Главная
База знаний "Allbest"
Государство и право
Правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами в Российской Федерации и зарубежных странах: сравнительно–правовой анализ
Правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами в Российской Федерации и зарубежных странах: сравнительно–правовой анализ
Объекты, процедуры и задачи правового регулирования обращения с радиоактивными отходами. Правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами в международном и европейском праве. Радиоактивные отходы: классификации и анализ понятийного аппарата.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 18.10.2012 |
| Размер файла | 215,3 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Этот перечень не учитывает необходимости строительства дополнительных хранилищ, совершенствования процессов переработки высокорадиоактивных отходов и совершенствования других чисто технологических процессов. Программы, названные в этом перечне, должны быть реализованы до масштабного ввоза радиоактивных отходов в Россию, в частности для переработки в районе деятельности п/о "Маяк", а также в других планируемых к вводу в действие предприятий по переработке отработавшего ядерного топлива (здесь не будем рассматривать экологические, экономические и иные обоснования возможности реализации данных проектов, - отметим лишь, что они вызвали и продолжают вызывать острые дискуссии и противодействия).
Огромное значение в области обращения с отработавшим ядерным топливом и иными радиоактивными отходами имеют региональные мероприятия, контролируемые на федеральном уровне. Например, по Распоряжению Правительства РФ от 23.10.2001 г. № 1392-р Собрание законодательства РФ. - 2001. - №45. - Ст. 4277. принято предложение МПР России, согласованное с администрацией Томской области, о предоставлении в установленном порядке федеральному государственному унитарному предприятию Сибирский химический комбинат' (г. Северск, Томская область) права пользования участком недр для захоронения жидких радиоактивных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов, на площадках 18 и 18а полигона захоронения отходов этого предприятия. С целью проведения на территории Мурманской и Камчатской областей и Приморского края работ, связанных с обращением с отработавшим ядерным топливом, твердыми и жидкими радиоактивными отходами, накопленными в процессе деятельности Военно-Морского Флота и образующимися при утилизации атомных подводных лодок и надводных кораблей с ядерными энергетическими установками, утвержден перечень соответствующих мероприятий. В нём также предусмотрены работы по экологической реабилитации радиационно-опасных объектов Распоряжение Правительства Российской Федерации от 9.02.2000 г. №220-Р//Собрание законодательства РФ. - 2000. - №7. - Ст. 864. . Мероприятия по ликвидации последствий ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне до 2010 г. утверждены в Алтайском крае. Их разработка на такой длительный срок связана с принятием федеральной программы "Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2010 года".
В Иркутской области на базе регионального информационно-аналитического центра "Риац" началось создание единой системы контроля радиационной обстановки "АСКРО". Центр "Риац" работает на специальном предприятии "Радон" и занимается учетом и контролем информации о радиации на территории области. В конце 2001 г. между "Радоном" и отделом по охране окружающей среды обладминистрации был заключен контракт о сотрудничестве. Из областного экологического фонда будут выделяться средства на переоборудование и содержание центра. В то же время специалисты "Риац" ежеквартально будут предоставлять отчет о радиационной обстановке в области.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что определенные в стратегическом планировании (Экологическая доктрина, Концепция национальной безопасности и др. документы), а также в федеральных и региональных целевых программах мероприятия направлены на решение комплекса социально-экологических, социально-экономических вопросов в области обращения с радиоактивными отходами. Другое дело, насколько последовательно и полно они будут реализованы. Осуществление перечисленных выше и иных мероприятий в самой сильной степени зависит от правового и финансового обеспечения. В этой связи полагаем, что наиболее неотложной задачей, о чем уже упоминалось, является принятие Федерального закона "О безопасном обращении с радиоактивными отходами" и приведение действующих нормативных правовых актов в соответствие с ним, а также разработка проектов иных подзаконных актов, регламентирующих требования в области обращения с радиоактивными отходами в целях конкретизации указанного закона.
Глава II. Правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами в международном и европейском праве
2.1 Источники международного права в сфере обращения с радиоактивными отходами: общая характеристика
Вопросы обращения с радиоактивными отходами отражены в нормативных документах, посвященных регулированию вопросов хранения, транспортировки и уничтожения таких отходов, а также специальных актах устанавливающих конкретные требования к обращению с разными типами радиоактивных отходов (долгоживущие отходы высокого уровня радиоактивности; жидкие и твердые и т.п.). Кроме того, как на международном уровне, так и на национальном, отдельные правовые документы регулируют классификацию радиоактивных отходов и доступность информации в этой сфере.
Анализу многосторонних конвенций и двухсторонних соглашений (России/СССР с другими странами) в отечественной литературе всегда уделялось большое внимание. Иойрыш А.И., Супатаева О.А. Обращение с отработавшим ядерным топливом и радиоактивными отходами, образующимися при утилизации атомных подводных лодок//Правовые и экономические проблемы управления безопасностью и рисками. Об. Статей. - М., ФЦНТП, 2003. - С. 76-91. В трудах Е.Н. Васильевой, А.И. Иойрыша, О.А. Супатаевой глубоко исследованы многие аспекты международного сотрудничества в области обращения с радиоактивными отходами, охарактеризованы международно-правовые документы и практика их реализации. Иойрыш А.И. Атом и право. - М.: Атомиздат, 1994. - С. 31.
Рассмотрим содержание и значение двух международных актов, которые были приняты одновременно 26 сентября 1986 г. в Вене после катастрофы на Чернобыльской АЭС: Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации Ведомости Верховного Совета СССР. - 1988. - №11. - Ст. 169. и Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии, Ведомости Верховного Совета СССР. - 1988. - №11. - Ст. 168. поскольку, как уже отмечалось выше, в результате такого рода аварий образуются или могут образоваться радиоактивные отходы либо возникает опасность их попадания в окружающую среду. Официальным депозитарием этих двух конвенций является Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ). СССР был среди стран, подписавших данные документы, и ратифицировал их 14 ноября 1986 г.
