не оставлять без внимания факты нарушения норм этики со стороны других государственных служащих;

не принуждать своего подчиненного принимать неправомерные решения или совершать незаконные действия;

не обсуждать с гражданами и другими лицами действия своего руководителя, коллег или подчиненного, а также свои собственные действия на государственной службе;

не вправе давать несогласованные и неуполномоченные обязательства и обещания;

не вправе допускать конфликта интересов в своей деятельности (ситуация, когда служащий имеет личный интерес в результате своей деятельности на государственной службе, но который противоречит интересам этого государственного органа или общества в целом);

не вправе допускать незаконного влияния или воздействия со стороны кого-либо, в том числе иных должностных лиц, независимо от занимаемой ими должности и положения, на свою служебную деятельность. В случае оказания такого давления госслужащий обязан сообщить об этом своему руководителю или вышестоящему органу.

Контроль за соблюдением этических норм возлагается на комиссии по этике, избираемые самими государственными служащими соответствующего органа, в которую по должности входят руководитель данного государственного органа и его заместители. Однако последние не могут быть избраны председателем комиссии. Данные комиссии по каждому случаю правонарушения проводят служебное расследование, по результатам которого государственные служащие могут быть привлечены к дисциплинарной, административной, материальной или уголовной ответственности в установленном законом порядке.

Приведенные выше профессиональные и этические требования к работникам органов прокуратуры освещены столь подробно не без оснований. Соглашаясь в принципе и в целом со всеми пунктами данных требований, тем не менее следует отметить, что в реальности некоторые из них неисполнимы либо трудноисполнимы и, как правило, не исполняются. Их появление связывается нами, во-первых, со спецификой переходного периода; во-вторых, благим намерением законодателя усилить борьбу с коррупционными проявлениями в системе государственной службы.

Однако весь комплекс данных требований, на наш взгляд, кажется чрезмерным. Сами собой напрашиваются вопросы: что нам делать с некоррумпированными прокурорами, которые в сельской местности берут в аренду землю, обрабатывают ее, получают урожай и используют полученные доходы для нужд своей семьи? Или выращивают скот в тех же целях? Может ли прокурор приобрести акции какого-либо предприятия и использовать в своих личных интересах полученные дивиденды? Является ли это предпринимательской деятельностью? Следуя букве нашего законодательства - да.

Однако в цивилизованном мире, причем повсеместно, к решению этой проблемы подходят несколько иначе. Так, в частности, в тех же США предпринимательской деятельностью заниматься госслужащим не запрещено полностью. Она лишь ограничена определенными условиями, такими, например, как занятие предпринимательством во время, свободное от исполнения своих служебных обязанностей, уплата налогов, ведение ее без злоупотреблений занимаемым должностным положением и т.д. На наш взгляд, такого рода запреты у нас способствуют только тому, что чиновники вынуждены маскировать свою на самом деле осуществляемую деятельность, действовать через подставных лиц и т.п. Государство в этом случае только проигрывает. Тем самым мы вовсе не оспариваем необходимость наличия норм, ограничивающих возможный произвол со стороны госслужащих, а предлагаем в некоторых их частях привести в соответствие с реально существующими общественными отношениями в стране. И если даже такое произойдет в ближайшие годы, то все равно столь высокие требования к лицам, проходящим службу в органах прокуратуры, были и будут. И это оправданно, поскольку без такой постановки вопроса добиться решения стоящих перед прокуратурой задач просто невозможно.

Согласно Закону Кыргызской Республики "О государственной службе" (ст.15), все государственные должности классифицируются на высшие, главные, старшие и младшие. Указом Президента КР № 167 от 3 июля 2000 г. утвержден Реестр государственных должностей, включающий в себя два перечня (отдельно для органов власти, отдельно для госслужащих) и квалификационные требования.

Применительно к органам прокуратуры к высшим государственным должностям отнесены: Генеральный прокурор республики, его заместители и директор Центра повышения квалификации прокурорско-следственных работников. К главным: от прокурора области до заместителя прокурора города, района, специального прокурора и зам. начальника управления, отдела Генпрокуратуры. К старшим: от начальника управления, отдела прокуратуры области до главного специалиста. К младшим: от прокурора отдела, управления до специалиста.

Установлены следующие квалификационные требования:

высшие должности государственной службы - стаж государственной службы на главных должностях не менее трех лет или стаж работы по специальности не менее пяти лет;

главные должности государственной службы - стаж государственной службы на старших должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет;

старшие должности государственной службы - стаж работы по специальности не менее трех лет;

младшие должности государственной службы - без предъявления требований к стажу.

Как видим, эти квалификационные требования к работникам госслужбы намного занижены по сравнению с теми, которые установлены для работников прокуратуры в ст.34 Закона "О прокуратуре Кыргызской Республики". Поскольку, по нашему мнению, Закон имеет большую юридическую силу нежели Указ Президента, то к прокурорским работникам в данном случае должны предъявляться более высокие требования, установленные в Законе.

