17 января 1992 г. Верховным Советом Российской Федерации был принят Закон "О прокуратуре Российской Федерации". Однако в связи с вступлением в действие Конституции РФ в 1993 г. и с необходимостью приведения в соответствие с ней существовавших норм этот же Закон в 1995 г. был принят в новой редакции.

Конституция Кыргызской Республики принята 5 мая 1993 г. На ее основании 18 декабря того же года был принят Закон "О прокуратуре Кыргызской Республики", который действует по настоящее время. В Конституции России прокуратура помещена в раздел судебной ветви власти и ее функциональные направления деятельности не обозначены. В ст.129 говорится лишь о порядке назначения и освобождения от должности Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов федерации. При этом несколько задет принцип централизации, так как прокуроры субъектов федерации назначаются по согласованию с этими самыми субъектами, т.е. органами местной власти и управления.

В отличие от этого Конституция Кыргызской Республики прокуратуре отводит место в исполнительной ветви власти и в ст.78 четко определяет основные функциональные направления ее деятельности:

надзор за точным и единообразным исполнением законов;

уголовное преследование;

участие в суде.

Генеральный прокурор назначается Президентом Кыргызской Республики по согласованию с Собранием народных представителей Жогорку Кенеша. Прокуроры областей и г. Бишкек, военный прокурор назначаются на должность и освобождаются от нее Президентом Кыргызской Республики.

В Конституции КР и законах о прокуратуре обоих государств отсутствует понятие высшего надзора, а осталось оно в форме просто надзора за точным и единообразным исполнением законов ¹¹ В этой связи хотелось бы отметить, что в законах о прокуратуре некоторых стран СНГ понятие высшего надзора сохранено. А на Украине кроме этого Генеральный прокурор наделен даже полномочием опротестовывать постановления Кабинета министров и Указы Президента страны, противоречащие законам и Конституции. .

Это лишь некоторые различия законодательного регулирования прокурорского надзора в России и Кыргызстане. Имеются и другие, о которых будет сказано ниже, при раскрытии содержания прокурорского надзора в традиционно сложившихся его отраслях.

2. При рассмотрении исторического аспекта развития органов прокуратуры в основном уже были перечислены законы, регулирующие их деятельность. Кроме того, прокуроры и следователи в России и Кыргызстане в своей повседневной работе руководствуются еще приказами, указаниями, инструкциями и распоряжениями своих Генеральных прокуроров, изданных на основе и во исполнение действующего законодательства.

Приказ Генерального прокурора Кыргызской Республики руководящего характера определяет стратегическую линию по осуществлению надзора за исполнением законов в определенной отрасли надзора или в каком-либо направлении деятельности прокуратуры.

Указание дается Генеральным прокурором в развитие приказа руководящего характера, в нем затрагивается какой-либо участок деятельности прокурора.

Распоряжение издается в целях выполнения, чаще всего немедленного, каких-либо действий прокурором и следователем (например, распоряжение Генерального прокурора Кыргызской Республики о создании при прокуратурах области и г. Бишкек комиссий по этике).

Инструкция, утверждаемая Генеральным прокурором, предусматривает порядок производства каких-либо действий технического характера (например, инструкция по делопроизводству, о порядке ведения статистической отчетности и т.д.).

3. Несмотря на то, что органы прокуратуры Кыргызской Республики в основном развивались совместно с прокуратурой России, они, тем не менее, имеют и свою собственную историю становления и развития. Правда, этот вопрос в научной литературе еще недостаточно исследован, поэтому здесь будет приведено только известное на сегодняшний день.

В среде практикующих прокуроров Кыргызской Республики на протяжении нескольких лет дискутировался вопрос: какую дату взять как отправную, с которой можно было бы начать исследования в историческом плане. Одни предлагали совместить эту дату с датой провозглашения независимости Кыргызстана - 31 августа 1991 года. Другие - с момента принятия первого в суверенном государстве Закона "О прокуратуре Кыргызской Республики" - 18 декабря 1993 года. Однако совершенно обоснованно, на наш взгляд, было отдано предпочтение точке зрения, согласно которой историю прокуратуры следует исчислять с момента учреждения Кара-Киргизской автономной области в составе РСФСР как первого национально-политического образования кыргызского народа¹¹ До 1924 года Кыргызская Республика в нынешних ее границах входила в состав Семиреченской и Ферганской областей Туркестанской АССР Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. . Именно после образования данной области постановлением № 6 Президиума Революционного Комитета Кара-Киргизской автономной области 22 ноября 1924 г. была создана первая прокуратура численностью 15 человек. "Учитывая весомый вклад работников прокуратуры Кыргызской Республики в реализацию принципов правового государства, обеспечение законности, правопорядка, защиты прав и законных интересов личности в целях обеспечения преемственности передаваемых из поколения в поколение богатых прокурорско-следственных традиций Правительство Кыргызской Республики постановляет:

Установить 22 ноября ежегодно отмечаемым профессиональным праздником - Днем работника прокуратуры Кыргызской Республики".

Выше приведен дословный текст Постановления Правительства Кыргызской Республики № 456 от 25 июля 2000 года.

В разные годы прокуратуру Кыргызстана возглавляли М.П. Безносиков (1924), А.А. Дорогов (1925), Я.Г. Вельт (1925-1927), Т. Худайбергенов (1927-1928), И. Джоломанов (1929-1933), И. Смирнов (1933-1937), А.М. Присяжный (1938-1939), И.И. Комолов (1939-1942), Ф.И. Шевельков (1943-1948), А.Я. Романов (1948-1959), Ш.А. Акаев (1959-1961).

