По числу и разнообразию органов, за исполнением законов которыми осуществляется надзор, эта отрасль наиболее сложная и трудоемкая.

Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) учрежден с целью обеспечения единообразного понимания и точного исполнения законов органами представительной и исполнительной власти, органами контроля, предприятиями, учреждениями и организациями, общественными организациями, должностными лицами и гражданами. Эта цель конкретизируется в законодательстве, регулирующем прокурорский надзор, применительно к задачам, стоящим перед обществом и государством на определенных этапах их развития.

В ст.1 Закона о прокуратуре закреплено: прокурорский надзор за исполнением законов, как и надзор в других отраслях, осуществляется в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Прокурорский надзор за исполнением законов направлен на то, чтобы правовые акты, издаваемые органами представительной и исполнительной власти, государственного управления, контроля, других органов, соответствовали законам, чтобы эти законы точно и единообразно исполнялись всеми органами независимо от их подчиненности (подведомственности), должностными лицами и гражданами. Именно в этом заключается основная цель прокурорского надзора за исполнением законов.

Актуальность осуществления прокурорского надзора за исполнением законов обусловливается тем, что точное исполнение законов, в особенности органами представительной власти, органами государственного управления и контроля, правоохранительными органами, имеет исключительно важное значение для успешного выполнении стоящих перед российским государством задач. В первую очередь, на этих органах лежит обязанность претворения в жизнь законов, направленных на повышение жизненного уровня населения, развитие социальной сферы и экономики, укрепление государственности, соблюдение конституционных прав и свобод граждан, укрепление законности и правопорядка.

Осуществляя прокурорский надзор за исполнением законов, прокуроры способствуют тем самым развитию рыночных отношений в КР, повышению стабильности в обществе, укреплению государственности, становлению правового государства, т.е. реализации социально-экономических, иных реформ.

В связи с ростом преступности в последнее время возрастает роль прокурорского надзора за исполнением законов как раннего средства предупреждения преступлений. Осуществляя надзор, прокуроры выявляют не только преступления, но и, что особенно важно, - правонарушения, которые могут перерасти в преступления либо способствуют совершению преступлений.

Конкретные задачи прокурорского надзора за исполнением законов применительно ко всем прокуратурам и отдельно к территориальным и специализированным прокуратурам определяются в приказах и указаниях Генерального прокурора КР, его заместителей. Особое место среди этих актов занимает приказ Генерального прокурора КР "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина".

В обобщенном виде задачи прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов состоят:

· в обязательном вмешательстве прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении законов путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств;

· в наиболее полном использовании возможностей прокурорского надзора за исполнением законов в предупреждении правонарушений и, в первую очередь, преступлений;

· в активизации и совершенствовании деятельности органов государственного контроля и правоохранительных органов, направленной на обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление законности и правопорядка через проведение прокурорских проверок в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и в организациях;

· в более активном проведении в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений, ставя вопрос о привлечении к установленной законом ответственности правонарушителей вне зависимости от их должностного, имущественного положения, памятуя о том, что перед законом все равны;

· в доведении до населения и общественности через радио, телевидение, периодическую печать информации о работе органов прокуратуры, в том числе и в области прокурорского надзора за исполнением законов, в особенности о принимаемых ею мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с указанием их фамилий и должностей, состоянии и динамике правонарушаемости в регионах;

· в выявлении пробелов (дефектов) действующего законодательства, потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и принятии мер к их устранению путем внесения соответствующих предложений в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы. При этом нижестоящие прокуроры могут вносить подобные предложения через вышестоящих прокуроров;

· в повышении правовой культуры должностных лиц, в особенности руководителей государственных органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридически значимые действия, руководителей коммерческих организаций, предпринимателей, а также граждан, привитии им потребности точного исполнения законов. В наибольшей мере этому способствует активно осуществляемый прокурорский надзор за исполнением законов в сочетании с проведением специальных предупредительно-профилактических мероприятий.

Основное требование, предъявляемое в современный период к прокурорскому надзору за исполнением законов - это повышение его эффективности, что выражается в его влиянии на конечный результат - состояние законности и правопорядка.

3. Под полномочиями прокуроров понимается совокупность прав и обязанностей. Они определены в ст.16 Закона "О прокуратуре Кыргызской Республики" (в РФ - ст.22), в которой права прокурора не отделены от обязанностей, так как это вытекает из социальной сущности прокурорского надзора. Прокурор не только вправе внести определенный акт реагирования на выявленное нарушение закона, но и обязан сделать это в силу требований того же закона.

В процессе проверки в порядке общего надзора и в случаях, предусмотренных в законодательстве, прокурор¹¹ Согласно ст. 45 Закона «О прокуратуре Кыргызской Республики», под термином «прокурор" следует понимать: Генерального прокурора, его заместителей, всех нижестоящих прокуроров и их заместителей, начальников управлений и отделов, старших помощников и помощников, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов, действующих в пределах своей компетенции. В отличие от РФ (ст. 54) в Кыргызстане нет ссылок на конкретные нормы закона, в которых термин «прокурор" имеет такое широкое толкование. вправе:

1. По предъявлению служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности, деятельность которых связана с предметом проверки, иметь доступ к их документам и материалам.

2. Требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; проведение проверок и ревизий деятельности подконтрольных и подведомственных предприятий, учреждений и организаций, подчиненных им должностных лиц; выделение специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения экспертиз, проверок, поступивших в прокуратуру материалов, информаций, обращений и обязывать их сообщать о результатах рассмотрения.

В общем надзоре ревизия (или аудит) хозяйственной деятельности находит свое прикладное значение в качестве одной из форм привлечения специальных познаний. На практике в основном выделяются следующие основания назначения ревизий: факты злоупотребления должностных и материально-ответственных лиц государственных, муниципальных предприятий и учреждений; факты нецелевого использования бюджетных средств; причинение имущественного вреда представителями государства в органах управления хозяйствующих субъектов с государственной долей собственности; нарушение требований приватизационного законодательства; обоснованное возражение лица, допустившего правонарушение, о проверке его объяснений, опровергающих возникшее подозрение и т.д.

С требованием о проведении ревизии на предприятиях, основанных на негосударственной собственности, прокурор вправе обращаться только в случаях причинения ущерба обществу или государству. Например, при срыве государственного заказа, социальных программ, профинансированных из бюджета; в случаях доведения государственного предприятия его контрагентами до банкротства; неисполнения обязанностей по внесению налогов и обязательных платежей в бюджет и т.д.

Проверка в отличие от ревизии и по смыслу, и по объему выполняемой работы обычно проводится по частному поводу, когда не возникает необходимости в исследовании довольно значительного числа документов, производственно-хозяйственных операций и т.д.

Ревизии и проверки в государственных органах поручаются вышестоящему органу, а в хозяйствующих субъектах - контролирующему органу по профилю их деятельности. Следует отметить, что законодательство Российской Федерации (ст.21 Закона о прокуратуре) ограничивает основания для проведения прокурорских проверок лишь случаями поступления сообщений о нарушениях закона. В законах Кыргызской Республики такого ограничения нет. И это, полагаем, правильно, поскольку его наличие обрекает прокурорский надзор занимать "выжидательную" позицию, что не всегда приемлемо.

3. Вызывать должностных лиц и граждан и требовать от них объяснений по поводу нарушения закона. Как правило, объяснения составляются вызванными лицами самостоятельно в форме ответов на интересующие прокурора вопросы в письменном виде.

4. Освобождать лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию (кроме административного ареста, назначенного судом), опротестовывать противоречащие закону акты, вносить представления и предписания об устранении нарушений законов, обращаться в суд с заявлениями в защиту прав и охраняемых законом интересов граждан, общества и государства; возбуждать уголовные дела и дисциплинарные производства.

Должностные лица обязаны приступить к выполнению требований прокурора о проведении проверок, ревизий и экспертиз не позднее 10 дней с момента поступления такого требования. К сожалению, в настоящее время пока в законодательстве Кыргызской Республики не предусмотрена конкретная ответственность граждан и должностных лиц за неисполнение законных требований прокурора и воспрепятствование осуществлению им своих полномочий. Однако на введение соответствующих дополнений в законы предписывается в Указе Президента КР от 6 февраля 2001 года ¹¹ См.: «Слово Кыргызстана" № 15 от 8 февраля 2001 г. . В Российской Федерации такая ответственность установлена в ст.165-10, 165-11 Кодекса об административных правонарушениях.

4. Выявив нарушения законов, установив обстоятельства, способствующие нарушениям, и виновных лиц, прокурор принимает меры к устранению этих обстоятельств и недопущению в будущем, а также к привлечению к установленной законом ответственности виновных лиц. Для этого законодательством, регулирующим прокурорский надзор, предусматривается ряд специфических полномочий прокуроров, обеспечивающих устранение нарушений законов. Такие полномочия в теории и практике прокурорского надзора принято именовать правовыми средствами прокурорского реагирования на нарушения законов или правовыми средствами прокурорского надзора.

Средства реагирования по своему внешнему выражению, порядку применения могут быть общими для всех отраслей прокурорского надзора и участков деятельности прокуратуры и специфическими, характерными для отдельных отраслей надзора и участков деятельности. К числу общих средств реагирования можно отнести опротестование противоречащих закону актов, внесение представлений об устранении нарушений законов. К специфическим средствам реагирования можно отнести такие, как дача заключений и заявление ходатайств прокурором в суде.

Предусмотренные законодательством и совершаемые в установленном порядке действия по устранению выявленных нарушений законов, а также причин и условий, им способствующих, привлечению к ответственности виновных лиц являются правовыми средствами реагирования прокурора на нарушения законов.

Средства реагирования реализуются посредством письменных или устных актов прокурорского надзора, основными из которых являются протесты, представления и постановления. Закон не устанавливает единого письменного выражения для всех видов актов прокурорского надзора. Для некоторых из них, например представлений, вносимых в порядке уголовного судопроизводства, установлена письменная форма, для других, таких как заключения, даваемые прокурором в суде, - устная и письменная форма.