Работникам органов прокуратуры присваиваются в соответствии с занимаемыми ими должностями и стажем работы классные чины. Лица, которым присваиваются классные чины, обеспечиваются бесплатным форменным обмундированием в порядке и по нормам, установленным в Положении о порядке прохождения службы в органах прокуратуры Кыргызской Республики.

В настоящее время Законом КР "О воинских и специальных званиях" для прокуроров установлены следующие классные чины:

1. Младший юрист (младший лейтенант юстиции) ¹¹ Здесь и далее приводится соответствие классного чина воинскому званию для сотрудников военной прокуратуры. .

2. Юрист 3 класса (лейтенант юстиции).

3. Юрист 2 класса (ст. лейтенант юстиции).

4. Юрист 1 класса (капитан юстиции).

5. Советник юстиции 3 класса (майор юстиции).

6. Советник юстиции 2 класса (подполковник юстиции).

7. Советник юстиции 1 класса (полковник юстиции).

8. Государственный советник юстиции 3 класса (генерал-майор юстиции).

9. Государственный советник юстиции 2 класса (генерал-лейтенант юстиции).

10. Государственный советник юстиции 1 класса (генерал-полковник юстиции).

Первым и пока единственным Генеральным прокурором Кыргызской Республики, которому присвоен классный чин Государственного советника юстиции 1 класса, является А.Ш. Шаршеналиев. Во времена СССР прокурорам республики не присваивались классные чины выше Государственного советника юстиции 2 класса.

Работники органов прокуратуры Законом (ст.37) наделены в определенной мере юридическим иммунитетом. Уголовное дело, а также производство об административном правонарушении в отношении прокурора и следователя могут быть возбуждены только с согласия вышестоящего прокурора, за исключением случаев возбуждения дела судом (так называемого дела частного обвинения). Не допускается привод, личный досмотр прокурора и следователя, а также досмотр их вещей и используемого ими транспорта, кроме случаев, когда последние застигнуты на месте преступления. В целях обеспечения личной безопасности в связи с выполнением служебных обязанностей и для пресечения преступных действий, прокурор и следователь вправе иметь, носить и применять в установленном законом порядке табельное оружие.

Законом "О прокуратуре Кыргызской Республики" (ст. ст.39-40) определены меры правовой и социальной защиты работников прокуратуры, их материальное и социальное обеспечение.

Заработная плата сотрудников органов прокуратуры состоит из должностного оклада, доплат за классный чин и выслугу лет. Оперативным работникам предоставляются ежегодные отпуска продолжительностью 30 рабочих дней с оплатой стоимости проезда к месту отдыха и обратно в пределах республики. С учетом выслуги лет отпуск может быть увеличен до 45 суток.

Прокуроры и следователи имеют право по служебному удостоверению бесплатно пользоваться на территории Кыргызской Республики всеми видами общественного транспорта, городского, пригородного и местного сообщения (кроме такси), а в сельской местности - также и попутным транспортом (действие отменено Постановлением Правительства КР).

Оперативные работники органов прокуратуры и члены их семей, а также их имущество находятся под защитой государства. Жизнь и здоровье работников прокуратуры в обязательном порядке подлежат государственному социальному страхованию из средств республиканского бюджета на сумму десятилетнего денежного содержания.

В случае увечья или инвалидности, полученных в связи с исполнением служебных обязанностей, они получают ежемесячно компенсацию в виде разницы между назначенной пенсией и заработной платой по последнему месту работы, а также единовременное пособие в размере от годового до пятилетнего денежного содержания в зависимости от степени утраты трудоспособности.

В случае гибели работника прокуратуры в связи с исполнением им служебных обязанностей, семье погибшего выплачивается единовременное пособие в размере десятилетнего денежного содержания. За семьей погибшего сохраняется право на получение благоустроенного жилого помещения на условиях и основаниях, которые имели место на момент гибели работника.

Как ни велики кажутся с первого взгляда социальные гарантии работников органов прокуратуры Кыргызской Республики, но они на несколько порядков ниже, чем те, которые имеют прокуроры в других странах ¹¹ См.: Закон «О прокуратуре Российской Федерации», ст. ст. 43-45. .

Видимо это зависит от реальных экономических возможностей страны.

Выводы по теме:

· Теоретическое значение изучения данной темы состоит в том, что студент может получить необходимую информацию о системе и структуре органов прокуратуры КР.

· Практическим значением изучения данной темы является то, что юрист познав и получив необходимые знания теоретически, может реализовать их практически.

ЛИТЕРАТУРА:

1) Шагивалиев А.К. Прокурорский надзор в Кыргызской Республике. - Б.: Раритет-Инфо, 2004. - С.373.

2) Сухарев А.Я. Прокурорский надзор. - М.: Норма, 2005. - С.466.

3) Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум. - М.: Экзамен, 2006. - С.387.

4) Прокурорский надзор. Курс лекций. / Под ред. Прокудина Л.А. - М.: Экзамен, 2003.

5) Прокуратура Российской Федерации. В схемах. / Под ред. Качалова В.И., Качаловой О.В. - М.: ПРИОР, 2001.

Лекция № 5. Тема: "Основные направления деятельности прокуратуры. Отрасли прокурорского надзора"

Цели темы:

· Объяснить студентам то, что в соответствии с Законом о прокуратуре КР имеются несколько направлений деятельности органов прокуратуры.

