Основы правового регулирования финансовой деятельности местного самоуправления

В соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации в ч. 2 данной статьи установлено, что местное самоуправление осуществляется населением непосредственно (прямая демократия) и (или) через органы местного самоуправления (представительная демократия).

Непосредственное осуществление местного самоуправления гражданами имеет место: при проведении муниципальных выборов, местных референдумов; голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; сходов граждан; при осуществлении правотворческой инициативы граждан; территориального общественного самоуправления; при проведении публичных слушаний, собраний граждан, конференций граждан (собраний делегатов); опросов граждан; при подаче обращений граждан в органы местного самоуправления (см. ст. 22--32 Федерального закона). Кроме того, ч. 1 ст. 33 Федерального закона устанавливается, что наряду с предусмотренными Федеральным законом формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.

В целях осуществления представительной демократии в каждом муниципальном образовании должны быть сформированы органы местного самоуправления. Конституция Российской Федерации гарантирует самостоятельность населения при определении структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131), что в Федеральном законе понимается как право и обязанность определять в уставе муниципального образования структуру органов местного самоуправления с учетом необходимости соблюдения определенных обязательных требований к этой структуре (ст. 34 и п. 4 ч. 1 ст. 44).

Принцип, в соответствии с которым система органов местного самоуправления служит юридическим механизмом осуществления населением принадлежащей ему власти на уровне муниципального образования, находит свое воплощение в нормах, определяющих особое положение представительного органа местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом представительный орган местного самоуправления формируется, как правило, путем организации и проведения муниципальных выборов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ч. 1 ст. 23, ч. 2 и п. 2 ч. 4 ст. 35). В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится принятие устава муниципального образования, предметом которого является, в частности, определение структуры органов местного самоуправления и внесение в него изменений и дополнений (абзац первый ч. 3 ст. 34, п. 1ч. 10 ст. 35, п. 4 ч. 1 ст. 44). Глава муниципального образования, будучи высшим должностным лицом муниципального образования, тем не менее, подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования (ч. 1 и 5 ст. 36). Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (ч. 3 ст. 43).

Сфера действия норм-дефиниций, содержащихся в ч. 1 данной статьи, не ограничивается рамками Федерального закона. Как указано в абзаце первом данной части, содержащиеся в ней термины и понятия в соответствующих значениях используются «для целей настоящего Федерального закона», а не «в настоящем Федеральном законе». Цели же Федерального закона указаны в его преамбуле как установление общих правовых, территориальных, организационных и экономических принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации и определение государственных гарантий его осуществления; тем самым предполагается, что регулирование, устанавливаемое комментируемым Законом, должно находить свое развитие и конкретизацию в других федеральных законах и иных правовых актах, а потому цели Федерального закона не ограничиваются рамками содержания лишь самого Федерального закона. К числу общих правовых принципов организации местного самоуправления, естественно, относится и определение нормативного содержания понятийного аппарата, используемого при осуществлении правового регулирования данной сферы общественных отношений.

Наконец, ч. 2 данной статьи включает в легальное определение местного самоуправления указание на его правовую основу, в соответствии с которым решение населением вопросов местного значения осуществляется в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, -- законами субъектов Российской Федерации. Это положение находит свое дальнейшее развитие в ст. 4, 5 и 6 Федерального закона и в целом соответствует конституционному положению, согласно которому установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, а по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (п. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации). Вместе с тем приведенная формулировка ч. 2 комментируемой статьи не может интерпретироваться как исключающая принятие законов субъектов Российской Федерации по вопросам правового регулирования местного самоуправления в случаях, когда это прямо не предусмотрено федеральными законами.

§3. Финансово - экономические полномочия органов муниципальных образований

Экономические основы являются одним из главных базисных элементов местного самоуправления. Они обеспечивают хозяйственную самостоятельность местных органов власти, служат удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, создают условия для его нормальной жизнедеятельности. В них заложен экономический потенциал для углубления политических процессов демократии, обеспечения реальных условий для осуществления прав и свобод граждан, проживающих на территории муниципальных образований.

На сегодняшний день в теории и на практике наибольшее распространение получили два подхода к толкованию понятия «экономические основы местного самоуправления Горегляд В.П. Бюджет как финансовый регулятор экономического развития. М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2002. С. 56 - 59..