Первая из упомянутых выше Конвенций посвящена организации сотрудничества государств - участников и Международного агентства по атомной энергии "в целях содействия безотлагательному предоставлению помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации для сведения к минимуму их последствий и для зашиты жизни, имущества и окружающей среды от воздействий радиоактивных выбросов". В соответствии с Конвенцией о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации государство-участник, нуждающийся в случае ядерной аварии или радиационной аварийной, ситуации в помощи, независимо от того, возникает она на его территории или нет, может обратиться за такой помощью к любому другому государству-участнику, непосредственно или через МАГАТЭ, а то, в свою очередь, "безотлагательно" даёт ответ. Информация с сайта: Электронный интернет-ресурс. - Режим доступа: http: //www.humanities.edu.ru/db/msg Такая помощь может быть возмездной и безвозмездной и выражаться как в предоставлении персонала, оборудования, медикаментов и т.п., так и во временном переселении лиц, подвергшихся воздействию ядерной аварии на территорию другого государства-участника. Конвенция устанавливает порядок оказания такой помощи и взаимодействия государств-участников и МАГАТЭ. При этом, например, в соответствии со ст.8 государство, нуждающееся в помощи обязуется предоставить лицам, прибывшим в рамках оказания помощи иммунитет от ареста, задержания и судебного разбирательства, включая уголовную, гражданскую и административную юрисдикцию, а также берет на себя ответственность за ведение дел, связанных с юридическими исками и претензиями, предъявленными третьими сторонами предоставляющей помощь стороне и обеспечивает ей правовую защиту в отношении таких исков, и, кроме того, предоставляет освобождение от налогов, пошлин или других сборов, за исключением тех, которые обычно включаются в стоимость товаров или оплату предоставленных услуг, в отношении осуществления им функций по оказанию помощи. Информация с официального сайта МАГАТЭ: Электронный интернет-ресурс. - Режим доступа: http: //www.un.org/russian/documen/convents/nuclear. htm И, наконец, этот документ регулирует вопросы компенсации нанесенного ущерба государством, запрашивающим помощь.
В соответствии с Конвенцией об оперативном оповещении о ядерной аварии в случае аварии на ядерных реакторах, установках ядерного топливного цикла, установках по обращению с радиоактивными отходами, при перевозках и в процессе хранения ядерного топлива или радиоактивных отходов, при изготовлении, использовании, хранении, перевозке и использовании радиоизотопов государство-участник незамедлительно оповещает о произошедшем выбросе, который может оказать трансграничное воздействие, непосредственно или через МАГАТЭ, государства, которые подверглись или могут подвергнуться такому воздействию. Оповещение должно содержать информацию о времени, точном месте и характере ядерной аварии, о предполагаемой или установленной причине и предполагаемом развитии ядерной аварии, общие характеристики радиоактивного выброса, результаты мониторинга окружающей среды, относящиеся к трансграничному выбросу радиоактивных веществ и т.п. Кроме того, в рамках этой Конвенции пять государств, обладающих ядерным оружием, т.е. Китай, Франция, Россия, Великобритания, и Соединенные Штаты заявили о своем добровольном намерении также сообщать о непредвиденных происшествиях, связанных с ядерным оружием, в том числе при проведении его испытаний.
Таким образом, эти конвенции, плавным образом, регулируют предпосылки (общие и специальные, например, информационные) деятельности, потенциально связанной с обращением с радиоактивными отходами, устанавливают начала международного взаимодействия и обязательства стран-участников конвенций применительно к одной, но чрезвычайно опасной ситуации - ядерной аварии.
Важнейшим документом, относящимся к сфере регулирования ядерной безопасности в целом и обращения с радиоактивными отходами в частности, является Конвенция о ядерной безопасности, принятая 17 июня 1994 г. в Вене Дипломатической конференцией, созванной Международным агентством по атомной энергии. Постановлением Правительства РФ от 3 апреля 1996 г. № 377 "О принятии Конвенции о ядерной безопасности" О принятии Конвенции о ядерной безопасности. Постановление Правительства РФ от 3 апреля 1996 г. // Собрание законодательства РФ. - 1996. - №15. - Ст. 1622. она была принята, а ее нормы стали применяться на территории Российской Федерации.
Вступление в Конвенцию осуществлялось с целями достижения высокого уровня ядерной безопасности во всем мире, создания и поддержания на ядерных установках эффективных средств защиты от потенциальной радиационной опасности, а также предотвращения аварии с радиологическими последствиями и компенсации таких последствий, если они все же наступили. Задачей, которую государства-участники ставили перед собой при принятии данного документа заключалась в установлении единых требований к ядерным установкам для стран, эксплуатирующих атомные электростанции, которые те обязались бы исполнять.
Для развития темы необходимо уяснить понятия, используемые в Конвенции. Под ядерными установками в Конвенции понимается "любая наземная гражданская атомная станция, находящаяся под её юрисдикцией, включая такие хранилища и установки для обработки и переработки радиоактивных материалов, которые находятся на этой же площадке и непосредственно связаны с эксплуатацией данной атомной станции". Информация с официального сайта МАГАТЭ: Электронный интернет-ресурс. - Режим доступа: http: //www.un.org/russian/documen/convents/nuclear. htm
Обязательства сторон согласно Конвенции касаются, например, выбора места расположения, требований к проекту и сооружению, порядку эксплуатации установки, а также обеспечения ядерных установок квалифицированными кадрами и финансовыми ресурсами.
Давая общую оценку, следует отметить, что Конвенция - это, скорее, стимулирующий инструмент. Она не содержит санкций и положения о контроле, которые бы гарантировали выполнение обязательств сторонами, однако в документе присутствует достаточно динамичный и действенный механизм - обязанность сторон-участников Конвенции на очередные встречи предоставлять доклады об исполнении взятых на себя в соответствии с Конвенцией обязательств. На сегодняшний день состоялось четыре таких встречи в 1998 г., 2001 г., 2005 г., 2008 г.
