Депутатские объединения Государственной Думы Федерального Собрания РФ и их роль в законодательном процессе

Размещено на http://www.allbest.ru/

Предмет: Основы ГМУ

Тема: Депутатские объединения Государственной Думы Федерального Собрания РФ и их роль в законодательном процессе

Оглавление

Введение

Глава 1. Депутатские объединения в Государственной Думе Российской Федерации: теоретические аспекты

1.1 Теоретико-правовые основы статуса депутатских объединений

1.2 Понятие и принципы формирования депутатских объединений

1.3 Правовое регулирование статуса депутатских объединений

Глава 2. Роль депутатских объединений в законодательном процессе

2.1 Регламентация внутренней деятельности депутатских объединений

2.2 Анализ и классификация полномочий и форм деятельности фракций и депутатских групп

2.3 Основные направления совершенствования законодательной деятельности депутатских объединений

Заключение

Библиографический список

Приложения

Введение

Современная российская законотворческая практика складывается таким образом, что основная законодательная работа выполняется Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. Это связано с тем, что Конституция Российской Федерации относит к компетенции именно этой палаты первоначальное рассмотрение законопроекта. С 1993 года Государственная Дума является органом общенационального представительства, воплощающим парламентаризм как систему политико-правовых идей организации государства, при которой четко разграничены функции законодательных и исполнительных органов.

При рассмотрении основных закономерностей и тенденций законотворческого процесса можно увидеть, что, несомненно, одним из ключевых факторов, оказывающим на него влияние, является партийный состав парламента, который, в свою очередь, определяется избирательной системой, применяемой при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Выбор той или иной избирательной системы в значительной мере обусловлен общественно-политическими изменениями, происходящими в стране.

Государственная Дума является основным институтом осуществления законодательной деятельности в России. Законодательная функция - наиболее важная и объемная по своему значению и содержанию - является, главным предназначением Государственной Думы. Конституцией Российской Федерации за Государственной Думой определено особое место в реализации законодательной функции федерального парламента, связанной с рассмотрением и принятием законопроекта. В рамках такой законодательной работы формируется правовая система государства, обеспечивается правовое регулирование всех отношений, возникающих в обществе и требующих законодательного закрепления.

Функционирование парламентского механизма непосредственно связано с существующей в государстве партийной системой. В странах с многопартийными системами, формирование, внутренняя организация и деятельность парламента связаны с образованием депутатских объединений, при этом главным критерием их создания является именно партийная принадлежность депутатов.

Для эффективного исполнения конституционных полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации необходима четко выверенная организация ее работы, обеспечивающая такое функционирование данного представительного органа, при котором бы максимально учитывались интересы и позиции, отстаиваемые депутатскими фракциями. За почти 20-летнюю деятельность Государственной Думой выработаны и постоянно уточняются парламентские процедуры, направленные на решение указанных задач.

В российской парламентской практике, учитывающей опыт зарубежных стран по формированию и функционированию парламентов, имеется собственная специфика - в структуре высшего законодательного органа страны формируются и действуют два вида депутатских объединений: фракции, формируемые на основе избирательных объединений, прошедших в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, и депутатские группы, образуемые депутатами, не вошедшими во фракции.

Актуальность темы курсовой работы обусловлена тем, что фракции в законодательном (представительном) органе государства являются неотъемлемым атрибутом парламентских партий. Используя такой инструмент, как фракция в Государственной Думе, политическая партия пытается реализовать положения своей программы. С этой целью депутаты фракции участвуют в законодательном процессе и принятии решений по вопросам структуры.

Депутатские объединения Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации играют важную роль в решении важных вопросов, касающихся функционирования парламента и его взаимодействия с другими органами государственной власти. Тот факт, что большая часть депутатов является членами фракций и депутатских групп, позволяет характеризовать эту палату как самый политизированный орган власти.

Большинство политически острых, актуальных для страны вопросов инициируется этой палатой парламента, а именно - представителями депутатских фракций. Встречи с главой государства, Председателем Правительства Российской Федерации, «круглые столы» с участием представителей федеральных органов государственной власти, заключение политических соглашений - все это является показателем той роли, которая отводится парламентским депутатским объединениям в современных российских условиях. политические партии являются связующим звеном между гражданским обществом и властью. В непосредственном участии политических партий в формировании органов государственной власти и представительстве в этих органах раскрывается двойственная природа партий.

Регламентом Государственной Думы депутатские объединения наделены целым рядом полномочий, которые можно рассматривать как гарантии парламентской деятельности политических партий.

Объект исследования: Депутатские объединения Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

Предмет исследования: законотворческая деятельность депутатских объединений Государственной Думы Федерального Собрания РФ как наиболее важная и объемная по своему значению и содержанию функция.

