Особенности местного самоуправления в крупном городе (на примере Санкт-Петербурга)

Минимальные, необходимые расходы местных бюджетов согласно статье 37 должны быть определены в соответствии с законами субъектов Российской Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

Федеральный Закон говорит в статье 10, что полномочия органов местного самоуправления не могут быть переданы ассоциациям и союзам муниципальных образований.

Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» № 126-93

Закон, принятый 29 сентября 1997 года содержит основные организационные принципы местных финансов, источники их формирования и руководящие принципы использования финансовых ресурсов местного самоуправления.

Глава 1 закона содержит общие положения, статья 1 касается основной концепции определения доходов местных бюджетов по налогам:

Местные налоги, упомянутые в статье 7 Федерального Финансового Закона - земельный налог, налог на имущество, переходящее в порядке наследования или дарения, налог на воду, налог на владельцев автотранспорта, налог на техническое содержание муниципальной инфраструктуры, местные лицензии и сборы, включая сбор за право производства слабоалкогольных напитков и подакцизных товаров, налог на рекламу, налог на гостиницы, налог на курорты, доходы от приватизации и продажи муниципального имущества, доходы от аренды муниципального имущества и земли, включая аренду нежилых помещений, доходы от лотерей, штрафы за административные нарушения, налагаемые органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации, государственные сборы за нотариальное обслуживание, и другие сборы в соответствии с законами Российской Федерации.

Доходы местного самоуправления по налогам должны в соответствии с Федеральным Финансовым Законом основываться или на Федеральном законе, или на законах субъектах Российской Федерации. Большое количество возможных налоговых областей упомянуты в Федеральном Финансовом Законе.

Устав Санкт-Петербурга.

Устав принят законодательным Собранием С.-Петербурга 14 января 1998 года, дополнен и изменен 28-го февраля 1998, вступил в силу 19 марта 1998 года.

Согласно статье 4, жители С.-Петербурга реализуют свою власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшей формой прямого осуществления власти населением Санкт-Петербурга являются референдум и свободные выборы.

Согласно статье 11, подпункт 13), установление общих принципов организации органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении РФ и Санкт-Петербурга.

Статья 12, подпункт 13) Устава определяет обязанность Санкт-Петербурга, среди прочих других, по установлению муниципальной службы в Санкт-Петербурге.

Статья 13 по вопросу территориальных единиц Санкт-Петербурга предусматривает, что территория Санкт-Петербурга разделена на территориальные единицы в соответствии с законом Санкт-Петербурга. Законы Санкт-Петербурга определяют территориальные границы территориальных единиц Санкт-Петербурга.

Статья 26, п.4, пп. 1, определяет, что депутаты Законодательного Собрания не имеют право быть депутатами представительных органов местного самоуправления.

В соответствии со статьей 28, п. 4 депутат представительного органа местного самоуправления не может работать в Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга. Также, согласно статье 29, п.4 депутат представительного органа местного самоуправления не может быть Уполномоченным по правам человека в Санкт-Петербурге.

Статья 31, п. 1 устанавливает, что Законодательное Собрание принимает законы, включая определение законодательной основы организации и деятельности органов местного самоуправления на территории С.-Петербурга.

Статья 33 касается процедуры принятия законов С.-Петербурга. Специальные процедуры для принятия законов по вопросам местного самоуправления в данной статье не описаны.

Закон Санкт-Петербурга «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» № 186-59 от 25.12.96 ( в редакции законов Санкт-Петербурга от 23.06.97 № 112-36, от 22.07.98 № 177-33, от 10.03.99 № 36-7, от 27.05.99 № 107-21, от 25.05.01 № 378-50)

Основы территориальной организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге установлены Законом Санкт-Петербурга «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга».

Закон установил разделение территории Санкт-Петербурга на 111 территориальных единиц ( 9 городов, 21 поселок и 81 внутри- городское МО). Город Красное Село является последним, кому законом придан статус города.

Количество МО в пределах одного административного района варьируется от 1 (в Ломоносовском административном районе), до 11 (в Курортном административном районе).

Закон Санкт-Петербурга «Об учете мнения граждан при установлении и изменении границ муниципальных образований» № 228-74 от 17.12.90.

Фундаментальные принципы Статьи 5 Хартии озащите территориальной целостности местного самоуправления сохранены в Законе Санкт-Петербурга «Об учете мнения граждан при установлении и изменении границ муниципальных образований», принятого 29 декабря 1997 года.

Закон предписывает организацию и порядок привлечения населения к вопросам установления и изменения границ МО путем учета мнения населения. Мнение населения имеет рекомендательный характер.

Закон Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» № 111-35 от 23.06.97.

Закон Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» № 111-35, был принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 18 июня 1997 года и подписан губернатором 23 июня 1997, он определяет 24 предмета ведения МО. Законодательным Собранием приняты дополнения к этому закону (2 февраля 2000 года), которыми передаются 10 дополнительных функций 29 МО - городам и поселкам С.-Петербурга. 10 октября 2000 года отдельным законом С.-Петербурга органам местного самоуправления было дано право определять территории, на которых запрещена розничная торговля алкогольной продукцией.

