· права личности;

· публичный интерес.

Закон о прокуратуре детализирует объекты защиты и устанавливает, что прокурор предъявляет и поддерживает в суде иски в случаях, когда:

· пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы;

· нарушены права и свободы значительного числа граждан;

· в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.

Гражданско процессуальный кодекс КР определяет, что гражданское судопроизводство должно способствовать укреплению законности и правопорядка, предупреждению правонарушений, формированию уважительного отношения к закону и суду. Это означает, что, обращаясь в суд в установленных законами случаях, прокурор опосредованно, через судебное разбирательство, решает и общие задачи, поставленные перед ним и прокурорской системой в целом.

В своем приказе "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве", призванном упорядочить деятельность прокуроров на рассматриваемом направлении с учетом произошедших изменений в законодательстве, а также реформирующейся роли органов прокуратуры в новых условиях государственного строительства, Генеральный прокурор КР, обобщая законодательные установки, нацеливает нижестоящих прокуроров на решение задач:

· укрепления законности;

· защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан;

· интересов КР и муниципальных образований.

Безусловно, перечисленные задачи носят обобщенный характер и более четкие очертания они приобретают при обращении прокурора в суд по конкретному делу, когда в заявлении (иске) ставится вопрос, например, о защите нарушенных трудовых прав того или иного лица, соблюдении законных интересов несовершеннолетнего при отчуждении жилой площади, решении вопроса о выплате пенсионерам образовавшихся задолженностей и т.п.

Самостоятельные задачи решает прокурор и в специально предусмотренных законами случаях, когда участие его в деле признается законодателем обязательным вне связи с предъявленными прокурором заявлениями или исками. Речь при этом идет об участии прокурора не в роли стороны процесса, в связи с чем перед ним стоит задача оказания помощи суду в рассмотрении и разрешении конкретного дела путем дачи авторитетного заключения по существу поставленных в судебном разбирательстве вопросов. Здесь прокурор не вправе априорно занимать позицию какой-либо из сторон, руководствуясь исключительно соображениями целесообразности, а обязан объективно оценив представленные доказательства выразить четкую позицию как должностное лицо, стоящее на страже законности. Он должен помнить, что, убеждая суд принять решение о защите прав одной из сторон разбирательства по делу, не вправе безосновательно, а тем более вопреки закону умалять интересы другой стороны.

Следует также выделить задачи, решаемые прокурором на каждой из стадий гражданского процесса, а они, безусловно, носят индивидуальный характер.

2. ГПК КР устанавливает, что прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц.

Полномочия прокуроров при рассмотрении дел судами первой инстанции по поручению соответствующих руководителей реализуются, как правило, оперативными работниками органов прокуратуры, а именно: помощниками (старшими помощниками) прокуроров, прокурорами (старшими прокурорами) отделов и управлений.

Прежде всего необходимо отметить, что при наличии оснований, указанных в ГПК КР, прокурор обязан согласно ГПК КР заявить самоотвод. В то же время он наделен правом заявлять мотивированный отвод мировому судье, судье, секретарю судебного заседания, эксперту, специалисту и переводчику в установленных законом случаях.

Прокурор вправе на основании ГПК КР ходатайствовать перед судом об истребовании доказательств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения дела, а также в силу ГПК КР ходатайствовать перед судом об обеспечении доказательств, если имеются основания опасаться, что представление необходимых доказательств окажется невозможным или затруднительным. Кроме того, в соответствии ГПК КР прокурор имеет право высказывать свое мнение по существу ходатайств, заявленных другими лицами.

Согласно ГПК КР прокурор правомочен участвовать в осмотре и исследовании вещественных доказательств, подвергающихся быстрой порче, о чем он должен быть извещен судьей с указанием времени и места осуществления такой процедуры. При решении вопроса о назначении экспертизы он также вправе в соответствии с ГПК КР представить суду круг вопросов, подлежащих разрешению при проведении экспертизы, - присутствовать при проведении экспертизы, за исключением случаев, когда это может помешать исследованию, совещанию экспертов и составлению заключения.

В соответствии с ГПК КР прокурор, участвующий в деле, первым дает объяснения по существу, а также вправе задавать вопросы иным участникам процесса.

По окончании исследования всех доказательств прокурору в первую очередь дается слово для заключения по делу, после чего начинаются судебные прения, где прокурор также выступает первым. Данные полномочия регламентированы в ГПК КР.

Прокурор согласно ГПК КР наделен правом ходатайствовать о приостановлении производства по делу и возобновлении его после устранения обстоятельств, вызвавших приостановление. Кроме того, на основании ГПК КР он вправе знакомиться с протоколом судебного заседания и подавать письменные замечания с указанием на допущенные в нем неточности.

3. На основании ГПК КР прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту:

· прав, свобод и законных интересов граждан;

· неопределенного круга лиц;

· интересов КР и муниципальных образований.

Таким образом, путем обращения в суд прокурор может решать задачу защиты личного, общественного и публичного интересов.

При этом следует учитывать, что защита личного интереса гражданина (равно как и иностранного гражданина, и лица без гражданства, законно находящихся на территории КР), может осуществляться прокурором только в случае, если такое лицо по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может само обратиться в суд. Кодекс связывает прокурора обязанностью доказывать помимо самого факта посягательства на объект защиты правомерность своего обращения в суд. ГПК КР устанавливает, что в случае обращения прокурора в защиту законных интересов гражданина в заявлении должно содержаться обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином.