Четвёртый национальный Доклад Российской Федерации о выполнении обязательств, вытекающих из Конвенции о ядерной безопасности, охватывает период работы атомных электростанций начиная с 2004 г. и до 2007 г. Основное внимание в нем уделено представлению и анализу дополнительной информации по вопросам и проблемам, к которым был выражен интерес в процессе рассмотрения и обсуждения докладов на третьем Совещании Договаривающихся сторон, а также отраженным в отчете Секретариата МАГАТЭ "Конспект соответствующих требований МАГАТЭ, относящихся к вопросам, рассматриваемым в Статьях 6-19 Конвенции о ядерной безопасности". Информация с официального сайта МАГАТЭ: Электронный интернет-ресурс. - Режим доступа: http: //www.un.org/russian/documen/convents/nuclear
Особый интерес применительно к данному исследованию вызывает содержащийся в Докладе параграф 19.8 "Обращение с радиоактивными отходами и с отработавшим топливом на площадках атомных станций и меры, принимаемые для сокращения их объемов". В нем, в частности, говорится о том, что радиоактивные отходы, образующиеся при эксплуатации российских атомных станций, хранятся в специальных хранилищах на площадках атомных станций. На всех атомных станциях введены в действие руководящие документы по учету и контролю радиоактивных отходов, опытные нормативы годового поступления жидких радиоактивных отходов и твердых радиоактивных отходов, на основании которых на всех атомных станциях были разработаны планы-графики организационно-технических мероприятий по сокращению поступления радиоактивных отходов. За счет выполнения этих мероприятий объемы поступления жидких и твердых радиоактивных отходов снизились.
На всех действующих атомных станциях имеются штатные установки и технологии по очистке и переработке радиоактивных отходов, которые позволяют снижать активность радиоактивных отходов.
Кроме того, в Докладе приведены отдельные данные, характеризующие объемы хранения радиоактивных отходов и отработавшего ядерного топлива на атомных станциях России.
Одним из основных актов, формирующих деятельность и обязательства государств в сфере обращения с радиоактивными отходами, является международный нормативный акт - Объединенная конвенции по безопасности обращении с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами. Она была подписана в Вене 5 сентября 1997 г.
В связи с данной Конвенцией целесообразно оговорить, что она регулирует вопросы, выходящие за рамки правовой регламентации, осуществляемой Базельской конвенцией о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением 1989 г., которая была подписана РФ 23 марта 1994 г. и ратифицирована 25 ноября 1994 г. О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением. Федеральный закон от 25 ноября 1994 г. №49-ФЗ //Собрание законодательства РФ. - 1996. - №18. - Ст. 2066. Согласно выработанным в международном праве позициям предмет правового регулирования в данном случае (опасные отходы и радиоактивные отходы) четко разграничивается. Действие Базельской конвенции не распространяется на отходы, которые в силу их радиоактивности подпадают под другие международные системы контроля, в том числе международные соглашения, специально применяющиеся в отношении радиоактивных материалов.
Конвенция по безопасности обращения с обработавшим топливом и безопасности обращения с радиоактивными отходами открыта для подписания договаривающимися сторонами с сентября 1997 г. Иойрыш А.И. Система государственного контроля и учёта ядерных материалов в Российской Федерации// Правовые и экономические проблемы управления безопасностью и рисками. Сб. статей. - М.: ФЦНТП, 2003. - С. 58-75.
Вступая в эту Конвенцию, стороны ставят перед собой такие цели как:
· достижение и поддержание высокого уровня безопасности обращения с отработавшим топливом и с радиоактивным отходами во всем мире;
· обеспечение соблюдения эффективных средств защиты от потенциальной опасности на всех стадиях работы с указанными объектами;
· предотвращение аварий с радиологическими последствиями или соответственно смягчение их последствий, если это случилось.
Данный документ применяется в сфере обращения с отработавшим топливом, образовавшегося при эксплуатации гражданских ядерных реакторов, а также в сфере обращения с радиоактивными отходами, образовавшимися в процессе гражданской деятельности. То есть Конвенция не применяется к отработавшему топливу и радиоактивным отходам, возникшим при осуществлении военных и оборонных программ.
Непосредственными задачами, которые государства - участники ставят перед собой в ходе применения Конвенции, являются вопросы: а) критичности и отвода остаточного тепла, образующегося в ходе обращения с отработавшим топливом; б) минимизации образования радиоактивных отходов при обращении с отработавшим топливом и в иных случаях; в) учет биологических, химических и иных рисков, связанных с обращением с отработавшим топливом или радиоактивными отходами. Кроме того, отдельным пунктом выделяется задача "не возлагать чрезмерного бремени на будущие поколения" и др.
Отдельно Конвенцией регулируются вопросы размещения установок для обращения с отработавшим топливом и радиоактивными отходами, порядок их проектирования, сооружения и эксплуатации, требования к захоронению регулируемых Конвенцией объектов и т.п. Кроме того, данное соглашение четко определяет порядок лицензирования установок для обращения с отработавшим топливом и радиоактивными отходами и устанавливает ответственность за безопасность обращения и с тем и с другим объектом: она лежит на обладателе лицензии. Кроме того, Конвенция устанавливает общие правила для трансграничного перемещения радиоактивных отходов и отработавшего ядерного топлива, например обязательность официального уведомления, необходимость наличия безопасных средств и установок для обращения с соответствующим материалом, невозможность перемещения как отработавшего топлива, так и радиоактивных отходов южнее 60 градусов южной широты.
Аналогично Конвенции о ядерной безопасности стороны-участники обязуются предоставлять к каждому совещанию доклады о политике, применяемой в области обращения с отработавшим топливом и радиоактивными отходами, и применяемой при этом практикой, критериям классификации и др.