Статья 8 Закона «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» содержит описания всех 24 предметов ведения МО. Задачи определены как:

Принятие и внесение изменений в устав МО и контроль за его выполнением,

Владение, пользование, управление собственностью МО в соответствии с действующим законодательством,

Формирование, утверждение и исполнение местного бюджета,

Введение и отмена местных налогов, определение ставок некоторых налогов и обеспечение прибыли при получении налогов и неналоговых платежей в соответствии с действующим законодательством,

Принятие планов и программ развития МО,

Содержание и эксплуатация муниципального жилого фонда и иных зданий, находящихся в муниципальной собственности,

Организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного и общего среднего образования,

Организация, содержание и развитие муниципальных учреждений социальной защиты населения, культуры, физкультуры, спорта и здравоохранения,

Выдача разрешений на вступление в брак лицам, достигшим возраста 16 лет, в соответствии с порядком, установленным семейным законодательством,

Организация и осуществление опеки и попечительства, в том числе над детьми, оставшимися без попечения родителей, в соответствии с Федеральными законами и законами Санкт-Петербурга,

Обеспечение санитарного благополучия населения МО,

Осуществление мероприятий по охране окружающей среды на территории МО,

Создание муниципальных организаций, включая унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения,

Ремонт и озеленение внутридворовых и придомовых территорий, организация и содержание муниципального архива,

Содержание муниципальной информационной службы,

Обеспечение деятельности средств массовой информации МО,

Создание условий для обеспечения граждан услугами торговли, общественного питания, бытового обслуживания,

Обеспечение населения и учреждений МО топливом,

Организация и содержание за счет средств местных бюджетов муниципальных органов охраны общественного порядка,

Обеспечение предоставления социальных услуг населению муниципального образования за счет средств местных бюджетов,

Содействие занятости населения за счет средств местных бюджетов

Организация работы по военно-патриотическому воспитанию граждан Российской Федерации на территории МО,

Содержание и развитие муниципального транспорта,

Организация и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Этот перечень исчерпывающий и может быть расширен исключительно в соответствии с Законами С.-Петербурга, т.е. МО в Санкт-Петербурге не могут решать произвольные задачи. Кроме того, некоторые функции С.-Петербурга могут быть переданы органам местного самоуправления. .

10 дополнительных задач для 29 отдельных МО были предусмотрены дополнениями к Закону в феврале 2000 года. Эти полномочия следующие:

Утверждение адресных программ размещения объектов розничной торговли,

Создание условий для жилищного и социально-культурного строительства,

Осуществление контроля за соблюдением законодательства о розничной торговле,

Муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения (перечень дорог местного значения утверждается губернатором Санкт-Петербурга),

Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения,

Сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности,

Создание условий для организации спортивных и зрелищных мероприятий,

Организация парковок и автостоянок на территории муниципального образования,

Благоустройство и озеленение территории муниципального образования,

Создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании.

Таким образом, для внутригородских муниципальных образований в настоящее время существует 24 предметов ведения, а для пригородных - 34.

Доходы местных бюджетов определены в статье 36 как местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от Федеральных налогов и налогов Санкт-Петербурга в соответствии с федеральными законами и законами Санкт-Петербурга. Размеры и виды налогов в Законе не закреплены.

Закон Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 200… год»

Ежегодно принимается Законодательным Собранием Санкт-Петербурга.

В Законе о бюджете ежегодно устанавливается перечень источников дохода и минимально необходимые расходы местных бюджетов.

На сегодняшний день практически завершено формирование правовой базы, обеспечивающую организацию деятельности органов местного самоуправления в России.

Процесс становления и осуществления в Российской Федерации местного самоуправления выявил ряд проблем, которые могут быть сгруппированы в несколько блоков Использованы отдельные положения, рассмотренные в работе Ивановой В.Н., Гузова Ю.Н., Безденежных Т.И. «Технология муниципального управления» М. 2003. С. 50-53.

Первый блок. Внутренняя несогласованность и несистемность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении.

Ряд действующих федеральных нормативных правовых актов, в первую очередь, принятых до вступления в силу ныне действующей Конституции Российской Федерации, содержал положения, не соответствующие конституционно закрепленной концепции местного самоуправления.

Нормы, регулирующие вопросы существования местного самоуправления, наряду с основополагающими федеральными законами, содержится в значительном количестве отраслевых законов и иных нормативно-правовых актов. В целях устранения внутренней несогласованности законодательства о местном самоуправлении нужно создать комплексную отрасль муниципального права, т. е. провести работу по кодификации норм на федеральном уровне.

Второй. Неполнота и неоднозначность законодательного регулирования вопросов организации и деятельности местного самоуправления.

Нормами Конституции Российской Федерации и принятых к настоящему времени законов и иных нормативно-правовых актов не исчерпывается необходимое правовое обеспечение организации и деятельности местного самоуправления.

Серьёзные трудности в практической деятельности муниципалитетов вызывает неоднозначность в понимании отдельных норм российского муниципального права.

Для преодоления проблемы неполноты и неоднозначности законодательного регулирования вопросов организации и деятельности местного самоуправления необходимо:

Выявить и систематизировать перечень вопросов, которые должны быть урегулированы нормативными правовыми актами на федеральном, региональном и муниципальном уровне;

Принять необходимые федеральные, региональные и муниципальные нормативные правовые акты, в том числе внести изменения и дополнения в действующие акты;

Инициировать судебные разбирательства, в том числе в Конституционном суде Российской Федерации по толкованию неоднозначных правовых норм.