Акты прокурорского надзора - это специфические правовые акты, вносимые только прокурором в порядке реализации своих полномочий. Известно, что прокурор как государственное лицо, осуществляющее надзор, не обладает административной властью, т.е. не вправе отдавать распоряжения органам, за исполнением законов которыми он осуществляет надзор. Он не может непосредственно сам отменить незаконный правовой акт, восстановить нарушенную законность, привлечь виновное лицо к административной или иной ответственности. Именно посредством актов прокурорского надзора прокурор обращается к компетентным органам с требованием об устранении нарушений законов и привлечении к ответственности виновных лиц.

Некоторой особенностью отличаются акты, выносимые прокурором при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. За исключением представлений, эти акты носят распорядительный характер, обязывающий органы дознания и следствия выполнить определенные действия.

Внесение соответствующих актов прокурорского надзора - это не столько право, сколько обязанность прокурора. Выявив нарушение закона, кем бы оно не было совершено, прокурор обязан реагировать на это в установленном законом порядке.

Акты прокурорского надзора - это индивидуальные акты, обращенные к тем или иным органам и должностным лицам в связи с определенными фактами (нарушениями законов). Акт прокурорского надзора обязывает другой орган, должностное лицо, руководителя коммерческой организации реагировать на него установленным законом образом: рассмотреть, принять необходимые меры и сообщить прокурору, внесшему его. Правильное составление актов прокурорского надзора, точное и полное выражение в них закрепленных в законе полномочий прокуроров и основанных на них требований - неотъемлемое условие действенности надзора за исполнением законов.

Выбор средств реагирования зависит от характера нарушений законов, их причин, распространенности нарушений, вредных последствий, вызванных нарушением законов, степени вины правонарушителей. Обычно применяются такие правовые средства реагирования и акты прокурорского надзора, избираются такие его формы (письменная, устная), которые позволяют достигать высшего эффекта, при том наиболее оперативно - в плане устранения и предупреждения нарушения законов.

К прокурорскому реагированию предъявляются определенные требования: оно должно быть своевременным, оперативным, обоснованным, упреждающим, достаточно острым, комплексным, маневренным, адекватным и законченным. Оно должно дополняться мерами профилактического характера. Только при этом меры прокурорского воздействия будут наиболее результативны.

Институт прокурорского реагирования - это не только действенное средство устранения нарушений законов и привлечения к ответственности виновных в этом лиц, но и, что особенно важно, эффективный инструмент предупреждения нарушений законов. Принятие прокурором оперативных мер к устранению выявленных нарушений законов и установленных обстоятельств, им способствующих, а также к привлечению к соответствующему виду ответственности виновных лиц способствует предупреждению правонарушений, формированию у исполнителей законов здорового (правильного) правосознания, основанного на уважительном отношении к закону.

Выводы по теме:

· Теоретическим значением данной темы является освоение студентом теоретических знаний о прокурорском надзоре за исполнением законов.

· Практическим значением изучения данной темы является то, что юрист может без особого труда составлять различные акты прокурорского реагирования.

ЛИТЕРАТУРА:

1. Шагивалиев А.К. Прокурорский надзор в Кыргызской Республике. - Б.: Раритет-Инфо, 2004. - С.373.

2. Сухарев А.Я. Прокурорский надзор. - М.: Норма, 2005. - С.466.

3. Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум. - М.: Экзамен, 2006. - С.387.

4. Прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании преступлений. / Под ред. Соловьёва А.Б. - М.: Юрлитинформ, 2000.

5. Прокурорский надзор в стадии возбуждения уголовного дела. Научно-методическое пособие. / Под ред. Токарева М.Е., Короткова А.П. - М.: Юрлитинформ, 2002.

Лекция № 7. Тема: "Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина"

Цели темы:

· Дать студентам понятие о том, что соблюдение прав и свобод человека и гражданина, а также прокурорский надзор за этой деятельностью является приоритетным направлением в деятельности органов прокуратуры.

· Объяснить и раскрыть содержание и значение осуществления надзора в этом направлении.

План лекций:

1. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина как самостоятельная отрасль прокурорского надзора.

2. Полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

3. Организация работы по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

1. Прокуроры всегда делали упор на осуществление надзора за исполнением законов, закрепляющих правовой статус личности, способствуя тем самым реальному обеспечению предоставленных гражданам прав и свобод. Речь идет о защите политических, экономических, социальных и личных прав и свобод человека и гражданина.

Защита прав и свобод человека и гражданина средствами прокурорского надзора пронизывает всю многогранную деятельность прокурора. Какие бы действия ни совершал прокурор, реализуя предоставленные ему полномочия, в какой бы отрасли он ни осуществлял надзор - его, в первую очередь, интересует вопрос, соблюдаются ли права и свободы человека и гражданина. И если они не соблюдаются, прокурор принимает предусмотренные законом меры к восстановлению нарушенных прав и свобод граждан. В связи с этим прокурорский надзор выступает одной из гарантий реального соблюдения прав и свобод человека и гражданина, и является основным, важнейшим направлением прокурорской деятельности на современном этапе.

Включение в раздел III Закона о прокуратуре главы 2 "Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина", с одной стороны, говорит об особой актуальности для России соблюдения прав и свобод граждан и, с другой, - о повышении роли прокуратуры как органа надзора в обеспечении этих прав и свобод в переходный для государства период. В правовом государстве, которое у нас создается, приоритетным является соблюдение прав и свобод личности.