Объединенная концепция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами была подписана от имени Российской Федерации в г. Вене 27 января 1999 г. в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 28 декабря 1998 г. №469-РП "О подписании Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами". О подписании Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами. Распоряжение Президента РФ от 28 декабря 1998г. №469-РП// Собрание законодательства РФ. - 1999. - №1. - Ст. 186
Для более полного анализа необходимо рассмотреть содержание еще одного важного международного акта. Речь идет о Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, которая была подписана, в том числе Российской Федерацией, 25 февраля 1991 г. В отличие от предыдущею документа она не содержит конкретного указания на радиоактивные отходы. Но в соответствии с Дополнением I к данной Конвенции ее положения распространяются на установки, предназначенные исключительно для производства или обогащения ядерного топлива, регенерации или сбора отработавшего ядерного топлива, а также для удаления и переработки радиоактивных отходов (п.3 Добавления I). В частности, здесь устанавливаются требования обязательной оценки воздействия на окружающую среду до принятия решения об осуществлении планируемого вида деятельности, фактически на стадии проектов, обязательного уведомления затрагиваемых Сторон о планируемом виде деятельности, в котором должна содержаться информация о характере деятельности и вероятном решении, о сроке, в течение которого затрагиваемая сторона должна дать ответ о ее намерении в участии в ОВОС, а также информацию о процедуре оценки воздействия на окружающую среду и о возможном воздействии на окружающую среду планируемой деятельности.
И, наконец, в заключение краткого обзора международных документов, регулирующих сферу деятельности, связанную с обращением с радиоактивными отходами, следует добавить несколько слов об Орхусской конвенции о доступе к информации, участии общественности в принятии решений и доступе к судебному разбирательству по природоохранным вопросам (Орхус, 25 июня 1998 г.), еще не подписанной и не ратифицированной Российской Федерации, но тем не менее являющейся одним из наиболее значимых международных актов в сфере охраны окружающей среды. Дубовик О.Л., Разбаш О.А. Перспективы присоединения России к Орхусской конвенции. - М.: 2003. - С. 27. Орхусская конвенция устанавливает общие положения о том, что устойчивое развитие и надлежащая реализация экологических прав возможны только при участии всех членов мирового сообщества. Сотрудничество выражается в контроле на уровне властных структур и взаимодействии между органами государственной власти на разном уровне, в развитии новых технологий, общедоступности участия в процессе нормотворчества и обсуждении экологически значимых действий.
2.2 Основные направления деятельности Европейского Сообщества в сфере обращения с радиоактивными отходами
Для понимания природы и влияния предписаний права ЕС нужно исходить из оценки и места источников европейского права в правовой системе. В наши дни эти вопросы в отечественной литературе исследуются достаточно подробно. Тем не менее, следует учитывать, что: "поскольку Договоры о Европейском Союзе (ДоЕС) и в особенности о Европейском Сообществе представляют собой закрытые международно-правовые договоры, вопрос об источниках экологического права Европейского Сообщества не настолько важен, как в международном праве. С одной стороны, экологическое право ЕС основывается на различных нормах Договора о Сообществе (первичные нормы). Международные соглашения, в которых оно участвует (правила этого участия установлены ст.300 ДоЕС), обязательны для органов Сообщества и государств-участников (ст.300 ч.7 ДоЕС). С другой стороны существует большое количество Постановлений, Директив, Решений, касающихся экологических вопросов (вторичное право). с 1993 г. ст.175 ч.3 ДоЕС установила, что программы утверждаются по предложению Комиссии совместным решением Европейского парламента и Совета. Следовательно, утвержденные по этой процедуре программы теперь обязательны". Дубовик О.Л. Экологическое право: учебное пособие. - М.: Эксмо, 2005. - С. 117-118.
В Европейском Сообществе используется множество различных законодательных инструментов. Основным из них, являются Директивы. Директивы Совета (или рамочные законы) принимаются с целью установления однородности во всём Сообществе путем установления единых целей. Директивы связывают государства - члены ЕС такими целями, однако оставляют выбор для государств - участников при принятии решения, каким именно способом надлежит достигнуть установленных целей. Инструкции же напротив должны быть точно сформулированы в законе во всех государствах - членах ЕС. К другим законодательным инструментам можно отнести рекомендации, решения. Решения Совета касаются конкретных ситуаций и могут быть адресованы определенным государствам - участникам, фирмам или людям. Они имеют прямое действие в нормативном акте. Другие инструменты, не связывая действия государств - членов, тем не менее, играют роль в определении политики и практики Сообщества. Афанасьева Л.А. Евроатом - правовые проблемы. Институт государства и права. - М., 1992. - С. 39. Действия Комиссии, в частности, получают оценку и поддержку в таких инструментах, как Решения и Решения Совета Министров и Европейского парламента, таким образом, предоставляя поддержку органам власти государств - членов ЕС и действиям Комиссии. Степаненко В.С. Правовые основы экологической политики Европейского союза: цели, принципы, действия. - М.: НИА-ПРИРОДА, 2004. - С. 44.
Один из важнейших документов Европейского Союза является Договор о Евроатоме. Регулирование обращения с радиоактивными отходами берет свое начало с подписания 25 март 1957 г. в Риме Договора, учреждающего Европейское Сообщество по атомной энергии (Договор ЕВРОАТОМ). Этот Договор является одним из основополагающих в Европейском Сообществе и относится к числу "опор" права ЕС Афанасьева Л.А. Евроатом - правовые проблемы. Институт государства и права. - М., 1992. - С. 61. . Его анализу наряду с Договором об образовании Европейского Сообщества по углю и стали, Договором об образовании Европейского Экономического Сообщества (и изменявших его актов) посвящены обширная литература. Рассмотрим те положения Договора о Евроатоме, которые оказали формирующее влияние на правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами. Так, оно содержит положения о защите населения и обслуживающего ядерные установки персонала (Глава III), о снабжении ядерным топливом и предотвращении его использования в военных целях (Глава VI-VII), а также общие аспекты исследований в этой сфере и распространения информации. Согласно Договору Евроатом Европейская Комиссия приобрела статус многонационального регулирующего органа в трёх сферах: радиационная защита, меры безопасности и ядерное топливо. И вследствие этого имеет непосредственное отношение к вопросам хранения и уничтожения радиоактивных отходов. В Договоре, однако, крайне мало положений, посвященных радиационной безопасности атомных электростанций, способам и средствам хранения (уничтожения) радиоактивных отходов, вероятно, по той причине, что в 50-ые годы эти вопросы не стояли так остро, как в наше время. В результате эти пробелы были постепенно урегулированы в нескольких конвенциях, но преимущественно получили развитие в национальных законодательствах государств-участников. Вылегжанина Е.Е. Основные тенденции развития экологического права ЕС. - М.: НОРМА-ИНФРА, 2000. - С. 102.