Три конституционных срока (с 1961 по 1976 гг.), т.е.15 лет, бессменным руководителем кыргызской прокуратуры был Сатаров Александр Михайлович. С 1976 по 1983 гг. прокурором Киргизской ССР был М.Л. Демичев, с 1983 по 1987 гг. - П.Н. Дрыжак, с 1987 по 1991 гг. - Г.И. Иванцов.

Первым прокурором независимого Кыргызстана (1991-1993) стала Баекова Чолпон Турсуновна. Возглавив прокуратуру в годы становления новой кыргызской государственности, она внесла неоценимый вклад в формирование новой кыргызской прокуратуры.

Первым Генеральным прокурором Кыргызской Республики в течение конституционного срока (7 лет) с 1993 по 2000 год был Шаршеналиев Асанбек Шаршеналиевич. Именно в его бытность в указанной должности 18 декабря 1993 г. был принят первый и пока единственный Закон "О прокуратуре Кыргызской Республики", в котором нашли закрепление основные принципы организации и деятельности прокуратуры Кыргызской Республики, созданы дополнительные условия для повышения эффективности работы прокуратуры в процессе реализации политики суверенного кыргызского государства.

В настоящее время Генеральным прокурором Кыргызской Республики является Сатыбалдиев Эльмурза Ракишевич, который более 20 лет проработал в системе органов прокуратуры и возглавил прокуратуру на рубеже третьего тысячелетия.

Выводы по теме:

· Целью данной темы является объяснение студентам возникновение и развитие органов прокуратуры.

· Теоретическое значение изучения данной темы состоит в получении студентами знаний в области истории развитии и становлении органов прокуратуры КР.

ЛИТЕРАТУРА.

1) Шагивалиев А.К. Прокурорский надзор в Кыргызской Республике. - Б.: Раритет-Инфо, 2004. - С.373.

2) Курс прокурорского надзора: Учебник с приложением нормативных актов / Под ред. Коробейникова Б.В., Баскова В.И. - М.: Зерцало, 2000.

3) Историческая судьба российской прокуратуры. Научно-публицистический очерк / Под ред. Сухарева А.Я. - М.: Инфра, 2000.

Лекция № 3. Тема: "Задачи и принципы организации и деятельности прокуратуры"

Цели темы:

· Объяснить студентам принципы организации и деятельности прокуратуры, указанные в Законе о прокуратуре КР.

· Раскрыть студентам содержание и значение принципов, регулирующих деятельность органов прокуратуры.

План лекций:

1. Понятие и значение задачи организации и деятельности прокуратуры.

2. Понятие и значение принципов организации и деятельности прокуратуры.

3. Прокуратура Кыргызской Республики как единая и централизованная система.

1. Задачи органов прокуратуры условно можно разделить на общие и отраслевые. Они сформулированы и закреплены в Конституции, Законе "О прокуратуре Кыргызской Республики", других законах (УПК, Закон "О государственной службе" и т.д.), а также в приказах Генерального прокурора конкретно по каждой отрасли прокурорского надзора.

Общие задачи сформулированы в Законе "О прокуратуре Кыргызской Республики" (ст.1). К ним относятся:

Надзор за точным и единообразным исполнением законодательных актов:

министерствами, государственными комитетами, административными ведомствами и другими органами, создаваемыми при Правительстве Кыргызской Республики;

органами местного самоуправления;

местной государственной администрацией;

общественными объединениями;

должностными лицами;

хозяйствующими субъектами независимо от форм собственности;

гражданами.

В других странах надзор за точным и единообразным соблюдением законодательных актов гражданами не осуществляется, да и задача сформулирована несколько иначе: надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина всеми должностными лицами, органами управления, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций и т.д. На наш взгляд, такой подход не совсем правильный, поскольку он применим больше к так называемой законопослушной части населения. Этим мы не отрицаем наличия некоторых прав у лиц, преступивших закон. Такие, конечно, есть и должны быть в любом демократическом государстве. Что же касается свободы в прямом смысле этого слова, то преступники, содержащиеся в тюрьмах, исправительных колониях на законном основании лишены многих видов свобод, которыми пользуется основная часть населения страны. При таких обстоятельствах возникает вопрос: как нам тогда поступать с нарушившими закон гражданами, не являющимися должностными лицами, не работающими в органах управления, на предприятиях, не состоящими в общественных объединениях и т.д.? Поэтому в России смешаны понятия "гражданин" с понятием "соблюдение прав и свобод гражданина". Последнее, на наш взгляд, является самостоятельной задачей в рамках принципа законности в деятельности прокуратуры и никак не может перекрыть собой задачу по надзору за исполнением законов гражданами.

2. Обеспечение верховенства закона. Данная задача вполне понятна и вроде не требует особых комментариев. И тем не менее, и в Кыргызстане, и в Российской Федерации ее решение затруднено наличием некоторых обстоятельств.

Прокурорский надзор в обеих странах упирается в "потолок" распространения воздействия принимаемых мер реагирования, обозначенных в их законах министерствами и ведомствами. Он не может влиять, как это, например, имеет место на Украине, на решения Правительств, указы Президентов, если они даже противоречат Конституции и другим законам.