Многочисленные нарушения прав и свобод человека и гражданина, допускаемые в последнее время, ухудшение работы судов вследствие возросшего количества рассматриваемых дел, недоступность для многих граждан услуг адвокатов ввиду отсутствия средств и, следовательно, ослабление правовой защищенности граждан подчеркивают необходимость совершенствования и активизации прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Предмет прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определен в Законе о прокуратуре. Он включает в себя надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина министерствами, службами, иными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Анализ содержания названной статьи позволяет сделать вывод о том, что полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина распространяются на все органы и всех должностных лиц, независимо от их подчиненности (подведомственности) и формы собственности, начиная с министерств и ведомств. Закон в этом отношении не содержит каких-либо ограничений. Иными словами, при поступлении сведений о нарушении прав и свобод человека и гражданина прокурор вправе провести проверку или совершить иные надзорные действия в любом органе, на любом предприятии, в учреждении и организации, а также в общественной организации или объединении. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина возложено Конституцией КР на все без исключения органы. Из этого видно, какое значение законодатель придает соблюдению прав и свобод человека и гражданина.

Основная цель прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина - это достижение такого положения, когда эти права и свободы реально соблюдаются всеми органами и должностными лицами, когда граждане уверены, что их права и интересы надежно защищены, и в случае нарушения этих прав и свобод они могут рассчитывать на помощь соответствующих государственных органов, в том числе и органов прокуратуры.

Задачи прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определяются в приказах и указаниях Генерального прокурора КР, его заместителей. Эти задачи в значительной мере совпадают с задачами, решаемыми прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законов (лекция 8).

Генеральный прокурор требует от всех прокуроров, чтобы надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина находился в центре их постоянного внимания, чтобы прокуроры остро реагировали на факты ущемления прав и свобод личности. При этом предметом особой заботы прокуроров должно быть соблюдение прав и свобод слабозащищенных категорий населения (инвалидов, престарелых, детей, потерявших родителей и некоторых других).

Прокурорам особенно внимательно следует относиться к жалобам и заявлениям граждан об ущемлении их прав и свобод, своевременно рассматривать и разрешать подведомственные прокуратуре обращения граждан, принимая меры к восстановлению нарушенных прав и свобод.

Надзорные мероприятия, в первую очередь, должны проводиться в тех государственных органах, на которые возложено осуществление контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, так как от того, как применяют эти органы, их должностные лица предоставленные им полномочия и исполняют возложенные на них обязанности, во многом зависит состояние обеспечения этих прав и свобод. Однако, осуществляя надзор за исполнением законов этими органами, прокурор должен действовать строго в рамках предоставленной ему компетенции, не допуская вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность названных органов и не подменяя их.

Если установлен судебный порядок рассмотрения споров, связанных с нарушением прав и свобод человека и гражданина, прокурор, не подменяя суд, может воспользоваться правом обращения с исками в суды в защиту интересов граждан.

Прокурор должен быть особенно нетерпим к фактам проявления бездушия к гражданам со стороны соответствующих органов и должностных лиц, к которым обратились граждане с просьбой о защите своих прав и свобод, непринятия ими мер по восстановлению нарушенных прав и свобод граждан.

Одна из главнейших задач прокуратуры как правозащитного органа - это защита общественных и публичных интересов. Прокуроры обязаны, в первую очередь, предпринимать такие действия и меры, которые способствуют защите прав и свобод всех или многих граждан, проживающих в стране или в регионах. Речь должна идти о действиях, предупреждающих принятие или издание правовых актов представительными, исполнительными органами, которыми могут быть нарушены права и свободы всех или многих граждан, о принятии мер к отмене подобных актов, о предъявлении исков (заявлений) в суды в защиту интересов всех или многих граждан, проживающих в регионе и т.д. К сожалению, возможности прокуратуры по защите общественных публичных интересов нередко используются далеко не полностью.

2. Осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прокурор в полной мере использует полномочия, применяемые им при осуществлении надзора за исполнением законов, которые закреплены в ст.22 Закона о прокуратуре. При этом основным правовым средством выявления нарушений прав и свобод граждан также является прокурорская проверка, проводимая при наличии сведений о нарушении законов.

В соответствии со ст.27 указанного Закона прокурор при осуществлении возложенных на него функций по защите прав и свобод человека и гражданина:

· рассматривает и проверяет заявления, жалобы, иные сообщения о нарушении прав и свобод граждан. Работа с обращениями граждан занимает большое место в деятельности прокуроров. Она подчинена исключительно решению задачи охраны прав и свобод человека и гражданина. Рассматривая и разрешая обращения, прокурор получает информацию о состоянии соблюдения прав и свобод человека и гражданина, принимает предусмотренные законом меры к восстановлению нарушенных прав и свобод. Рассмотрение жалобы прокурором не препятствует обращению гражданина в суд по тому же вопросу;

· разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод. В связи с тем, что многие граждане имеют слабое представление о порядке защиты своих прав и свобод, прокуроры на личном приеме граждан, во время иных встреч с трудящимися, через средства массовой информации разъясняют им, какими правами и свободами они обладают, как их следует защищать, если они нарушаются. Прокуроры знакомят граждан, в частности, с процедурой судебной защиты их прав и свобод, с основаниями обращения в другие органы по защите прав и свобод, при необходимости оказывают помощь инвалидам, престарелым и некоторым другим категориям граждан в составлении исковых заявлений и иных документов, представляемых в суды. Разъяснительная деятельность прокуроров пострадавшим весьма разнообразна;

· принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, возмещению причиненного ущерба слабозащищенным в социальном отношении категориям граждан (при их согласии).