Все государства - члены ЕС производят радиоактивные отходы, пусть некоторые из них осуществляют это в очень небольших объемах. Радиоактивные отходы возникают в результате четырех видов деятельности:
а) производство электроэнергии атомными электростанциями;
б) функционирование исследовательских реакторов;
в) использование облучения и радиоактивного материала в медицине, сельском хозяйстве, промышленности и науке;
г) обработка материалов, содержащих естественные радионуклиды.
Объёмы производства радиоактивных отходов в указанных случаях
существенно различны. Так, большинство радионуклидов, используемых в медицине, очень недолго "живут". Поэтому отходы складируются, пока не произойдет распад и затем выбрасываются, когда концентрации падают ниже уровней, определенных в лицензии конкретного лечебного учреждения или временного хранилища. Однако, безусловно, самые высокие объемы радиоактивных отходов производятся при цикле производства ядерного топлива, то есть при добыче урана, его дроблении и обогащении.
Хранение радиоактивных отходов стало рядовой проблемой для многих стран-членов ЕС. Те государства - члены ЕС, которые не производят энергию с использованием процесса расщепления атома, в настоящее время не уделяют большого внимания разработке схем по уничтожению радиоактивных отходов. Три страны (Италия, Нидерланды и Великобритания) решили отложить уничтожение своих отходов высокого уровня радиоактивности, по крайней мере, на срок от 50 до 100 лет. Но иные страны - участницы ЕС предпринимают целый комплекс мер правового, организационного и финансового характера постоянно, учитывая принцип ответственности перед будущими поколениями и стремясь использовать все возможности для того, чтобы избежать перекладывания на них "долга".
Уничтожение радиоактивных отходов государствами - членами ЕС осуществляется в соответствии со специальной программой, посвященной работе атомных электростанций, или путем захоронения в океане, а также поверхностного, неглубокого или глубокого геологического уничтожения. Хермес Г. Национальная политика и право Сообщества в сфере атомной энергетики. Электронный интернет-ресурс. - Режим доступа: http: //www.un.org/russian/documen/convents/nuclear В настоящее время наибольшее финансирование выделяется на исследования, посвященные преимущественно передовым способам расщепления радионуклида и трансмутации долгоживущих радионуклидов. При этом примерно 15% выделяемых средств предназначено для поиска новых технологий захоронения и уничтожения отходов. В соответствии с этой программой каждое государство - член ЕС учредило агентства, ответственные за всю отрасль обращения с отходами или за ее часть, функционирующие под контролем органов власти, уполномоченных в сфере ядерной безопасности.
Ситуация, сложившаяся в ЕС, характеризуется следующими показателями:
суммарно страны ЕС производят приблизительно 45 000 кубометров в год радиоактивных отходов, и примерно только одна сотая из этого объема относится к отходам высокого уровня радиоактивности;
объемы радиоактивных отходов уменьшаются в результате разработки новых технологий и по другим причинам, в том числе в результате последовательной политики закрытия атомных станций и отказа от такого источника энергии (ФРГ) с одновременным переходом на эколого-дружественные источники энергоснабжения (солнечная, ветровая энергия, энергия приливных течений);
более чем 2 миллиона кубометров радиоактивных отходов низкого и промежуточного уровня радиоактивности утилизируются непосредственно в ЕС;
при этом захоронение (утилизация) долгоживущих, отходов и отходов высокого уровня радиоактивности (а это в первую очередь отработавшее топливо) в ЕС совершенно не осуществляется. (Исключение в этом плане составляют Швеция и Финляндия, которые предприняли меры к оформлению участков для захоронения отходов высокого уровня радиоактивности);
на сегодняшний день нет ни малейших технических причин для дальнейшей задержи процесса захоронения отходов высокого уровня радиоактивности на территории государств-членов ЕС;
однако при этом решения об обращении с отходами, и в особенности об их утилизации принимаются крайне сложно из-за противодействия общественности в том или ином конкретном регионе.
Именно эти обстоятельства привели к необходимости дальнейшего развития европейского законодательства в области обращения с радиоактивными отходами Иванова А.Л. Право ЕС об обращении с отходами //Юридический мир. - 2003. - №9. - С. 35-48. и активизировали законотворческую инициативу Европейской комиссии, с одной стороны, и некоторых его участников (Германии, Швеции, Финляндии), с другой.
6 ноября 2002 г. Европейской Комиссией был принят пакет законодательных предложений в области ядерной безопасности. В этот пакет включены документы, направленные на поддержание высокого уровня ядерной безопасности в быстро разрастающемся Европейском Союзе, в том числе в пакет включены два предложения о новых "Директивах ЕВРОАТОМА" - как части европейского атомного законодательства. Оба предложения имеют очень важное значение для будущего регулирования обращения с радиоактивными отходами в ЕС. Доклад подготовленный по инициативе Дерека М. Тейлора - планы европейской комиссии по ядерной энергии, обращении с отходами и транспорту: Электронный интернет-ресурс. - Режим доступа: http: //nuclearno.ru
Улучшение обращения с радиоактивными отходами в Европейском Союзе - это главная тема "ядерного пакета". Включенные в пакет предложения о новом законодательстве должны способствовать развитию общих требований к безопасности в Европе, которые охватывают весь ядерный сектор, улучшению деятельности специальных финансовых фондов, охватывающих все обязательства, остающиеся после консервации установки и ясно определенные программами по обращению с радиоактивными отходами в каждом из государств - членов Союза. Пакет также уделяет существенное внимание более обширным и лучше скоординированным исследованиям, касающимся обращения с радиоактивными отходами, поскольку существующий уровень в данной области является недостаточным.