Это способствует тому, что прокурор в каждом конкретном случае более взвешенно должен подходить к решению вопроса о необходимости непосредственного обращения в суд. Однако закрепленные в ГПК КР такие оценочные критерии как "состояние здоровья" и "возраст" должны формулироваться более четко, чтобы избегать на практике субъективизма, прежде всего со стороны судей в решении вопроса о допустимости к рассмотрению заявлений (исков) прокуроров.

В ГПК КР установлены достаточно жесткие требования, обязывающие прокурора обосновывать свою исковую инициативу и при обращении в защиту публичных и общественных интересов. ГПК КР устанавливает, что в исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту интересов КР и муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должно быть указано, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов.

В этой связи следует назвать неоспоримые основания для обращения прокурора в суды общей юрисдикции, которые прямо закреплены в нормах законов. Так, ст.22 и 23 Закона о прокуратуре наделяют прокурора полномочием обращаться в суд с заявлением о признании нормативного или ненормативного правового акта соответственно недействующим (полностью или частично) либо недействительным. При этом прокурор может решать задачу по защите и личных, и общественных (неопределенного круга лиц), и публичных интересов.

В то же время нужно учитывать, что прокурор реализует такие полномочия только применительно к правовым актам, издаваемым (принимаемым) поднадзорными ему органами (должностными лицами), проверка законности (соответствия Конституции КР).

Право прокурора на обращение в суд закреплено также в иных законодательных актах, которые допускают направление им заявлений по делам:

· о помещении несовершеннолетнего, не подлежащего уголовной ответственности, в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа;

· о признании брака недействительным;

· о лишении или ограничении родительских прав;

· о признании недействительным соглашения об уплате алиментов, нарушающего интересы получателя алиментов;

· об отмене усыновления;

· о защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

· об индивидуальных трудовых спорах, если решение комиссии по трудовым спорам не соответствует законам и другим правовым актам;

· о признании забастовки незаконной;

· о нарушениях прав профсоюзов;

· о приостановлении или запрещении противоречащей Конституции КР;

· о назначении даты выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных в уставе муниципального образования;

· о назначении референдума, оспаривании решения о проведении референдума и принятого на референдуме решения;

· о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан КР;

· о ликвидации общественных объединений;

· о ликвидации или запрещении деятельности общественного или религиозного объединения;

· о прекращении деятельности средства массовой информации;

· о привлечении организации к ответственности за террористическую деятельность.

Приведенный перечень отнюдь не умаляет права прокурора на обращение в суд с иском или заявлением в любом ином случае, отвечающем установленным в ГПК КР условиям, но в то же время он дает возможность выделить на рассматриваемом направлении деятельности органов прокуратуры наиболее ключевые вопросы, поскольку на них акцентировал свое внимание законодатель. При этом нужно учитывать то обстоятельство, что если в ГПК КР или любом другом законе содержится перечень субъектов, имеющих право обращаться с заявлением (иском) в суд (например, в ГПК КР устанавливает, что дело об ограничении гражданина в дееспособности вследствии злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами может быть возбуждено на основании заявления членов его семьи, органа опеки и попечительства, психиатрического или психоневрологического учреждения), то этот перечень не может быть произвольно дополнен фигурой прокурора, полномочия которого, в том числе и право на обращение в суд, согласно Конституции КР устанавливаются только законом.

ГПК КР установлено, что прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о:

· выселении;

· восстановлении на работе;

· возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью человека, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК КР и другими законами.

При этом цель такого участия прокурора в процессе определяется как осуществление возложенных на него полномочий. С точки зрения закрепившегося в целом в процессуальном, в том числе в гражданском процессуальном законодательстве принципа диспозитивности достаточно сложно определить, какие же полномочия (а если говорить правильно - функции) осуществляет прокурор, принимая участие в установленных законами случаях в рассмотрении дел. Тем более, что полномочие в ГПК КР определено, причем четко - дача заключения. Очевидно, что прокурор, не являясь в подобного рода случаях стороной судебного разбирательства, одновременно не может и выступать в качестве лица, осуществляющего надзор за законностью осуществления производства по конкретному делу, поскольку деятельность суда не является поднадзорной прокурору.

Другое дело, что законодатель признал не только целесообразным, но и необходимым участие прокурора в подобных слушаниях дела с учетом особой значимости их, прежде всего с точки зрения обеспечения защиты прав и законных интересов лиц, в отношении которых судом принимаются решения. А это дает возможность прокурору в случае не согласия с вынесенным судьей решением, в том числе вынесенным при не уведомлении его о месте и времени рассмотрения дела, поставить вопрос в вышестоящей судебной инстанции о пересмотре принятого решения.

В свою очередь ГПК КР устанавливает, что неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела. Это налагает на прокуроров ответственность по обеспечению стопроцентного участия по всем делам, требующим его присутствия в процессе.

Здесь необходимо привести перечень норм законов, требующих обязательного участия прокурора в судебном процессе. Помимо названных выше случаев рассмотрения дел о выселении, о восстановлении на работе и о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью1, обязательность участия прокурора и дача им заключения предусмотрена по делам:

· о принудительной госпитализации лица в психиатрический стационар;

· о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством;

· об обжаловании действий медицинских работников, иных специалистов, работников социального обеспечения и образования, а также врачебных комиссий, ущемляющих интересы граждан при оказании им психиатрической помощи;

· об обязательном обследовании и лечении (о госпитализации) больного туберкулезом;

· о лишении, восстановлении и ограничении родительских прав;

· об усыновлении детей и отмене усыновления ребенка;

· о помещении несовершеннолетнего, не подлежащего уголовной ответственности, в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа;

· о помещении несовершеннолетнего в центр временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел;

· о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим;

· об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет права самостоятельно распоряжаться своим заработком, стипендией и иными доходами;

· об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным;

· о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

· об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;

· об оспаривании нормативных правовых актов.