Несмотря на то, что в Законе "О нормативных правовых актах Кыргызской Республики" (ст. ст.3,6) указано, что нормативные акты, стоящие ниже в иерархической лестнице, не могут противоречить тем, которые расположены на более высокой ступени, такие нарушения имеют распространенный характер. О каком верховенстве закона можно говорить, когда Постановлением Правительства отменяются положения действующих законов или когда одна из ветвей власти издает подзаконный нормативный акт с явным превышением полномочий, предоставленных ей Конституцией и законами? Так, например, Постановлением Правительства Кыргызской Республики отменены положения законов: "Об органах внутренних дел", "О прокуратуре Кыргызской Республики" в части предоставления работникам этих ведомств права по служебному удостоверению бесплатно пользоваться средствами общественного транспорта (кроме такси). Постановлением Законодательного собрания Жогорку Кенеша КР № 686-1 от 25 апреля 1997 г. прекращена финансово-строительная проверка, проводившаяся госфининспекцией при Правительстве Кыргызской Республики, назначенная Генеральной прокуратурой 27 марта 1997 г., по служебным квартирам депутатов. Тем самым по существу отменено постановление следователя о назначении документальной ревизии. И таких примеров великое множество.

Отраслевые задачи сформулированы в основном в ст.3 Закона "О прокуратуре Кыргызской Республики" и по своему содержанию совпадают с направлениями прокурорской деятельности. Они обеспечивают как выполнение общих задач, так и соблюдение принципов организации и деятельности прокуратуры.

"В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, охраны прав и свобод граждан, - говорится в названной выше норме, - прокуратура осуществляет надзор:

за соблюдением законодательных актов органами местного самоуправления и подчиненными Правительству Кыргызской Республики всеми органами исполнительной власти, юридическими лицами, общественными объединениями, должностными лицами за соответствие законам издаваемых ими актов, а также гражданами;

за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

за соблюдение законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказания и иных мер предупредительного характера, назначаемых судом;

за соблюдением законов органами военного управления, воинскими частями и учреждениями.

Прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами. В случаях, предусмотренных Уголовно-процессуальным кодексом, прокуратура осуществляет расследование преступлений".

Эти, а также некоторые другие задачи (например, надзор за исполнением законов о несовершеннолетних) детально регламентированы отраслевыми приказами Генерального прокурора Кыргызской Республики. Так, например, в приказе № 3 от 3 марта 2000 г. "Об организации прокурорского надзора за раскрытием и расследованием преступлений" перед заместителем Генпрокурора по вопросам следствия, следственными отделами, прокурорами областей, городов, районов и специализированных прокуратур поставлены следующие задачи:

организовать и осуществлять эффективный надзор за исполнением законов органами дознания и следствия, всецело подчинив его решению задач обеспечения полного, всестороннего и объективного расследования, неотвратимости наказания за преступления, изобличения виновных лиц, охраны прав и свобод участвующих в деле лиц, укрепление законности и правопорядка;

считать важнейшей обязанностью прокуроров, следователей и органов дознания защиту прав и законных интересов лиц, потерпевших от преступлений;

лично участвовать в организации расследования наиболее сложных и актуальных дел, уделяя особое внимание при этом преступлениям в сфере экономики и т.д.

Полное содержание приказов будет раскрыто в дальнейшем, при рассмотрении надзорной работы прокуроров в традиционно сложившихся отраслях.

2. Принципы (основополагающие требования) прокурорского надзора носят общеобязательный характер. Они тесно переплетаются с общими конституционными принципами отправления правосудия и не могут им противоречить либо противостоять.

Все принципы тесно взаимосвязаны и срабатывают только тогда, когда ими руководствуются комплексно. Только при этом можно избежать таких негативных явлений, как так называемое "телефонное право", правовой произвол и т.д. В ст.4 Закона "О прокуратуре Кыргызской Республики" закреплены следующие принципы организации и деятельности прокуратуры:

1) принцип единства и централизации;

2) принцип гласности;

3) принцип независимости от местных органов власти и управления;

4) обязательность исполнения требований прокурора.

Если говорить языком закона, то они выглядят так. Органы прокуратуры Кыргызской Республики:

составляют единую систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящему и Генеральному прокурору Кыргызской Республики;

действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям закона об охране прав и свобод граждан, а равно государственной и иной охраняемой законом тайны.

Воздействие в какой бы то ни было форме органов государственной власти, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также уполномоченных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.

Требования прокурора, предъявленные на основании и в порядке, установленном законом, обязательны для исполнения всеми органами, должностными лицами и гражданами. Неисполнение должностными лицами и гражданами законных требований прокурора влечет ответственность, установленную законом. Все вроде правильно и солидно звучит. Однако есть одно "но". И заключается оно в том, что дважды напоминается о наступлении "установленной законом ответственности" за неисполнение законных требований прокурора либо воздействие на принимаемые им решения. За неисполнение приговора или решения суда установлена уголовная ответственность (ст.338 УК КР). К сожалению, за неисполнение законных требований прокурора к ответственности никого в настоящее время привлечь невозможно по той простой причине, что она даже в административном порядке законами не предусмотрена ¹¹ Указом Президента КР от 6 февраля 2001 г. в ст. 4 предусмотрено внесение изменений и дополнений в законодательные акты, предусматривающие совершенствование и усиление прокурорского надзора, повышение роли прокуратуры, а также установление ответственности за невыполнение законных требований прокуроров, воспрепятствование осуществлению ими своих полномочий. .

Может поэтому законодательство Российской Федерации не содержит такого принципа, как обязательность исполнения требований прокурора? Зато там возведены в ранг принципов деполитизированность органов прокуратуры и запрет на совмещение своей основной деятельности с иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой. Однако, на наш взгляд, деполитизация и совмещение работы не могут рассматриваться как принципы. Данные требования более приемлемы для этических сторон деятельности прокурорской системы и требованиям, предъявляемым к ее кадрам.