Ныне осуществляемые функции Сообщества возникли вследствие применения Главы I Договора о Евроатоме ("Поощрение исследований") и в меньшей степени - Главы II ("Распространение информации"). Первоначально эти функции осуществлялись Генеральной дирекцией XII, занимающейся вопросами исследований. Однако с течением времени приоритеты в дебатах о радиоактивных отходах сместились от исследований к практике. В результате Генеральная Дирекция XII оказалась все более и более вовлеченной не только в сферу чистых исследований, но и в политику. В конечном счете, в начале 1990-ых годов "неисследовательская" деятельность была передана Генеральной дирекции по окружающей среде в то время, активную роль в которой исполнял Л. Кремер, по чьей инициативе были предприняты не только законотворческие инициативы, но и вручены иски отдельным государствам - членам ЕС от имени Европейской комиссии (например, Греции). Дубовик О.Л. Экологическое право ЕС: формирование, развитие, достижения и актуальные задачи //Право и политика. - 2004. - №12. - С. 58-67. Этим была подчеркнута важность принципов защиты человека и окружающей среды. Позже, после реорганизации Комиссии в конце 2000 года, эта деятельность была передана в ведение Генеральной дирекции по энергетике и транспорту, хотя основными принципами в данной сфере по прежнему остаются принципы защиты человека и окружающей среды. Дубовик О.Л. Европа и окружающая среда. Юбилейный сборник в честь Людвига Кремера // Государство и право. - 2005. - №6. - С. 120-123. И до сегодняшнего дня вопросы обращения с радиоактивными отходами и безопасности ядерных установок относятся к компетенции Генеральной дирекции по энергетике и транспорту. Дубовик О.Л. Указ. соч. - С. 55-56.
В 1980-ом году Генеральной дирекцией XII был разработан и введен в действие План действий Сообщества в сфере радиоактивных отходов, который был одобрен Решением Совета 92/С 158/02. Установление и налаживание сотрудничества, согласование и информационный обмен между различными органами и организациями, вовлеченными в обращение и уничтожение радиоактивных отходов, - как изложено в Плане Действий - являются неотъемлемой частью деятельности Комиссии в пределах Сообщества. Дубовик О.Л. Европа и окружающая среда. Юбилейный сборник в честь Людвига Кремера // Государство и право. - 2005. - №6. - С. 156-157. Кроме того, на сегодняшний день у Комиссии и Генеральной дирекции по энергетике и транспорту существуют постоянные налаженные контакты с законодательными и исполнительными органами и организациями, которые осуществляют деятельность в сфере обращения с радиоактивными отходами, атомной промышленности на национальном уровне, а также с международными и неправительственными организациями.
Действия Комиссии преимущественно направлены на проблемы обращения и захоронения радиоактивных отходов. Они включают, в частности рассмотрение различных вопросов, связанных с геологическим захоронением радиоактивных отходов высокого уровня радиоактивности и долгоживущих радиоактивных отходов. Иванова А.Л. Право ЕС об обращении с отходами //Юридический мир. - 2003. - №9. - С. 35-48. Активизация дебатов и перевод их на все более высокий уровень по таким темам как размещение отходов, безопасность обращения с ними, оценка воздействия на окружающую среду, привлечение общественности и доступность к информации являются важной частью ее функций.
Впервые в своей истории Европейский Союз инициировал процесс выполнения полной оценки ядерной безопасности в конкретном независимом государстве, в данном случае во всех странах-кандидатах. К концу 2005г. рабочая группа по ядерной безопасности (WPNS) была назначена Группой Европейского Совета по решению ядерных проблем именно для того, чтобы осуществлять такую оценку для стран с гражданскими атомными электростанциями.
Дебаты по ядерной безопасности в контексте расширения ЕС привели к выводу, что существующая ситуация неудовлетворительна по следующим причинам: Дубовик О.Л. Проблематика и методология эколого-правовых исследований // Экологическое право. - 2004. - №6. - С. 57-66.
нет эквивалентных стандартов и критериев для сопоставимых ситуаций по всему Европейскому Союзу;
· строгие требования, в настоящее время предъявляемые к странам претендентам, в ходе переговоров о вступлении не могут, как это ни парадоксально, быть предъявлены к государствам - членам Европейского Союза;
государства - члены ЕС могут дополнительно в еще большей степени повысить требования к уровню безопасности в пределах своих территорий.
10 декабря 2002 г. было принято постановление Европейского Суда в связи с применением Конвенции по ядерной безопасности. Кремер Л. Сведения о судебной практике Европейского Суда по проблемам окружающей среды // Европейское экологическое планирование. - 2004. - №3. - С. 114-121. В нем указывается, что компетенция Сообщества распространяется на следующие области:
установление законодательной и регулирующей системы, для управления безопасностью ядерных установок;
принятие мер, необходимых для оценки и определения безопасности;
готовность к чрезвычайным ситуациям;
расположение ядерной установки;
проектирование, строительство и функционирование ядерных установок.
Современные предложения Комиссии, определяя новый подход ЕС к ядерной безопасности и обращению с радиоактивными отходами, должны рассматриваться в этом контексте. Дубовик О.Л. Экологическое право ЕС: формирование, развитие, достижения и актуальные задачи //Право и политика. - 2004. - №12. - С. 58-67.
Оценивая в самом общем плане инициативы Европейского Союза и деятельность его органов (от Комиссии до Суда), следует сделать ряд выводов о том, что в целом они:
направлены на повышение уровня безопасности, снижения (минимизацию) рисков в ядерной энергетике в целом и в области обращения с радиоактивными отходами;
планируются и реализуются в устоявшихся правовых формах;
способствуют улучшению охраны окружающей среды и здоровья людей;
позволяют достичь приемлемого уровня безопасности для стран основателей ЕС, стран, вступивших в него в конце XX века, стран, которые были приняты в ЕС 1 мая 2004 г., стран-претендентов на членство в Евросоюзе;
служат ориентиром для стран-участников СНГ, в том числе для России, и для всех государств, сталкивающихся с проблемой обращения с радиоактивными отходами.