Приведенный перечень оснований для вступления прокурора в процесс для дачи заключения является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

Вместе с тем, очевидна презумпция обязательности участия прокурора в качестве стороны в процессе в связи с направляемыми им исками и заявлениями.

В упомянутом ранее приказе Генерального прокурора КР устанавливается положение о том, что прокуроры должны сосредотачивать свое внимания прежде всего на делах о выселении без предоставления другого жилого помещения, восстановлении на работе в связи с прекращением трудового договора, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина при исполнении трудовых и служебных обязанностей, а также в результате чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. А в иных случаях предписывается вступать в процесс лишь при отсутствии у истца или ответчика возможности самостоятельно отстаивать свои права либо когда спор приобрел особое общественное значение. Как представляется, это явно сужает сферу вмешательства прокурора и, по сути, вопреки требованию предоставляет ему возможность не вступать в процесс по другим законным основаниям.

Правом направления исков и заявлений в суды общей юрисдикции наделены в силу Закона о прокуратуре Генеральный прокурор КР, прокуроры областей, прокуроры районного (городского) звена и приравненные к ним территориальные и специализированные прокуроры, а также их заместители.

При решении вопроса о направлении заявления (иска) в суд прокурор должен определиться с подведомственностью и подсудностью спора. Подведомственность определяется на основании ГПК КР, которая помимо собственно перечня категорий дел, подведомственных судам общей юрисдикции, устанавливает, что при обращении в суд с заявлением, содержащим несколько связанных между собой требований, из которых одни подведомственны суду общей юрисдикции, другие - арбитражному суду, если разделение требований невозможно, дело подлежит рассмотрению и разрешению в суде общей юрисдикции.

Что касается подсудности, то есть определения непосредственного суда общей юрисдикции, куда надлежит обращаться прокурору, то соответствующие рамки компетенции судов определены в ГПК КР. Часть 2 ст.26 устанавливает, что к подсудности судов областного звена законами могут быть отнесены и другие дела, помимо прямо перечисленных в ГПК КР. Так, ст.213 Трудового кодекса КР устанавливает, что решение о признании забастовки незаконной принимается верховными судами республик, краевыми, областными судами, судами городов республиканского значения, судами области по заявлению работодателя или прокурора.

Аналогичная отсылка содержится и в ГПК КР, устанавливающей категории дел, подсудных Верховному Суду КР. Таким образом, наряду с необходимостью соблюдения правил подсудности возникает и обязанность соблюдения установленной законом компетенции прокурора соответствующего уровня. При этом следует учитывать непосредственные формулировки законов, которые, устанавливая, например, право на обращение в суд только Генерального прокурора КР либо только прокурора области, исключают реализацию таких полномочий заместителями названных руководителей, кроме лиц, официально исполняющих обязанности соответствующих прокуроров.

Вместе с тем абстрактное понятие "прокурор", как указано, к примеру, в приведенной выше ст.213 Трудового кодекса КР, охватывает и собственно прокурора (в силу соображений субординации, поскольку именно он соответствует по статусу уровню суда областного звена) и его заместителей.

ГПК КР устанавливает, что исковое заявление подается в суд в письменной форме. При этом в нем должны быть указаны:

· наименование суда, в который подается заявление;

· наименование органа прокуратуры с указанием адреса и должностное лицо, непосредственно подписавшее заявление;

· наименование лица, в интересах которого заявляется иск;

· наименование ответчика;

· в чем заключается нарушение или угроза нарушения прав, свобод или законных интересов;

· обстоятельства, на которых основывается требование, и доказательства, подтверждающие эти обстоятельства;

· цена иска, если он подлежит оценке, а также расчет взыскиваемых или оспариваемых денежных сумм;

· перечень прилагаемых к заявлению документов, среди которых должны быть копии заявления, соответствующие количеству ответчиков и третьих лиц.

Как уже говорилось выше, в исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту публичных и общественных интересов, должно быть указано, в чем конкретно заключаются соответствующие интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающий способы защиты этих прав. При обращении прокурора в защиту законных интересов гражданина в заявлении должно содержаться обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином.

Прокурор при направлении заявления должен учитывать сроки исковой давности по делам конкретных категорий, которые устанавливаются нормами ГПК КР и других законов.

В соответствии с ГПК КР прокурор вправе поставить перед судом вопрос о принятии мер по обеспечению иска, если их непринятие может затруднить или сделать невозможным исполнение решения суда.

Выводы по теме:

· Теоретическим значением изучения данной темы является анализ нормативно-правовой базы в сфере участия прокурора в судебных процессах.

· Практическим значением изучения этой темы является освоение юристом правовых навыков и форм участия прокурора в судебных заседаниях по гражданским делам.

ЛИТЕРАТУРА:

1. Шагивалиев А.К. Прокурорский надзор в Кыргызской Республике. - Б.: Раритет-Инфо, 2004. - С.373.

2. Сухарев А.Я. Прокурорский надзор. - М.: Норма, 2005. - С.466.

3. Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум. - М.: Экзамен, 2006. - С.387.

4. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Учебное пособие. / Под ред. Химичева Г.П. - М.: Книжный мир, 2001.

5. Прокурорский надзор в РФ. Учебник. / Под ред. Рохлина В.И. - М.: Сентябрь, 2000.

6. Прокурорский надзор за законностью и обоснованностью. / Под ред. Ломидзе А.Б. - М.: Юрлитинформ, 2000.

7. Закон КР "О прокуратуре КР", от 17 июля 2009 г.

8. Прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании преступлений. / Под ред. Соловьёва А.Б. - М.: Юрлитинформ, 2000.

9. Прокурорский надзор в стадии возбуждения уголовного дела. Научно-методическое пособие. / Под ред. Токарева М.Е., Короткова А.П. - М.: Юрлитинформ, 2002.

Лекция № 11. Тема: "Надзор за исполнением законов и иных нормативных правовых актов в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы и иных мер принудительного характера, назначаемых судом"

Цели темы:

· Дать студентам понятие об органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы и иных мер принудительного характера, назначаемых судом.

· Объяснить и раскрыть студентам содержание и значение прокурорского надзора за исполнением законов и иных нормативных правовых актов в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы.

План лекций:

1. Надзор и контроль органов прокуратуры за деятельностью учреждений, исполняющих уголовное наказание.

2. Надзор за соблюдением законности администрациями мест содержания задержанных и взятых под стражу граждан.

3. Надзор за соблюдением законности при исполнении наказаний, связанных с лишением свободы.

1. Сущность данного направления прокурорского надзора состоит в слежении за исполнением законов в деятельности администраций пенитенциарных и других учреждений, связанном с исполнением назначенных судами наказаний, а также администраций мест содержания задержанных и взятых под стражу. Значение этого надзора определяется прежде всего тем, что в указанных учреждениях находятся граждане, изолированные от общества, чья личная неприкосновенность и другие права подвергнуты определенным ограничениям. Возможности этих граждан в отстаивании своих прав и законных интересов намного меньше по сравнению с возможностями находящихся на свободе. А возможности нарушений их прав со стороны администрации этих учреждений, наоборот, намного больше.

Именно в стадии исполнения наказания осуществляется одна из главных задач уголовного судопроизводства - не только карать, но исправлять, перевоспитывать осужденного, а также предупреждать совершение преступлений как со стороны его, так и со стороны других склонных к этому лиц. В борьбе с преступностью важно, чтобы приговор своевременно и правильно был обращен к исполнению и исполнен в полном объеме, так как только при этом условии будет реально обеспечена неотвратимость наказания за совершенное преступление. Иными словами, прокурор осуществляет надзор за тем, чтобы вступившие в законную силу приговоры приводились в исполнение, а не оставались лишь провозглашенными.

Прокурорский надзор в рассматриваемой стадии, на наш взгляд, можно подразделить на следующие основные направления:

1) надзор за соблюдением законности администрациями мест содержания задержанных и взятых под стражу граждан (изоляторы временного содержания, следственные изоляторы, гауптвахты воинских гарнизонов);

2) надзор за соблюдением законов при исполнении наказаний, связанных с лишением свободы;

3) надзор за исполнением наказаний, не связанных с лишением свободы;

4) надзор за соблюдением законности при освобождении от дальнейшего отбывания наказания (амнистия, помилование, условно-досрочное освобождение и др.).

Содержание первого из указанных выше направлений раскрыто в основном при рассмотрении вопросов прокурорского надзора за соблюдением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и следствие. Поэтому в рамках данной главы мы не будем повторять ранее уже сказанное, а попытаемся изложить сущность и содержание трех оставшихся направлений.

Придавая важное значение повышению эффективности исполнения уголовных наказаний, назначаемых судом, Генеральный прокурор Кыргызской Республики в приказе № 7 от 10 марта 2000 г. обязывает все нижестоящие звенья, ответственные за соблюдение требований норм законодательства на данном участке деятельности, к следующему.

1. Сосредоточить усилия на предупреждении и своевременном устранении выявленных нарушений законности, добиваться рационального применения принудительных средств и стимулирования правопослушного поведения, соединения наказания с исправительным воздействием. Уделять особое внимание соблюдению международных правовых актов, относящихся к исполнению наказаний и обращению с осужденными.

2. Систематически проводить проверки в исправительных учреждениях, добиваясь при этом неукоснительного соблюдения закона о режиме отбывания наказания, трудовом использовании осужденных ¹¹ В 2000 г. в исправительных учреждениях закрытого типа трудоустроено только 10% осужденных, 30 % отбывающих наказание в колониях-поселениях не трудоустроено (Из доклада Генерального прокурора на расширенной коллегии 29 января 2001 г.). , проведении среди них воспитательной работы, а также их профессиональном обучении. Принимать на месте меры к устранению выявленных нарушений, выносить обязательные для исполнения акты прокурорского реагирования.

3. Обеспечить помимо проведения комплексных проверок посещение исправительных учреждений, как правило, не реже одного раза в месяц для проведения приема осужденных по личным вопросам, проверки законности водворения осужденных в карцеры, помещения камерного типа, штрафные и дисциплинарные изоляторы. Изжить проявление бюрократизма и волокиты при рассмотрении заявлений и жалоб граждан. Добиваться того, чтобы каждая обоснованная жалоба получала положительное решение.