Целью курсовой работы является исследование теоретических и правовых основ статуса депутатских объединений, роль парламентских фракций в структуре и законотворческой деятельности Государственной Думы Российской Федерации.

Для реализации данной цели были поставлены следующие задачи:

1. Рассмотреть теоретико-правовые основы статуса депутатских объединений;

2. Выявить элементы статуса депутатских объединений - их видов, признаков, принципов формирования и деятельности, полномочий;

3. Проанализировать теоретическую и нормативно-правовую базы, регламентирующие деятельность депутатских фракций и групп;

4. Определить основные направления совершенствования законодательной деятельности депутатских объединений.

Теоретической и методологической основой проведения исследования явились законодательные акты, нормативные документы по теме работы.

Источниками информации для написания работы послужили действующие нормативно-правовые акты: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, регламенты Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации; базовая учебная литература, статьи и обзоры в специализированных и периодических изданиях, посвященных тематике; справочная литература; статистические и аналитические материалы: стенограммы заседаний Государственной Думы, бюллетени Государственной Думы; зарубежные источники, прочие актуальные источники информации.

Работа имеет традиционную структуру и включает в себя введение, основную часть, состоящую из 2 глав, заключение, библиографический список.

депутатский парламентский фракция

Глава 1. Депутатские объединения в Государственной Думе Российской Федерации: теоретические аспекты

1.1 Теоретико-правовые основы статуса депутатских объединений

Парламентские организации политических партий традиционно являются структурной частью любого парламента в государствах с многопартийной системой.

В законодательстве и мировой парламентской практике нет единого подхода к названию подобных объединений. Они именуются либо фракциями (Германия), либо парламентскими группами (Испания), либо депутатскими клубами (Польша). В Великобритании, США и ряде других стран, например, фракции приобретают статус так называемых «парламентских партий». Эти депутатские объединения отличаются фактической независимостью от внепарламентских партийных органов, обладают большой степенью самостоятельности в действиях, что делает их определяющей силой партии. Именно они определяют политику данной политической партии в стране.

По своей сути указанные депутатские объединения являются организованными группами членов политических партий, проводящих их политику в парламенте, что общепризнанно именуется фракцией (от лат. fractio - «разламывание») Червонюк В.И. Конституционное право России. - М.: Термика, Инфра-М, 2011. - С.118..

Как показывает практика, объединения парламентариев по партийным признакам создаются почти везде в нижних палатах парламентов и нередко - в верхних. Наряду с фракциями в структуре высших законодательных органов государственной власти функционируют и иные объединения депутатов - парламентские группы, группировки, союзы. Они образуются как независимыми депутатами, так и депутатами различных партий, не сумевшими образовать собственные фракции. В некоторых парламентах (как в нижних, так и в верхних палатах) создаются парламентские группы по территориальному признаку, целью которых является координация деятельности в интересах регионов.

Российский парламентаризм, используя опыт демократических государств с развитой парламентской системой и, основываясь на собственном историческом опыте, также следует традициям построения одной из палат парламента - Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по фракционному принципу. Сам принцип формирования Государственной Думы, основанный на участии в выборах политических партий, предопределяет особенность внутренней структуры этого государственного органа СЗ РФ 16.07.2001,№29. Ст. 2950; СЗ РФ 25.03.2002, № 12Ст. 1093; СЗ РФ 29.07.2002, № 30. Ст. 3029.. Наряду с фракциями в Государственной Думе существует и другая самостоятельная форма объединения депутатов - депутатские группы, которые есть не во всех парламентах. В них входят депутаты, избранные в одномандатных избирательных округах и не являющиеся членами фракций.

Природу фракции, исходя из общепризнанного понимания этого термина, следует, прежде всего, рассматривать в совокупности с понятием и особенностями функционирования политической партии, одним из главных признаков которой является участие партии в формировании, участии в принятии решений и контроле за деятельностью органов власти.

Деятельность депутатов во фракциях непосредственно связана с их взаимоотношениями с политической партией, которые строятся исходя из статуса депутатского мандата.

В качестве положительного примера можно привести европейские страны, где «законопроекты вносит только правительство, которое представлено победившей партией, в лучшем случае еще оппозиционная партия» Соколов И.А. Конституционное право Российской Федерации. - М.: МГИУ, 2010. - С. 208.. В этой связи в литературе высказывается мнение в поддержку признания и закрепления права коллективной законодательной инициативы в отношении депутатских фракций со ссылкой на то, что это не должно противоречить ст. 104 Конституции РФ, фиксирующей такое право за отдельными депутатами. Однако и без каких-либо юридических ограничений на практике, как правило, поддерживаются и принимаются законопроекты, внесенные группой парламентариев - депутатскими объединениями.