2.3 Опыт правовой регламентации обращения с радиоактивными отходами в отдельных странах
Законодательство ряда стран, регулирующее обращение с радиоактивными отходами, представляет значительный интерес. При этом своя специфика отмечается как в государствах, являющихся участниками Европейского Союза, так и в других, - при всей их "связанности" международными обязательствами либо (для государств - членов ЕС) документами Сообщества. Иными словами правовое регулирование почти каждой страны обладает существенными особенностями. Различие политических и правовых решений обусловлены и правовыми традициями, и масштабами ядерной энергетики, и уровнем правовой культуры общества, государства, населения, и состоянием экономики и экологии, а также другими факторами.
Представляется, что даже краткая характеристика существующих сегодня правовых предписаний и практики их реализации представляет интерес для российских специалистов. При этом методически оправданно сопоставление законодательства отдельных стран-участниц Евросоюза с требованиями, разработанными в США, как одной из крупнейших ядерных держав, с одной стороны, и стран, которые не играют заметной роли в атомной энергетике и некоторых других сферах, но, тем не менее, пытаются решить (или, напротив, уклоняются от решения) возникающие у них проблемы обращения с радиоактивными отходами. Очевидно, это дает возможность получить более полную и разнообразную картину правового регулирования обращения с радиоактивными отходами.
По оценкам европейских экспертов, Финляндия является одной из самых передовых стран в области регулирования обращения с радиоактивными отходами. Обращение с такими отходами в Финляндии регламентируется Законом об атомной энергии (990/3987) и Декретом об атомной энергии (161/1908). Финляндское право детально определяет применение ряда правовых инструментов, в том числе лицензирование, ответственность, планирование консервации АЭС, стоимостные оценки будущего обращения с отходами и др.
Национальная политика Финляндии в области регулирования обращения с радиоактивными отходами основана на принципах развития технологий переработки отработанного ядерного топлива и радиоактивных отходов и соблюдения порядка их временного хранения на выделенных под атомные электростанции участках, до того момента пока не начнется процесс утилизации отходов.
В соответствии с Законом об атомной энергии (990/87) и Законом о радиации (592/91) по источнику образования радиоактивные отходы делятся на отходы, произведенные ядерными установками и все остальные, возникшие в результате использования радиоактивных материалов - отходы не крупных пользователей. Эти основные группы далее могут делиться на подгруппы согласно заключительному назначению.
Ядерные отходы могут быть также разделены на группы в соответствии со временем их распада на: короткоживущие и долгоживущие.
Финский законодатель исходит из того, что отработанное топливо, прежде всего, является очень интенсивным источником радиации, уровень которой хоть и быстро сокращается, остается опасным в течение долгого времени. Отходы этого типа должны быть изолированы от биосферы в течение сотен тысяч лет.
По уровню радиоактивности, законодательство Финляндии, выделяет отработанное топливо - как крайне радиоактивные отходы. Эксплуатация ядерных установок является источником менее радиоактивных отходов, которые называют в финском праве - "отходы реактора". И, наконец, при списании атомных электростанций появляются отходы такого же уровня радиоактивности.
В Финляндии ядерные отходы производятся четырьмя реакторами атомных электростанций Ловииса (Loviisa), Олкиулола (Olkiluolo) и, некоторое количество ядерных отходов производится иследовательским реактором Отаниеми (Otaniemi).
Принципы политики обращения с отходами Финляндии первоначально были установлены в решении Правительства 1983 г., далее в Решении Правительства 1991 г. были установлены основные требования к безопасности уничтожения радиоактивных отходов, которые разъяснялись и уточнялись более поздними решениями Министерства торговли и промышленности Финляндии. Эти решения также устанавливают специальный перечень обязательных работ при обращении с отходами. Более подробные положения содержатся в инструкции Органа, уполномоченного в сфере радиационной и ядерной безопасности (Radiation and Nuclear Safely Authority (STUK) YYL 8. l Информация с сайта: Электронный интернет-ресурс. - Режим доступа: http: //www.gan.ru/vestnik/2002/doc/3-4/4finland. doc . В 1999 г. Правительство приняло решение об общих требованиях к безопасности обращения с отработанным топливом, и соответственно были утверждены инструкции YVL 8.4 и 8.5 Сальминен Пека. Законодательная и регулирующая инфраструктура по регулированию безопасности в области использования ядерной энергии в Финляндии //Вестник Госатомнадзора России. - 2002. - №3. - С. 8.
Правительство определяет общие требования к технике безопасности при обращении с радиоактивными отходами: при обработке и хранении - которые содержатся в решении Правительства о Единой инструкции для безопасности атомных электростанций. Есть два основных акта в этой сфере: Решение Правительства о безопасности обращения с отработанным ядерным топливом и Решение Совета государства о единых инструкциях по безопасности хранилища для отходов реактора.
Министерство торговли и промышленности Финляндии является самым высоким административным и контролирующим органом в области захоронения отходов, который определяет принципы деятельности энергетических компаний. Специальный Орган, уполномоченный в сфере радиационной и ядерной безопасности, в свою очередь разрабатывает и утверждает детализированные инструкции в этой сфере.
В соответствии с Законом об атомной энергии 1987 г., установлен порядок лицензирования ядерных установок на территории Финляндии. Однако на первой стадии получения разрешения Парламент обладает правом запретить решение Правительства о строительстве ядерной установки, например атомной электростанции или хранилища для захоронения отходов. Согласие соответствующего муниципалитета на строительство ядерной установки является необходимой предпосылкой для Принципиального решения (Decision in Principle). Кроме того, запрашивается положительное заключение Органа, уполномоченного в сфере радиационной и ядерной безопасности.
Согласно Закону об атомной энергии все энергетические компании несут финансовую и иную ответственность за обращение с радиоактивными отходами. Они несут все расходы по обращению с радиоактивными отходами.
Министерство торговли и промышленности осуществляет наблюдение за обращением с радиоактивными отходами и сопутствующей деятельностью, а также контролирует финансовые затраты в этой сфере. Орган, уполномоченный в сфере радиационной и ядерной безопасности, в свою очередь, ответственен за соблюдение ядерной безопасности, лицензионных и иных специальных требований.
Предприятия атомной сферы должны обновлять планы консервации атомных электростанций каждые пять лет.