4. Не реже одного раза в месяц проверять следственные изоляторы. Принимать меры к восстановлению нарушенных прав граждан, немедленному освобождению незаконно содержащихся под стражей и наказанию виновных в нарушении закона.

5. Придавать особое значение правильному, точному и безусловному исполнению законов об условно-досрочном освобождении осужденных от наказания, а также смягчении меры наказания и исполнения актов амнистии ¹¹ Только в 1999 г. прокуратурой по надзору за исполнением законов в ИТУ КР внесено свыше 50 представлений о незаконном применении условно-досрочного освобождения и необоснованном отказе в условно-досрочном освобождении районными судами, и почти все они удовлетворены Верховным судом Кыргызской Республики. .

6. Обеспечить надзор за соответствием закону приказов, распоряжений и постановлений администраций исправительных учреждений, приостанавливать их действия в случаях выявления несоответствия законам, опротестовывать их в установленном порядке.

7. Последовательно проводить мероприятия по профилактике преступных проявлений в местах лишения свободы. Каждый случай совершения осужденными умышленных преступлений рассматривать как чрезвычайное происшествие. Принимать безотлагательные меры по привлечению к ответственности должностных лиц, по вине которых преступления стали возможными. Активизировать работу по пропаганде уголовно-исполнительного законодательства, добиваться ее доходчивости, наступательности и результативности.

Прокурорский надзор за соблюдением законности в стадии исполнения судебных приговоров является деятельностью строго процессуальной и представляет собой самостоятельную отрасль. Эта отрасль надзора отличается от других как по методам его осуществления, так и по полномочиям прокурора, поскольку в деятельности исправительных учреждений нет ни одного участка, который бы оставался вне сферы влияния прокурорского надзора. Основные функциональные направления работы, права и обязанности прокуроров закреплены в Уголовном, Уголовно-процессуальном, Уголовно-исполнительном кодексах и Законе "О прокуратуре Кыргызской Республики”. Следует отметить, что действие положений вышеперечисленных нормативных актов необходимо рассматривать и применять системно, в комплексе, а не по одному взятому в отдельности. В противном случае неизбежны ситуации их неправильного, однобокого практического толкования. Проиллюстрируем это на конкретном примере.

В Уголовно-исполнительном кодексе Кыргызской Республики (далее - УИК КР) вопросам прокурорского надзора посвящена лишь одна статья - 21, которая, являясь по существу бланкетной нормой, сама конкретно не перечисляет полномочия прокуроров по осуществлению надзора за соблюдением законов в местах лишения свободы, а отсылает этот вопрос к Закону "О прокуратуре Кыргызской Республики”. Ст.145 УИК, регулирующая порядок представления к условно-досрочному освобождению (УДО) от отбывания наказания, возлагает обязанность о внесении соответствующего представления в суд на учреждение или орган, ведающий исполнением наказаний. О прокурорском надзоре в этой стадии приведенная норма Закона ничего не говорит. Именно это обстоятельство, однобоко истолкованное одним из руководителей ГУИН МВД КР, позволило ему дать устное распоряжение начальникам подчиненных ему колоний-поселений: материалы по УДО прокурору для изучения в порядке надзора не предоставлять, а напрямую направлять в суд. Однако после устной рекомендации прокурора в "рабочем порядке" этому руководителю ознакомиться с содержанием ст. ст.31-33 Закона "О прокуратуре Кыргызской Республики”, естественно, им самим данное незаконное распоряжение было отменено. Конфликт интересов исчерпан.

Генеральный прокурор Кыргызской Республики и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор в стадии исполнения приговоров с тем, чтобы:

вступившие в законную силу приговоры своевременно и правильно обращались к исполнению и исполнялись в строгом соответствии с законом;

содержание осужденных в местах лишения свободы производилось не иначе как по основаниям, установленных законом;

обеспечивалось соблюдение установленных прав и обязанностей осужденных;

исполнялось законодательство об условно-досрочном освобождении от отбывания наказания, досрочного освобождения осужденных по болезни, акту амнистии и другим основаниям.

При этом прокурор, согласно Закону "О прокуратуре Кыргызской Республики” (ст. ст.32-33), в пределах своей компетенции вправе:

1) в целях проверки соблюдения законов посещать систематически в любое время места лишения свободы и иные учреждения по применению мер принудительного характера, назначаемых судом;

2) знакомиться с документами, на основании которых лица отбывают наказание в виде лишения свободы и иных мер уголовного наказания;

3) немедленно освобождать лицо, которое незаконно содержится в местах лишения свободы или в нарушение закона подвергнуто применению мер принудительного характера;

4) отменять дисциплинарные взыскания, наложенные незаконно на лиц, отбывающих уголовное наказание, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного и дисциплинарного изоляторов, помещения камерного типа, карцера;

5) производить опрос осужденных и лиц, подвергнутых применению мер принудительного характера;

6) проверять соответствие приказов, распоряжений и постановлений администрации исправительных учреждений законам, приостанавливать исполнение таких актов и опротестовывать в случае противоречия закону;

7) давать заключение в суде о законности и обоснованности представления осужденного к условно-досрочному и досрочному освобождению от отбывания наказания или замене неотбытой части более мягким наказанием;

8) участвовать в судебном заседании при рассмотрении вопросов, связанных с устранением сомнений и неясностей, возникающих при исполнении приговоров.

Требования прокурора обязательны для исполнения.