Имеющиеся в теории конституционного права позиции по вопросу народного представительства, а также анализ парламентской практики приводит к выводу о том, что партийное представительство, осуществляемое путем членства во фракциях объединяет в себе как народное представительство (коллегиальность органа власти и избрание депутатов народом), так и специальное представительство (отражает интересы определенной части народа) Окулич И.П. Актуальные проблемы юридической регламентации этических норм депутатской деятельности: различные мнения и подходы к решению // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 3. С.51-56..

Статус фракций определяется также порядком их формирования и ролью в парламенте, правами и обязанностями представительного, процедурного и организационного характера, которые закреплены в конституциях, законах или регламентах палат.

В то же время в отличие от статуса депутатских объединений, статус политических партий достаточно урегулирован. В развитие конституционных норм о многопартийности и политическом многообразии был разработан и принят ряд нормативно-правовых актов, регламентирующих права граждан на участие в общественно-политической жизни страны (федеральные законы «Об общественных объединениях», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О политических партиях» и др.

Существование законодательных рамок для депутатских объединений в законодательном (представительном) органе Российской Федерации, определяет ту важную роль, которая отводится им в политической жизни государства и общества, и обеспечивает полноту регулирования этой важной сферы функционирования политической системы. В силу особого статуса и структуры Государственной Думы статус депутатских объединений должен регламентироваться федеральными законами, а не только актами палаты парламента.

В то же время установление прав, обязанностей депутатских объединений, взаимоотношений между собой и другими структурами Государственной Думы, порядок их деятельности - это должно оставаться прерогативой акта, регулирующего деятельность палаты - Регламента, а также внутренних актов политических партий и самих фракций. В связи с этим нет необходимости в принятии специального закона о депутатских объединениях.

Непосредственно со статусом депутатских объединений и с характером представляемых в органах власти политических общественных объединений связаны и иные проблемы законодательного регулирования принципов политического плюрализма, права на объединение, свободу слова. Особое место в вопросах, относящихся к участию депутатских объединений в парламентском процессе, отводится проблеме оппозиции, особому статусу их парламентских фракций, а также вопросам, связанным с недопущением распространения политического экстремизма Анчуткина Т.А. Правовой статус депутатских объединений в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Дисс…. канд. юрид. наук. М., 2003..

1.2 Понятие и принципы формирования депутатских объединений

Особенность России в отличие от других государств, регламентирующих статус политических партий и форм их деятельности, заключается в том, что до 1993 года в нашей стране фактически не существовало каких бы то ни было значимых правовых традиций, связанных с партийным представительством в законодательном органе. Лишь парламентские выборы 1993 года явились первым опытом использования механизма пропорционального представительства в законодательном органе страны от общественных объединений.

Депутатское объединение представляет собой группу депутатов, объединившихся для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой. Исходя из ст. 16 Регламента Государственной Думы депутатское объединение в Государственной Думе формируется на базе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу по федеральному избирательному округу, а также из депутатов, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших участвовать в его работе. Депутатские объединения - ??? органы нижней палаты, реализующие программы политических партий, движений, представленных в российском парламенте Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010. С.123.. Регламентом Государственной Думы (ст. 28) предусмотрены две организационные формы таких объединений: фракции и депутатские группы. При ???м фракции и депутатские группы обладают равными правами. Внутренняя деятельность депутатских объединений организуется ими самостоятельно. Депутатские объединения подлежат регистрации во Временном секретариате Государственной Думы. Временный секретариат палаты представляет палате, средствам массовой информации сведения о составе фракций и депутатских групп, после прекращения его деятельности регистрация и ежегодная перерегистрация депутатских групп осуществляется комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы палаты. Незарегистрированные объединения депутатов не пользуются правами фракции или депутатской группы. О принимаемых решениях депутатские объединения обязаны информировать Председателя палаты и Совет Думы. Депутат Государственной Думы вправе состоять только в одном депутатском объединении. Депутаты, не вошедшие ни в одно из депутатских объединений при их регистрации либо выбывшие из состава депутатского объединения, в дальнейшем могут войти в любое из них при согласии депутатского объединения.

Депутатские объединения наделены широкими полномочиями. Стоит заметить, что они предварительно обсуждают кандидатуры на должности председателя Государственной Думы и его заместителей, председателей комитетов и комиссий палаты, а также персональный состав коллегиальных органов Государственной Думы. Депутатские объединения обладают правом на пропорциональное представительство во всех органах палаты и официальных парламентских делегациях. Комитеты и комиссии Государственной Думы формируются на базе принципа пропорциональности, с учетом профессионального опыта и согласия депутатов заинтересованных депутатских объединений. Отметим, что каждому депутатскому объединению гарантируется право на выступление ???их представителей по всем вопросам повестки дня заседаний Государственной Думы. Никакое депутатское объединение не может выступать от имени многонационального народа России. Депутатские объединения проводят как открытые, так и закрытые заседания. Председатель Государственной Думы обеспечивает зарегистрированные депутатские объединения помещениями, необходимым оборудованием, административно-техническим персоналом.