Важным инструментом в деятельности по совершенствованию законодательства субъектов Российской Федерации и нормативной базы муниципальных образований должна стать разработка модельных региональных и муниципальных нормативных правовых актов.

Третий. Несоблюдение законодательства о местном самоуправлении.

К числу наиболее распространенных форм нарушения законодательства о местном самоуправлении относятся:

Невыполнение норм муниципального права органами и должностными лицами государственной власти и местного самоуправления, юридическими лицами и гражданскими;

Принятие актов регионального законодательства, противоречащих федеральному законодательству;

Принятие нормативных актов органами местного самоуправления противоречащих федеральному законодательству и законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации;

Бездействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

Отказ от нормативного регулирования на соответствующем уровне вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления.

Несоблюдение норм муниципального права может быть вызвано как несогласованностью, неполнотой и неоднозначностью действующего законодательства, так и правовым нигилизмом - намеренным нежеланием органов и должностных лиц следовать правовым нормам.

Для обеспечения исполнения законодательства о местном самоуправлении необходимо: совершенствование нормативно правовой базы местного самоуправления, создание федеральной и региональных систем государственного контроля за состоянием административно-правовой базы местного самоуправления; повышение квалификации кадров органов власти и т.д.

Четвертый. Отсутствие четкого разграничения полномочий между органами государственной власти ( Федеральными и региональными) и органами местного самоуправления.

Законодательная основа местного самоуправления не позволяет в полной мере решить проблему разграничения полномочий разных уровней власти, что препятствует эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности муниципалитетов, в том числе вопроса о возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Пятый. Недостаточное законодательное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований.

Эта проблема включает в себя комплекс вопросов, решаемых как на государственном, так и на муниципальном уровне.

К ним относятся, в частности, вопросы:

Формирования муниципальной собственности (в том числе муниципальной собственности на землю);

Создания условий для формирования полноценных местных бюджетов (в том числе учета специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов);

Совершенствование стабильной нормативной базы экономической деятельности муниципальных образований и др.

Шестой. Несовершенство системы судебной защиты.

Консультационное право местного самоуправления на судебную защиту в настоящее время не может быть в полной мере реализовано в силу ряда причин, связанных с несовершенством российского законодательства.

К ним, в частности, можно отнести следующие:

Неполнота федерального законодательства, в том числе отсутствие федеральных правовых актов, регулирующих ряд основных конституционных вопросов осуществления местного самоуправления, наличие противоречий в законодательстве Российской Федерации;

Неурегулированность вопроса обеспечения исполнения судебных решений органами и должностными лицами государственной власти и местного самоуправления.

Базовыми должны стать полномочия, закрепленные Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством за каждым уровнем власти. Для этого должны быть предусмотрены необходимые финансовые средства в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Российской Федерации (с разбивкой по конкретным полномочиям). В этом случае будет известен не только весь перечень государственных полномочий, реализуемых на региональном и муниципальном уровнях, но и четко определены, каковы затраты на исполнение этих государственных полномочий и какие именно доходные источники должны покрывать эти затраты.

Можно констатировать, что выработанные европейским опытом принципы децентрализации управления, субсидиарности, самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения еще не вполне адекватно отражены в российском законодательстве. Практика также отходит от представления о местном самоуправлении как институте гражданского общества. Зачастую она сводится к организации режима власти, обеспечивающего личные или корпоративные интересы муниципальных должностных лиц, следовательно, искажается сама демократическая система местного самоуправления». Иванова В.Н., Гузов Ю.Н., Безденежных Т.И. Технологии муниципального управления М. 2003. С. 50-53.

Рассмотрение исторических аспектов развития местного самоуправления в России свидетельствует о сложном и противоречивом пути развития этой системы. По-прежнему существуют проблемные ситуации развития местного самоуправления в законодательной сфере. На разрешение этих проблем направлено новое законодательство о местном самоуправлении.

местный самоуправление законодательный петербург

Глава 2. Особенности местного самоуправления в Санкт-Петербурге

2.1 Основные этапы становления местного самоуправления в Санкт-Петербурге

Для Санкт-Петербурга наиболее важным этапом развития системы управления, наряду с реформами эпохи Екатерины, стало реформирование городского управления, определявшееся «Городовым положением» 1870 года Органами городского управления были городская Дума и городская управа, соответственно, один - распорядительный, а другой - исполнительный орган. Дума избиралась городским обществом, а управа - Думой. Возглавлял работу обоих органов городской голова, назначаемый на должность губернатором (в Петербурге - царем) из двух кандидатур, предложенных Думой. Дума и управа избирались на 4 года, причем половина состава Думы должна была обновляться каждые два года. Горский М. История земского самоуправления в России. / Местное самоуправление. Проблемы и перспективы. СПб. 1997.С.35.

Органы городского управления были относительно независимы, поскольку члены городской управы избирались и отстранялись от должности Думой, и это не требовало утверждения центральной администрации, за исключением городского головы. Большинство дел, в том числе и городские бюджеты, утверждались окончательно Думой, а на губернатора возлагалась лишь функции контроля за законностью деятельности органов городского самоуправления. В случае конфликта с губернатором гласные могли обратиться в Сенат.