Предупреждению нарушений прав и свобод человека и гражданина служит вся надзорная иная деятельность прокурора, а также проводимая им предупредительно-профилактическая работа, выражающаяся в чтении лекций и проведении бесед на правовые темы, в выступлениях в средствах массовой информации, консультировании граждан и должностных лиц, в иных формах доведения до масс требований законов. Своевременное выявление прокурором нарушений законов и принятие им мер к их устранению пресекают противоправные действия, препятствуют их распространению. Большую роль в предупреждении нарушений прав и свобод граждан играет объявление должностным лицам предостережения о недопустимости нарушения закона, если прокурор обладает сведениями о готовящихся нарушениях.

В случаях причинения гражданам ущерба прокурор ставит вопрос перед виновными должностными, иными лицами, органами о возмещении ущерба, при необходимости обращается в суд с исками.

Если нарушение прав и свобод человека и гражданина носит характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые правомочны рассматривать дела об административных правонарушениях соответствующих составов. Закон предоставляет прокурору право выбора. Однако во всех случаях он должен проконтролировать, вынесено ли постановление о привлечении виновных лиц к административной ответственности, исполнено ли оно.

При нарушениях прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, прокурор предъявляет и поддерживает в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах иски в интересах пострадавших. Этим правом прокурор пользуется, как правило, когда пострадавший по своему состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы. Прокурор предъявляет и поддерживает также иски в судах в тех случаях, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо когда нарушение приобрело (получило) особое общественное значение (общественный резонанс).

При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина носит характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело и принимает предусмотренные законом меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию.

Таким образом, прокуроры наделены необходимыми полномочиями, позволяющими им надежно отстаивать права и свободы человека и гражданина. Эти полномочия рассчитаны на активное их применение прокурорами.

3. Организация работы по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина не отличается заметной спецификой от организации работы по надзору за исполнением законов, поэтому коснемся лишь некоторых моментов.

Работа по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина находит отражение как в текущих, так и в перспективных планах прокуратур всех звеньев: мероприятия по защите их прав и свобод обычно включаются во все разделы. Эти мероприятия могут быть сгруппированы в самостоятельные разделы планов.

Отдельные планы работы по надзору за соблюдением прав и свобод граждан обычно не составляются.

Организуя работу по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прокурор - руководитель прокуратуры должен обладать достоверной и полной информацией о состоянии исполнения в регионе названного законодательства, о наиболее распространенных, вызывающих озабоченность общественности (общественный резонанс) нарушениях прав и свобод граждан, требующих вмешательства как прокуратуры, так и других государственных органов, в первую очередь призванных защищать эти права и свободы. Он также должен знать, почему надлежащим образом не соблюдаются права и свободы граждан в регионе.

В целях организации работы в этой области на научной основе прокурор должен ясно представлять реальные возможности прокуратуры в плане защиты прав и свобод граждан, а также возможности соответствующих государственных и муниципальных органов, обязанных защищать права и свободы физических лиц, проживающих или находящихся в регионе. Речь идет об органах представительной и исполнительной власти, органах местного самоуправления, судах, других правоохранительных органах и органах, наделенных функциями контроля.

Все это позволяет, с одной стороны - предусматривать в планах работы мероприятия (проверки, обобщения, внесение актов реагирования, обращение с заявлениями и исками в суды, предупредительно-профилак-тические меры и т.д.), которые в наибольшей мере могут способствовать защите прав и свобод граждан и, с другой стороны, максимально использовать возможности других органов в области защиты прав и свобод граждан, преимущественно путем поручения им проведения проверок соблюдения прав и свобод граждан в связи с сигналами о нарушениях. Только совместными скоординированными усилиями органов прокуратуры и других органов можно реально обеспечить права и свободы граждан.

Выводы по теме:

· Теоретическим значением изучения данной темы является анализ нормативно-правовой базы в области соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

· Практическим значением изучения этой темы является освоение юристом правовых навыков и оказание юридической помощи гражданам при нарушении их конституционных прав и свобод.

ЛИТЕРАТУРА:

1) Шагивалиев А.К. Прокурорский надзор в Кыргызской Республике. - Б.: Раритет-Инфо, 2004. - С.373.

2) Сухарев А.Я. Прокурорский надзор. - М.: Норма, 2005. - С.466.

3) Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум. - М.: Экзамен, 2006. - С.387.

4) Прокурорский надзор в Российской Федерации. Учебное пособие. / Под ред. Химичева Г.П. - М.: Книжный мир, 2001.

5) Прокурорский надзор в РФ. Учебник. / Под ред. Рохлина В.И. - М.: Сентябрь, 2000.

6) Прокурорский надзор за законностью и обоснованностью. / Под ред. Ломидзе А.Б. - М.: Юрлитинформ, 2000.