В рамках первого они понимаются как общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и других местных финансов в интересах населения муниципальных образований. B рамках второго - как совокупность (система) взаимосвязанных муниципальных и иных объектов, а также финансовых ресурсов, составляющих потенциал, который может быть использован для получения доходов и удовлетворения потребностей населения муниципальных образований.

Эти два определения дополняют друг друга, раскрывая различные стороны одного и того же экономического явления. При этом первое отражает политико-экономическое содержание экономических основ местного самоуправления, а именно - сам процесс формирования и использования материально-финансовых ресурсов муниципальных образований или механизм взаимодействия органов местного самоуправления с различными экономическими субъектами по поводу образования, расходования и приумножения имущественно финансового комплекса территории. Второе определение позволяет рассмотреть анализируемое явление в его материально-вещном выражении, т.е. раскрыть его состав и содержание. Взаимосвязь данных подходов создает единую картину, целостное представление о содержательной стороне и сущностных характеристиках экономических основ местного самоуправления Берг О.В. О некоторых сложных вопросах правового регулирования финансовых основ местного самоуправления. // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 3. С. 27..

Положения статьи 49 главы 8 Федерального закона закладывают основу для правового регулирования отношений, связанных с владением, пользованием, распоряжением муниципальным имуществом, формированием доходов местных бюджетов, осуществлением расходов из них, выравниванием уровня бюджетной обеспеченности, размещением муниципального заказа. Содержание главы 8 комментируемого Закона показывает, что законодатель к экономической базе местного самоуправления отнес финансовые и материальные ресурсы. Однако следует отметить, что название данной статьи, полностью воспроизводящее название главы 8, вызывает вопросы по поводу соблюдения правил юридической техники.

В ч. 1 статьи 49 главы 8 Федерального закона содержится закрытый перечень элементов, образующих экономическую основу местного самоуправления. К их числу отнесены муниципальное имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Особо следует обратить внимание на то, что финансовая основа самоуправления, согласно положениям данной статьи, ограничиваются лишь местным бюджетом. Нужно сказать о том, что органы местного самоуправления наделены полномочиями и в налоговой сфере, т. к. основными и практически единственными собственными источниками формирования доходной части бюджетов муниципалитетов являются налоги Приоритеты бюджетной и налоговой политики (материалы расширенного заседания коллегии МинФина РФ 12 марта 2003 года) // Финансы. 2003. № 4. С. 6 - 10.. К таким налогам относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц. Их удельный вес в доходах местных бюджетов в 2009 году составил 3,3%, или 77,2 млрд. руб., в том числе земельный налог - 3%, налог на имущество физических лиц - 0,3%.

Тревожная ситуация в настоящее время складывается с налогом на имущество физических лиц. Основной проблемой является затягивание гражданами сроков государственной регистрации частных домовладений, что позволяет длительно не уплачивать налог на имущество физических лиц. Только по этой причине бюджет Краснодара ежегодно недополучает 200 млн. руб.

Пробелом в законодательстве можно считать отсутствие сроков государственной регистрации объектов недвижимого имущества. Законом РФ от 1.12.1991 г. № 2003-1 «О налогах на имущество физических лиц» плательщиками налога на имущество физических лиц признаются физические лица -- собственники имущества. Статьей 19.21 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за несоблюдение установленного порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество в виде административного штрафа. Но нормы совместно не работают, поскольку законодательно не установлен срок, в который должна быть проведена государственная регистрация Герасименко Н.В. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в бюджетно-налоговой сфере // Законодательство и экономика. 2009. № 4. С. 28 - 31.. В итоге из года в год растет число домовладений, эксплуатируемых без государственной регистрации. Безусловно, не всё в данном случае объясняется простым нежеланием граждан регистрировать домовладения, причины кроются и в необходимости сбора обширного перечня документов, необходимых для проведения государственной регистрации. Упрощение этой процедуры оказало бы значительное положительное влияние на объем поступлений в бюджеты муниципальных образований налога на имущество физических лиц.

Такая же проблема существует и по земельному налогу, который дает значительную часть доходов местного бюджета. В связи с этим особое значение имеет его планирование и прогнозирование.