Реформа городского управления существенно расширила компетенцию органов городского управления, а именно: в сферу ведения городского управления вошли строительное дело, санитарные мероприятия, больницы, начальное образование, призрение, надзор за торговлей, ремеслами и уличным передвижением. Дума имела право устанавливать и взимать следующие налоги и сборы: с недвижимости, за право торговли с аукционов, трактиров. Доходная часть городского бюджета формировалась за счет собственной хозяйственной деятельности муниципальных предприятий.

Расходы города подразделялись на обязательные, предписываемые местным органам из центральных (содержание городского общественного управления, мировых учреждений, полиции, пожарных, пенитенциарных учреждений, улиц, уплата городских займов), и факультативные, устанавливаемые самой Думой и направленные на благо городского общества.

В 1892 г. в силу вступило новое городовое положение, согласно которому уменьшалось число обладающих избирательным правом горожан в 3-4 раза и привилегированным положением пользовалось дворянство. Было уменьшено число думских гласных в два раза, и избираемая Думой управа практически перестала быть ей подконтрольной, поскольку были расширены права назначаемого губернатором городского головы, во-первых, и во-вторых, губернатор получил право отстранять от должности членов управы.

Одним из необходимых действий в процессе становления местного самоуправления является изучение понимания гражданами местного сообщества сущности местного самоуправления, поскольку нельзя заниматься формированием готовности к самоуправлению, не выяснив, как это самоуправление понимается населением.

Результаты кампаний по выборам депутатов местного самоуправления в Санкт-Петербурге показали, что жители города еще плохо представляют, в чем смысл местного самоуправления, для чего оно создается и чему должно служить.

Данные ряда опросов, проведенных в 2004 г. в Санкт-Петербурге социологами в период предвыборной кампании в МО, показали, что для трети опрошенных петербуржцев «местное самоуправление» - это власть городского и районного уровня (правительство города, Законодательное Собрание, администрации районов), и различие между государственным и негосударственным управлением этой частью респондентов не осознается.

Еще треть опрошенных к местному самоуправлению причисляет управленческие звенья более низкого уровня (районную администрацию). Эти респонденты в систему местного самоуправления включают все органы, которые занимаются вопросами местного значения («орган, который ближе простым людям»). Таким образом, преобладающая часть петербуржцев не видит разницы между государственным и негосударственным управлением, и соответственно, требования независимости «местных структур» от государственных им просто непонятны.

Более адекватное понимание «местного самоуправления» свойственно примерно еще одной трети петербуржцев: они указывают на независимость и участие самих жителей в осуществлении управленческих и контролирующих функций как на основной признак местного самоуправления. По мнению этой категории опрошенных, местное самоуправление - это «общественная власть на местах», «управление собственными силами», должна осуществляется такая власть выборными общественными комитетами, собраниями представителей, которые обязаны поддерживать постоянный контакт с избравшими их жителями, советоваться с ними по разным проблемам, т.е. в данном случае наблюдается отчетливое представление о функционировании самоуправленческих структур на самом низовом уровне (двора, дома, микрорайона, поселка) и максимально широкое участие в их работе населения. Подчеркивается недопустимость вмешательства государственных органов в местное управление, поскольку местное самоуправление - это «местная власть без указки сверху»

Опросы показывают, что в обществе отсутствует единое и адекватное понимание сущности местного самоуправления. В массовом сознании преобладает тенденция «смешения» государственной и негосударственной местной власти; характеристика местного самоуправления как независимого от государственной власти народного управления не является преобладающей, и можно сделать вывод, что непонимание сущности и возможностей местного самоуправления в значительной мере ослабляет инициативу и активность населения, необходимые для развития самоуправленческих структур. Опрос позволил выявить, что те из опрошенных, что наиболее адекватно понимают содержание понятия «местное самоуправление», связывают его с органами, действующем на минимальных территориальных пространства Местное самоуправление воспринимается, таким образом, чаще всего как общественное самоуправление граждан и способ самоорганизации общества, причем преимущественно на «низовом» уровне, нежели как форма организации власти на уровне города. Результаты социологических опросов также показали, что представительного органа власти городского уровня (ЗакСа) для осуществления связи с населением недостаточно.

Город в целом не структурирован как местная община и осознания своей идентичности как жителя определенного города очевидно недостаточно - поэтому и действующие городские органы местного самоуправления жители воспринимают как местную власть городского уровня, а не как местное самоуправление. Возможно, что здесь действуют стереотипы советского времени, когда низшее звено местного управления располагалось на уровне района, поэтому и отношение к институтам представительной демократии у горожан крупных городов не распространяется дальше микрорайона и округа (района) города.

Конечно, во многом советские горсоветы были органом формальным, но сама по себе структура, включавшая районные советы народных депутатов, когда депутат избирался 1,2 -1,6 тыс. избирателей, была целесообразна, поскольку депутата своего микрорайона чаще всего знали все избиратели, к нему обращались и формальное голосование за спущенные сверху решения и программы совмещалось у добросовестного депутата с решением проблем того или иного конкретного избирателя или группы избирателей, и может быть, именно поэтому в представлении людей самоуправление связывается с властью на низовом уровне микрорайона. Кроме того, в районных Советах Ленинграда существовала система работы депутатских групп и постоянных комиссий, отвечающих за состояние дел социально-экономического и культурного развития конкретного микрорайона. Весь этот положительный опыт советского периода организации местного управления был учтен при выработке концепции местного самоуправления в Санкт-Петербурге.