Фракция представляет депутатское объединение, сформированное на базе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу.

Действующее правовое регулирование понимает под фракцией объединение депутатов законодательного (представительного) органа, в состав которого входят депутаты:

- избранные в составе списков кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе;

- избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам;

- сменившие свою партийную принадлежность в результате прекращения деятельности политической партии, в составе которой произошло их избрание Королев А.Н., Плешакова О.В. Комментарий к Федеральному закону «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (постатейный). - М.: Юстицинформ, 2008. .

Регистрация фракций осуществляется Временным Секретариатом Государственной Думы на основании Сообщения Центральной избирательной комиссии о результатах выборов по Федеральному избирательному округу; письменных заявлений депутатов, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших войти в ????ветствующую фракцию, и письменного уведомления о создании фракции и ее списочного состава.

Государственная Дума первого созыва, сформированная в 1993 г., явилась первым в постперестроечной России представительным органом, избранным на основе смешанной мажоритарно-пропорциональной системы.

Так, на выборах 1993 г. пятипроцентный барьер преодолели восемь избирательных объединений, которые и получили право сформировать фракции. Основу этих фракций составили депутаты, избранные в Думу по партийным спискам. Вместе с тем доступ в них был открыт и для депутатов, избранных по одномандатным округам. Кроме фракций в Государственной Думе первого созыва существовали депутатские группы, создаваемые на индивидуальной основе депутатами, избранными как в одномандатных округах, так и по партийным спискам. Вклад фракций и депутатских объединений Государственной Думы первого созыва можно оценить следующим образом.

Во-первых, смешанная система выборов позволила усилить роль политических партий и их фракций в парламенте.

Во-вторых, был приобретен опыт взаимодействия депутатских объединений в условиях усиления структурирования Госдумы.

В-третьих, был уточнен статус депутатов Государственной Думы и фракций, зарегистрированных в ней.

В-четвертых, было положено начало формированию нового избирательного законодательства (Федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О референдуме Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации») Барабанов М.В.. Партии и многопартийность в современной России: возникновение, основные тенденции развития. М., 2011. С. 120-139. .

Важнейшей заслугой Государственной Думы первого созыва явилось принятие в 1994 г. первой редакции Регламента Государственной Думы Ведомости ФС РФ. 1994. № 3. Ст. 160.. Согласно первоначальной редакции под фракцией понималось депутатское объединение в Государственной Думе, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу по общефедеральному избирательному округу и одномандатным избирательным округам. При этом депутатам, не вошедшим во фракции, предоставлялось право образовывать депутатские группы, обладающие равными с фракциями правами. Следует отметить, что в соответствии с названным Регламентом круг полномочий фракции был невелик и в целом сводился к процедурным моментам в работе Государственной Думы (участие в выступлениях, голосовании, формировании повестки дня и т.п.).

Следующей серьезной вехой развития фракционных объединений явилось принятие в 1998 году нового Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Сохранив подход, в соответствии с которым наравне с фракциями в Государственной Думе могли действовать и иные объединения депутатов, названный Регламент пошел по пути расширения прав депутатских объединений, прежде всего фракций. Так, в основу формирования комитетов и комиссий был положен принцип пропорционального представительства фракций, определены цели их деятельности в рамках федерального парламента, закреплено право их участия в избрании комитетов и комиссий, представления деятельности Государственной Думы на международном уровне и т.д.

Вывод депутатских групп и самостоятельных депутатов за рамки внутрипалатной деятельности был фактически осуществлен в 2003 году, когда в Регламенте появилась норма, согласно которой регистрации подлежали депутатские группы численностью не менее 55 депутатов.

Принятые Федеральные законы от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253., и от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» СЗ РФ. 2002. № 51. Ст. 4982. не только уточнили процесс выдвижения, регистрации кандидатов, предельные размеры избирательных фондов, установили смешанную систему на выборах в региональные парламенты, но и повысили избирательный порог на выборах в Государственную Думу с 5 до 7%. Названное изменение сыграло еще одну немаловажную роль. Произошло фактическое уменьшение количества фракционных объединений, что в целом способствовало повышению качества деятельности самих депутатов. Именно данное обстоятельство сыграло решающую роль в образовании так называемого реформаторского большинства, которое обеспечило принятие таких важных нормативных правовых актов, как Земельный и Трудовой кодексы, пакеты законов по реформированию пенсионной системы, электроэнергетики и железнодорожного транспорта.