2. Пенитенциарная реформа в Кыргызской Республике - разговор особый. Особый в том плане, что ее никак нельзя рассматривать отдельно от преступности как социально-правового явления, отдельно от органов, исполняющих наказания в виде лишения свободы, отдельно от уголовной политики, проводимой государством.

Долгое время тема тюрем и учреждений системы исполнения наказаний в виде лишения свободы оставалась закрытой и порой недоступной научным исследованиям либо могла быть доступна лишь ограниченному кругу лиц.

Каково же состояние дел сегодня, когда наблюдается тенденция роста преступности? Как правильно оценить реальную ситуацию, сложившуюся в данной сфере? И, наконец, как решить возникающие проблемы? Ответы на эти вопросы в нашем видении мы попытаемся изложить ниже.

Всего в системе ГУИН МВД Кыргызской Республики имеется 34 исправительных учреждения и следственных изоляторов. Из них 12 исправительных колоний закрытого типа, 11 из которых расположены в Чуйской области и г. Бишкек и только одна (ИК-10) - в г. Жалал-Абад. Такой дисбаланс входит в противоречие с признанной во всем мире необходимостью добиваться максимального приближения мест лишения свободы к месту жительства осужденных. Это является далеко немаловажным фактором процесса перевоспитания преступников, так как значительно упрощает их общение с родственниками со всеми вытекающими из этого положительными последствиями. В данных учреждениях содержится 11,8 тыс. осужденных при лимите мест 14,2 тыс. Из числа осужденных почти пятая часть - 2,1 тыс. осужденных содержится в трех колониях-больницах, из которых более 1,5 тыс. больны туберкулезом и еще более полутысячи - другими заболеваниями, требующими стационарного лечения (это только по официальным данным).

В колониях-поселениях содержится 1,9 тыс. человек при лимите мест 3,7 тыс., из которых около одной трети - чуть менее 600 - находятся в розыске. Рецидив преступлений у последних с первого взгляда, согласно требованиям закона - налицо. Но это далеко не бесспорно. Можно ли, например, считать человека, совершившим преступление при рецидиве, если он, с одной стороны, голоден и государство не обеспечивает ему элементарных условий содержания, а с другой - нет возможности трудоустройства и выполнения предписаний закона по данному режиму содержания? Оставим ответ на этот вопрос для тех, кто рискнет глубже вникнуть в эту проблему.

В пяти следственных изоляторах республики содержится 3,6 тыс. человек при лимите мест 2,8 тыс. человек. Перелимит следственно-заключенных, находящихся на тюремном режиме, и осужденных к исключительной мере наказания отмечается во всех изоляторах, кроме СИЗО для несовершеннолетних при ИК-14 в с. Вознесеновка Панфиловского района. Причем несовершеннолетние всех регионов, помимо Чуйской долины, по географическим условиям практического доступа туда не имеют.

Таким образом, в целом в системе ГУИН по состоянию на первую четверть 2000 г. находится более 17 тыс. осужденных и ждущих суда при лимите мест 20,4 тысячи. Плотность "тюремного" населения Кыргызской Республики составляет более 350 человек на 100 тыс. граждан. Это более чем в два раза меньше, чем в России (740) и почти в полтора раза меньше, чем в Казахстане (560). Зато в 15 раз больше чем в Индии (23) - второго по количеству населения государства мира. Не будем гадать о статистических данных все еще "закрытых” государств, но из числа "открытых” - мы в твердой десятке самых жестких по карательным мерам.

Реформирование пенитенциарных учреждений вызывает много вопросов, споров, суждений со стороны не только ученых и практиков, но и самых широких слоев населения, которые по разным причинам весьма заинтересованно относятся к этому процессу. Кем-то мудрым, точно не припомним дословно и когда, была высказана мысль, что места лишения свободы - это как нигде более благоприятные анклавы, где преступники могут общаться и общаются друг с другом столько и как угодно, сколько этого невозможно в условиях обыкновенной, законопослушной, свободной жизни. Это свой мирок, свое "государство" в государстве со своими законами, правилами поведения, общения и т.д. Представьте себе и такое, что за каждым реально находящимся в местах лишения свободы, как правило, стоит минимум трое-четверо только близких родственников, не считая друзей, подруг, знакомых, товарищей, сослуживцев. Голова может закружиться от количества людей, вовлеченных, может и невольно, в эту орбиту, ибо страдают не только те, которые осуждены судом.

Говоря о проблемах прокурорского надзора за местами лишения свободы, хотелось бы сначала в общих чертах охарактеризовать течения как научного, так и практического характера, берущих на себя решение задач и всевозможных трудностей, испытываемых пенитенциарной системой государства в современных условиях.

Президентом Кыргызской Республики в Указе от 28 декабря 2000 г.1, изданном в целях совершенствования управления и дальнейшего развития административной реформы, перед правительством поставлена задача в течение года изучить вопрос передачи системы исполнения наказания из Министерства внутренних дел в Министерство юстиции Кыргызской Республики. Кто-то уже поспешил посчитать это обстоятельство свершившимся фактом, а не глубоко осознанным намерением Президента не принимать скоропалительных решений. Уже одно то, что глава государства не стал на путь разрешения данной проблемы в одночасье, как он это сделал с некоторыми другими государственными структурами, а предложил обдумать вопрос в годичный срок, говорит, во-первых, о серьезности и сложности такого шага, во-вторых, о наличии у него сомнений, связанных с последствиями, к коим это может привести. Такой осторожный подход, на наш взгляд, более чем оправдан своей деликатностью и слишком обширным кругом лиц, чьи законные интересы могут быть нарушены в случае наступления неблагоприятных последствий. Или иными словами, Президенту неважно, от кого убрать и кому передать систему Главного управления исполнения наказаний (далее - ГУИН). Гораздо важнее - что именно получит наше общество в вопросах обеспечения его безопасности, соблюдения прав и свобод граждан, наконец, что получат сами заключенные, их близкие и многие другие заинтересованные лица, так или иначе оказавшиеся втянутыми в орбиту воздействия пенитенциарной системы государства в результате этих преобразований.