Ситуация с выборами отражает проблемы МСУ в Санкт-Петербурге в целом, связанные с отсутствием единого представления о месте и роли этого института у как властей города, так и у самих граждан. Становление местного самоуправления в Санкт-Петербурге имеет ряд особенностей:

Во-первых, Санкт-Петербург как город федерального значения имеет конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации, и его органы управления являются государственными.

Во-вторых, в состав Санкт-Петербурга наряду с внутригородскими территориальными единицами входит ряд территориально обособленных городов и поселков.

В-третьих, в Санкт-Петербурге создана многоуровневая система управления: общегородские органы (Администрация, Законодательное Собрание), территориальные органы государственного управления и органы местного самоуправления, осуществляющие свою деятельность в границах муниципальных округов, городов и поселков.

В-четвертых, формирование органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге состоялось позднее, чем во многих других субъектах Российской Федерации.

В 1997 году в результате острой политической борьбы в закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» была внесена поправка, согласно которой государственным властям городов-субъектов РФ Санкт-Петербурга и Москвы давалось право самим определять предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности и источники доходов местных бюджетов. Тем самым большинство главных вопросов местного самоуправления Санкт-Петербурга было переведено в сферу компетенции самого города.

Города Москва и Санкт-Петербург действительно имеют свою специфику, поскольку обладают статусом городов-субъектов РФ. Это обстоятельство создало проблемы с введением там местного самоуправления. По общему для всей России принципу муниципальными образованиями должны быть города, поселки и тому подобные административные единицы. Но если распространить этот подход на Санкт-Петербург, в них на одном уровне окажутся две системы власти: государственная и местная, дублирующие друг друга. Своей поправкой федеральный законодатель передал решение этой проблемы властям городов и открыл возможность создания на территории Санкт-Петербурга уникальных для России моделей местного самоуправления.

В Санкт-Петербурге в бурных дебатах отстаивались две основные концепции местного самоуправления: одна предполагала создание муниципалитетов на месте районов города; другая --на более мелких территориях, в частности с привязкой к жилищно-эксплуатационным службам (ЖЭС). Каждая концепция строилась на определенном понимание роли местного самоуправления в Санкт-Петербурге. Сторонники крупных муниципалитетов исходили из представления, что органы местного самоуправления должны быть наделены значительными полномочиями в решении масштабных городских задач. Для этой цели административные районы города с уже сложившейся инфраструктурой и налаженным хозяйством были наилучшим вариантом. К тому же это значительно упрощало решение многих вопросов собственности, функций, организации деятельности местных органов. Оппоненты этой идеи во главу угла ставили задачу приближения местной власти к населению, что соответствует одному из основных принципов местного самоуправления. Несомненно, что за каждой концепцией также стояли и свои политические интересы, связанные с распределением власти и собственности.

После долгих дебатов победила вторая концепция, и 23.06.1997 был принят закон «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге», который закрепил существующую на сегодняшний день модель местного самоуправления. Согласно этому закону, Санкт-Петербург поделен на 111 муниципальных округов, и местное самоуправление наделено 24 предметами ведения.

В основу территориального деления легла простая схема: в отдельные муниципалитеты были выделены города-спутники и поселки, а пространство самого города Санкт-Петербурга поделено на участки в соответствии с их принадлежностью к определенной ЖЭС. Первые две группы муниципалитетов образованы естественным путем на основе поселенческого принципа, с учетом сложившейся социальной инфраструктуры, компактного проживания, представления жителей этих территориальных единиц о себе как о некой социальной общности (жители Колпино или Сестрорецка, Комарово или Стрельны). Третья группа муниципальных образований получилась самая многочисленная и сложная по типологии, поскольку создавалась по формальному признаку.

Недостатки примененного принципа деления, не учитывающего многих важных моментов, проявились сразу. Оказалось, что по численности населения, источникам доходов, затратным сферам и другим характеристикам разрыв между муниципалитетами огромный. Так, минимальное число жителей насчитывается в поселке Серово -- около 200 человек, а максимальное в г. Колпино - более 140 тысяч человек. В целом, большая часть (86,3%) населения проживает в 73 муниципальных образованиях с численностью жителей от 30 до 70 тысяч человек (из них 6 -- это самостоятельные города), а 1% -- в 18 пригородных поселках. Среднедушевые доходы самого «богатого» и самого малообеспеченного округа отличаются в 20 раз, при этом максимальный среднедушевой доход (Литейный округ -- 1448 руб./чел.) превосходит средний в 10 раз. Все это изначально определяет неравные возможности муниципалитетов, делает невозможным единообразие параметров организации их жизнедеятельности, полноты полномочий и ответственности органов местного самоуправления. Эти различия едва ли можно полностью устранить с помощью дотаций из городского бюджета. Скорее надо ставить вопрос о выделении в Санкт-Петербурге нескольких вариантов организации местного самоуправления со специфическим набором прав и обязанностей, полнотой охвата функций социального обслуживания населения.

Отметим, что при всех недостатках победившая концепция территориального деления в большей степени соответствует идеям и принципам местного самоуправления, чем отвергнутая.

Главное достоинство существующей модели территориального деления - относительно небольшие муниципальные образования с населением 50-60 тыс. человек по сравнению с административным районом Санкт-Петербурга, число которых на сегодня -- 19 с численностью населения в сотни тысяч человек, состоит в том, что с самого начала становления местного самоуправления оно встраивается не во власть (властные районные структуры), а в систему контроля за властью с целью участия населения в принятии властных решений и контроля за их реализацией. Другими словами, впервые созданы условия и существует реальная возможность реализовать в Санкт-Петербурге идеи местного самоуправления в том виде, в каком закладывался в него теоретиками первоначальный смысл -- преодолеть отчуждение между гражданином и властью и возродить государство в новой форме.