· Раскрыть студентам содержание и значение основных отраслей прокурорского надзора.

· Воспитывать у студентов глубокое сознание ответственности при изучении и освоении основ прокурорской деятельности.

План лекций:

1. Общая характеристика функций и основных направлений деятельности прокуратуры, закрепленные в Законе "О прокуратуре Кыргызской Республики".

2. Основные направления прокурорского надзора.

3. Понятие отраслей прокурорского надзора.

1. По своей сущности прокурорский надзор как специфический вид государственной деятельности - един. Единство это обусловлено едиными для всей системы прокуратуры РФ целями, единством системы прокуратуры, единством правовой базы ее деятельности. Однако в самом процессе прокурорского надзора имеются существенные различия. Эти различия в осуществлении единого прокурорского надзора порождены:

· особенностями законодательства, за исполнением которого осуществляется надзор;

· различием объектов и субъектов прокурорского надзора;

· различием в полномочиях прокуроров.

В соответствии с этим в едином прокурорском надзоре Законом о прокуратуре выделяются следующие отрасли (направления) прокурорского надзора:

надзор за исполнением законов. Характеризуя эту отрасль прокурорского надзора, следует отметить чрезвычайную широту предмета надзора, в связи с чем в теории прокурорского надзора, прежнем законодательстве и на практике она называлось "общий надзор". В предмет данной отрасли надзора входит соблюдение Конституции КР и исполнение огромного количества чрезвычайно разнообразных по содержанию законов, действующих на территории КР. Их многочисленность и разнообразие не позволяют в полной мере классифицировать их основные виды.

Более подробно в Законе о прокуратуре характеризуются объекты и субъекты, данной отрасли надзора. Хотя и здесь многочисленность и разнообразие этих объектов и субъектов позволяют ограничиться перечислением только их видов.

Нет нужды еще раз подчеркивать постоянно меняющуюся численность этих объектов и субъектов, разнообразие и специфику их деятельности. В связи с чрезвычайной широтой предмета рассматриваемой отрасли прокурорского надзора в пределах его деятельности на практике выделяются дополнительные, более узкие направления (подотрасли):

· надзор за исполнением законов в социальной сфере;

· надзор за исполнением законов в экономической сфере;

· надзор за исполнением законодательства о несовершеннолетних и молодежи;

· надзор за исполнением экологического законодательства и т.д.

Названная отрасль прокурорского надзора осуществляется в двух формах. Согласно п.1 ст.21 Закона о прокуратуре прокурорский надзор в данной отрасли осуществляется не только за соблюдением Конституции КР и исполнением законов, но и за соответствием законам правовых актов, издаваемых перечисленными в этой статье объектами и субъектами надзора.

Устанавливая право и обязанность прокуроров осуществлять надзор за законностью правовых актов. Закон о прокуратуре не конкретизирует ни законы, которым должны соответствовать правовые акты, ни виды этих актов. Установлено только, что эти акты издаются объектами и субъектами исполнения законов, перечисленными в той же ст.21 Закона о прокуратуре. Кроме того, следует иметь в виду, что проверке законности подлежат только правовые акты, т.е. акты порождающие, прекращающие или изменяющие правовые (юридические) отношения;

надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В этой отрасли осуществляется надзор за соблюдением Конституции КР и законов министерствами, службами, иными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Специфика этой отрасли прокурорского надзора определяется сферой правовых отношений, связанных с правами и свободами граждан, предусмотренных в Конституции КР и основных законах.

В предмет данной отрасли прокурорского надзора входит исполнение большого числа законодательных актов, объединенных сферой регулирования прав и свобод человека и гражданина. Исполняют (соблюдают) требования этих нормативных правовых актов десятки, если не сотни тысяч организаций, учреждений, их должностные лица, руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

Характеризуя данное направление прокурорского надзора, следует особо подчеркнуть ее приоритетность в деятельности органов прокуратуры как отражение важного пути реализации государственной политики в области защиты прав и свобод человека и гражданина в КР;

надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Эта отрасль выделена из единого прокурорского надзора в связи с исключительно важной для каждого гражданина и государства деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, спецификой этой деятельности и комплексом законов, ее регулирующих. Названные виды деятельности затрагивают важнейшие права и свободы граждан. Поэтому они четко регулируются уголовно-процессуальным и иным законодательством. Нарушения этого законодательства влекут за собой тяжелейшие, иногда непоправимые последствия для граждан, могут причинять им невосполнимый вред. Вот почему государство сочло необходимым закрепить в Законе о прокуратуре деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов названными органами в самостоятельную отрасль надзора, подчеркивая тем самым ее особую важность.