Обоснование введения принципа деполитизации в организацию и деятельность органов прокуратуры российские коллеги объясняют тем, что в советские времена прокуроры и следователи являлись номенклатурными работниками партийных комитетов КПСС, которые давали согласие на назначение и освобождение от должности, принуждали прокуроров на основании своих директив заниматься не свойственными для них функциями, связанными с вмешательством в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий, организаций и учреждений и т.д. Другими словами, прокуроры полностью зависели от этих органов. Теперь, мол, такое не должно повториться. А почему нет? Трудно, например, представить ситуацию, когда в администрации недавно избранного президента США Дж. Буша-младшего, представляющего Республиканскую партию, должность Генерального атторнея будет занимать демократ. Это просто невозможно! У нас, в Кыргызстане, сейчас политических партий несколько десятков, а не одна, как это было при СССР. Поэтому, полагаем, что такое обоснование и есть чистой воды политика, не совсем согласующаяся с правовыми, юридическими критериями и категориями и опытом процветающих демократических государств.

Принцип единства и централизации органов прокуратуры в законодательстве Кыргызской Республики закреплен более полно, хотя также имеет некоторые изъяны. Генеральный прокурор назначается Президентом с согласия СНП Жогорку Кенеша. Прокуроры областей, г. Бишкека и военный прокурор назначаются на должность Президентом республики по представлению Генерального прокурора. Аналогичен порядок назначения на должность заместителей Генерального прокурора. Согласно Закону "О прокуратуре Кыргызской Республики" (ст. ст.8,10), начальники управлений и отделов Генеральной прокуратуры, прокуратуры городов, районов и приравненные к ним прокуроры назначаются и освобождаются от должности Генеральным прокурором республики. Однако, согласно специального перечня должностных лиц, утвержденного Распоряжением Президентом КР 11 июля 1997 г., городские, районные прокуроры, а также начальники управлений и ведущих отделов Генпрокуратуры назначаются Генеральным прокурором по согласованию с Администрацией Президента. В данном случае снова возникает вопрос: какой нормативный акт - Закон или Распоряжение Президента - имеют большую юридическую силу. На практике - Распоряжение, хотя теоретики вполне обоснованно могут и возражать.

В Российской Федерации Генеральный прокурор назначается на должность и освобождается от нее верхней палатой Парламента - Советом Федерации по представлению Президента страны. Прокуроры субъектов Федерации назначаются Генеральным прокурором по согласованию с ее субъектами.

На первый взгляд кажется, что принцип централизации тем самым нарушен. Однако это не совсем так, а лишь только одно отступление от указанного принципа. Оно вовсе не исключает другие важные составляющие элементы принципа единства и централизации органов прокуратуры России. Это:

единое законодательство с отдачей приоритета общегосударственным (федеральным) законам;

единство целей и задач, стоящих перед всеми без исключения звеньями прокурорской иерархии;

единая линия руководства в лице Генерального прокурора со строгим подчинением ему всех нижестоящих прокуроров;

наличие права вышестоящего прокурора отменить, изменить или приостановить действие, являющегося, по его мнению, не соответствующим требованиям закона, решение нижестоящего прокурора;

Генеральный прокурор России определяет структуру, штатную численность подчиненных прокуратур и вправе направлять дополнительные кадры прокуроров и следователей на те участки деятельности, которые требуют первостепенного внимания;

Генеральный прокурор РФ своим приказом (в отличие от Генерального прокурора Кыргызской Республики, где требуется согласие Президента) утверждает персональный состав коллегии Генеральной прокуратуры;

и, наконец, главное - Генеральный прокурор России вправе освободить от занимаемой должности прокурора субъекта федерации.

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что принцип единства и централизации в Российской Федерации слегка нарушен. Его можно сравнить с Пизанской башней, которая чуть наклонилась, но не упала и не собирается это делать несколько веков подряд.

Принцип гласности и демократизации органов прокуратуры впервые на законодательном уровне был провозглашен только в 1987 г. в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 16 июня, внесшего изменения в ст.4 Закона "О прокуратуре СССР", хотя на уровне подзаконных актов, в частности приказов и указаний Генпрокурора СССР, появился еще в конце 50-х годов.

Сразу же отметим, что гласность имеет свои пределы и ограничена законом в той мере, в какой это не противоречит требованиям охраны прав и свобод граждан, а равно государственной и иной охраняемой законом тайны. Гегель писал: "Когда мы слышим, что свобода - это возможность делать все, то мы можем признать такое представление полным отсутствием культуры мысли". С этим нельзя не согласиться. В народе существует понятие "святая ложь", под которым подразумевается, что не всякая правда идет на пользу человеку, а зачастую делает его жизнь просто невыносимой. Уголовным законом установлена соответствующая ответственность, например, за разглашение данных об усыновлении (удочерении), за разглашение данных следствия и т.д. Поэтому сделать полностью "прозрачной" и доступной работу прокуроров возможности не имеется как по этическим, так и по вполне юридическим основаниям. Тем более что не просто законы, а даже Конституция Кыргызской Республики (ст.18 п.3) гласит: "Всякие действия, клонящиеся к возложению на человека ответственности за преступление до вынесения судом приговора, недопустимы и являются основанием для возмещения через суд материального и морального вреда потерпевшему". Правда, это положение Основного закона больше касается средств массовой информации, которые нередко его игнорируют. Но это разговор отдельный.