После существенного изменения в 2007 году порядка формирования депутатского корпуса Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации из текста ее Регламента были исключены термины «депутатские объединения» и «депутатские группы», было сохранено лишь понятие «фракция». Кроме того, в Регламент в соответствии с Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Постановлением № 5134-4 ГД была принята новая редакция ст. 16, уточнившая понятие фракции и ее статус, а также ст. 18, закрепившая обязанность депутатов, избранных по списку, входить в соответствующую фракцию Волкова Е.А. Изменение регламентов палат российского парламента: cui prodest? // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 5. С. 63. . Являясь единственным субъектом внутрипалатной деятельности, фракции имеют довольно широкий перечень полномочий, предусмотренных Регламентом. Об этом во многом свидетельствуют нормы Регламента Государственной Думы, в соответствии с которыми практически все решения палаты, а также ее руководящих и рабочих органов принимаются большинством (более половины) голосов от общего числа депутатов. Кроме того, В 2003 году была изменена ст. 9 Регламента, устанавливающая, что, если на должности Председателя Государственной Думы и его заместителей избраны руководители депутатских объединений (фракций - в ред. 2007 г.), то они вправе совмещать руководство депутатскими объединениями (фракциями - в ред. 2007 г.) и пребывание на выборной должности Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 29 декабря 2003 г. № 11-IV ГД «О внесении изменений в ст. 9, 10, 13, 16 и 18 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 1. Ст. 11; Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 9 октября 2007 г. № 5134-4 ГД «О внесении изменений в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 42. Ст. 4981.. Кроме того, фракции получили возможность контролировать и направлять деятельность депутатов, входящих в их состав, более взвешенно формировать принимаемые ими решения. Прочная привязка депутата к фракции означала также установление отношений подчиненности внутри самой фракции, повышение внутрипартийной дисциплины, поиск новых форм обеспечения деятельности депутатов для борьбы с новыми вызовами - коррупционными проявлениями, непрофессионализмом и т.п.

Таким образом, на федеральном уровне был упразднен численный критерий, который применялся ранее в качестве необходимого условия для формирования депутатских объединений Государственной Думы.

Порядок формирования списков кандидатов на выборах предполагает, что депутаты, избранные в их составе, являются членами или сторонниками выдвинувшей их политической партии. В то же время установлено правило, в соответствии с которым при ликвидации и реорганизации партии депутат, входящий в соответствующую фракцию, не лишается депутатского мандата при условии его перехода в другую фракцию в связи со сменой партийной принадлежности.

В 2012 году в Регламент Государственной Думы РФ внесены изменения Постановление ГД ФС РФ от 21 декабря 2011 № 6-6 ГД «О внесении изменений в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» / СЗ РФ. 2011. № 52. Ст. 7558., в соответствии с которыми работа депутатов может осуществляться путем формирования межфракционных рабочих групп.

С 1 января 2013 года исключена возможность не состоять ни в одной фракции для депутатов, получивших мандат в результате его передачи спискам кандидатов, не допущенных к распределению мандатов Федеральный закон от 20 октября 2011 г. № 287-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи со снижением минимального процента голосов избирателей, необходимого для допуска к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» / СЗ РФ. 2011. № 43. Ст. 5975. . Внесение названного изменения вызвано снижением минимального процента голосов избирателей, необходимого для допуска к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, с 7% до 5%. Сказанное свидетельствует о продолжающемся процессе демократизации не только избирательной системы Российской Федерации, но и работы парламента в целом, об укреплении его представительской функции.

Итак, совершенствование порядка функционирования фракций, уточнение их роли в деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации осуществлялось, по сути, в рамках каждого из шести созывов Государственной Думы. Однако поиск путей повышения эффективности работы парламентских фракций основывался на двух концептуальных вопросах - на целесообразности существования иных депутатских объединений, помимо фракций, а также на оптимизации числа самих фракций ввиду постепенно расширяющегося круга их полномочий.

1.3 Правовое регулирование статуса депутатских объединений

Правовое положение любого субъекта общественных отношений

регулируется определенными нормативными актами. Единообразия в установлении статуса депутатских объединений в мировой парламентской практике не существует. Анализ зарубежного законодательства приводит к выводу о различных способах правового регулирования статуса этих парламентских формирований.

В ряде современных государств вопросы, связанные с существованием в структуре законодательных органов государственной власти фракций, решаются на уровне конституций и регламентов палат. Интересен опыт внутренней структуры немецкого Бундестага, который называют и как «парламент парламентских групп». В XIX в. парламентские группы Бундестага еще не были признаны регламентом, хотя уже и тогда они оказывали значительное влияние на организацию парламента и применение в нем процедур. В первый раз упоминание о них появилось в регламенте 1922 года. Что касается конституционного признания данных парламентских формирований, то соответствующие положения были закреплены (в связи с формированием Объединенного комитета) лишь в Конституции Германии 1949 года, из чего можно сделать вывод о том, что регламенты иногда быстрее реагируют на политическую действительность, чем конституции Колесников Е.В., Пажетных Д.В. Актуальные вопросы парламентского иммунитета членов верхних палат Парламента (на примере Российской Федерации, Франции, ФРГ) // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 4. .