Основой для формирования налоговой базы для начисления земельного налога является кадастровая стоимость объекта. В настоящее время только часть земельных участков полноценно оформлена и внесена в кадастр. И это - лишь одна из причин, по которой бюджет недополучает платежи по земельному налогу. Основная проблема состоит во множестве поставщиков и неоднозначности информации, передаваемой в налоговые органы для определения земельного налога. Очень часто сведения, которыми располагают такие учетные ведомства, как Главное управление Федеральной регистрационной службы и Управление Роснедвижимости не совпадают, а иногда и противоречат друг другу.

Кроме того, согласно п. 12 ст. 396 Налогового кодекса РФ, органы муниципальных образований также обязаны передавать сведения о земельных участках, признаваемых объектом налогообложения. При этом каждая из вышеперечисленных служб тратит бюджетные средства на разработку программ, которые часто не совместимы между собой. Необходимо выработать единое задание на разработку программ по учету земель. Отсутствие единой базы для разработки программ по учету земель и начисления земельного налога приводит к весомым потерям местного бюджета.

На наш взгляд, эту проблему можно было бы решить, если Правительство РФ выработает общую концепцию формирования сведений о земельных участках и установит жесткий контроль за правильностью их предоставления Демин А.В. Сбор как разновидность налоговых доходов (проблемы правовой идентификации) [электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 18.10.2010 г.) .

Что касается единого налога на вмененный доход, то органам местного самоуправления делегировано право устанавливать значения корректирующего коэффициента К2. Для установления его обоснованных размеров необходимы детальная информация по видам деятельности и данные по конкретным плательщикам. Ведение учета по видам деятельности налоговыми органами не осуществляется, а информация о плательщиках не предоставляется на основании ст. 102 Налогового кодекса РФ. В таких условиях принять полностью обоснованные значения К2, учитывающие баланс интересов плательщиков налога, с одной стороны и бюджета, с другой -- крайне проблематично. Целесообразно одновременно с наделением муниципальных образований полномочиями по установлению К2 предоставлять им право получения любой информации по данному вопросу в налоговых органах. По провизорной оценке, эффект от этого мог бы составить не менее 180,0 млн. руб. в год Игудин А.Г. Использование совместных налогов для межбюджетного регулирования // Финансы. 2009. № 3. С. 17 - 21..

Добиться улучшения сегодняшней ситуации, связанной с недостаточной обеспеченностью региональных и местных бюджетов финансовыми средствами, на наш взгляд, реально не за счет попыток перетягивания «бюджетного одеяла» между бюджетами -- от кризисных явлений в экономике в той или иной мере пострадали бюджеты всех уровней, а лишь путем усовершенствования действующей законодательной базы. Необходимо внесение изменений в федеральное законодательство, ведомственные нормативные документы Федеральной налоговой службы, Федеральной миграционной службы, Роснедвижимости, Федеральной службы судебных приставов, Министерства внутренних дел. Таким образом, вся нормативно-правовая база РФ должна быть ориентирована на пополнение бюджетов всех уровней, особенно в условиях кризиса. На этой основе необходимо создать новый механизм совместной работы ведомств, организовать новый тип взаимодействия между бизнесом и властью. Только так можно обеспечить наполняемость бюджетов и создать предпосылки для динамичного послекризисного роста экономики.

Глава 2. Бюджетно-правовой статус муниципальных образований

§ 1. Местный бюджет в бюджетной системе Российской Федерации

правовое регулирование финансовый местное самоуправление

Успешное развитие местного самоуправления в любом государстве напрямую зависит от того, насколько оно обеспечено финансовыми ресурсами, актируемыми в бюджетах муниципальных образований (местных бюджетах). Местный бюджет представляет собой форму образования и расходования иных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и кшш местного самоуправления. Иными словами, местный бюджет пределен для исполнения расходных обязательств муниципального образования Глазьев С., Жукова М. Бюджет -2003: очередной выбор социально- экономической политики // Российский экономический журнал. 2002. № 9. С. 3 - 15..

Местные бюджеты являются составной частью бюджетной системы Российской Федерации. В зависимости от уровня, на котором осуществляется самоуправление, выделяются следующие группы местных бюджетов Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.Б.Поляка. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 45 - 48. :

1) бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

2) бюджеты городских и сельских поселений.

Независимо от уровня местного самоуправления местные бюджеты самостоятельны, что предполагает Колесов А.С. Бюджет и межбюджетные отношения в 2003 году // Финансы. 2008. № 10. С. 3 - 8.

:

- право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

- право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ;

- право органов местного самоуправления в соответствии с БК РФ самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджета (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации);

- недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих пополнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух лее бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

- право органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными ми государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;

- недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства Российской Федерации и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

- недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения с бюджетов.

Использование органами местного самоуправления, помимо местного бюджета, иных форм образования и расходования денежных средств, например, муниципальных внебюджетных фондов, для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается Бюджетные организации // Экономика и учет. 2002. № 5. С.4..

Необходимость составления консолидированного бюджета обусловлена тем, что в настоящее время все бюджеты, входящие в бюджетную систему Российской Федерации, функционируют как самостоятельные, обособленные денежные фонды Болотин В. В. О минимальных муниципальных бюджетах // Финансы. 2001. № 7. С. 12 - 14.. Однако для управления финансовой деятельностью России в целом, а также ее территориальных подразделений, для прогнозирования их развития важно знать, какие средства аккумулируются в рамках данной территории через действующие на ней бюджеты. Особенно это важно для формирования межбюджетных отношений. Таким образом, консолидированные бюджеты используются для расчетов и анализа. Составляется консолидированный бюджет после утверждения соответствующих решений о местных бюджетах Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.Б.Поляка. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 45 - 48. .

Органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения, к которым в соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации, ст. 14, 15, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ относится формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением. Вместе с тем, осуществляя свою деятельность в бюджетной сфере, органы местного самоуправления должны соблюдать требования, установленные федеральными законами Вахрин П.И. Бюджетная система Российской Федерации. М.: ЮНИТИ, 2002. С. 43 - 44.. В первую очередь такие требования устанавливаются БК РФ.

Именно в нем определяются принципы бюджетной системы Российской Федерации, среди которых важное место отводится принципу сбалансирование бюджета, регулируются вопросы, касающиеся доходов местных бюджетов, разграничения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, устанавливаются основы бюджетного процесса Годин А.М., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система РФ: Учебное пособие. - М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2002. С. - 57..

§ 2. Право муниципальных образований на доходы

В статье 55 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ четко прописано право муниципальных образований на доходы.

К собственным доходам местных бюджетов относятся:

средства самообложения граждан в соответствии со статьей 56 данного Федерального закона;

доходы от местных налогов и сборов в соответствии со статьей 57 данного Федерального закона - 139614 тыс. руб.;

доходы от региональных налогов и сборов в соответствии со статьей 58 настоящего Федерального закона;

доходы от федеральных налогов и сборов в соответствии со статьей 59 настоящего Федерального закона;

безвозмездные поступления из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, субсидии и межбюджетные трансферты, предоставляемые в соответствии со статьей 62 настоящего Федерального закона, и другие безвозмездные поступления;

доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности 66000 тыс. руб;

часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;

штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;

добровольные пожертвования;

10) иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления.

В состав собственных доходов бюджетов муниципальных районов, в которых формирование представительных органов муниципальных районов осуществляется в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 настоящего Федерального закона, включаются субсидии, предоставляемые из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, установленных пунктами 5, 6, 12-14 и 16 части 1 статьи 15 настоящего Федерального закона.

Состав собственных доходов местных бюджетов может быть изменен федеральным законом только в случае изменения установленного статьями 14, 15, 16 настоящего Федерального закона перечня вопросов местного значения и (или) изменения системы налогов и сборов Российской Федерации.

В доходы местных бюджетов зачисляются субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в соответствии со статьей 63 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ.

Учет операций по распределению доходов от налогов и сборов в соответствии с нормативами отчислений, установленными в соответствии со статьями 57-61 настоящего Федерального закона, осуществляется в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Доходы местного бюджета -- это часть финансовых ресурсов муниципального образований в виде строго определенных нормами бюджетного права экономических отношений по поводу поступления денежных средств в местный бюджет с целью создания финансовой базы для удовлетворения публичных потребностей См.: Крохина Ю.А. Финансовое право России : учеб. для вузов. М., 2005. С. 225.. Формой проявления отношений, возникающих в процессе формирования местного бюджета, служат различные виды платежей физических и юридических лиц Селюков А.Д. Понятие и порядок формирования собственных доходов местных бюджетов // Конституционное и муниципальное право, 2003. № 1. С. 41..

Доходы местных бюджетов, прежде всего, регулируются бюджетным законодательством Российской Федерации. Легальное определение доходов бюджета содержится в ст. 6 БК РФ, согласно которой доходы бюджета определены как денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Согласно ст. 41 БК РФ выделяются три группы доходов бюджетов лотовые, неналоговые и безвозмездные поступления.

В настоящем Федеральном законе, по сравнению с Федеральным законом 1995 года, доходам местных бюджетов уделено гораздо больше внимания, что не может не вызывать одобрения. Наличие собственных доходов в объеме, необходимом для реализации расходных полномочий органов местного самоуправления, является одним из важнейших условий успешного решения вопросе местного значения.

Вместе с тем в случае возникновения коллизий между Федеральным законом и БК РФ применению подлежат нормы БК РФ, так как в соответствии со ст. 2 БК РФ федеральные законы, регулирующие бюджетные отношения, не могут противоречить БК РФ.

Согласно ст. 47 БК РФ к собственным доходам бюджетов относятся:

- налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах - 161790 тыс. руб;

- неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований - 152234 тыс. руб.;

- доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций - 174397 тыс. руб.

На первый взгляд, нормы данной статьи не вполне согласуются с нормами БК РФ о видах собственных доходов местных бюджетов. Однако все доходы, перечисленные в ч. 1 комментируемой статьи, могут быть отнесены к соответствующему виду доходов бюджетов, установленному БК РФ.

Так, доходы от предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах местных, региональных и федеральных налогов и сборов (п. 2, 3, 4 ч. 1 комментируемой статьи) в соответствии со ст. 41 БК РФ отнесены к налоговым доходам бюджетов.

Средства самообложения граждан, доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности, часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми представительных органов муниципального образования, и часть доходе оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов, штрафа, установление которых в соответствии с Законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления (п. 1, 6, 7, 8 ч. 1 55 статьи), являются неналоговыми доходами согласно ч. 3 ст. 41 и ст. 42 БК РФ.

Безвозмездными поступлениями, согласно ч. 4 ст. 41 БК РФ, являются безвозмездные поступления из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, субсидии и иные межбюджетные трансферты, предоставляемые в соответствии со ст. 62 Федерального закона, и другие безвозмездные поступления, а также добровольные пожертвования (п. 5, 9 ч. 1 55 статьи).

Перечень, установленный ч. 1 55 статьи, является открытым. В соответствии с п. 10 ч. 1 данной статьи к собственным доходам местных бюджетов относятся иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления. Анализ бюджетного законодательства позволяет придти к выводу о том, что к иным поступлениям можно отнести те из неаналоговых доходов, установленных ч. 3 ст. 41 БК РФ, которые не нашли отражения в Федеральном законе. Помимо перечисленных в ч. 1 данной статьи, БК РФ к неналоговым доходам относит доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных. Кроме того, ч. 3 ст. 41 БК РФ предусматривается открытый перечень неналоговых доходов. Соответственно, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления могут быть установлены иные неналоговые доходы, не предусмотренные БК РФ.

Положения п. 1--5, 10 ч. 1 55 статьи имеют отсылочный характер. Необходимо обратить внимание на то, что используемые в п. 2--4 ч. 1 данной статьи термины «местные, региональные и федеральные налоги и сборы» можно толковать неоднозначно. С одной стороны, под данными терминами подразумеваются платежи, регулируемые законодательством Российской Федерации о налогах и сборах В данном значении термин «налоги и сборы» употребляется в ст. 12 НК РФ, ч. 1 ст. 41 БК РФ, ст. 57, 58, 59 Федерального закона от 6.10.2003 г. «Об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ. Необходимо только отметить, что в настоящее время НК РФ не предусматривает региональных и местных сборов., т. е. доходы от налогов и сборов являются только налоговыми доходами. С другой стороны, БК РФ отдельные пилы сборов (лицензионные сборы, регистрационные сборы, таможенные пошлины, платежи за пользование природными ресурсами и др.) отнесены к неналоговым доходам бюджетов (ст. 51, 57, 62), соответственно, доходы от налогов и сборов можно отнести к налоговым и неналоговым доходам бюджетов.

На современном этапе существует проблема включения в систему налогов 1 сборов различных сборов, пошлин, взносов. В соответствии с гл. 2 НК РФ в систему налогов и сборов включены только налоги и некоторые федеральные сборы -- сборы за пользование объектами животного мира, объектами водных Теологических ресурсов и государственная пошлина. Все остальные сборы, в том числе и местные, исключены из системы налогов и сборов. Согласно бюджетному законодательству сборы относятся к неналоговым доходам. Таким решением законодатель, на наш взгляд, стремился упорядочить и упростить систему налогов и сборов, взимаемых на территории Российской Федерации, и то вести грань между налоговыми и неналоговыми платежами.

§ 3. Право муниципальных образований на расходы

В статье 53 Федерального закона от 6.10.2003 г. «Об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ определено право муниципальных образований на расходы. Расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации в порядке, установленном местной администрацией.

Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения Конюхова Т.В. Развитие института ответственности за нарушение бюджетного законодательства // Законодательство и экономика. 2003. № 2. С. 11 - 13..

Расходы бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений осуществляются в соответствии с частями 3 и 4 статьи 60 настоящего Федерального закона.

Расходы бюджетов муниципальных районов, в которых формирование представительных органов муниципальных районов осуществляется в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 настоящего Федерального закона, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, установленных пунктами 5, 6, 12--14 и 16 части 1 статьи 15 настоящего Федерального закона, осуществляются в пределах и за счет субсидий, предоставляемых из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, в порядке, предусмотренном частью 2 статьи 55 настоящего Федерального закона.

Порядок осуществления расходов местных бюджетов на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, устанавливается соответственно федеральными органами государственной власти и органами государе-власти субъектов Российской Федерации.

В случаях и порядке, предусмотренных указанными законами, принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществление расходов местных бюджетов на осуществление органа местного самоуправления отдельных государственных полномочие данных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, может регулироваться нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Осуществление расходов местных бюджетов на финансирование полномочий федеральных органов государственной власти, государственной власти субъектов Российской Федерации не допускается за исключением случаев, установленных федеральными закон нами субъектов Российской Федерации.

Бюджетные расходы следует рассматривать как объективную экономическую категорию, опосредующую бюджетные доходы и завершающую делительные отношения См.: Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в России. М., 2003. С. 149.. Расходы местного бюджета представляют оплачиваемые из местного бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансового дефицита местного бюджета. Формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов венной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых, согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям, должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и периоде) за счет средств местных бюджетов.

Бюджетные расходы подлежат бюджетной классификации. В соответствии со ст. 6 и гл. 4 БК РФ устанавливается ведомственная структура расходов бюджета, которая представляет собой распределение бюджетных ассигнований предусмотренных законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год главным распорядителям бюджетных средств, по разделам, поделай, целевым статьям и видам расходов бюджетной классификации Российской Федерации. Перечень главных распорядителей средств местного ока та устанавливается решением представительного органа муниципального образования о бюджете в составе ведомственной структуры расходов.

Пунктом 3 ст. 21 БК РФ устанавливаются единые для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации разделы и подразделы классификации расходов бюджетов. В частности, выделяются следующие разделы:

1) общегосударственные вопросы; 2) национальная оборона; 3) национальная безопасность и правоохранительная деятельность; 4) национал экономика; 5) жилищно-коммунальное хозяйство; 6) охрана окружающей природы; 7) образование; 8) культура, кинематография, средства массовой информации; 9) здравоохранение, физическая культура и спорт; 10) социальная политика; 11) межбюджетные трансферты.

Расходы местного бюджета могут осуществляться в форме бюджетных ассигнований на следующие цели:

- оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение, в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных)) нужд;

- социальное обеспечение населения;

- предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями;

- предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам -- производителям товаров, работ, услуг;

- предоставление межбюджетных трансфертов;

- предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

- обслуживание государственного (муниципального) долга;

- исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти.

Кроме того, в расходной части местных бюджетов в соответствии со ст. 81 БК РФ предусматривается создание резервных фондов местных администраций муниципальных образований. При этом прямо запрещается создание резервных фондов представительных органов муниципальных образований и депутатов этих представительных органов.

Средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году. Порядок расходования средств резервных фондов устанавливается нормативными правовыми актами местных администраций муниципальных образований.

Особое значение для определения направлений расходования средств из резервного фонда имеет такой фактор, как непредвиденность расходов. В судебной практике был случай, когда расходы на финансирование празднования государственных праздников, знаменательных дат, единовременное поощрение работников предприятий, организаций и учреждений за особые трудовые заслуги и в связи с юбилейными датами в их жизни, участие в благотворительных акциях и мероприятиях по оказанию материальной помощи социально незащищенным группам населения (многодетным семьям, инвалидам, детям и сиротам и другим гражданам) применительно к резервным фондам органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, не признавались непредвиденными, а правовой акт, где эти положения закреплялись, был признан недействующим и не подлежащим применению См.: Постатейный комментарий к Бюджетному Кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина [электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 15.10.2010 г.).. Лизанную правовую позицию необходимо учитывать и при определении порядка расходования средств резервных фондов органов местного самоуправления.

Местная администрация муниципального образования обязана ежеквартально информировать представительный орган муниципального образования о расходовании средств резервного фонда.

Исходя из абзаца второго ч. 1 комментируемой статьи органы местного самоуправления обязаны вести реестр расходных обязательств муниципальных ассигнований. Под реестром расходных обязательств понимается используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) в праве основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) муниципальных правовых актов, с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимая исполнения включенных в реестр обязательств. По своей сути реестр расходных обязательств отражает сферу ответственности органа публичной власти и служит основой для финансовой оценки разграничения полномочий между уровнями публичной власти в Российской Федерации. При этом в комментируемой статье определяется правовая база реализации

Реальным проявлением самостоятельности при решении вопросов местного значения является право органов местного самоуправления определять размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местам го самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений. Кроме того, они также вправе устанавливать муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

Данная норма в целом согласуется с п. 4 ст. 86 БК РФ. Следует лишь добавить, что ст. 136 БК РФ установлено требование о непревышении нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления, установленных высшим исполнительным органами субъекта Российской Федерации, которое является одним из условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам (за исключением субвенций) в случае если доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций) и (или) налоговых лом по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех посла отчетных финансовых лет превышала 10 процентов собственных доходов местного бюджета. Нарушение данного условия является основанием для принятия финансовым органом субъекта Российской Федерации решения о приостановлении (сокращении) предоставления данным муниципальным образованиям межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

В качестве примера ограничения данных расходов местного бюджета, но привести ст. 15.1 Закона г. Москвы от 25 февраля 2004 г. № 9 «О статусе депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве», в которой указано, что если в муниципальном образовании уровень расчетной бюджетной обеспеченности является основ ем для предоставления дотаций, то оплата труда депутата осуществляет де ежемесячного денежного вознаграждения и устанавливается в размер) превышающем 70 процентов ежемесячного денежного вознаграждения руководителя муниципального образования См.: Ведомости Московской городской Думы. 2004. № 4, ст. 38; Вестник Правительства Москвы. 2006. № 20..

Введение подобных нормативов объясняется стремлением органов государственной власти в условиях недостаточности собственных доходов муниципальных образований ограничить расходы местных бюджетов на муниципальное управление, сделать их более эффективными. Вместе с тем на практике органы местного самоуправления часто допускают нарушения, связанные с превышением установленных нормативов.

Глава 3. Проблемы и перспективы развития местных финансов

Как форма территориальной организации муниципальные образования созданы в нашей стране в 90-х годах, после начала радикальных социально-экономических и политических преобразований и прошли значительный путь развития. В настоящее время установлена двухуровневая система местного самоуправления, включающая три типа муниципальных образований (поселения, муниципальные районы, городские округа). В результате осуществлённых мероприятий происходит перераспределение реализуемых органами местного самоуправления полномочий, выстраивается новая система взаимоотношений, причём это имеет место как внутри самого местного самоуправления, в связи с изменившейся его организационной структурой, так и в более широком плане, между органами местного самоуправления и государственными органами субъектов РФ и Российской Федерации. Значительное негативное воздействие на становление местного самоуправления оказывает и отсутствие необходимых материальных предпосылок для его осуществления. О реальном местном самоуправлении можно говорить лишь тогда, когда оно обеспечено экономически. Это подтверждается предшествующим опытом развития нашей страны. Отсутствие экономической самостоятельности -- одна из главных причин слабости, недостаточной эффективности деятельности местных органов власти в дореформенный период. Построенная на перераспределении финансовых ресурсов бюджетная система того времени не оставляла места для самостоятельности. Функции местных органов власти сводились к поддержанию собственной жизнедеятельности и финансированию социальных мероприятий за счёт выделяемых из вышестоящего бюджета средств. Такое бюджетное регулирование приводило к полной зависимости местных органов власти от вышестоящих, в том числе и по вопросам сугубо местного характера, которые должны были решаться на местах. Существовавшая практика делала бессмысленными многочисленные решения о расширении прав и повышении ответственности местных органов власти, поскольку из-за отсутствия материальных ресурсов и «права» и «ответственность» не могли быть реализованы.