Тем не менее, следование принципу гласности, несомненно, ведет к большей доступности органов прокуратуры для населения, устранению вредных последствий состояния так называемого правового нигилизма, дает возможность в прямом смысле формировать общественное мнение, повышает общую правовую культуру.

Вызывает удивление, что в законодательстве Кыргызстана и России о прокурорском надзоре не закреплен принцип законности в деятельности прокуратуры, хотя он сам по себе напрашивается в качестве полноправного составляющего в соответствующие статьи законов. Если быть кратким, то тезисно он может означать следующее:

любой правовой акт, исходящий от прокурора любого уровня, должен быть основан на законе и иметь ссылку на его конкретную норму, которая кем-то нарушена;

в прокурорской работе не могут использоваться такие понятия, как "целесообразность", "интересы дела", "личные интересы" и т.п.;

любое нарушение, особенно в сфере уголовного судопроизводства (дознание, следствие, суд), есть не что иное, как существенное нарушение прав и законных интересов граждан, защищать которые прокурор обязан в первоочередном порядке.

В учебной литературе приведен еще ряд принципов прокурорского надзора:

прокурорское воздействие по выявлению и своевременному устранению нарушений закона, от кого бы эти нарушения не исходили;

взаимодействие органов прокуратуры с государственными органами, общественными организациями и трудовыми коллективами ¹¹ Басков В.И. Курс прокурорского надзора. - М.: Зерцало, 1999. - С. 78-79. .

Однако, по нашему мнению, они, во-первых, производны от перечисленных выше; во-вторых, в некоторой части устарели. Поэтому как самостоятельные и значимые принципы рассмотрены быть не могут.

3. Основное положение о централизации относится к организации системы прокуратуры, но вместе с тем имеет принципиально важное значение и для надзорной деятельности прокурора.

Централизация прокуратуры означает, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим, а все прокуроры - Генеральному прокурору КР, который возглавляет всю систему органов прокуратуры. Все прокуроры - руководители прокуратур на местах назначаются Генеральным прокурором КР.

Централизация органов прокуратуры вызвана необходимостью обеспечения единой законности на всей территории КР, что невозможно осуществить без руководства прокурорами из единого центра. Обеспечение единой законности на территории КР предполагает такую организацию прокурорских органов, при которой обеспечивались бы единые требования к осуществлению прокурорского надзора, городах и районах. При этом каждый вышестоящий прокурор несет полную ответственность за правильную организацию работы всех подчиненных ему прокуроров.

Принцип централизации обеспечивает единство прокурорской практики, направляемой и координируемой Генеральной прокуратурой КР. В принципе централизации происходит сочетание единого руководства с инициативой, творческой активностью прокуроров на местах.

Принцип централизации реализуется и в том, что назначение прокуроров и их подчиненность идет только по вертикали: нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим, а все прокуроры - Генеральному прокурору КР.

Прокурор любого звена прокурорской системы при осуществлении надзора может быть заменен вышестоящим прокурором, за исключением специально оговоренных в законодательстве случаев (например, на заседаниях Пленума Верховного Суда КР участвует Генеральный прокурор КР). Вышестоящий прокурор может не только взять на себя выполнение полномочий нижестоящего прокурора, но и поручить ему выполнение некоторых своих полномочий, кроме случаев, определенных законом (например, прокурор не может поручить прокурору района принести представление в порядке надзора по уголовному или гражданскому делу на вступившие в силу приговор или решение суда, так как прокурору района закон такого права не предоставляет). Вместе с тем каждый прокурор сохраняет самостоятельность в принятии решений и несет за принятое решение персональную ответственность.

Вышестоящий прокурор обязан осуществлять руководство и контроль за работой подчиненных ему прокуроров и несет ответственность за правильную организацию работы по осуществлению надзора подчиненными прокурорами.

Согласно Конституции КР прокуратура КР составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору КР, т.е. - это единая система территориальных, специализированных (военные, природоохранные и др.) прокуратур, которые подчиняются единому центру - Генеральной прокуратуре КР. Принцип единства прокурорского надзора выражается в единообразных формах организации и деятельности всех прокурорских органов, в единстве целей и общих задач осуществления надзора в стране, а также полномочий прокуроров по выявлению правонарушений и реагированию на них. Прокурорский надзор осуществляется на основе единого для всех звеньев прокуратуры законодательства. Прокурорский надзор един по своему внутреннему содержанию основного направления деятельности прокуратуры, сутью которого является проверка исполнения требований законов и устранение правонарушении.

Принцип единства прокурорского надзора реализуется в единоличном разрешении прокурором всех вопросов, связанных с прокурорским надзором. Все приказы и указания прокурора подписываются им лично и являются обязательными для нижестоящих прокуроров. Вышестоящий прокурор может единолично отменить акт надзора нижестоящего прокурора.

Осуществляя надзор за исполнением законов, каждый прокурор лично вносит протесты на незаконные акты, представления, возбуждает уголовные дела, принимает иные решения.

Единоначалие повышает персональную ответственность прокуроров за принимаемые решения, в особенности, когда они сопряжены с применением мер государственного принуждения и ограничения прав граждан. Сказанное не означает полного отсутствия в системе прокуратуры коллегиального обсуждения и решения вопросов прокурорского надзора. В Генеральной прокуратуре созданы коллегии для обсуждения наиболее важных вопросов деятельности прокуратур. Обсуждаются такие вопросы на совещаниях при руководителях прокуратур и в других формах. Однако решения этих совещательных органов реализуются через приказы прокуроров.