Специальные законы о парламентских фракциях на сегодняшний день существуют лишь в некоторых странах (например, в Германии, Швейцарии, Грузии, Украине). Тенденция к законодательному регулированию этого вопроса является достаточно новой в правовой регламентации парламентских фракций.

Правовое регулирование деятельности депутатских объединений включает в себя, с одной стороны, нормы материального права, содержащиеся в Конституции и законах, с другой, как и в целом парламентское право - процедурные нормы, поскольку в нем - первенство за процессуально-организационной и технологической группой норм и принципов Парламентское право России. / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. - М.: 2010. C. 12.. С другой стороны, помимо правовых норм здесь действуют нормы общественных объединений - положения уставов, политических программ. Все это указывает на необходимость рассматривать парламентскую деятельность партий как комплексный институт. Однако, депутатские группы - исключительно субъект парламентского права. В их отношении исключено действие актов самих партий, как это имеет в случае с фракциями.

Деятельность Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации основывается на принципах политического многообразия и многопартийности, свободного обсуждения и коллективного решения вопросов.

Правовое регулирование деятельности соответствующих объединений депутатов отличается высокой степенью компактности. В частности, правовое регулирование депутатских объединений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации включает в себя Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74. , Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253. , а также Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801. .

Согласно действующей редакции ст. 7.1 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74. объединение депутатов Государственной Думы, избранных в составе федерального списка кандидатов, который был допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, образует фракцию. Во фракцию входят все депутаты Государственной Думы, избранные в составе соответствующего федерального списка кандидатов. Современное парламентское право признает фракции важнейшим элементом внутренней организации парламента. Фракциям предоставляется ряд прав и привилегий, реализация которых обеспечивает их активное участие в организации и деятельности палаты. В настоящее время в Регламенте Государственной Думы регулированию правового статуса и деятельности фракций посвящена отдельная глава.

В научных и политических кругах периодически возникают предложения о принятии специальных законов о депутатских объединениях Измайлова Е.А. К вопросу создания и прекращения деятельности депутатского объединения (фракции) в законодательном органе субъекта Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 5.. Однако деятельность фракций в Российской Федерации традиционно развивалась в русле установления прав и обязанностей фракций, взаимоотношений между собой и другими структурами законодательных органов, порядка их функционирования как прерогативы акта, регулирующего деятельность законодательного органа.

Деятельность политических партий в лице фракционных объединений депутатов в представительном органе придает стабильность функционированию политических институтов государства. Она является гарантом того, что в своей деятельности властные органы будут руководствоваться в первую очередь политическими, т.е. общенациональными, мотивами, а не корпоративно-лоббистскими интересами и тем более не соображениями личной выгоды отдельных руководителей.

Регламент Государственной Думы подтверждает ту важную роль, которая отведена депутатским объединениям в рамках парламента. Во-первых, фракциям предоставлены широкие полномочия в рамках деятельности федерального парламента. Так, согласно Регламенту Государственной Думы фракции наделяются полномочиями по решению большинства вопросов, связанных с деятельностью Думы. Во-вторых, глава о фракциях структурно предшествует главе о комитетах и комиссиях. Здесь следует также отметить, что комитеты и комиссии Государственной Думы образуются на основе принципа пропорционального представительства фракций (ст. 21 Регламента).

Согласно Конституции Российской Федерации Государственная Дума самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению. В своей работе Государственная Дума руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами, а также Регламентом Государственной Думы, принятым постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г.

В 2012 году в Регламент Государственной Думы РФ внесены изменения Постановление ГД ФС РФ от 21 декабря 2011 № 6-6 ГД «О внесении изменений в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» / СЗ РФ. 2011. № 52. Ст. 7558., в соответствии с которыми работа депутатов может осуществляться путем формирования межфракционных рабочих групп. Данный относительно новый способ самоорганизации депутатов во многом снимает проблему «замыкания» депутатов в рамках одной фракции, способствует повышению результативности их взаимодействия. Однако при всей положительности подобных нововведений в процесс функционирования депутатского корпуса на федеральном уровне правовое регулирование деятельности указанных рабочих групп пока далеко от совершенства. Это связано прежде всего с наличием у них весьма узкого круга правомочий. В соответствии с п. 5 ст. 31.2 Регламента Государственной Думы РФ данные объединения не обладают правами фракций, комитетов и комиссий, их деятельность в целом носит рекомендательный характер, а создание осуществляется в разрешительном порядке. Кроме того, если для осуществления деятельности межфракционной рабочей группы требуется получение информации от государственных органов и иных организаций, межфракционная рабочая группа обращается в соответствующий комитет для направления запроса. Таким образом, самостоятельность данных объединений хоть и сводится к минимуму, но способствует развитию сотрудничества и взаимопонимания между фракциями в целом, позволяя депутатам, входящим в их состав, обмениваться мнениями, вырабатывать более взвешенные позиции по законопроекту.