Чтобы гарантировать, что финансовые обязательства будут выполнены предприятия должны каждый год представлять стоимостные оценки будущего обращения с отходами. Предприятия обязаны перечислять необходимую сумму денег каждый год в государственный Фонд обращения с ядерными отходами.
Национальная политика уничтожения радиоактивных отходов и отработанного топлива склоняется к захоронению этих объектов в горных объектах на участках атомных электростанций. Отработанное топливо содержится в водных бассейнах в течение нескольких десятилетий, после того заключается в капсулу и перемещается в подземное хранилище на глубину приблизительно 500 м, в кристаллической минерало-подобной матрице, предназначенной для изолирования отходов сроком на миллион лет.
Декрет об атомной энергии обязывает производителя ядерных отходов выполнять процедуру оценки воздействуя на окружающую среду (ОBOC) в процессе подготовки проекта захоронения. Кроме того, в соответствии с решением Правительства, ратифицированном Финским Парламентом 18 мая 2001 г., посвященном строительству одного из таких объектов, строительство объекта, предназначенного для размещения отходов, может быть начато только после того, как Правительство предоставило специальную лицензию, и еще одно разрешение необходимо, чтобы принять объект в эксплуатацию. Информация с сайта: Электронный интернет-ресурс. - Режим доступа: http: //www.gan.ru/vestnik/2002/doc/3-4/4finland. doc
В 1994 г., в Закон об атомной энергии были внесены изменения, в результате которых было установлено, что все ядерные отходы, произведенные в Финляндии должны быть уничтожены на её территории. До конца 1996 г. все ядерные отходы, произведенные в Loviisa транспортировались к российскому перерабатывающему заводу. Закон о Ядерной энергии запрещает импорт ядерных отходов.
Одна из основных проблем регулирования обращения с радиоактивными отходами в Финляндии - это обращение с отработанным топливом и иными отходами высокого уровня радиоактивности. Есть два варианта: первый состоит в том, чтобы использовать топливо в реакторе только однажды и исходить из того, что после удаления его из реактора оно уже становится отходами высокого уровня радиоактивности. Второй вариант заключается в том, чтобы подвергнуть топливо переработке. Оно содержит уран и плутоний, а эти элементы могут многократно использоваться в изготовлении ядерного топлива. Чтобы отделить уран и плутоний от отработанного ядерного топлива, его подвергают переработке на специальных заводах. Переработка не решает проблему отходов, потому что все же необходимо что-то делать с остающимися от этого процесса жидкими отходами. Жидкие отходы помещаются в ёмкость для окончательного захоронения. Франция, Великобритания и Россия имеют перерабатывающие заводы.
Финский законодатель исходит из того, что в настоящее время существует пять более или менее возможных способов решения проблемы радиоактивных отходов высокого уровня радиоактивности: длительное хранение, заключительное захоронение глубоко под землей, захоронение в отложениях дна океана, заключительное захоронение в глубоких буровых скважинах и переработка. При этом, утилизация должна планироваться и осуществляться так, чтобы не было никакой потребности контролировать безопасность хранилища после его консервации. Однако, Решение Правительства 1999 г. требует, чтобы доступ к ёмкостям с отходами был возможен даже после закрытия объекта, а условия в хранилище могли бы быть проверены в течение некоторого времени после процедуры захоронения.
Напомним, что в настоящее время большинство стран, использующих ядерную энергию, имеют программу, посвященную проблемам окончательного захоронения отходов высокого уровня радиоактивности глубоко под землей.
Подобные документы
Нормирование, государственный учет и отчетность в области обращения с отходами. Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации в области обращения с опасными отходами. Требования к объектам размещения отходов, транспортировка.
дипломная работа [85,0 K], добавлен 07.01.2017Международные правовые акты и российское законодательство об обращении с отходами. Рассмотрение отходов как объекта собственности, закрепление классов их опасности и классификация в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду.
контрольная работа [33,1 K], добавлен 13.09.2011Исследование принципов государственной политики в области обращения с отходами. Характеристика порядка транспортирования и трансграничного перемещения опасных отходов, упаковки, маркировки, требований к обеспечению экологической и пожарной безопасности.
реферат [32,1 K], добавлен 27.10.2011Понятие денежного обращения и его место в экономической системе. Деньги как экономическая и стоимостная категория. Особенности системы денежного обращения в Российской Федерации. Правовые основы регулирования безналичного денежного обращения в РФ.
курсовая работа [35,2 K], добавлен 18.03.2010Анализ практики правового регулирования института суррогатного материнства в странах ближнего и дальнего зарубежья. Характеристика правового регулирования института суррогатного материнства в Российской Федерации, его современные проблемы и перспективы.
курсовая работа [52,1 K], добавлен 20.06.2016Основания возникновения и прекращения права собственности на природные объекты. Понятие и классификация отходов производства и потребления. Нормирование в области обращения с отходами. Обязанности и ответственность землепользователей по охране земель.
контрольная работа [21,3 K], добавлен 25.03.2015Понятие и классификация международных стандартов обращения с осужденными. Структура правового статуса осужденного в Российской Федерации. Перспективы реализации международных стандартов, касающихся обращения с осужденными в Российской Федерации.
дипломная работа [85,5 K], добавлен 16.06.2012Правовой режим технических регламентов. Правовые основы стандартизации, подтверждения соответствия и обеспечения единства измерений. Обеспечение предпринимателями санитарных и гигиенических требований. Правовые основы обращения с отходами производства.
реферат [32,4 K], добавлен 26.07.2010Система правового регулирования иностранных инвестиций в зарубежных странах. Международно-правовое и национально-правовое регулирование иностранных инвестиций. Система нормативно-правовых актов, регулирующих привлечение иностранных инвестиций в России.
курсовая работа [61,2 K], добавлен 29.10.2012Структура финансовой системы Российской Федерации. Принципы, методы и содержание финансовой деятельности государства, основные задачи Министерства финансов. Понятие и правовые основы денежного обращения. Правила ведения кассовых операций на предприятиях.
контрольная работа [21,7 K], добавлен 21.03.2010