Выводы по теме:

Изучаемая тема вооружает студента необходимой информацией и знаниями, которые могут быть применены в будущем в профессиональной деятельности.

Теоретическое и практическое значение данной темы состоит в том, что студент, хорошо изучивший вышеуказанную тему, может руководствоваться различными принципами, заложенными в Законе о прокуратуре КР и реализовывать их на практике.

ЛИТЕРАТУРА.

Шагивалиев А.К. Прокурорский надзор в Кыргызской Республике. - Б.: Раритет-Инфо, 2004. - С.373.

Сухарев А.Я. Прокурорский надзор. - М.: Норма, 2005. - С.466.

Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум. - М.: Экзамен, 2006. С.387.

Прокурорский надзор в Российской Федерации. Учебное пособие. / Под ред. Химичева Г.П. - М.: Книжный мир, 2001.

Прокурорский надзор в РФ. Учебник. / Под ред. Рохлина В.И. - М.: Сентябрь, 2000.

Лекция № 4. Тема: "Система и структура органов прокуратуры"

Цели темы:

· Показать студентам схематично и с помощью слайд-шоу структуру органов прокуратуры Кыргызской Республики.

· Объяснить и раскрыть студентам систему органов прокуратуры КР на основании Закона КР о прокуратуре.

План лекций:

1. Понятие системы органов прокуратуры.

2. Структура органов прокуратуры.

3. Структура Генеральной прокуратуры.

4. Прокуратуры областей, районов и городов.

1. Приступая к вопросу о системе и структуре органов прокуратуры Кыргызской Республики, отметим, что в целом она сохранилась в том виде, в каком досталась по наследству от бывшего Советского Союза. Как тогда, так и сейчас общая численность оперативных работников остается стабильной и составляет 600 человек (плюс-минус 20 в разное время). В некоторых странах СНГ в связи со значительным повышением объема работы, связанного с резким ростом общей преступности, необходимостью организации собственной базы переобучения и переподготовки кадров, организацией международных связей и т.д. штаты органов прокуратуры намного увеличились. Так, например, в Туркменистане, численность населения которого примерно равна Кыргызстану, данные штаты в 1996 году увеличены в два раза и составляют примерно 1200 человек. Хотя Кыргызская Республика переживает те же самые трудности переходного периода, позволить себе такое чисто по экономическим соображениям мы пока не в состоянии. В этой связи перед органами прокуратуры республики стоят довольно сложные задачи по оптимизации системы и структуры своих органов без увеличения ее штатной численности.

Структура органов и учреждений прокуратуры определена в Законе "О прокуратуре Кыргызской Республики" и "Положением о порядке прохождения службы в органах прокуратуры". Ведущее место в ней занимает Центральный аппарат (далее - ЦА), возглавляемый Генеральным прокурором республики. Он представляет собой довольно мощный государственный орган, который не только осуществляет руководство нижестоящими прокурорами, но и принимает на себя непосредственное исполнение особо важных, наиболее ответственных функций в вопросах осуществления надзора, производит следствие по уголовным делам особой значимости и сложности.

Кроме Центрального аппарата в систему органов прокуратуры также входят прокуратуры областей и г. Бишкека, военная, транспортная, природоохранные прокуратуры, прокуратура по надзору за соблюдением законов в ИТУ Кыргызской Республики, прокуратуры районов и городов. Вопрос о создании или упразднении территориальных и специализированных прокуратур решается Правительством Кыргызской Республики по представлению Генерального прокурора.

2. Основные направления деятельности ЦА Генеральной прокуратуры Кыргызской Республики заключаются в следующем:

организует деятельность нижестоящих прокуратур, обеспечивает координацию и согласованность действий органов прокуратуры по надзору за соблюдением законов, контролирует их работу;

вырабатывает рекомендации по совершенствованию прокурорского надзора;

непосредственно осуществляет надзор за соблюдением закона республиканскими органами государственной исполнительной власти, рассматривает жалобы на действия и решения этих органов и должностных лиц, а также на действия и решения прокуроров областей, г. Бишкека и приравненных к ним прокуроров;

осуществляет расследование преступлений особой значимости; взаимодействует с другими республиканскими правоохранительными органами в деле укрепления правопорядка и законности;

представляет отчет Президенту Кыргызской Республики и регулярно информирует Правительство Кыргызской Республики о состоянии законности, о выполнении органами исполнительной власти обязанностей по обеспечению соблюдения законов, охране общественного порядка и национальной безопасности, прав и свобод граждан, вносит предложения по укреплению правопорядка и совершенствованию законодательства.

Генеральный прокурор назначается и освобождается Президентом Кыргызской Республики с согласия Жогорку Кенеша. Он имеет первого заместителя и заместителей, назначаемых и освобождаемых Президентом Кыргызской Республики по представлению Генерального прокурора.

В Генеральной прокуратуре образуется коллегия в составе Генерального прокурора (председатель), заместителей (по должности) других ответственных работников прокуратуры. Состав коллегии утверждается Генеральным прокурором с согласия Президента Кыргызской Республики (в РФ - персонально Генпрокурором).

1 декабря 2000 года приказом Генерального прокурора №688 создан Центр повышения квалификации прокурорско-следственных работников. Основной задачей Центра является повышение квалификации кадров, научно-исследовательская деятельность, пропаганда законодательства. Центр имеет обособленное имущество, самостоятельный баланс, печать, расчетный счет в банке.