Дальнейшее совершенствование деятельности фракций в Государственной Думе связано, прежде всего, с исключением с 1 января 2013 года возможности не состоять ни в одной фракции для депутатов, получивших мандат в результате его передачи спискам кандидатов, не допущенных к распределению мандатов Федеральный закон от 20 октября 2011 г. № 287-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи со снижением минимального процента голосов избирателей, необходимого для допуска к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» / СЗ РФ. 2011. № 43. Ст. 5975. . Внесение названного изменения вызвано снижением минимального процента голосов избирателей, необходимого для допуска к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, с 7% до 5%. Сказанное свидетельствует о продолжающемся процессе демократизации не только избирательной системы Российской Федерации, но и работы парламента в целом, об укреплении его представительской функции. В частности, данное нововведение способствует расширению числа фракций, представляющих политические партии в федеральном парламенте, а значит, направлено на развитие принципа многопартийности. Кроме того, внесение соответствующего изменения позволяет окончательно решить вопрос внутрипарламентской дисциплины.

Глава 2. Роль депутатских объединений в законодательном процессе

2.1 Регламентация внутренней деятельности депутатских объединений

Современное парламентское право признает депутатские объединения важнейшим элементом внутренней организации парламента. Депутатским объединениям предоставляется ряд прав и привилегий, реализация которых обеспечивает их активное участие в организации и деятельности палаты. В настоящее время в Регламенте Государственной Думы регулированию правового статуса и деятельности фракций посвящена отдельная глава.

Регламент Государственной Думы - нормативный правовой акт особого рода. По конституционному законодательству России он не является законом, но при этом определяет всю организационную, законотворческую и политическую работу главного законодателя страны. Именно регламент устанавливает подробные, четкие, юридически обязательные для всех участников законодательного процесса процедурные правила, призванные обеспечивать единый порядок организации всех его стадий, но на современном этапе он должен носить исключительно процедурный характер, а все материальные нормы и нормы, регулирующие внешние отношения палаты должны быть закреплены в специальном законе. В дальнейшем при необходимых изменениях законодательства Российской Федерации Регламент должен стать исключительно внутренним корпоративным актом, подробно регулирующим работу Государственной Думы Волкова Е.А. Изменение регламентов палат российского парламента: cui prodest? // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 5..

Только на современном этапе развития нашего государства стало реальным существование Регламента, как нормативного правового документа являющегося основой деятельности законодательного органа страны, в полном смысле этого слова.

В научных и политических кругах периодически возникают предложения о принятии специальных законов о депутатских объединениях. Однако деятельность фракций в Российской Федерации традиционно развивалась в русле установления прав и обязанностей фракций, взаимоотношений между собой и другими структурами законодательных органов, порядка их функционирования как прерогативы акта, регулирующего деятельность законодательного органа.

Следует также отметить, что каждая фракция действует на основе самостоятельно утверждаемого ею положения, регулирующего порядок деятельности данного депутатского объединения.

Деятельность политических партий в лице фракционных объединений депутатов в представительном органе придает стабильность функционированию политических институтов государства. Она является гарантом того, что в своей деятельности властные органы будут руководствоваться в первую очередь политическими, т.е. общенациональными, мотивами, а не корпоративно-лоббистскими интересами и тем более не соображениями личной выгоды отдельных руководителей.

В основу формирования фракций в парламентских органах Российской Федерации заложен партийный (политический) критерий. Иными словами, Россия относится к подавляющему большинству мировых государств с многопартийной системой, применяющих данный критерий.

Вопрос, касающийся роли политических партий в деятельности парламента и их влияния на депутата, приобрел международное значение. В 2007 году Парламентская Ассамблея Совета Европы приняла резолюцию под названием «Кодекс поведения политических партий» Резолюция Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1546 (2007) от 17 апреля 2007 / Официальный сайт Совета Европы , в которой в том числе сделан акцент на преодоление негативных тенденций функционирования внутрипарламентских способов реализации групповых общественных интересов.

В русле международного опыта идет и развитие внутренней организации деятельности российского парламента. Так, Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 6 февраля 2008 г. № 90-5 ГД в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации сформирована специальная Комиссия по мандатам и этике, а также утверждено Положение о Комиссии Государственной Думы по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики Окулич И.П. Актуальные проблемы юридической регламентации этических норм депутатской деятельности: различные мнения и подходы к решению // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 3. С.51-56. .

Принятие названного документа было призвано решить двоякую задачу: повышение политкорректности во внутри- и межфракционных отношениях, а также реализация фракциями новых действенных механизмов контроля за работой депутатов, входящих в их состав. Тем самым была повышена планка качества деятельности не только самих депутатов, но и их объединений.