7) Закон КР "О прокуратуре КР", от 18 декабря 1993 г.

Лекция № 8. Тема: "Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и следствие"

Цели темы:

· Дать студентам информацию о норматиных правовых актах, регулирующих оперативно-розыскную деятельность, дознание и следствие.

· Объяснить и раскрыть значение и содержание прокурорского надзора за

исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и следствие.

План лекций:

1. Сущность, понятие, задачи надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и следствие.

2. Предмет и пределы надзорной деятельности.

3. Полномочия прокурора.

1. Исторически сложилось так, что прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью и следствием был, есть и в ближайшем обозримом будущем будет центральным, основным звеном работы всей системы органов прокуратуры. Это и понятно, ибо ни в какой другой области надзора невозможно встретить такого количества, порой взаимоисключающих друг друга и противоборствующих, интересов человека, соблюдение прав и свобод которого в современных условиях возведено в ранг наипервейших условий существования демократического общества и государства. Не будет преувеличением сказать, что именно в этом направлении прокурорской деятельности в полной мере зеркально отражаются как, с одной стороны, преимущества, так, с другой - и наиболее слабые, уязвимые, болезненные точки надзорной работы. Думается, практические работники прокуратуры подтвердят, что именно здесь совершается наибольшее количество упущений и злоупотреблений, за которые в основном получают различные виды взысканий как прокуроры, так и следователи.

"При проведении следствия и организации прокурорского надзора следует иметь в виду, - говорится в приказе Генерального прокурора Кыргызской Республики № 4 от 6 марта 2000 г., - что никакие иные нарушения законов не причиняют людям таких нравственных и физических страданий, как нарушения, связанные с незаконным задержанием, необоснованным привлечением к уголовной ответственности и осуждением невиновных".

В условиях резкого роста тяжких преступлений, особенно корыстно-насильственной направленности, разгула организованных форм преступности значительно осложнилась работа следственного аппарата по раскрытию и расследованию преступлений, выявлению и изобличению лиц, их совершивших, реализации прав и законных интересов населения страны. Преступность стала реальной угрозой устоям кыргызской государственности, конституционной законности и безопасности граждан.

В целом по республике уровень преступности вырос только за один 1999 г. на 16,5 % по сравнению с данными 1998 г. Наибольший рост наблюдается по следующим видам преступлений:

контрабанда наркотиков - 110 %, в 2000 г. еще + 75,0 %

кражи - 46,8 %

грабежи - 23,1 %

взяточничество - 19,5 %, в 2000 г. еще + 22,2 %

уклонение от уплаты налогов - 19,3 %

В 1999 г. велик удельный вес зарегистрированных тяжких и особо тяжких преступлений - 55,7 % (22,2 тыс.), который в 2000 г. увеличился до 67,1 % (25,9тыс.), особенно в Чуйской области (76,7 %) и в Иссык-Кульской области (78,1 %) от общего числа. В 2000 г.1233 преступления совершено несовершеннолетними (привлечено к уголовной ответственности по ним 1713 лиц).13,3% (или 3,2 тыс.) преступлений совершено при различных формах рецидива.

Анализ статистических данных по преступности за 2000 г. по сравнению с 1999 г. показал стабильный рост тяжких насильственных преступлений:

убийств - 19,2 %

изнасилований - 7,8 %

разбойные нападения - 8,4 %.

Имеет место рост должностных преступлений:

взяточничество - 22,2 %

хищение - 5,5 %

Однако приведенные данные, на наш взгляд, не отражают в полной мере реальную картину. Статистика - вещь лукавая и, как правило, отражает лишь официальные показатели работы отдельных правоохранительных органов, сведенных воедино. За кадром остается много факторов, которые дают основания для возникновения сомнений в ее беспристрастности. Это и большой пласт латентной преступности, и факты массового сокрытия преступлений от регистрации, и еще многое другое. Тем не менее, не доверять ей полностью мы не можем.

Увеличение уровня преступности в кратных размерах свойственно для всех государств в переходные периоды развития. Кыргызстан не является здесь исключением из правил. Влияние на это, безусловно, оказывают факторы, способствующие существованию и самовоспроизведению преступности. Назовем основные:

1) общий упадок экономики и уровня жизни граждан;

2) слабость правовой базы реформ и ее внутренняя противоречивость;

3) отсутствие должного контроля со стороны государства за законностью действий аппарата управления и хозяйствующих субъектов;

4) недостатки в работе самих правоохранительных органов.

При осуществлении прокурорского надзора за следствием не следует забывать, что хотя двух одинаковых преступлений в природе не существует, тем не менее, задача прокуроров присущими им методами добиваться выявления общих, слабых мест противоправных деяний и путем предоставленного законом права процессуального руководства следствием добиваться конечного результата - неотвратимости наказания за каждое совершенное преступление. Тем более что преступные проявления в основном носят на себе отпечаток некоей универсальности. Особенно это заметно на примерах совершения преступлений в сфере экономики, где просматривается явное стремление всякого рода расхитителей овладеть теми участками деятельности, где сосредоточен конечный результат производственного цикла, этап эквивалентного обмена продукции (товара) на деньги. Так было и при социализме, когда основная масса этих преступлений совершалась в сферах торговли, общественного питания, заготовок. Так это, но более в открытой и циничной форме, происходит и сейчас.