Генеральный прокурор имеет также старших помощников, старших следователей и следователей по особо важным делам. В управлениях и отделах имеются начальники и их заместители, старшие прокуроры и прокуроры, а также могут быть главные специалисты-консультанты. Все перечисленные должностные лица, за исключением начальников ведущих управлений и отделов, где требуется согласие Администрации Президента, назначаются и освобождаются Генеральным прокурором.

Структура ЦА Генеральной прокуратуры в последние годы в целях оптимизации управленческих функций неоднократно менялась. Это также связано с изменением внутреннего законодательства суверенного Кыргызстана, перераспределением обязанностей между заместителями Генпрокурора и другими обстоятельствами. В настоящее время (см. схему) подавляющее большинство структурных подразделений имеют новые, отличные от прежних, названия. Происходит в том числе и перераспределение численности сотрудников управления и отделов. Так, только в 1999-2000 гг. структура Центрального аппарата Генпрокуратуры менялась по два раза в каждом году.

Структура органов прокуратуры Кыргызской Республики

3. Прокуроры областей, г. Бишкека и военная прокуратура возглавляются соответствующими прокурорами, которые руководят и координируют деятельность нижестоящих прокуроров и осуществляют контроль за их работой. Их руководители назначаются и освобождаются Президентом КР по представлению Генерального прокурора. Они имеют заместителей, назначаемых и освобождаемых по их представлению Генеральным прокурором. В прокуратурах областей образуются коллегии, персональный состав которых утверждается Генеральным прокурором. Начальники отделов и старшие помощники рассматриваемого звена прокурорской системы назначаются Генеральным прокурором. Все остальные - самими прокурорами областей.

Прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры назначаются и освобождаются от должности по представлению вышестоящей инстанции - Генеральным прокурором. При назначении на эти должности требуется согласие Администрации Президента КР. Они имеют заместителей, старших помощников, помощников и следователей, которые назначаются и освобождаются вышестоящими прокурорами.

Срок полномочий Генерального прокурора - семь лет, прокуроров областей, городов, районов и приравненных к ним - пять лет. Последние не могут занимать свою должность более двух сроков подряд в одной административно-территориальной единице.

Прокуроры в течение срока полномочий могут быть освобождены от занимаемой должности по собственному желанию, в связи с переводом на другую работу или невозможностью исполнять обязанности по состоянию здоровья, по результатам аттестации, в случае вступления в законную силу приговора суда за совершенное преступление, а также по другим основаниям, предусмотренным Положением о порядке прохождения службы в органах прокуратуры Кыргызской Республики.

Коллегии рассматривают наиболее важные вопросы деятельности органов прокуратуры, требующие коллективного обсуждения и выработки конструктивных решений. Решения коллегии обязательны для исполнения всеми работниками соответствующих органов прокуратуры. Несмотря на наличие таких положений в законе, коллегия тем не менее является совещательным органом при областных и Генеральном прокуроре республики, которые вправе принять свое решение по рассматриваемому вопросу независимо от мнения членов коллегии. Решения коллегии, как правило, в последующем находят отражение в приказах Генерального прокурора, которые в случае несоответствия их закону вправе отменить он сам или Президент Кыргызской Республики.

Когда немного выше мы говорили о некоторых других обстоятельствах, влияющих на структуру ЦА Генеральной прокуратуры КР, нами имелось в виду и следующее. В Российской Федерации она имеет аналогичные направления, но с учетом масштабности то, что в Кыргызстане названо отделами, там имеет наименование управлений и главных управлений. Аналогичная ситуация просматривается в Казахстане, Узбекистане и многих других странах СНГ. С учетом того, что Кыргызская Республика является хоть и небольшим, но суверенным государством нами предлагаются ведущие отделы преобразовать в управления. Ведущими считать те, которые имеют аналогичные отделы на уровне прокуратур областей, поскольку на областном уровне отделы создаются, как правило, только по основным направлениям прокурорской деятельности: надзор за исполнением законов и законностью правовых актов (общий надзор), следствие и надзор за соответствием судебных постановлений закону. В таком случае несколько изменится схема управления верхними звеньями органов прокуратуры. Преимущества предлагаемой схемы управления органами прокуратуры очевидны. Во-первых, не потребуется увеличение штатов, так как структура не предусматривает наличие отделов внутри самих управлений Генеральной прокуратуры. Отделы, прямо подчиненные данным управлениям, будут созданы на областном уровне. Внутри же самих управлений ЦА можно создать группы по отдельным направлениям прокурорской деятельности. Во-вторых, и это самое главное, значительно повысится престиж ведущих структурных подразделений на международном уровне в процессе взаимодействия их с аналогичными образованиями в прокуратурах других суверенных государств. В-третьих, это поможет определиться в вопросе, какие же структурные подразделения Генпрокуратуры считать ведущими. Ни для кого не является секретом, что в большинстве стран СНГ управления и главные управления по основным направлениям созданы даже на уровне областей. Поэтому такие действия на уровне центрального органа суверенного государства считаем вполне оправданными.

Это тем более необходимо учитывать по причине высказанного Генеральным прокурором Кыргызской Республики на расширенном заседании коллегии 29 января 2001 г. намерения, с которыми мы полностью согласны, структурно обозначить и сформировать два дополнительных подразделения: а) по надзору за обеспечением прав и свобод граждан; б) по международным связям.

Насколько актуальны на сегодняшний день эти направления, думается, комментировать излишне.

Требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокурора и следователя. На должность Генерального прокурора назначаются лица не моложе 40 лет и не старше 65 лет, имеющие стаж работы по юридической специальности не менее 15 лет. На должности заместителей Генерального прокурора, прокуроров областей, г. Бишкека, а также военного прокурора назначаются лица не моложе 35 лет и не старше 60 лет, имеющие стаж работы по юридической специальности не менее 10 лет, а прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров - лица не моложе 30 лет, имеющие такой же стаж работы не менее 5 лет.

Прокурорами и следователями назначаются граждане Кыргызской Республики, имеющие высшее юридическое образование, обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, пригодные по состоянию здоровья для работы в органах прокуратуры; лица, впервые назначаемые на должности, принимают присягу.

Лица, окончившие высшее юридическое учебное заведение и не имеющие опыта практической работы по специальности, проходят в органах прокуратуры стажировку в течение года. На них распространяются все права и обязанности соответствующего работника прокуратуры. Генеральный прокурор имеет право сократить срок стажировки или вообще освободить от нее. Прокуроры и следователи подлежат аттестации в установленном порядке.

Закон КР "О государственной службе" (ст.3) разделяет всех госслужащих на 6 групп:

1. Президент КР.

2. Депутаты Жогорку Кенеша КР.

3. Премьер-министр, члены Правительства, судьи и другие должности, назначаемые или избираемые Президентом или Жогорку Кенешем Кыргызской Республики.

4. Должности, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, занимающих должности групп 1, 2 и 3 - помощники, советники и др.

5. Учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения полномочий государственных органов.

6. Учреждаемые государственными органами, порядок прохождения службы которых регулируется специальными законами, - военнослужащие, сотрудники органов прокуратуры, внутренних дел, национальной безопасности, налоговой и таможенной инспекции.

Как видим, в приведенной градации госслужащих сотрудники органов прокуратуры находятся на самой нижней ступени иерархической лестницы. Однако так кажется только на первый взгляд и объясняется это наличием противоречий и неточностей в самой норме закона.

Так, Генеральный прокурор, министр внутренних дел, министр обороны и некоторые другие законом отнесены к третьей группе. Значит сотрудники этих ведомств, в том числе прокуратуры, должны быть по логике отнесены к четвертой группе, поскольку они обеспечивают исполнение полномочий этих лиц. Кого же необходимо относить к пятой группе, вообще непонятно. На наш взгляд, 5 и 6-ю группу из приведенной нормы вообще необходимо изъять и ввести группу 5 в следующей редакции: "Другие государственные служащие, включенные в единый Реестр, отвечающие предъявляемым квалификационным требованиям и получающие заработную плату за счет республиканского и местного бюджетов".

На сотрудника органов прокуратуры, кроме общепринятых для всех граждан требований (например, соблюдать Конституцию, законодательство и т.д.), так же, как и на других государственных служащих, возлагаются следующие обязанности:

соблюдать правила поведения и этику государственного служащего;

знать государственный язык в объеме, необходимом для исполнения своих служебных обязанностей;

выполнять приказы, распоряжения и иные решения вышестоящих руководителей, издаваемые в пределах их полномочий;

поддерживать уровень квалификации, необходимый для исполнения своих должностных обязанностей;

хранить государственную, служебную и иную охраняемую законом тайну;

при поступлении на службу, а затем ежегодно представлять в соответствующие органы налоговой службы сведения обо всех доходах и имуществе;

при наличии доли в уставном капитале коммерческих организаций на время нахождения на государственной службе обязан передавать в установленном порядке в доверительное управление другим лицам и некоторые другие.

Для работников органов прокуратуры законодательством Кыргызской Республики кроме того установлены довольно жесткие ограничения, связанные с прохождением службы. Прокурор и следователь не вправе:

заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой;

заниматься лично предпринимательской деятельностью, а также использовать свое служебное положение для содействия физическим и юридическим лицам в осуществлении ими предпринимательской деятельности с получением за это вознаграждения в любой форме;

быть представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на службе, либо который ему непосредственно подчинен и подконтролен;

использовать в неслужебных целях средства материально-технического и информационного обеспечения, служебные автотранспортные средства, другое государственное имущество и служебную информацию;

получать от физических и юридических лиц вознаграждение в виде подарков, денег и услуг за осуществление действий или бездействия, связанных с исполнением служебных полномочий;

участвовать в забастовках, манифестациях и иными действиями препятствовать функционированию государственных органов;

участвовать в деятельности политических партий и религиозных организаций в связи со своей служебной деятельностью;

находиться на государственной должности в государственных органах, в которых его служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью лицами, находящимися с ним в близких родственных отношениях (родители, супруг (а), братья, сестры и дети).

В случае установления и подтверждения факта несоблюдения установленных законом ограничений государственный служащий письменно предупреждается руководителем государственного органа, назначившим его на должность, о необходимости прекращения такой деятельности. При продолжении деятельности после письменного предупреждения в отношении служащего применяются предусмотренные законодательством КР меры ответственности.

Государственные должности не могут занимать лица:

признанные решением суда недееспособными;

имеющие судимость, не снятую или не погашенную в установленном законодательством порядке;

не пригодные по состоянию здоровья для исполнения обязанностей, согласно медицинскому заключению, если для соответствующей должности установлены специальные требования.

К работникам органов прокуратуры предъявляется также еще ряд требований этического характера:

при исполнении своих служебных обязанностей и во внеслужебных отношениях государственный служащий обязан в общении с руководством, коллегами и гражданами соблюдать общепринятые правила поведения, вести себя с достоинством;

быть вежливым, корректным, терпеливым, принципиальным, стремиться глубоко разобраться в существе вопроса, уметь выслушать собеседника и понять его позицию, а также взвешивать и принимать аргументированные решения;