Данная отрасль прокурорского надзора призвана обеспечить не только законные права и свободы граждан, но и интересы государства. В случаях совершения преступлений, посягающих непосредственно на интересы государства (государственную федеральную собственность, порядок управления, правосудие и др.), прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов, требует от органов, проводящих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, своевременного и полного выявления и расследования преступлений, установления размеров причиненного ущерба, принятия мер к его возмещению и т.д. Тем самым он защищает интересы государства. Осуществление прокурорского надзора в рассматриваемой сфере правоотношений призвано обеспечивать права и свободы не только лиц, совершивших это преступление, но и потерпевших от конкретного преступления, а также права и свободы иных законопослушных граждан, становящихся нередко потерпевшими от преступления, о чем на практике иногда забывается;

надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Выделение этой отрасли из единого прокурорского надзора объясняется исключительной важностью комплекса законов, регулирующих важнейшие права и свободы граждан отбывающих наказание, особенностями законов и деятельности органов, исполняющих эти законы. Режим законности распространяется не только на дознание, предварительное следствие и оперативно-розыскную деятельность. Лица, чья вина в совершении преступления установлена судом, к которым уже применяются меры наказания, также имеют определенные права и свободы. Эти права и свободы определены и четко регулируются уголовно-исполнительным и иным законодательством.

Соблюдение прав и свобод лиц, отбывающих наказание, не менее важно, чем соблюдение прав и свобод законопослушных граждан. Вот почему в настоящих условиях строительства правового государства прокурорский надзор в этой отрасли приобретает особо актуальное значение, ибо отражает политику государства в рассматриваемой сфере общественных отношений.

Закон о прокуратуре предусматривает осуществление надзора за исполнением законов, регламентирующих права и свободы не только осужденных, но и лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления, в случае их задержания или заключения под стражу. Так как при этом вина указанных лиц еще не установлена судом, прокурорский надзор выступает гарантией законности осуществленного ограничения свободы граждан. В этом просматривается двуединая задача прокурорского надзора - обеспечение прав и свобод граждан и интересов государства.

Самостоятельным направлением в деятельности прокуроров является их участие в рассмотрении дел судами. Согласно Закону о прокуратуре прокурор участвует в рассмотрении уголовных, гражданских и административных дел.

Это направление состоит из надзорной и иной ненадзорной деятельности (участие в рассмотрении судом дел) прокурора. В соответствии с требованиями Закона о прокуратуре прокурор, участвуя в рассмотрении уголовных, гражданских и иных дел, осуществляет две основных функции:

1) принимает непосредственное участие в судопроизводстве по конкретным уголовным, гражданским и административным делам. С учетом положений судебной реформы и принятого на ее основе нового процессуального законодательства о состязательности судебного процесса в этих случаях прокурор выступает в качестве равноправного участника, стороны уголовного, гражданского или арбитражного судопроизводства, производства по делам об административных правонарушениях;

2) осуществляет надзор за законностью решений, приговоров, определений или постановлений суда. Реализация этой функции, закрепленной в п.1 ст.36 Закона о прокуратуре, предполагает право и обязанность прокурора оспорить в установленном законом порядке указанные акты суда в случаях выявления их незаконности или необоснованности. Надзорная функция проявляется наиболее ярко при оспаривании прокурором решений судов по делам об административных правонарушениях, когда приносится надзорный акт реагирования - протест. В гражданском, уголовном и арбитражном процессе возможность прокурора оспорить решение суда обусловлена его процессуальным положением стороны в процессе и реализуется посредством направления в вышестоящие судебные инстанции представлений (в арбитражном процессе - аппеляционных и кассационных жалоб).

Помимо названных основных функций, в Законе о прокуратуре предусмотрено право Генерального прокурора КР в соответствии с действующим законодательством принимать участие в заседаниях Верховного Суда КР. А в соответствии с п.6 ст.35 того же Закона Генеральный прокурор КР вправе обращаться в Конституционный Суд КР в связи с нарушениями конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Кроме того, ст.39 Закона о прокуратуре предусматривает такое полномочие (вид деятельности Генерального прокурора), как обращение в Пленум Верховного Суда КР с представлением о даче судами разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, уголовным и иным делам.

Осуществление указанных функций прокурором преследует разрешение нескольких задач. Наиболее важными из них являются защита:

· прав и свобод человека и гражданина;

· охраняемых законом интересов общества и государства;

· охраняемых законом прав и интересов предприятий, организаций и иных юридических лиц.

Решение поставленных задач в процессе участия прокурора в рассмотрении конкретных дел или осуществлении надзора за законностью издаваемых судом правовых актов осуществляется путем применения предоставленных прокурору законом полномочий. В п.4 ст.35 Закона о прокуратуре установлено, что полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством КР. К сказанному следует добавить, что полномочия прокурора, не участвующего в судебном рассмотрении дел, но проверяющего законность решений суда по этим делам (например, в порядке надзора), также регламентируются процессуальным законодательством.