И еще об одном обстоятельстве, на которое хотелось бы обратить внимание. Это вопросы общей характеристики нового УПК КР. На наш взгляд, он представляет собой действие, образно выражаясь, делающее шаг вперед и два шага назад. Несомненно, шагом вперед можно считать введение состязательного судебного процесса. Однако это положительное впечатление при более пристальном рассмотрении тут же улетучивается, поскольку его разработчики и законодатель оставили следствие на уровне времен социализма. Более того, путем различного рода недомолвок, ограничений, недоработок настолько осложнили и без того перерегламентированную до крайности деятельность следователя и прокурора, что в наших условиях при буквальном следовании букве закона становится просто невозможно вести законное следствие. Зачем, спрашивается, армия (или батальон в условиях Кыргызстана) следователей собирает десятки тысяч томов уголовных дел, если суд при рассмотрении дела не принимает их во внимание и выносит приговор только на основе доказательств, добытых в ходе судебного разбирательства?

Это обстоятельство не столько ускорило, сколько еще более отдалило время вынесения справедливого приговора.

Если брать в целом, то прокурорский надзор за соблюдением уголовного судопроизводства можно подразделить на четыре стадии.

1. Надзор на стадии доследственной проверки и решения вопроса о возбуждении уголовного дела.

2. Надзор на стадии следствия и принятия процессуальных решений.

3. Надзор на стадии определения вины и участия при вынесении решения судом.

4. Надзор на стадии исполнения наказания.

2. Предмет надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность (далее - ОРД), дознание и следствие и полномочия прокурора определены в Законе "О прокуратуре Кыргызской Республики", УПК КР, Законе "Об ОРД Кыргызской Республики", Приказах Генерального прокурора КР № 3 от 3 марта 2000 г. "Об организации прокурорского надзора за раскрытием и расследованием преступлений"; № 4 от 6 марта 2000 г. "Об усилении прокурорского надзора за соблюдением законности при привлечении граждан к уголовной ответственности, применении к ним ареста в качестве меры пресечения и продлении сроков следствия и содержания под стражей", а также другими законами и подзаконными актами. В частности, согласно ст.23 Закона "О прокуратуре Кыргызской Республики" предметом надзора в рассматриваемой отрасли определен установленный порядок разрешения заявлений и сообщений о совершенных преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность принимаемых этими органами решений.

Полномочия прокурора приведены в основном в ст.34 УПК Кыргызской Республики. Прокурор уполномочен:

1) возбуждать уголовное дело и поручать его расследование следователю в соответствии с настоящим Кодексом;

2) осуществлять надзор за законностью расследования уголовных дел.

(2) Осуществляя надзор за законностью расследования уголовных дел, прокурор управомочен:

1) проверять исполнение требований закона о приеме, регистрации и разрешении сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях;

2) поручать расследование уголовного дела следователю или группе следователей;

3) разрешать отвод, заявленный следователю, а также его самоотвод;

4) давать следователю письменные указания о расследовании дела, об избрании, изменении или отмене меры пресечения, квалификации деяния и осуществлении следственных и других процессуальных действий;

5) рассматривать предусмотренные настоящим Кодексом возражения следователя, не согласного с указаниями прокурора, осуществляющего надзор;

6) отменять незаконные и необоснованные постановления следователя и нижестоящего прокурора, выносить постановления о приостановлении, прекращении производства по делу;

7) разрешать жалобы на решения и действия органа дознания, следователя или нижестоящего прокурора;

8) отстранять следователя и нижестоящего прокурора от дальнейшего участия в осуществлении уголовного судопроизводства по данному делу, если ими допущено нарушение закона;

9) обращаться в соответствующие органы с представлениями о лишении иммунитета от уголовного преследования лиц, пользующихся им, если эти лица подлежат привлечению в качестве обвиняемого;

10) поддерживать обвинение в суде;

11) возвращать уголовное дело следователю с указанием о восполнении пробелов следствия;

12) отказываться от уголовного преследования обвиняемого и изменять предъявленное ему обвинение;

13) давать органу дознания письменные указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий в связи с производством по уголовному делу;

14) давать поручения о применении мер защиты потерпевшего, свидетеля и других лиц, участвующих в уголовном судопроизводстве;

15) освобождать лиц, без законного основания содержащихся под стражей;

16) продлевать сроки следствия и содержания обвиняемого под стражей.

(3) Прокурор осуществляет также другие полномочия, предусмотренные настоящим Кодексом.

(4) Указания прокурора органам дознания и следствия в связи с рассмотрением заявлений, сообщений о преступлениях и расследованием уголовного дела, данные в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, являются для этих органов обязательными. Обжалование полученных указаний вышестоящему прокурору не приостанавливает их исполнения.