В каком направлении двигаться дальше, подскажет само развитие местного самоуправления по мере становления в городе гражданского общества, а в муниципальных образованиях - местного сообщества, но главное, что должна была обеспечить реформа «сверху», - возможность для участия населения в местном самоуправлении, несомненно, лучшим образом может быть достигнуто при более мелких муниципальных образованиях, более приближенных к людям, - она обеспечила.

Возможно, развитие местного самоуправления в городе пойдет в сторону объединения нескольких муниципальных округов, исходя из возникших общих интересов и экономических возможностей. Путь для объединения относительно мелких муниципалитетов в более крупные (может быть, до административного района) открыт, и такие возможности изначально заложены при разделении города на 111 округов. Однако этот путь должен быть естественным, исходя из воли и желания самого населения, то есть «снизу» -- от муниципалитетов. Никакое искусственное подталкивание «сверху» не даст желаемого результата -- таков закон общественного развития. Иванов А.Местное самоуправление на Западе и становление его в России// Муниципалы и общественники. СПб., 2000.С.10.

Следует согласиться с А. Ивановым, который считает, что мотивировка необходимости укрупнения существующих муниципалитетов до уровня административного района города, базирующаяся на тезисе об их «безвластии и немощи», искусственна и имеет только один рациональный смысл - убедить горожан в необходимости создания полновластных и могущественных органов, способных «ставить на место» властные структуры.

Особенностью местного самоуправления в Санкт-Петербурге является то, что перечень предметов ведения местного самоуправления в Санкт-Петербурге, отличный от перечня, приведенном в статье 6 федерального закона. В законе «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» не только сокращено количество предметов ведения - 24 по отношению к 30 в федеральном законе, но и изменены сами предметы ведения. Полностью совпадают по формулировкам и, тем самым, по содержанию, десять предметов ведения. Девять предметов ведения, сформулированных в аналогичных статьях обеих законов, в той или иной мере не совпадают. Отсутствуют в петербургском законе следующие одиннадцать предметов ведения:

регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

обеспечение противопожарной безопасности муниципальных образований, организация муниципальной пожарной службы;

муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

организация утилизации и переработки бытовых отходов;

организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

создание условий для организации зрелищных мероприятий.

В то же время, в законе Санкт-Петербурга присутствуют пять предметов ведения, отсутствующих в федеральном законе:

выдача разрешений на вступление в брак лицам, достигшим возраста шестнадцати лет, в порядке, установленном семейным законодательством;

организация и осуществление опеки и попечительства, в том числе над детьми, оставшимися без попечения родителей, в соответствии с федеральными законами и законами Санкт-Петербурга;

учреждение муниципальных организаций, в том числе унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения;

организация работы по военно-патриотическому воспитанию граждан Российской Федерации на территории муниципального образования;

организация и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Из сравнения перечней ясно, что согласно петербургской модели местное самоуправление в гораздо меньшей степени занимается хозяйственными вопросами и вопросами планирования территории. Акцент в его деятельности делается на социальную сферу. Это, несомненно, несколько принижает значение местной власти, ее роль в решении городских задач и проблем населения.

14 марта 2004 года в 62-х муниципальных образованьях Санкт-Петербурга проводились выборы депутатов муниципальных советов третьего созыва. В результате было избрано 54,7 % депутатов муниципальных советов, 31 муниципальный совет сформирован в правомочном составе, из них в 19 избраны все депутаты, в 12 муниципальных образованиях требуется провести повторные выборы. Только в 9 из 62 муниципалитетов не было избрано ни одного депутата. В остальных 31 муниципальном образовании будут также назначены повторные выборы. По мнению, председателя Комитета по работе с исполнительными органами государственной власти и взаимодействию с органами местного самоуправления Администрации Санкт-Петербурга Н.В.Шубиной «большое число протестного электората напрямую не связано с объемом полномочий и средств». Средний процент протестного голосования на выборах в марте 2004 года составил: на выборах в органы МСУ -22 %, в государственную Думу и законодательное собрание -около 20%. В результате выборов были сформированы правомочные советы нового созыва, что означает закрепление действующей системы территориального устройства местного самоуправления в Санкт-Петербурге: одноуровневой, отвечающей требованиям нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Из материалов пресс-конференции председателя Комитета Н.В. шубиной в конференц-зале ИА Интерфакс 31.03.2004 г. «Выборы депутатов муниципальных советов 14 марта 2004 года». Официальный портал Администрации Санкт-Петербурга: Новости..

В свете же несостоявшихся в большинстве муниципальных образований выборов в марте 2004 года наиболее важной проблемой является то, что государству весьма непросто в такой ситуации обеспечить эффективность работы местного самоуправления. Государство несет перед населением ответственность за то, чтобы местная власть оказалась активно работающей, удовлетворяющей потребности населения, но при этом прямые директивные указания исключаются, поскольку местная власть самостоятельна.

В Санкт-Петербурге решение этой проблемы на сегодняшний день в условиях отсутствия активности населения и самих муниципалитетов по созданию работоспособной структуры местного самоуправления невозможно. Таким образом, на первый план выдвигается проблема формирования местного сообщества.