Приходится, к сожалению, констатировать, что здесь все же больше политики, чем реальной оценки сложившейся катастрофической ситуации в области осуществления исполнения уголовных наказаний в республике.

Сторонники реорганизации ГУИН путем передачи его из одного ведомства в другое основывают свою позицию, во-первых, мнением правозащитных международных организаций о необходимости демилитаризации пенитенциарных учреждений, во-вторых, наличием таких преобразований в Российской Федерации и Казахстане. Однако они забыли (или вообще не знают), что с распадом СССР некогда мощная производственная база ГУИН Кыргызстана практически прекратила свое существование, а у наших могущественных соседей она, хотя и не в прежних объемах, но еще живет и тем самым облегчает бюджету своих государств бремя содержания осужденных. Так, например, в России за три года (1996-1998) производство в ГУИН продукции для собственных нужд и силовых структур возросло в денежном выражении с 175 млн. до 1,1 млрд. рублей, что позволяет не только устойчиво и надежно удовлетворять потребности заказчика, но и ощутимо экономить бюджетные средства, дополнительно обеспечивать трудом 25 тыс. осужденных. Промышленный потенциал системы позволяет практически решить задачу самообеспечения вещевым имуществом осужденных и личного состава. За счет собственного сельскохозяйственного производства полностью удовлетворяется потребность учреждений в молоке и на 20 % в мясе ¹¹ Ялунин В. Уголовно-исполнительная система Минюста России: что это такое? //Следователь. - 1999. - № 6. - С. 32. .

Далее, авторы этого предложения также забывают, что охрана мест лишения свободы, подчеркиваем - вооруженная, кроме наших законов обременена еще и уставами несения караульной службы. Их легко отменить, но очень трудно будет потом объяснить всей законопослушной части населения последствия побега даже одного опасного преступника. Есть еще много других подобных аргументов, но они будут приведены ниже.

Эти же сторонники почему-то не хотят просчитать преимущества, которые позволили бы придать "второе” дыхание системе исполнения наказания в случае, если ГУИН преобразовать в самостоятельный Департамент при правительстве Кыргызской Республики. Примером тому могут служить процветающие Швеция и Великобритания ²² Кстати, в правительстве Великобритании министерства юстиции как такового не существует. См.: Приставкин А.И. О возможных способах сокращения численности тюремного населения. В сб.: Человек и тюрьма. - М., 1999. - С. 13. . Нужно только перенять полезное от их опыта, насчитывающего несколько десятилетий, и тогда международные организации, думается, будут смотреть на нас несколько по-другому. Эксперты Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе в лице Бюро по демократическим институтам и правам человека (ОБСЕ /БДИПЧ) рекомендуют применение такой формы в условиях Кыргызской Республики ¹¹ Билл Боуринг. Отчет о соответствии законодательства Кыргызской Республики Конвенции ООН против пыток. - Бишкек, июнь 2000 г. - С. 6. .

Естественно, данный шаг должен быть подкреплен другими преобразованиями организационного характера, направленными на максимальное соблюдение прав человека, действующих в цивилизованном мире.

В Российской Федерации, действительно, эта проблема отчасти решена путем передачи уголовно-исполнительной системы в ведение Министерства юстиции. Одним из оснований такой передачи явилось то, что МЮ РФ рассматривается "в качестве определенной гарантии более высокого соблюдения законности при исполнении уголовных наказаний, так как оно свободно, не связано с грузом прошлого (раскрываемостью преступлений, стабильностью приговоров и тому подобными специфическими показателями служебной деятельности сугубо силовых ведомств), у него отсутствует синдром продолжения психологического давления на лицо, преступившее закон и за это отбывающее наказание”²² Зубков А.И. Пенитенциарные учреждения в системе Министерства юстиции. - М.: Норма, 1998. - С. 20.

По логике это понятно, так как уголовно-исполнительное производство в России находится в системе Министерства юстиции. Можно было бы автоматически согласиться и с таким решением проблемы. Ведь МЮ РФ является гражданским органом государственной власти, и попытка передать функцию исполнения наказания данному органу решило бы проблему демилитаризации органов исполнения наказания. Это, естественно, является немаловажным фактором, влияющим на лиц, отбывающих наказание, на применение мер исправительного воздействия гражданскими служащими, а не военными лицами. И тем не менее, с практической точки зрения данные предложения не совсем увязаны.

Говоря о пенитенциарной системе Кыргызской Республики, нам не следует никогда забывать, что она больна теми же болезнями, что и все общество в условиях переходного периода. Причем в гораздо большей степени и в прямом и в переносном смысле этого слова. Полный развал некогда мощной производственной базы ГУИН и связанная с ним безработица, наличие в среде осужденных (по примерным оценкам - более половины) больных такими опасными заболеваниями, как туберкулез, наркомания и др., скудное питание, недостаточное финансирование (менее 25% от минимальных потребностей) ¹¹ При таких обстоятельствах прокуроры в состоянии лишь констатировать факты несоответствия содержания осужденных нормам закона. предъявлять какие-либо конкретные требования по существу невозможно. , отсутствие элементарных бытовых условий и тому подобные неперечислимые проблемы дают нам основание обратить на них самое пристальное внимание. Иначе в ближайшем будущем неизбежны массовые проявления вполне обоснованного недовольства со стороны осужденных.