О некоторых других полномочиях (например, ст.238 УПК КР) будет сказано несколько ниже, при рассмотрении соответствующей стадии надзора. Здесь же нам хотелось бы обратить внимание на такой факт. Некоторые ученые и практики от юриспруденции суть проводимой реформы в стране видят только в одном - перераспределении полномочий между различным правоохранительными и судебными органами. Это, на наш взгляд, глубокое заблуждение, опровергающееся на математическом языке простой аксиомой: от перемены мест слагаемых сумма не изменяется. Суть реформы в ее конечном результате в том, насколько демократичнее станет Кыргызская Республика после ее проведения, насколько эффективнее окажется механизм соблюдения прав и свобод конкретного человека и гражданина. Поэтому обычно на вопрос: "А не слишком ли много полномочий у прокурора?" отвечаем: "Зато все остальные 439 статей УПК - это его сплошные обязанности". Чего же все-таки больше - судите сами. Между тем, прокуратура на данном историческом этапе является единственным государственным органом, который Конституцией (ст.78) уполномочен на осуществление функции уголовного преследования. Всем остальным правоохранительным органам (СНБ, МВД и т.д.) прокуратура по существу лишь делегирует это полномочие в установленном законом порядке.

Именно этим обстоятельством можно объяснить право прокуратуры на проведение следствия по определенной категории уголовных дел, а также права принять к своему производству или поручить подчиненному прокурору или следователю расследование любого преступления (ст.26 Закона "О прокуратуре Кыргызской Республики"). Кстати, последнее право прокурора по непонятным причинам "утеряно" составителями нового процессуального закона. Однако, по нашему мнению, может вполне использоваться со ссылкой на действующий Закон "О прокуратуре Кыргызской Республики". Это не будет вовсе противоречить нормам УПК, а лишь дополнять их. Тем более, если при этом следовать всеми признанному юридическому правилу: разрешено все, что не запрещено законом. УПК прямо не запрещает, закон о прокуратуре разрешает. Поэтому такие действия прокурора, если они будут использоваться для достижения торжества законности по конкретному уголовному делу, могут, на наш взгляд, только приветствоваться.

Прокурорский надзор на стадии доследственной проверки и решения вопроса о возбуждении уголовного дела можно в свою очередь подразделить на следующие составляющие:

1. Надзор за полнотой регистрации заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся к совершению преступлениях.

2. Надзор за оперативно-розыскной деятельностью.

3. Надзор за законностью возбуждения уголовных дел.

Несмотря на то, что теоретически начальной стадией уголовного судопроизводства считается момент возбуждения уголовного дела, на практике прокурорский надзор начинается не с него, а с момента поступления сообщения о совершенном преступлении. В Кыргызской Республике существует единый для всех правоохранительных и судебных органов учет заявлений и сообщений о преступлениях, ведение которого возложено на органы МВД.

Требования по этому поводу изложены в "Инструкции о едином учете преступлений", утвержденном совместным приказом № 23/197/76/62/261/22/413 от 13 июня 2000 г. Генеральным прокурором, министром внутренних дел, председателем Верховного суда, министром национальной безопасности, директором Судебного департамента, начальником Управления налоговой полиции, директором Государственной таможенной инспекции при Министерстве финансов Кыргызской Республики.

Согласно данной инструкции заявления и сообщения о любом совершенном или готовящемся преступлении регистрируются в книге учета преступлений (далее - КУП). К таким сообщениям относятся:

устные или письменные заявления граждан, после разъяснения им об уголовной ответственности за заведомо ложный донос, оформленные в соответствии с УПК и подписанные заявителем;

устные или письменные заявления о повинной, оформленные в соответствии с УПК и подписанные лицом, явившимся с повинной;

письменные сообщения должностных лиц организацией;

сообщения, опубликованные в газете или журнале, либо распространенные на радио или телевидении (составители почему-то здесь не упомянули сообщения электронных СМИ - Ш. А.);

письменные сообщения или рапорта органа дознания, следователя, прокурора о непосредственном обнаружении преступления, в том числе в процессе следствия.

Органы внутренних дел, кроме вышеперечисленного, обязаны регистрировать в КУПе заявления и сообщения о безвестном исчезновении граждан.

Заявления или сообщения о преступлениях, в том числе по делам частного обвинения, поступившие в суд, направляются прокурору, которые в последующем регистрируются в КУП органов внутренних дел.

Орган дознания, следователь и прокурор обязаны принять и рассмотреть заявления и сообщения о любом совершенном или готовящемся преступлении. Они не вправе отказываться от их приема под предлогом обслуживания другой территории, подследственности другим правоохранительным органам, недостаточности сведений для решения вопроса о наличии признаков преступления или по каким-либо другим причинам.

Таковы вкратце общие требования к приему сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях. Поскольку законом на прокурора возложена обязанность принимать все меры к устранению любых нарушений закона от кого бы они не исходили, практикой прокурорского надзора на данной стадии выработаны определенные приемы по обнаружению скрытых от регистрации преступлений. Основная масса этих нарушений, в погоне за "нужными" показателями, совершается сотрудниками органов внутренних дел. Приведем основные источники информации, свидетельствующие об укрытии преступлений от учета.

1. Жалобы граждан на неприятие мер по их устным и письменным обращениям в правоохранительные органы о совершенных преступлениях.

2. Данные КУП и так называемых "нарядов органов внутренних дел", налоговой полиции и других учреждений. Проверки именно этих документальных данных способствуют в значительной мере устранению многочисленных нарушений регистрационной дисциплины.