В январе 2004 года законодательное собрание Санкт-Петербурга приняло за основу проект Закона Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге». Второе чтение предполагалось в июне 2004 года. Основная концепция будущего закона заключается в следующем:

приведение в соответствие с новым Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» законодательства Санкт-Петербурга о местном самоуправлении;

законодательное закрепление одноуровневой территориальной модели устройства системы местного самоуправления в городе, где муниципальные образования неразрывно связаны с районом, как легитимной административо-территориальной единицей;

наполнение реальным содержанием функционала органонов местного самоуправления через разделение на вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия;

установление в законе порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и соответствующего финансового обеспечения.

Создание местного самоуправления как активно жизнеспособной структуры подразумевает, что муниципалитеты смогут реализовать свои полномочия. Для этого, в первую очередь, они должны быть обеспечены необходимыми ресурсами. Однако вопросы обеспечения материальными ресурсами не нашли еще надлежащего решения в Санкт-Петербурге -- нет законов о муниципальной собственности, бюджете, налогах и т.п. Еще только начинается процесс передачи муниципальным образованиям городского имущества. Это порождает ситуацию, когда местное самоуправление просто не в состоянии выполнять даже тот «сокращенный» перечень функций, который определен законом Санкт-Петербурга.

2.2 Деятельность муниципального образования № 71 как субъекта местного самоуправления в Санкт-Петербурге

После основания Санкт-Петербурга реки Лиговка и Волковка считались окраинами города. За многие годы район расширялся, застраивался, но исторически все же сформировался как насыщенная промышленными предприятиями зона. К историческим памятникам относятся Воскресенская церковь, основанная в ХVIII веке, ДК Железнодорожников - бывший Лиговский народный дом графини Паниной - ХIХ век, мемориал «Литераторские мостки»- ХIХ век.

Фрунзенский район города образован в 1936 году, а окончательно сформировался в 1956 году. Фрунзенский район один из крупнейших в Санкт-Петербурге. Его площадь составляет 3580 га, или 5,8 % территории Санкт-Петербурга. На территории Фрунзенского района осуществляет свою деятельность 6 муниципальных образований. Пять из которых, в настоящее время - дефицитные, т.е. доходы бюджета муниципальных образований не покрывают минимально необходимых расходов.

Муниципальное образование № 71 расположено в северной части Фрунзенского района Санкт-Петербурга и граничит с Московским, Центральным и Невским районами. МО № 71 имеет свою символику- герб, знак и флаг.

Численность населения и площадь территории МО приведены в таблице 2.1.

Таблица 2.1.

Наименование субъекта	Площадь территории, Га	Численность населения, тыс. чел.
Фрунзенский район СПб	3580	405,0
МО МО № 71	1254	62,4

По состоянию на 2000 год, во Фрунзенском районе, требовалось выполнить капитальный ремонт асфальтовых покрытий на внутри дворовых территориях района площадью 254000 м2, из них 118000 м2 в муниципальном образовании № 71. Полностью отсутствовали 178 детских и спортивных площадок, из них 57 в муниципальном образовании № 71, работы по благоустройству, озеленению, сносу деревьев-угроз и т.п. практически не производились с 1990 года.

Рассмотрим деятельность местного самоуправления на примере одного из муниципальных образований Санкт-Петербурга.

Муниципальное образование муниципального округа № 71 (далее МО МО № 71) образовано в июне 1997 года и является территориальной единицей Санкт-Петербурга. В феврале 1998 года к своим обязанностям приступил орган местного самоуправления - Муниципальный совет - представительный орган местного самоуправления, состоящий из 20 депутатов, избираемых населением муниципального образования по четырем многомандатным округам. Муниципальный совет избирает из своего состава председателя Совета - выборное должностное лицо, заместителей председателя, ответственного секретаря и председателей постоянных депутатских комиссий по направлениям деятельности совета.

Обеспечение деятельности муниципального совета осуществляет аппарат муниципального совета. Администрация муниципального совета является исполнительным органом , действует под руководством управляющего администрации, который подотчетен председателю и муниципальному совету, его полномочия осуществляются на основе Положения об администрации и Устава МО МО № 71. Администрация муниципального совета до настоящего времени не является юридическим лицом. Структура взаимосвязей Муниципального совета и управления Администрацией МО № 71 приведена в приложение № 1.

Муниципальный совет наделен полномочиями на решение вопросов местного значения, определяет структуру, функции, порядок формирования и работы, ответственность его должностных лиц, финансово-экономические основы его деятельности.

Основные направления деятельности муниципального совета:

Формирование, утверждение и исполнение местного бюджета.

Принятие планов и программ развития муниципального образования.

Ремонт внутриквартальных проездов, установка и содержание детских площадок.

Организация и осуществление опеки и попечительства.

Организация работы по военно-патриотическому воспитанию граждан.

Организация обучения неработающего населения на территории МО действиям в условиях при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Организация и содержание муниципальной информационной службы.

Финансово-экономической основой местного самоуправления является местный бюджет муниципального образования, который направлен на обеспечение решения собственных и возложенных на муниципальный совет задач. Муниципальные образования, в соответствии с федеральным законом и законом Санкт-Петербурга, обеспечиваются доходами путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Расходы местных бюджетов должны производится по 24 предметам ведения, но на современном этапе механизм передачи предметов ведения в Санкт-Петербурге еще не разработан.

Местный бюджет МО № 71 формируется и утверждается муниципальным советом на основе минимальной бюджетной составляющей закона Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга» на очередной финансовый год, является неотъемлемой частью консолидируемого бюджета Санкт-Петербурга. Под минимальной бюджетной составляющей понимается та часть бюджета Санкт-Петербурга, в которой содержатся нормы, регулирующие правоотношения, связанные с составлением и с исполнением местных бюджетов муниципальных образований Санкт-Петербурга, а также регулирующие межбюджетные отношения в Санкт-Петербурге.

К муниципальной бюджетной составляющей, в частности, относятся:

перечень источников доходов местных бюджетов;

перечень нормативов минимальной бюджетной обеспеченности по местным бюджетам;

минимально необходимые расходы местных бюджетов;

перечень формирования фонда финансовой поддержки (ФФП) местных бюджетов;

распределение средств ФФП с указанием процентной доли каждого МО;

отдельные нормы, регулирующие различные бюджетно-финансовые аспекты деятельности органов МСУ.

Основные источники доходов муниципальных образований подразделяются на налоговые и неналоговые доходы, безвозмездные перечисления. К налоговым доходам относятся: налог с продаж; налог на совокупный доход - единый налог, взимаемый в связи с упрощенной системой налогообложения; налоги на имущество; местные налоги и сборы - налог на рекламу. К неналоговым доходам относятся: проценты, получаемые от размещения в банках временно свободных средств бюджета; штрафные санкции. К безвозмездным перечислениям относятся средства ФФП; финансовая помощь из бюджета Санкт-Петербурга на покрытие минимальных расходов; средства из бюджета Санкт-Петербурга- субвенции местным бюджетам, направленные по «коллективной поправки депутатов ЗакСа»

Бюджет муниципального образования № 71 является профицитным (приложение №2), то есть сумма доходов местного бюджета превышает сумму минимально необходимых расходов. Это позволяет муниципальному совету наиболее полно выполнять свои необходимые полномочия (предметы ведения), предписанные законом Санкт-Петербурга и Уставом МО. (см. рисунок 1, стр.66; рис. 2, стр.67; рис. 3, стр.68. )

Ведомственная структура расходов местного бюджета МО № 71 на 2004 год приведена в приложении № 3. Наибольшая часть расходов бюджета направлена на благоустройство территории муниципального образования. Работа муниципального совета № 71 по благоустройству территории округа отмечена Свидетельством Администрации Губернатора Санкт-Петербурга « За I место в смотре-конкурсе на лучшее благоустройство территории административных районов Санкт-Петербурга среди муниципальных образований в 2003 году» в номинации «Лучший двор» и в 2004 году в номинации «Лучшая детская площадка».

Следует отметить, что вся деятельность муниципального совета осуществляется в соответствии с принятыми и утвержденными муниципальным советом адресными программами и планами развития муниципального образования. Так в рамках программы «Благоустройство округа» за счет средств бюджета муниципального образования № 71, за период с 2000 по 2004 год включительно выполненные работы приведены в таблице 2.2.

Таблица 2.2.

№	Вид работ	Количество	Сумма ( тыс. руб.)
1.	Асфальтирование	126676 м2	55232
2.	Устройство детских площадок	36 шт	6783
3.	Устройство спортивных площадок	21 шт	5589
4.	Устройство комплексных зон отдыха	9 шт 6,8 га	15323
5.	Снос деревьев угроз	840 шт	4834
6.	Установка металлических дверей	960 шт	8866

Закупка товаров и услуг на сумму более 200 тыс. рублей производится, в соответствии с бюджетным кодексом, на основании контрактов, заключенных по результатам открытых конкурсных торгов.

По решению совета, с 2001 года организатором конкурсных торгов является ООО «Инженерный центр», имеющий лицензию на данный вид деятельности. Технический надзор, с 2001 года, за качеством выполняемых работ по благоустройству осуществляет ГУП « Дортехнологии».

Бюджет муниципального образования № 71 является профицитным, основная статья расходов бюджета производится по статье жилищно-коммунальное хозяйство, данные приведены в таблице 2.3.

Таблица 2.3.

Года	Доходы бюджета	Расходы по статье ЖКХ	%
2001	18175	8476	46,6
2002	54723	30275	55,3
2003	34131	25088	73,5
2004	43111	31373	72,8
Итого:	150140	95212	63,4

Кроме того, по программе «Военно-патриотического воспитания молодежи» были реализованы следующие мероприятия:

финансирование и помощь в деятельности клуба юных моряков «Гюйс», созданного при поддержке депутатов муниципального совета на базе школы № 236;

участие в мероприятиях: День призывника, День защитника отечества;

проведения уроков мужества в школах округа и поддержка школьных музеев боевой славы;

проводятся спортивные соревнования и военно-спортивная игра «Зарница»;

проводятся встречи с ветеранами.

В муниципальном совете создан Координационный совет общественности муниципального образования, в который входят представители всех общественных организаций муниципального округа и района и депутаты муниципального совета. На заседаниях совета общественности обсуждаются не только проблемы общественных организаций, но решаются и обсуждаются вопросы по разработки программ и планов развития муниципального образования, что особенно важно, таким образом, местное население вовлекается в процесс местного самоуправления округа.