Акцентируя на этом внимание, следует отметить, что в настоящее время правовые предпосылки для формирования финансово-экономической основы местного самоуправления имеются. Конституция РФ не только предусматривает местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя России, но и определяет его экономическую основу, закрепив в качестве таковой особую, отделённую от государственной, форму собственности -- муниципальную собственность и сформулировав фундаментальное положение о праве муниципальных образований иметь свой собственный бюджет.

В соответствии с п. 1 ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Законодательные меры, имеющие целью создание материальных предпосылок местного самоуправления, осуществлены и в финансовой сфере, посредством принятия специального законодательства, включения соответствующих положений в Налоговый и Бюджетный кодексы. Муниципальные образования получили право на определённую часть собираемых на их территории налогов. В настоящее время на этот уровень полностью переданы земельный налог и налоги на имущество физических лиц, а основным источником налоговых доходов большинства местных бюджетов сейчас является налог на доходы физических лиц, удельный вес которого в налоговых доходах местных бюджетов более 53%. Однако реальными возможностями формирования своих бюджетов за счёт собственных источников доходов муниципальные образования, по-прежнему, не располагают, основная масса формирующих доходы местных бюджетов поступлений является финансовой помощью из бюджетов вышестоящего территориального уровня, имеет место несоответствие финансовых ресурсов исполняемым органами местного самоуправления функциям. Вследствие недостаточного финансирования органы власти на местах зачастую не справляются с реализацией своих социальных обязательств, и во многом именно этим объясняется появление четырех национальных приоритетных проектов.

С созданием двухуровневой системы местного самоуправления проблема его финансового обеспечения стала ещё более острой. Объекты жилищно-коммунального хозяйства, котельные, теплотрассы, другие инженерные коммуникации переданы на первый его уровень, где преобладают, ставшие муниципальными образованиями, сельские поселения, находившиеся ранее на сметном финансировании из районных бюджетов и имеющие в настоящее время низкий налоговый потенциал. Объём финансовых средств у этого уровня местного самоуправления не адекватен тем задачам, которые он должен решать. Содержание вышеназванных объектов и ранее было весьма проблематичным, не обеспечивалось муниципальными образованиями более крупного формата - районами и городами, имевшиеся у муниципальных образований средства и до перехода на двухуровневую систему местного самоуправления были недостаточны для содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства. В настоящее время решение этой задачи представляется ещё более сложным. В результате более высокого роста расходов по сравнению с доходами свыше 90% муниципальных образований являются дотационными. Это усиливает их зависимость от вышестоящих властных структур и, как обоснованно указывается в литературе, такая зависимость возможна и от коммерческих организаций. И та, и другая зависимости не должны быть чрезмерными, в противном случае может измениться спектр интересов, которые преследуют органы местного самоуправления при реализации своих полномочий.

Преобладание финансовой помощи из бюджетов вышестоящего территориального уровня в доходах местных бюджетов влечёт и другие негативные последствия, снижает ответственность органов местного самоуправления за решение вопросов местного значения. У муниципальных образований, которым оказывается масштабная финансовая помощь, отсутствуют стимулы к поиску внутренних источников доходов, появляется искушение увеличивать объём расходов и дефицит местных бюджетов, что подтверждается не только российской бюджетной практикой, но и опытом других стран.

Реальное местное самоуправление в значительной мере сдерживается несовершенством законодательства в части распределения доходов между различными уровнями бюджетной системы РФ. Межбюджетные отношения необходимо упорядочить и поставить на объективную основу, в вопросах финансового обеспечения местного самоуправления следует ориентироваться не на оказание муниципальным образованиям финансовой помощи, а на создание их собственной финансово-экономической базы, достаточной для реализации муниципальными органами их функций, обусловленных публично-правовой природой местного самоуправления, характером осуществляемой ими деятельности, решаемых ими задач, т. е. необходима максимально возможная конкретизация предметов ведения Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, и основанное на них распределение расходов и доходов между бюджетами различных территориальных уровней.