Исторически сложилось так, что тюрьмы были, есть и будут одним из основных признаков существования власти и государственности вообще. Не будет аппарата принуждения всех трех ветвей власти, не будет армии, не будет тюрем (или одного из них) - не будет государства. Поэтому именно на государстве в лице его органов лежит основная обязанность, во-первых, обеспечить наличие достаточного количества мест лишения свободы; во-вторых, обеспечить содержание осужденных в пределах, которые соответствовали бы международным стандартам и не унижали их человеческое достоинство. Задача архисложная, и только по одному этому признаку, на наш взгляд, даже приближение к ее решению невозможно пока ГУИН будет находиться в качестве второстепенного структурного подразделения что в МВД, что в Минюсте республики - разницы нет. Создание самостоятельного Департамента позволит политическому руководству страны лучше и быстрее вникнуть в суть проблемы и принимать решения, адекватные ситуации. Причем не просто на бумаге в виде неисполнимых, далеких от реальности нормативных актов, коих сейчас уже принято предостаточно, а действительно взвешенных политико-юридических решений. Наше прошлое знает факты, когда отдельные политические деятели оценивали степень и уровень развития того или иного государства по состоянию их тюрем. Создание Департамента исполнения наказаний позволит возродить производственную базу, восстановить хозяйственные связи, облегчить непосильную экономическую ношу на плечах государства и т.д. Причины этому понятны даже людям, далеким по уровню знаний от профессиональных экономистов. Это во-первых. Во-вторых, ГУИН, являясь "довеском” МВД, представляет из себя фактически министерство в министерстве и в таком виде входит в систему государственного управления, которое само нуждается в реформировании. Получается замкнутый круг, разорвать который посредством переадресовки порядка подчиненности в реальности просто невозможно.

И даже такие преобразования в системе ГУИН, как нам кажется, не смогут в полной мере способствовать решению всех проблем, с которым государство в одиночку справиться не в состоянии. Неоценима в этом плане должна быть роль общественных и неправительственных организаций (НПО), скоординированные усилия которых могут в определенной степени сбить остроту негативной ситуации. В настоящее время их помощь малоощутима. Поэтому полагаем необходимым проведение независимых социологических исследований в среде отбывающих наказание с целью, во-первых, составления объективной картины состояния исполнения наказаний и, во-вторых, проработки вопросов координации деятельности НПО, в программах которых предусматривается оказание благотворительной помощи в учреждениях системы ГУИН.

Понимая всю сложность, связанную с передачей, перепрофилированием, переподчинением системы исполнения наказаний, с учетом экономического, международного и других позиций Кыргызской Республики мы могли бы предложить иной вариант: выделить пенитенциарные учреждения из МВД и создать самостоятельный Департамент по исполнению уголовных наказаний. В функции данного Департамента, на наш взгляд, должны быть включены:

а) исполнение всех видов уголовных наказаний в виде:

лишения свободы,

ареста,

тройного айыпа,

привлечения к общественным работам,

запрета занимать определенные должности,

запрета на занятие определенной судом деятельностью,

конфискации имущества по приговору суда,

пожизненного лишения свободы;

б) функция помощи лицам, освободившимся из мест лишения свободы;

в) функция контроля за лицами, освободившимся от отбывания наказания (ресоциализация личности);

г) функция за соблюдением условий неприменения уголовного наказания.

Это во-первых.

Во-вторых, всем должно быть понятно, что ГУИН, являясь подчиненным структурным подразделением МВД, практически парализовано в плане исполнения наказаний, особенно в процессуальной ее части. Причин тому много. Обозначим главные.

1. ГУИН Кыргызской Республики в своей работе руководствуется в основном приказами бывшего МВД СССР 70-х, 80-х годов, которые не противоречат нашей Конституции, но не совсем, мягко говоря, положительно влияют на имидж государства.

2. Система подбора и расстановки кадров полностью зависит от МВД.

3. Некоторые законы, в том числе УК и УИК, предлагают руководствоваться совершенно без учета реального положения вещей нормами, далеко не применимыми на практике и не учитывающими экономической ситуации.

Так, например, можно ли всерьез принимать намерение государства до 2005 г. построить 22 новых пенитенциарных учреждения, когда одно Чуйское СИЗО на 300 мест строится более 5 лет и конца строительству не видно? Тем не менее, законом о введении в действие УИК КР от 13 декабря 1999 г. такое предусмотрено.

В этой связи нами предлагается:

1. В целях ликвидации существующего дисбаланса рассмотреть вопрос о строительстве (либо подыскания имеющихся строений с целью последующей их реконструкции) нескольких пенитенциарных учреждений исключительно в южных областях республики.

2. Более эффективно использовать имеющийся потенциал. Например, путем небольшой и недорогостоящей реконструкции использовать помещения колоний-поселений с учетом их реальной низкой заполняемости (доходящей порой до 3-10 человек) как арестные дома.

3. Реконструировать имеющиеся в северных регионах страны исправительные учреждения закрытого типа с тем, чтобы: