Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• Введение
• Глава 1. Понятие и правовые основы местного самоуправления
• 1.1 Органы местного самоуправления - как форма осуществления народом своей власти
• 1.2 Нормативно-правовое регулирование осуществления деятельности органов местного самоуправления
• Глава 2. Теоретически-правовые основы полномочий органов местного самоуправления
• 2.1 Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения
• 2.2 Проблемы реализации полномочий органов местного самоуправления
• Заключение
• Список использованных источников
• Приложение

Введение

Актуальность темы исследования: Расширение полномочий субъектов РФ в сфере местного самоуправления и связанное с этим укрепление позиций исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления как посредника во взаимоотношениях с органами государственной власти требуют особого внимания к вопросам обеспечения независимости органов местного самоуправления, осуществления прямых форм демократии и учета мнения населения при решении вопросов местного значения, в том числе при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

В то же время особенности государственно-территориального устройства, масштабы территории, неоднородность национального состава, различие географических и социально-экономических условий являются теми факторами, которые обусловливают необходимость вариативных решений.

Таким образом, актуальность работы, представляющая научный и практический интерес, недостаточная разработанность ряда теоретических и практических сторон проблем теоретически-правовых основ органов местного самоуправления предопределили выбор темы дипломного исследования, его цели и задачи требующих своего решения.

Цель обусловила постановку следующих задач, подлежащих исследованию:

- определить органы местного самоуправления - как форму осуществления народом своей власти

- определить нормативно правовое регулирование осуществления деятельности органов местного самоуправления

- рассмотреть полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения

- выявить проблемы реализации полномочий органов местного самоуправления.

Предмет исследования составляет общая и специальная научная литература, посвящённая исследуемым проблемам, отечественное законодательство в части регламентации местного самоуправления и судебная практика, а также научная доктрина в исследуемой области.

Объектом исследования выступают правоотношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в связи с реализацией права.

Теоретическую основу исследования составили научные труды ведущих ученых юристов в области теории государства и права, гражданского и муниципального права, конституционного права.

В ходе поиска материала и подготовки написания дипломной работы были изучены исторические источники отечественного права, многочисленные законы и подзаконные акты Российской Федерации, регламентирующие местное самоуправление, исследованы российские правовые периодические издания, а также судебная практика применения нормативных актов.

Таким образом, данная проблематика достаточно полно раскрывается в отечественной юридической литературе. Это определяется исключительной важностью и актуальностью данной проблемы. Но относительное обилие литературы, посвященной местному самоуправлению, ни в коей мере не снимает актуальность исследуемой проблемы.

Несмотря на то, что существует множество научных работ, исследований и публикаций на эту тему, остается много спорных, нерешенных вопросов, что является серьезным препятствием на правильном применении норм закона в судебной практике.

Производя обзор источников мною определено, что в учебной и исследовательской литературе высказываются различные точки зрения по рассматриваемой проблеме.

Глава 1. Понятие и правовые основы местного самоуправления

1.1 Органы местного самоуправления - как форма осуществления народом своей власти

Отличительной чертой современных европейских государств является многоуровневое управление.

Во взаимоотношениях "государство - местное самоуправление", как правило, присутствует промежуточный уровень: субъект федерации в федеративном государстве, территориальная автономия в унитарном государстве либо другая искусственно созданная крупная административно-территориальная единица с государственными администраторами, что обусловлено необходимостью согласования деятельности различных уровней управленческой системы в целях оперативного и эффективного решения задач, стоящих перед современным государством Чиркин, В.Е. Организационные формы местного самоуправления: Россия и зарубежный опыт // Журнал российского права.-1997.- № 8.- С. 98; Он же. Публичное управление "на местах": некоторые вопросы российского и зарубежного опыта // Журнал российского права. -2014.- № 10.- С. 40, 41, 46..

Разновекторность потоков "горизонтальных" и "вертикальных" воздействий предопределяет поиск меры государственного управления в рамках централизованного и децентрализованного правового регулирования Тихомиров, Ю.А. Проблемы государственности в фокусе Конституции // Конституционное и муниципальное право: Материалы секции конституционного и муниципального права VI междунар. науч.-практ. конф. Кутафинские чтения. "Гармонизация российской правовой системы в условиях международной интеграции" / Отв. ред. В.И. Фадеев.-Москва: Проспект, 2014.- С. 18 - 19..

Например, во Франции и Германии (государствах континентальной системы права), помимо собственно государственного управления и местного самоуправления, существует государственное управление "на местах".

Здесь получила распространение так называемая идея сквозного управления: государственные чиновники действуют параллельно с органами местного самоуправления либо совмещают свой статус со статусом должностного лица местного самоуправления, решая определенный круг вопросов. Органы местного самоуправления самостоятельны в своих решениях, однако находятся практически под постоянным административным контролем государства. Важное значение имеет право на обжалование решений и действий представителей государства в судебном порядке Евдокимов, В.Б., Местные органы власти зарубежных стран/ В.Б. Евдокимов, Я.Ю Старцев.-Москва: Спарк, 2001.-С. 134, 158..

Наименее распространена англосаксонская модель местного самоуправления, сформировавшаяся в Великобритании и других странах семьи общего права, при которой отсутствуют полномочные представители государства на местах. Контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется преимущество в судебном порядке.

Однако распределение властных полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления и особенности взаимоотношений между ними в последнее время характеризуются сильными позициями исполнительной власти. Наблюдается сближение с континентальной системой.

Общей тенденцией является объединение социальных и экономических целей организационно-властных структур всех уровней, включенность органов местного самоуправления в общую сферу государственного управления Лексин, И.В. Территориальное устройств России: конституционно-правовые проблемы.-Москва: Ленанд, 2014.- С. 425.. При этом взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления строятся на основах координации и сотрудничества Европейская хартия городов от 30.03.1992.- Режим доступа http://www.referent.ru/1/22053 (дата посещения: 23.03.2016); Хартия европейских городов на пути к устойчивому развитию (Ольборгская хартия) от 27.05.1994.-Режим доступа http://www.dpi.kg/upload/file/EuropeanCharter_Cities.pdf (дата обращения: 23.03.2016); Европейская хартия городов II.-Режим доступа http://www.dpl.kg/upload/file/EuropeanCharter_Cltles.pdf (дата посещения: 23.03.2016); проект Хартии региональной демократии // Местное самоуправление,2008.- № 6 (177).-Режим доступа http://emsu.ru/lg/default.asp (дата обращения: 23.03.2016)..

Несмотря на закрепленные в Конституции РФ принципы децентрализованной англосаксонской системы местного самоуправления, наше государство в силу исторических и культурных традиций инстинктивно тяготеет к относительной централизованной континентальной системе с государственными чиновниками на местах.

В этой связи заслуживают внимания изменения, внесенные в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в мае 2014 г. (далее - Федеральный закон), которые преследовали цель повысить эффективность управленческой деятельности и фактически продолжили линию построения исполнительной вертикали власти О внесении изменений в ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации":федер. закон от 27.05.2014 №136-ФЗ // Собрание законодательства РФ,2014.- №. 22.- Ст. 2770..

Если ранее порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления и иные вопросы организации и деятельности указанных органов определялись на муниципальном уровне, то сейчас решение этих вопросов ставится в зависимость от региональных властей.

Отметим, что в отличие от Российской Федерации в Федеративной Республике Германия, например, вопросы местного самоуправления относятся к компетенции федеральных земель и Федерация не вправе вмешиваться в политику федеральных земель в отношении местного самоуправления. Достаточно широкие полномочия субъектов федерации в сфере местного самоуправления предопределены особенностями построения германского федеративного государства, которое складывалось в результате объединения суверенных государств, а не путем передачи части полномочий федерального центра субъектам федерации, как в России Об организации местного самоуправление в зарубежных странах (на примере Германии, Польши и Канады) [Электронныйресурс].-Режимдоступа: http://www.budgetrf.ru/Publlcatlons/Magazlnes/VestnlkSF/2004/vestnlksf246-26/vestnlksf246-26000.htm (дата обращения: 23.03.2016)..

В соответствии с Федеральным законом возросло число представителей субъекта РФ в комиссии по проведению конкурса на замещение должности главы местной администрации: в муниципальном районе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения они составляют половину членов комиссии, а в состав конкурсной комиссии поселения, внутригородского района теперь входят представители местной администрации соответствующего муниципального района, городского округа с внутригородским делением.

Многие субъекты РФ для формирования представительных органов муниципальных районов и городских округов предпочли систему делегирования представителей муниципальных образований, входящих в состав муниципального района, городского округа, а не систему прямых выборов депутатов.

В современный период одной из актуальных задач науки является легальное определение статуса юридического лица публичного права, к которому относятся и органы местного самоуправления. Если в начале двухтысячных годов эта проблема носила теоретический характер, то в настоящее время появляются законы, которые предполагают введение в частно-публичный оборот новых юридических лиц. Примером может послужить Федеральный закон от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления"О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации":федер. закон от 27.05.2014 №136-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2014.- № 22. Ст. 2770.. Названный нормативный акт дает право регионам определять в системе местного самоуправления новых субъектов: "городской округ с внутригородским делением", "внутригородской район". Каждый из них будет иметь свои бюджеты, собственность, источники доходов, формировать расходы местных бюджетов, что повлечет необходимость приобретения статуса юридического лица. Поэтому правовой институт органов местного самоуправления как юридических лиц публичного права продолжает оставаться в центре научных исследований.

Вопрос о юридических лицах публичного права поднимался еще в дореволюционной России. В 1907 году Шершеневич Г.В. писал: "Юридические лица могут быть, прежде всего, разделены на публичные и частные. Публичные юридические лица устанавливаются помимо воли частных лиц. Между ними самое видное место занимает казна, представляющая государство с хозяйственной стороны. Кроме государства, сюда относятся дворянское, городское, ...сельское, ...мещанское общество, земство губернское и уездное..., казенные учебные заведения" Шершеневич, Г.В. Учебник русского гражданского права/Г.В. Шершеневич.- Москва: Спарк, 1995.- С. 138.

Однако ученые-цивилисты считают, что такое понятие в российской законодательной системе является спорным, так как гражданское законодательство устанавливает статус только частных юридических лиц. Например, Суханов Е.А. полагает, что термин "юридическое лицо публичного права" носит условный характер. Из его буквального смысла следует, что речь идет об участниках не публичных, а гражданских правоотношений. Организации становятся самостоятельными участниками гражданского оборота, а не публичного права. От "обычных юридических лиц они отличаются лишь тем, что возникли вне сферы гражданского права. Признание за ними самостоятельной правосубъектности имеет целью, прежде всего, предоставить им возможность участия именно в гражданских частных правоотношениях, поскольку для признания их участниками публично-правовых отношений статус юридического лица не требуется" Суханов, Е.А. О юридических лицах гражданского права [Электронный ресурс]// КонсультантПлюс: справ.- правовая система/Компания "КонсультантПлюс".. Аналогичной точки зрения придерживается и Винницкий А.В., который отмечает, что муниципалитеты признаются субъектами гражданского права, однако отсутствует необходимость признавать их особыми публичными лицами Винницкий, А.В. О необходимости законодательного закрепления института юридических лиц публичного права/А.В. Винницкий // Журнал российского права.- 2011.- № 5.- С. 81 - 90.. Такую же точку зрения обосновывает и Лесняк Н.А.: "Вопрос о наделении органов публично-правовых образований правами юридического лица является одним из наиболее спорных в современной российской юриспруденции. В принципе, органы единого целого не могут быть самостоятельными субъектами прав и обязанностей, поскольку являются составными частями этого целого... Нет такого случая, когда бы указанные органы одновременно выступали в качестве самостоятельных субъектов правоотношений" Лесняк, Н.А. О нецелесообразности наделения органов местного самоуправления правами юридического лица/Н.А. Лесняк // Гражданское право.- 2010.- № 3.- С. 18 - 19.. Болдырев В.А. отмечал, что гипотетическая для отечественной правовой системы модель юридического лица публичного права продолжительное время является объектом пристального внимания ученых-цивилистов. Своим существованием она обязана, прежде всего, содержанию иностранного законодательства и его осмыслению в зарубежной науке и практике Болдырев, В.А. Юридические лица - несобственники в системе субъектов гражданского права: монография/В.А. Болдырев // Омск: Омская академия МВД России.- 2010.- С.322.

На официальном уровне идея о введении конструкции юридического лица публичного права была впервые представлена в п. 35 Концепции развития корпоративного законодательства на период до 2008 года, подготовленной Минэкономразвития Российской Федерации: "назрела необходимость ввести в российское законодательство категорию юридического лица публичного права, существующую в большинстве развитых правопорядков" Концепция развития корпоративного законодательства на период до 2008 года [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс:справ.-правовая система/Компания "КонсультантПлюс"..

К вопросу о необходимости введения в национальное законодательство категории юридического лица публичного права обращается Серова О.А.: "Для создания так называемых юридических лиц публичного права необходимо увеличение, прежде всего, цивилистического инструментария. Попытки вывести регламентацию деятельности этих субъектов из-под действия общих правил гражданского правового регулирования наносят существенный вред всей системе юридических лиц, так как порождают такое количество исключений из общего правила, которое делает неэффективным наличие данного правила и фактически нивелирует его, делает бессмысленным в использовании" Серова, О.А. Типы управления юридическим лицом: к постановке вопроса/О.А. Серова // Юрист, 2006.- № 2. -С. 22 - 23.. Аналогичную точку зрения отстаивает и Чиркин В.Е. в монографии "Юридическое лицо публичного права" Чиркин, В.Е. Юридическое лицо публичного права/В.Е. Чиркин.- Москва: Норма, 2007.- С.328.

Таким образом, многие исследователи приходят к выводу о возможности существования юридических лиц публичного права, одними из которых являются и органы местного самоуправления. Подтверждением этому является и часть 2 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ (ред. от 23 июня 2014 г.), в которой законодатель официально определяет органы местного самоуправления участниками имущественных отношений и наделяет их возможностью выступления в качестве юридических лиц Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): федер.закон от 30.11.1994 № 51-ФЗ (в ред. от 23.06.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации,1994.- № 32.- Ст. 3301.. И действительно, откинув все дискуссии о правомерности существования в нашей правовой системе самого термина "юридическое лицо публичного права" и обратившись к практике, можно сделать вывод, что органы местного самоуправления, реализуя свои полномочия, обладают всеми признаками юридического лица:

1. Организационное единство, которое выражается в определенной внутренней структуре. Это организационное единство получает свое закрепление в уставе муниципального образования. Так, Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (в ред. от 23 июня 2014 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дает возможность муниципальным образованиям самостоятельно устанавливать свою структуру Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер.закон от 06.10 2003 № 131-ФЗ (в ред. от 23.06.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации, 2003.- № 40.- Ст. 3822..

2. Наличие обособленного имущества. В данном случае этот признак имеет некоторую специфику. Органы местного самоуправления владеют, пользуются, распоряжаются имуществом только от имени муниципального образования. Однако именно органы местного самоуправления имеют свой счет в банке и наименование. Также органы местного самоуправления отвечают по обязательствам имуществом муниципального образования.

3. Способность выступать в гражданском обороте от своего имени (заключение сделок, договоров, возможность быть истцом или ответчиком в суде). Как показывает практика, все договоры заключаются не от имени муниципального образования, а от имени органа местного самоуправления (местной администрации, представительного органа, контрольно-счетного органа муниципального образования).

4. Органы местного самоуправления имеют и право, и дееспособность, а также несут ответственность за свои действия.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что органы местного самоуправления - это юридические лица публичного права, но с некоторыми особенностями, которые касаются их правомочий в отношении собственности муниципальных образований Бекетова, К.А. Проблемы правового регулирования органов местного самоуправления как юридических лиц публичного права/К.А. Бекетова // Местное право, 2013.- № 6.- С. 3 - 7..

Исследование действующего законодательства позволяет выявить проблемы и противоречия в регулировании правового статуса органов местного самоуправления как юридических лиц публичного права. Во-первых, Гражданский кодекс Российской Федерации содержит диспозитивную норму, устанавливающую, что от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (п. 9 ст. 37; п. 9 ст. 35) отдельные органы местного самоуправления в императивной форме наделяет правами юридического лица, другим только предоставляется такая возможность. Анализ вышеназванного Закона позволяет выделить 2 группы:

1. Органы местного самоуправления, которые обладают правом юридического лица (представительный орган городского поселения, муниципального района, городского округа, местная администрация).

2. Органы местного самоуправления или муниципальные органы, которые могут наделяться в силу закона правами юридического лица (представительный орган сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, избирательная комиссия муниципального образования, контрольно-счетные органы). Права юридического лица для названной категории предоставляются уставом муниципального образования.

И в первом, и во втором случаях они будут являться муниципальными казенными учреждениями и подлежат государственной регистрации в порядке, установленном законодательством (ст. 41).

Норма Федерального закона, закрепляющая за органами местного самоуправления как юридическими лицами статус казенных учреждений, представляется дискуссионной. Предлагаю внести изменения в действующее законодательство. Приложение № 1.

Глава муниципального образования занимает центральное место в системе органов местного самоуправления. Аналогично высшему должностному лицу субъекта Федерации и главе государства глава муниципального образования олицетворяет публичную власть в соответствующем муниципалитете, представляет муниципальное образование во взаимоотношениях с другими органами и субъектами, координирует деятельность органов местного самоуправления и несет ответственность за эффективность управления муниципальным образованием и благополучие населения, проживающего в нем. Однако на практике правовой статус глав различных муниципальных образований может существенно различаться, поскольку набор полномочий и возможности для их реализации неодинаковы в зависимости от экономического базиса муниципалитета. В различных субъектах Федерации и отдельных муниципальных образованиях складываются свои подходы к определению роли и места главы муниципального образования в системе публичной власти и особенности взаимодействия с органами местного самоуправления и государственной властью региона. В данном отношении представляет интерес и с научной, и с практической точки зрения анализ тех моделей организации власти муниципального образования, которые реально складываются в субъектах ЦФО, в плане оценки их эффективности и сравнительного анализа со сложившейся общемировой практикой. Это позволит выявить тенденции развития института главы муниципального образования в условиях продолжающейся реформы местного самоуправления, наметить наиболее эффективные образцы построения взаимосвязей между различными органами власти, адекватные современным реалиям и направленные на повышение эффективности управления муниципальным образованием, а также подъем качества жизни населения.

Муниципальное право подвергло тщательному исследованию и анализу давно сложившиеся стандарты организации муниципальной власти Авакьян, С.А. Конституционное право России/С.А. Авакьян// Москва.- 2005.- Т. 2; Мигущенко, О.Н. Формы публичного управления/О.Н. Мигущенко // Муниципальная служба: правовые вопросы.- 2014.- № 1. С. 9 - 12;

Селютина, Е.Н. Взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления: правовой и политический аспекты: дис. ... канд. юрид. наук:23.00.02/Е.Н. Селютина.-Орел, 2003.-183с.. Так, и зарубежная многолетняя практика, и отечественный, не столь длительный опыт развития местного самоуправления как института гражданского общества позволяют выделить три основные модели: англосаксонскую, романо-германскую и смешанную; также упоминается о советской модели Шустов, В.Г. Основные модели местного самоуправления/В.Г. Шустов// Вестник Адыгейского государственного университета. Серия 1: Регионоведение: философия, история, социология, юриспруденция, политология, культурология.- 2011.- № 2.- С. 287 - 296.. Конституция РФ основывалась скорее на англосаксонской модели, несмотря на ее слабую связь с российскими традициями, закрепляя при этом возможность передачи муниципалитетам отдельных государственных полномочий с финансированием. Англосаксонская модель местного самоуправления включает шесть подвидов в зависимости от особенностей организации взаимодействия между органами муниципальной власти. При этом основные из них следующие: "сильный мэр - совет", "слабый мэр - совет" и комбинированная модель "мэр - сити-менеджер".

В Российской Федерации глава муниципального образования избирается на свой пост в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования. Правда, выбор варианта формирования этой должности возможен из предложенных в федеральном законодательстве. Так, в ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ указано, что это можно сделать по следующим схемам: глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации.

Очередное реформирование институциональной основы местного самоуправления, ознаменованное пакетом поправок в Федеральный закон № 131-ФЗ, принятых в течение 2014 года, происходит в русле общегосударственной стратегии усиления политического контроля над региональными властями и повышения их ответственности за качество социально-экономической политики как перед федеральным центром, так и перед гражданами Слатинов, В.Б. Трансформация систем управления муниципальными образованиями в условиях современной реформы местного самоуправления (на материалах регионов Центрального Черноземья): современные проблемы регионалистики: I Мерцаловские чтения (18 июня 2015 г.) / под ред. П.А. Меркулова.-Орел: Издательство РАНХиГС, 2015.- С. 32.. В этой связи субъектам Федерации предоставлена возможность своими законами устанавливать порядок формирования органов власти в муниципальном образовании и определять объемы их полномочий. То есть фактически устанавливать правовой статус главы муниципального образования и главы администрации, при этом разброс институциональных решений обуславливается спецификой региона, мотивацией политической власти в субъекте Федерации и, конечно, допустимой вариативностью, установленной федеральным законодательством.

Анализ практики реализации моделей организации муниципальной власти в различных субъектах РФ позволил выявить следующую картину. Сегодня преобладает тенденция, связанная с отказом от всенародных выборов глав муниципальных образований, прежде всего, в областных центрах (Владимир, Белгород, Курск, Орел и др.). В настоящее время прямые выборы глав муниципальных образований повсеместно сохранены в пяти регионах: Адыгее, Хабаровском крае, Кемеровской и Омской областях, Чукотском автономном округе.

Конституционный Суд Российской Федерации отклонил жалобы жителей Челябинской и Самарской областей относительно реформы местного самоуправления, упразднившей прямые выборы городских мэров, мотивировав отказ тем, что обратившиеся граждане защищают не свои права, а "субъективно понимаемый ими общественно-политический интерес". Между тем проблема оптимального формирования структур местной власти уже не один год является предметом острых дискуссий.

Как показывает анализ правоприменительной практики, в ряде случаев наличие в структуре органов местного самоуправления одновременно и главы муниципального образования как высшего должностного лица, и главы местной администрации может порождать конфликтные ситуации и коллизии в практике управления муниципальным образованием, сложно разрешимые в рамках уже закрепленных в законодательстве моделей муниципальной власти, что делает расширение вариативности этих моделей актуальным.

При избрании главы муниципального образования из числа кандидатов, отобранных конкурсной комиссией, используются, как правило, общие подходы:

- кандидатов, представляемых представительному органу, должно быть не менее двух;

- требования, предъявляемые к кандидатам, по сути, аналогичны требованиям, существующим в избирательном законодательстве (гражданство Российской Федерации, достижение 18-летнего возраста, дееспособность и пр.);

- каждый гражданин, соответствующий этим требованиям, может подать свое заявление на участие в конкурсе в конкурсную комиссию;

- конкурсная комиссия основывает свои рекомендации представительному органу по кандидатурам исключительно на основе программ кандидатов, а также их личных качеств (образование, профессиональный опыт, опыт руководящей работы и его результаты);

- заседания конкурсной комиссии проводятся открыто (дата, время и место проведения заседания комиссии публикуются заблаговременно).

На практике введение новой модели избрания главы муниципального образования вызвало неоднозначную реакцию.

Так, в феврале 2015 года в Красноярске в закон внесли изменения, предусматривающие переход на конкурсный отбор мэров городов и глав районов. У представительных органов осталась только теоретическая возможность вносить собственные поправки в краевой закон, чтобы вернуть населению право голоса. Депутаты Горсовета Красноярска дважды пытались принять поправки в устав, однако проект не набирал должного количества голосов в свою поддержку. Ранее привести устав в соответствие краевому законодательству потребовала прокуратура. Поскольку парламентарии так и не смогли отменить выборы, ведомство обратилось в Центральный районный суд города, который обязал депутатов лишить горожан права избирать мэра.

В Курганской области после принятых изменений прямые выборы остаются только для глав поселений. Главы муниципальных образований, за исключением Кургана, будут избираться Думами этих муниципальных образований из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавлять местные администрации. По данным пресс-службы, нововведения сократят число выборов глав муниципалитетов, сэкономят организационные и финансовые средства. При системе назначения власть становится более эффективной, и в условиях скудного финансирования сити-менеджер более грамотно распорядится имеющимися средствами.

1 декабря 2015 года Конституционный Суд Российской Федерации провозгласил Постановление по делу о проверке конституционности ряда законоположений о принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Он указал на недопустимость произвольных решений со стороны субъектов Российской Федерации при реализации муниципальной реформы. Конституционный Суд установил, что отличная от прямых выборов безальтернативная модель наделения полномочиями местных депутатов и главы может применяться только в отношении муниципальных районов, городских округов. Избрание главы не путем прямых выборов может быть предусмотрено также в отношении внутригородских районов с учетом сохранения единства городского хозяйства, а также отдельных городских поселений с высокой концентрацией государственных функций.

В качестве положительной тенденции можно отметить, что в субъектах Российской Федерации все чаще применяются интерактивные формы в сфере местного самоуправления. Так, интернет-опрос стартовал среди жителей Томской области. Опрос продлится до конца этого года, его итоги будут опубликованы к 1 мая 2016 года. Жители региона смогут выбрать самого эффективного главу муниципалитета посредством голосования в сети Интернет. С помощью опроса предлагается оценить деятельность руководителей органов местного самоуправления, областных, муниципальных унитарных предприятий и организаций, а также акционерных обществ, контрольный пакет акций которых находится в региональной или муниципальной собственности.

Таким образом, можно констатировать расширение практики использования модели сити-менеджера, несомненными преимуществами которой является "вертикализация" системы управления. При этом глава муниципального образования выполняет политические и представительские функции, а глава администрации (сити-менеджер) - хозяйственно-экономические. В то же время негативные аспекты и потенциальные риски такого разделения управленческих функций очевидны. Наличие двух глав (муниципалитета и администрации) влечет раздвоенность муниципального управления, размывание ответственности и высоковероятную конфликтность такой модели. Выходом из проблемной ситуации представляется поиск моделей, в которых полномочия главы муниципального образования консолидированы с административными функциями. При этом важна, с одной стороны, возможность подбора кандидата с более строгих профессиональных позиций, что не всегда можно реализовать путем всенародных выборов главы муниципального образования. С другой стороны, требуется сохранить демократизм и легитимность процедуры формирования главы муниципального образования, что исключает возможность его назначения главой субъекта Федерации, как бы ни был привлекателен для региональных властей активный политический контроль.

Перспективным направлением в формировании главы муниципального образования с учетом накопленного опыта, всех положительных и отрицательных сторон представляется реализация моделей организации муниципальной власти, внесенных поправками в Федеральный закон № 131-ФЗ в феврале 2015 года, предусматривающими возможность избрания главы муниципального образования, исполняющего полномочия главы администрации, представительным органом на конкурсной основе.

1.2 Нормативно правовое регулирование осуществления деятельности органов местного самоуправления

Неоднозначность прочтения конституционной нормы приводит к тому, что в разные годы новейшей российской истории пределы разграничения полномочий в сфере правового регулирования местного самоуправления определялись по-разному.

Получается, что в пределах одной и той же конституционной нормы, содержащейся в статье 72 Конституции РФ, происходит радикальное изменение подходов к правовому регулированию местного самоуправления органами государственной власти.

Иными словами, если рассматривать местное самоуправление как конституционное право граждан, то его правовое регулирование в соответствии со статьей 71 Конституции РФ находится в исключительном ведении Российской Федерации; если местное самоуправление рассматривается как форма народовластия, форма организации публичной власти, то его регулирование находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов.

Таким образом, если в 1990-е годы местное самоуправление больше рассматривалось как деятельность населения, то в 2000-х годах - как форма народовластия. Изменение понимания местного самоуправления в полной мере отразилось и на содержании федерального закона. Так, в Законе 2003 года появилась целая глава, в которой последовательно и довольно подробно регулируются формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления; некоторые формы народовластия впервые получили регулирование на федеральном уровне (публичные слушания, правотворческая инициатива, опросы и др.).

