверенное государство стало самостоятельно принимать решения уже без оглядки "на Москву". Однако исторические корни и традиции не позволили радикально отдалиться друг от друга в вопросах принятия законов, регулирующих прокурорскую деятельность. Несмотря на наличие некоторых несовпадений, в целом, в принципиальных ее частях, законодательство стран СНГ осталось одинаковым, не считая тех моментов, которые неизбежно должны были появиться в связи с изменением форм собственности, глубоких общественных преобразований, построением рыночных отношений. Более того, связанный с происходящими переменами резкий рост преступности привел к необходимости объединения усилий прокуратур стран СНГ на отдельных, особо тревожных направлениях борьбы с преступностью, которая сегодня приобрела вид транснациональной. Это такие направления, как терроризм, борьба с наркопреступлениями, хищениями собственности и т.д.7 декабря 1995г. в Москве был создан Координационный Совет Генеральных прокуроров всех 12 стран СНГ и образован также единый печатный орган Генеральных прокуроров стран СНГ - журнал "Прокурорская и следственная практика", в редакционный совет которого вошли представители 10 суверенных республик (кроме Узбекистана и Украины). Одним словом, в вопросах законодательного регулирования прокурорского надзора в суверенных государствах общего пока остается гораздо больше, чем разного.