Отдельные полномочия прокурора предусмотрены в самом Законе о прокуратуре. Так, в соответствии с Законом прокурор имеет право:

· участвовать в рассмотрении дел судами;

· осуществлять уголовное преследование в суде;

· выступать в качестве государственного обвинителя в суде. Это полномочие может показаться аналогичным предыдущему. Однако следует иметь в виду, что осуществляя уголовное преследование в суде, в процессе судопроизводства, прокурор может изменить свою позицию относительно виновности подсудимых и отказаться от обвинения, от выступления в качестве государственного обвинителя;

· обратиться в суд с заявлением. Это полномочие предполагает возможность прокурора обратиться в суд с заявлением о признании правовых актов должностных лиц незаконными и, следовательно, недействующими; с исковыми заявлениями с целью защиты материальных и иных интересов отдельных граждан, групп населения или юридических лиц;

· вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. В данном случае закон не конкретизирует, в какое дело может вступить прокурор: уголовное, гражданское, и т.д. Совершенно очевидно, что вступление прокурора в уже начатый процесс судопроизводства требует соблюдения определенных требований, установленных соответствующим процессуальным законодательством;

· обжаловать (оспаривать) в вышестоящий суд не вступившее в законную силу незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда. Порядок применения этого полномочия регулируется процессуальным законодательством. Некоторые особенности его применения приводятся в последующих разделах об участии прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел; обжаловать (оспаривать) вступившие в законную силу решение, приговор, определение или постановление суда по любому делу (п.2 ст.36). Основания, форма и условия применения этого полномочия, как и предыдущего, довольно существенно различаются в зависимости от того, каким процессуальным законодательством (уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным, арбитражно-процессуальным) оно регламентируется. Особенности его применения рассматриваются ниже в разделах об участии прокурора в каждом виде судопроизводства.

Помимо этого:

· Генеральный прокурор КР имеет право участвовать в заседаниях Верховного Суда КР. Конкретные формы и основания этого полномочия регламентированы соответствующим процессуальным законодательством;

· за Генеральным прокурором КР закреплено также право обращаться в Конституционный Суд КР в связи с нарушением или возможностью нарушений конституционных прав и свобод граждан примененным или подлежащим применению каким-либо законом. Закон о прокуратуре не указывает, какой закон может нарушить или уже нарушает конституционные права и свободы граждан. Поэтому можно считать, что законодатель имел в виду любой закон, принятый на территории КР;

· предусмотрено обращение Генерального прокурора КР с представлением в Пленумы Верховного Суда КР о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным и административным делам (ст.39).

· В Законе о прокуратуре перечислены лишь основные полномочия прокурора, реализуемые в процессе участия в рассмотрении судом дел. Участвуя в судопроизводстве по конкретным делам, прокурор реализует организационные полномочия, полномочия по ведению судебного следствия, участию в апелляционной, кассационной и надзорной инстанциях. Эти полномочия различаются в зависимости от категорий рассматриваемых дел: уголовных, гражданских. Поэтому все эти вопросы подлежат рассмотрению в нижеследующих разделах курса.

Помимо рассмотренных выше основных направлений прокурорского надзора, органы прокуратуры в соответствии со ст.1 Закона о прокуратуре:

· координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

· принимают участие в правотворческой деятельности;

· рассматривают и разрешают заявления, жалобы и иные обращения граждан, поступившие в прокуратуру;

· принимают участие в профилактической работе.

Подробно эти виды деятельности прокуратуры рассматриваются в других разделах курса.

2. В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Кыргызской Республики осуществляет:

1) надзор за исполнением законов и иных нормативных правовых актов Правительством Кыргызской Республики, министерствами, государственными комитетами, административными ведомствами, службами, местными государственными администрациями и иными органами исполнительной власти, банковскими учреждениями, органами местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями юридических лиц, независимо от формы собственности, а также гражданами;

2) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина Правительством Кыргызской Республики, министерствами, государственными комитетами, службами, местными государственными администрациями и иными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями юридических лиц, независимо от формы собственности;

3) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и следствие;

4) надзор за законностью административного и исполнительного производства;

5) надзор за исполнением законов в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы и иных мер принудительного характера, назначаемых судом;

6) надзор за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов органами военного управления, воинскими частями и учреждениями;

7) уголовное преследование в случаях и порядке, установленных уголовно-процессуальным законодательством Кыргызской Республики.

2. Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Кыргызской Республики участвуют в рассмотрении дел судами, вносят представления на противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.

3. Прокуратура Кыргызской Республики принимает участие в правотворческой деятельности.

4. Прокуратура Кыргызской Республики выпускает специальные издания.

3. Предметом надзора являются:

1) соблюдение Конституции Кыргызской Республики, точное и единообразное исполнение законов и иных нормативных правовых актов Правительством Кыргызской Республики, министерствами, административными ведомствами, государственными комитетами, государственными агентствами, службами и иными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, банковскими учреждениями, а также руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, независимо от формы собственности, гражданами республики, лицами без гражданства, иностранными гражданами;

2) соответствие законам нормативных правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящей статье.

2. При осуществлении надзора за исполнением законов, законностью нормативных правовых актов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина, органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, государственные и ведомственные надзорные и контрольные органы, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность объектов проверки и частную жизнь граждан.

Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

1. Предметом надзора является точное и единообразное исполнение законов и иных нормативных правовых актов в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина министерствами, государственными комитетами, государственными агентствами, службами и иными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

2. Органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

Надзор за исполнением законов и иных нормативных правовых актов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и следствие

Предметом надзора являются точное и единообразное исполнение законов и иных нормативных правовых актов в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина, прав задержанного, подозреваемого, обвиняемого, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях, выполнение оперативно-розыскных мероприятий и проведение расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и следствие.

Надзор за исполнением законов и иных нормативных правовых актов в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы и иных мер принудительного характера, назначаемых судом

Предметом надзора являются:

1) законность нахождения задержанных, заключенных под стражу лиц в местах их содержания, а также осужденных в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы и иных мер принудительного характера, назначаемых судом;

2) соблюдение установленных законодательством Кыргызской Республики требований к порядку и условиям содержания осужденных и лиц, заключенных под стражу в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы, а также лиц, подвергнутых мерам принудительного характера;

3) законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.

УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В РАССМОТРЕНИИ ДЕЛ СУДАМИ

1. Прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством и другими законами Кыргызской Республики.

2. Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя. Обязанность доказывания вины подсудимого в суде возлагается на государственного обвинителя.

3. Прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Кыргызской Республики вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

4. Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством Кыргызской Республики.

Выводы по теме:

· Теоретическим значением изучения данной темы является получения студентом необходимых знаний об основных направлениях органов прокуратуры и отраслей прокурорского надзора.

· Практическим значением изучения темы является применение юристом полученных знаний в своей практической деятельности.

ЛИТЕРАТУРА:

1) Шагивалиев А.К. Прокурорский надзор в Кыргызской Республике. - Б.: Раритет-Инфо, 2004. - С.373.

2) Сухарев А.Я. Прокурорский надзор. - М.: Норма, 2005. - С.466.

3) Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум. - М.: Экзамен, 2006. - С.387.

4) Прокурорский надзор в Российской Федерации. Учебное пособие. / Под ред. Химичева Г.П. - М.: Книжный мир, 2001.

5) Прокурорский надзор в РФ. Учебник. / Под ред. Рохлина В.И. - М.: Сентябрь, 2000.

Лекция № 6. Тема: "Надзор за исполнением законов (общий надзор)"

Цели темы:

· Указать студентам о роле и месте прокурорского надзора при профессиональной подготовке юристов.

· Объяснить и раскрыть студентам содержание и значение общего надзора.

План лекций:

1. Сущность, предмет и задачи общего надзора.

2. Предмет и пределы общенадзорной деятельности органов прокуратуры.

3. Полномочия прокурора по осуществлению общего надзора.

4. Правовые средства выявления и устранения нарушений закона и порядок их - использования.

1. В России прокуратура первоначально создавалась и всегда была преимущественно органом надзора.

Начиная с момента образования (1722) и до судебных реформ Александра II (1860-е годы) ее "собственно судебная, обвинительная или исковая деятельность…составляла лишь одно из частных дополнений к функциям надзора едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике"¹¹ Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Т. 1. М., 1889. - С. 359 (См.: Прокурорская и следственная практика. - 1998. - № 3. - С. 20.) . Представляя Сенату первого генерал-прокурора П.И. Ягужинского император Петр Великий сказал: "Вот мое око, каким я буду видеть. Он знает мои намерения и желания; что он заблагорассудит, то вы и делайте; а хотя бы вам показалось, что он поступает противно моим и государственным выгодам, вы однако же то выполняйте и, уведомив меня о том, ожидайте моего повеления". Наблюдательные иностранцы отмечали, что генерал-прокурор Ягужинский - второе после императора лицо в государстве по своей силе и значению ²² Прокурорская и следственная практика. - 1997. - № 1. - С. 141. .

В ходе судебных реформ Александра II прокуратура в основном лишилась полномочий по надзору за соблюдением законов. Однако это стало возможным не потому, что такой надзор стал не нужен, а потому, что он "связывал руки" всесильной администрации, верно стоявшей на страже интересов престола, дворянства и буржуазии. По оценке А.Ф. Кони, "упразднение…прав и обязанностей по надзору за ходом несудебных дел следует признать большой ошибкой составителей судебных уставов. Совершенное изменение в характере деятельности, быть может, и выходило красивым с теоретической точки зрения, но в то же время противоречило условиям нашей административной жизни и шло вразрез с внутренними потребностями нашего губернского строя". Не случайно в дальнейшем правительство было вынуждено возродить, хотя и в чрезвычайно урезанном виде, некоторые элементы общего надзора, который в полном объеме был восстановлен только в 1922 году^{1 1} Мыцыков А.Я. Прокурорский надзор за исполнением законов //Прокурорская и следственная практика. - 1998. - № 3 - С. 20-21. .

Прокурорский надзор за исполнением законов - одна из наиболее спорных проблем в процессе осуществления правовых реформ, в которой при всем многообразии мнений существуют и две крайние точки зрения. Согласно первой, она изложена в Концепции судебной реформы в России - "отмирание общенародной функции прокуратуры не может повлиять на состояние законности в стране". По второй, основанной на прокурорской Концепции развития на переходный период, ни одному органу в настоящее время не по силам заполнить "правовой вакуум", который образовался бы при ликвидации общего надзора. Первые объясняют свою точку зрения тем, что органы прокуратуры наделяются полномочиями "беспредельного", якобы ничем не ограниченного вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность и другие сферы общественной жизни. Вторые тем, что в условиях переходного периода это просто необходимо, поскольку еще не сформировались и не набрали силу естественные для гражданского общества правовые регуляторы и механизмы²² Там же. - С. 22. . Существуют и другие усредненные мнения на этот счет. Однако мы все их оставим за рамками настоящей работы и привели их в кратком виде лишь для общего сведения.

Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, являясь по существу родоначальником специальной прокурорской деятельности, в отличие от других отраслей призван содействовать обеспечению законности в сфере государственного управления. До 1922 г. в России и до 1995 г. в Кыргызской Республике (когда была изменена структура Центрального аппарата Генеральной прокуратуры) данная отрасль признавалась всеми под названием "общий надзор". В Законе "О прокуратуре Кыргызской Республики" (раздел III, глава 1) она до сих пор также и именуется. На практике для краткости термин "общий" употребляется и поныне. Считается, что он, возможно, не самый удачный, но тем не менее, более всего соответствует так называемому "широкозахватному" характеру этой отрасли надзора ¹¹ Алексеев А.И. Общий надзор: проблемы и перспективы //Законность. - 1998. - № 2. - С. 6. .

Следует сразу отметить, что общий надзор является одним из наиболее сложных и трудоемких. Именно при его осуществлении чаще всего встречаются такие негативные явления, как местничество, противодействие органам прокуратуры в устранении нарушений законов, вмешательство в их деятельность и т.д.

Сущность, предмет и задачи надзора за исполнением законов сформулированы в Конституции КР, Законе "О прокуратуре Кыргызской Республики", Указе Президента КР от 6 февраля 2001 г. "О мерах по совершенствованию прокурорского надзора и дальнейшему утверждению законности в Кыргызской Республике", в приказе Генерального прокурора КР № 2 от 2 марта 2000 г. "Об усилении органами прокуратуры эффективности надзора за исполнением законов и законностью правовых актов".

Предмет общего надзора определен в ст. ст.3 и 15 Закона "О прокуратуре Кыргызской Республики", согласно положениям которых Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор за соблюдением законов органами местного самоуправления и подчиненными Правительству Кыргызской Республики всеми органами исполнительной власти, юридическими лицами, общественными объединениями, должностными лицами за соответствием законам издаваемых ими актов, а также гражданами с тем, чтобы:

акты, принимаемые этими органами, организациями и должностными лицами, соответствовали законодательству Кыргызской Республики;

никто не подвергался незаконному и необоснованному привлечению к административной, дисциплинарной и материальной ответственности;

принимались меры к установлению и своевременному устранению нарушений законов и обстоятельств, способствующих их совершению, восстановлению нарушенных прав.

Прокуратура не подменяет органы государственного и хозяйственного управления и контроля, не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность. Таково непременное требование закона, нарушение которого влечет за собой неблагоприятные последствия для самих прокуроров.

В Российской Федерации, как мы отмечали в предыдущей главе, на наш взгляд, необоснованно из сферы влияния общего надзора исключен надзор за соблюдением законов гражданами.

Общий надзор прокуратуры существенно отличается от других направлений деятельности как обилием нормативно-правовых актов, так и их разноплановостью.

По оценкам специалистов, число самостоятельных правовых сфер, составляющих в совокупности предмет общего надзора, колеблется от 30 до 60 ¹¹ Прокурорский надзор в Российской Федерации /Под ред.А. А. Чувилева. - М., 1999. - С. 121. . Перечислим лишь некоторые из них: законодательство о выборах, об охране окружающей среды, о приватизации, о банковской деятельности, о защите прав потребителей и т.д. Чтобы вовремя переключить внимание с одного участка на другой, прокурор должен знать действующее законодательство, свободно ориентироваться в тех правовых предписаниях, исполнение которых надлежит проверить с учетом состояния законности на поднадзорной территории.

Однако невозможно объять необъятное. Причем стремление к этому является одним из весомых аргументов противников существования общенадзорной деятельности прокуратуры. Поэтому на определенных этапах, с учетом актуальности, злободневности необходимо определять приоритетные направления. В практической деятельности органы прокуратуры республики действуют по принципу: там где работает закон должен срабатывать общий надзор. В 1996-1997 гг., например, в Кыргызстане посредством организации крупномасштабных проверок с привлечением широкого круга специалистов проводились проверки по фактам нарушений законов при приватизации. В 1998-99 гг. больше внимания уделялось вопросам возврата кредитов. В настоящее время Президентом и Генеральным прокурором республики определен новый приоритет: максимально обеспечить соблюдение законодательства, направленного на соблюдение прав и законных интересов граждан. Выделение определенных приоритетов вовсе не означает, что общий надзор оставляет без внимания все остальные направления работы. Отнюдь. Просто происходит увеличение "удельного веса и определенная концентрация" задействованных на приоритетных направлениях сотрудников прокуратуры и специалистов, что в конечном итоге приводит к положительным результатам. Естественно, при этом прокуроры не намерены молча проходить мимо фактов явных нарушений законов по любому направлению своей работы.

Задачи и критерии оценки деятельности прокуратуры при осуществлении общего надзора определены Генеральным прокурором КР в отраслевом приказе № 2 от 2 марта 2000 г. В ранг важнейших задач, в частности, отнесены:

обеспечение безусловного верховенства законов на всей территории республики;

надзор за точным исполнением законов, направленных на обеспечение сохранности всех форм собственности, защиту потребительских прав населения, социально-экономических, политических, личных прав и свобод человека и гражданина, равноправия всех проживающих наций и народностей, на охрану природы;

укрепление государственной и трудовой дисциплины, социальной справедливости и др.

Главным критерием оценки работы по надзору за исполнением законов и законности правовых актов следует считать не сам факт прокурорского реагирования, а действительное восстановление законности.

2. Прокурорский надзор за исполнением законов - самостоятельная отрасль прокурорского надзора. Традиционно данная отрасль именовалась "общим надзором", что позволяло отграничивать рассматриваемую отрасль от других, специализированных отраслей прокурорского надзора. И хотя в действующем законодательстве, регулирующем прокурорский надзор, термин "общий надзор" не упоминается, он укоренился в сознании работников органов прокуратуры и по-прежнему употребляется.

В рассматриваемой отрасли наиболее рельефно проявляется сущность и назначение прокурорского надзора в КР, осуществляемого прокурорами всех звеньев. Именно в ней находит прямое проявление деятельность российской прокуратуры по обеспечению верховенства закона - нормативного фундамента правового государства - охране прав и свобод личности, общественных и государственных интересов.

Прокурорский надзор за исполнением законов, как и всякая другая государственная общественно-полезная, созидающая деятельность, имеет свой предмет и задачи. Под предметом любой практической деятельности обычно понимают ее содержание, характер, особенности, направленность на достижение вполне конкретного позитивного результата.

Предмет надзора в отрасли - прокурорский надзор за исполнением законов - в общем виде определен в ст.21 Закона о прокуратуре и включает в себя:

1. Надзор за соблюдением Конституции КР, исполнением законов, действующих на территории КР, министерствами, службами, органами исполнительной власти, представительными (законодательными), исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

2. Надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых (принимаемых) указанными выше органами и должностными лицами.

Анализ этой статьи Закона позволяет прийти к выводу, что в ней названы далеко не все органы, за исполнением законов которыми прокуроры призваны осуществлять надзор. Не упоминаются, например, предприятия, учреждения, организации, а также различные общественные организации, объединения. В связи с тем, что в обязанности перечисленных органов (организаций) вменено точное исполнение действующих на территории КР законов и при их неисполнении или ненадлежащем исполнении нередко ущемляются права и свободы граждан, права и законные интересы юридических лиц, включая и государство, эти органы и организации не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора, независимо от их подчиненности (подведомственности) и формы собственности.

Не упоминаются в указанной статье в качестве субъектов надзора и граждане. Между тем, требование точного исполнения законов предъявляется также и к гражданам. При нарушениях гражданами законов прокурор принимает меры к привлечению их к установленной законом ответственности: граждане в случаях нарушения ими законов также являются субъектами прокурорского надзора.

В сферу прокурорского надзора за исполнением законов входят также постановления Конституционного Суда КР, которые обладают юридической силой законов; постановления, принимаемые ЖК КР.

Прокуроры осуществляют надзор и за исполнением двухсторонних и многосторонних международных договоров и других международно-правовых актов, заключенных (подписанных) КР, или к которым она присоединилась. При этом надо исходить из того, что национальное законодательство должно соответствовать международному законодательству.

В Законе о прокуратуре не упоминаются нормативные акты, издаваемые Президентом и Правительством КР. В соответствии с Конституцией КР Президент, являясь главой государства, а Правительство - высшей исполнительной властью, реализуя возложенные на них полномочия, издают нормативные указы и постановления, регулирующие общественные отношения, касающиеся различных сфер жизни и деятельности общества и обязательные для исполнения на всей территории КР. Нередко акты Президента и Правительства КР выполняют роль первичного или единственного источника правового регулирования, поскольку те или иные общественные отношения законодательно не урегулированы.

Нормативные указы и постановления Президента и Правительства КР не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора - прокуроры осуществляют надзор за их исполнением. По этой причине на прокуратуру не возлагается надзор за законностью актов, издаваемых Президентом и Правительством КР. Таким образом, употребляемый в ст.1, 21 Закона термин "закон" следует понимать в собирательном значении, близком к термину "законодательство", а не буквально.

Особенность прокурорского надзора за исполнением законов в отличие от надзора и контроля, осуществляемого другими государственными органами, выражается в том, что основанием применения прокурором своих полномочий является, как правило, информация о нарушении законов. Обладая такой информацией, прокурор проводит проверки исполнения законов и совершает другие надзорные действия.

В отличие от других отраслей прокурорский надзор за исполнением законов является наиболее широкой и многогранной отраслью, отхватывающей подавляющее большинство законов, за исключением тех, что регулируют деятельность органов дознания и следствия, судов, а также органов, исполняющих наказания, назначенные судом.