Следует отметить, что федеральный законодатель реагировал на наиболее значимые и резонансные позиции Конституционного Суда РФ, внося соответствующие изменения в федеральное законодательство, хотя и не всегда оперативно. В качестве некоторых примеров можно назвать следующие позиции:

- о понятии местного самоуправления (сформулирована в 2000 году Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 № 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22.03.1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области"[Электронный ресурс]//КонсультантПлюс:справ.правовая система/Компания "Консультантплюс"., учтена законодателем в 2003 году);

- об отзыве выборных должностных лиц (сформулирована в 2002 году Постановление Конституционного Суда РФ от 02.04.2002 № 7-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева" [Электронный ресурс]//КонсультантПлюс: справ. правовая система/Компания "Консультантплюс"., учтена законодателем в 2003 году);

- об открытом списке имущества, находящегося в муниципальной собственности (сформулирована в 2006 году Определение Конституционного Суда РФ от 02.11.2006 № 540-О "По запросу Правительства Самарской области о проверке конституционности статьи 1, частей шестой и восьмой статьи 2 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [Электронный ресурс]//КонсультантПлюс: справ. правовая система/Компания "Консультантплюс"., учтена законодателем в 2011 - 2012 годах);

- об особенностях использования пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах (сформулирована в 2011 году Постановление Конституционного Суда РФ от 07.07.2011 № 15-П "По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области "О муниципальных выборах в Челябинской области" в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана" [Электронный ресурс]//КонсультантПлюс: справ. правовая система/Компания "Консультантплюс"., учтена законодателем в 2012 году);

- об особенностях замещения должности главы муниципального образования, удаленного в отставку, и судебной защите его прав (сформулирована в 2013 году Постановление Конституционного Суда РФ от 27.06.2013 № 15-П "По делу о проверке конституционности положений частей 3 и 10 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и пункта 3 части первой статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина А.В. Дубкова"// [Электронный ресурс]//КонсультантПлюс: справ. правовая система/Компания "Консультантплюс"., учтена законодателем в 2014 году).

Можно приводить и другие примеры, однако до сих пор остается значительное количество позиций Конституционного Суда РФ, не инкорпорированных федеральным законодателем в тексты соответствующих законов.

Вместе с тем следует констатировать, что в последнее время стали появляться примеры того, что в федеральном законе есть нормы, идущие вразрез с позициями Конституционного Суда РФ. Так, согласно позиции Конституционного Суда РФ, высказанной еще в 2000 году, "из прямого предписания статьи 130 (часть 1) Конституции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти... На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление... Этим, однако, не исключается взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти Курской области для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования" Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 № 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" [Электронный ресурс]//КонсультантПлюс: справ. правовая система/Компания "Консультантплюс"..

Согласно части 1.2 статьи 17 Закона 2003 года законами субъекта РФ может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования и некоторых иных полномочий, в том числе отнесенных к исключительному ведению представительного органа муниципального образования.

Таким образом, если раньше довольно последовательно формулировалась и воплощалась в текстах соответствующих законодательных актов позиция о том, что вопросы местного значения могут решать только органы местного самоуправления, то сейчас предусматривается возможность осуществления этой деятельности органами государственной власти.

Анализ законодательства о местном самоуправлении в новейшей российской истории позволяет выделить следующие этапы его становления и развития:

Декабрь 1993 - август 1995 гг. (создание предпосылок для реформирования местного самоуправления). Этап характеризуется принятием Конституции РФ, содержащей значительное количество норм о местном самоуправлении. Вместе с тем основное правовое регулирование в этот период осуществлялось указами Президента РФ, подзаконными актами.

Август 1995 - октябрь 2003 гг. (реформирование местного самоуправления). Этап характеризуется принятием Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Закон 1995 года), основанного на весьма либеральном подходе к становлению и развитию местного самоуправления. Субъектам РФ были предоставлены большие полномочия по правовому регулированию местного самоуправления; была довольно серьезная децентрализация власти. Это, кстати, проявлялось и при принятии иных федеральных законов о местном самоуправлении, которые по своей сути были рамочными, что видно даже из их названия: "О финансовых основах местного самоуправления в Российской федерации", "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации". Такой подход приводил к формированию разных моделей местного самоуправления в разных регионах. Вместе с тем отдельные субъекты РФ злоупотребляли своими правами, органы государственной власти отдельных субъектов противились реальному становлению местного самоуправления. Специалисты в области местного самоуправления, теоретики и практики неоднократно обсуждали вопрос о необходимости дальнейшего совершенствования Закона, внесения в него изменений и дополнений Васильев, В.И. Каким быть главному закону о местном самоуправлении?/В.И. Васильев // Журнал российского права.- 2001.- № 12.- С.14; Васецкий, Н.А. Российское законодательство на современном этапе. /Н.А. Васецкий, Ю.К. Краснов// Государственная Дума в формировании правового пространства России.- Москва, 2003.- С.20; Мокрый, В.С. Местное самоуправление: пути становления и развития/В.С. Мокрый//Журнал российского права.- 2002.- № 10; Савранская, О.Л. Благими намерениями выстлана дорога в ад (о готовящейся реформе местного самоуправления)/О.Л. Савранская // Проблемы местного самоуправления.- 2002.- № 4.- С.21; Васильев, В.И. Местное самоуправление: центр и регионы/В.И. Васильев // Журнал российского права.- 2003.- № 3.- С.11; Васильев, В.И. Местное самоуправление: закон и практика/В.И. Васильев // Журнал российского права.- 2001.- № 8.-С.14.

Октябрь 2003 - май 2014 гг. (контрреформы местного самоуправления). Особенностью этого этапа является принятие концептуально иного Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Закон 2003 года), несмотря на сохранение старого названия. Данный Закон основан на существенной централизации власти, сокращении объема полномочий субъектов по правовому регулированию местного самоуправления, унификации местного самоуправления. Принятие концептуально иного Закона было обусловлено необходимостью защиты прав граждан на местное самоуправление, фактической реакцией Федерации на чрезмерно "волюнтаристское поведение" ряда субъектов РФ.

Май 2014 года - н/время (контрреформирование контрреформ местного самоуправления). В действующий Федеральный закон о местном самоуправлении были внесены существенные изменения в части правовых, территориальных, организационных и компетенционных основ местного самоуправления. Причем если принятие Федеральных законов в 1995 и 2003 годах было обусловлено складывающимися общественными отношениями в сфере местного самоуправления, то реформирование местного самоуправления 2014 года больше обусловлено политической целесообразностью, чем фактическими тенденциями развития в названной сфере. При сохранении общей централизации власти субъекты РФ получили значительный объем полномочий по правовому регулированию местного самоуправления, усилилась унификация местного самоуправления, был введен новый вид муниципального образования, изменились правила определения компетенции органов местного самоуправления, их взаимоотношений с органами государственной власти.

Экспертное сообщество довольно критически восприняло эти изменения, обращая внимание на низкое качество юридической техники, плохо проработанные юридические конструкции, оторванность от отраслевого законодательства (в первую очередь от бюджетного) Бабун, Р. Федеральный закон принят: что дальше/Р.Бабун // Муниципальное право.- 2014.- № 3.- С. 3 - 84; Баженова, О. Инструментальный подход в публичном праве сквозь призму муниципальной реформы/О. Баженова // Муниципальное право.- 2014.- № 3.- С. 17 - 20; Бялкина, Т.М. Новая муниципальная реформа: изменение подходов к правовому регулированию компетенции местного самоуправления/Т.М. Бялкина // Актуальные проблемы российского права.- 2014.- № 8.- С. 1609 - 1615; Васильев, В.И. Не забыть главного // Местное право.- 2014.- № 2.- С. 3 - 5; Костюков, А.Н. Реформа в никуда // Конституционное и муниципальное право.-2014.-№ 4.- С. 58-61; Ларичев, А.А. Реформирование местного самоуправления в Российской Федерации: обоснованность планируемых изменений и учет зарубежного опыта (на примере Канады) // Актуальные проблемы российского права, 2014.- № 8.- С. 1603 - 1608; Маркварт, Э. Чтоб боялись, или зачем понадобилась очередная "реформа реформы" местного самоуправления // Новый компаньон. 2014. 10 июня. С. 14 - 15; Фасеев И. Реформа местного самоуправления без эмоций // Городское управление.- 2014.- № 3.- С. 14 - 15.. Весьма критически высказывались и представители Минрегиона России, Совета Федерации, органов местного самоуправления.

Закон еще не начал реализовываться в полном объеме, однако уже стал порождать судебные решения, что является определенным показателем его неэффективности и соответствующего регулирующего воздействия Решение Челябинского областного суда от 27 августа 2014 г. по делу № 3-58/2014[Электронный ресурс]//КонсультантПлюс: справ.-правовая система/Компания "КонсультантПлюс"..

Из всего вышесказанного следует однозначный вывод, что правовую основу компетенции современного российского местного самоуправления нельзя считать оптимальной, поэтому необходимо продолжить работу по ее совершенствованию.

В последнее время четко прослеживается тенденция более масштабного влияния принципов и норм международного права на развитие внутреннего права. Для развития и совершенствования современной модели местного самоуправления в Российской Федерации необходимо не только признать, но и реализовать на практике принцип субсидиарности, один из основополагающих принципов Европейской хартии местного самоуправления, что позволит обеспечить подключение широких слоев населения к управлению как общественными, так и государственными делами.

Глава 2. Теоретически-правовые основы полномочий органов местного самоуправления

2.1 Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения

Местное самоуправление является особым институтом народовластия. Его органы действуют самостоятельно и несут ответственность перед населением местного сообщества. Известно, что для нормального функционирования и развития местного самоуправления необходимо законодательное закрепление конституционно-правового статуса муниципальных органов, важной составляющей которого выступают их полномочия.