В 2012 году в Регламент Государственной Думы РФ внесены изменения Постановление ГД ФС РФ от 21 декабря 2011 № 6-6 ГД «О внесении изменений в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» / СЗ РФ. 2011. № 52. Ст. 7558., в соответствии с которыми работа депутатов может осуществляться путем формирования межфракционных рабочих групп. Данный относительно новый способ самоорганизации депутатов во многом снимает проблему «замыкания» депутатов в рамках одной фракции, способствует повышению результативности их взаимодействия. Однако при всей положительности подобных нововведений в процесс функционирования депутатского корпуса на федеральном уровне правовое регулирование деятельности указанных рабочих групп пока далеко от совершенства. Это связано прежде всего с наличием у них весьма узкого круга правомочий. В соответствии с п. 5 ст. 31.2 Регламента Государственной Думы РФ данные объединения не обладают правами фракций, комитетов и комиссий, их деятельность в целом носит рекомендательный характер, а создание осуществляется в разрешительном порядке. Кроме того, если для осуществления деятельности межфракционной рабочей группы требуется получение информации от государственных органов и иных организаций, межфракционная рабочая группа обращается в соответствующий комитет для направления запроса. Таким образом, самостоятельность данных объединений хоть и сводится к минимуму, но способствует развитию сотрудничества и взаимопонимания между фракциями в целом, позволяя депутатам, входящим в их состав, обмениваться мнениями, вырабатывать более взвешенные позиции по законопроекту.

Дальнейшее совершенствование деятельности фракций в Государственной Думе связано, прежде всего, с исключением с 1 января 2013 года возможности не состоять ни в одной фракции для депутатов, получивших мандат в результате его передачи спискам кандидатов, не допущенных к распределению мандатов Федеральный закон от 20 октября 2011 г. № 287-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи со снижением минимального процента голосов избирателей, необходимого для допуска к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» / СЗ РФ. 2011. № 43. Ст. 5975. .

Данное нововведение способствует расширению числа фракций, представляющих политические партии в федеральном парламенте, а значит, направлено на развитие принципа многопартийности. Кроме того, внесение соответствующего изменения позволяет окончательно решить вопрос внутрипарламентской дисциплины.

Таким образом, опыт структурирования законодательного (представительного) органа России по фракционному принципу является во временном отношении незначительным, что, однако, позволяет говорить об исторической преемственности в вопросе развития основ российского парламентаризма.

2.2 Анализ и классификация полномочий и форм деятельности фракций и депутатских групп

Депутаты Государственной думы России имеют право объединяться во фракции и группы. В Госдуме каждого созыва имелись фракции, группы (в 1-4 созывах - и независимые депутаты). Межфракционные объединения -- Анти-НАТО, Энергия России, Север, Столица, Диалог, Женские группы и др.

Фракции и депутатские объединения Государственной Думы 1-6 созывов представлены в Приложениях 1-4.

Фракции и депутатские группы Государственной Думы используют традиционные в практике парламентаризма формы деятельности. Наделение депутатских объединений большим объемом полномочий в соответствии с Регламентом Государственной Думы, вместе с тем выходит за пределы указанного нормативного акта. Депутатские объединения пользуются в своей деятельности иными полномочиями и формами работы, которые по сути служат проявлением их политической природы и вряд ли подлежат дополнительной регламентации.

Среди полномочий можно выделить следующие группы:

- полномочия в сфере законотворческого процесса;

- полномочия, связанные с реализацией компетенции Государственной Думы, определенной в Конституции Российской Федерации;

- организационные полномочия (формирование руководящих органов парламента);

- полномочия по подготовке и решению процедурных вопросов;

- иные полномочия (деятельность по участию в предвыборных кампаниях).

Не следует рассматривать лоббистскую деятельность депутатских объединений. Государственная Дума является одним из тех федеральных органов власти, который принимает решения, затрагивающие интересы как отдельных граждан, так и различных слоев населения, регулирует отдельные виды деятельности на государственном уровне. В этой палате парламента в условиях неразвитого рынка лоббистских услуг большая часть функций по осуществлению организованного давления переходит к внутрипарламентским группам Измайлова Е.А. К вопросу создания и прекращения деятельности депутатского объединения (фракции) в законодательном органе субъекта Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 5.. Права и возможности, предоставленные им Регламентом Государственной Думы, депутатские объединения могут использовать в лоббистских целях - для продвижения того или иного законопроекта, для обсуждения того или иного вопроса. Учитывая то, что в высшем законодательном органе страны наблюдается тенденция к увеличению числа «партийных» и уменьшению числа «беспартийных» депутатов, напрашивается вывод о возможном возникновении ситуации, уже отмеченной еще исследователями парламентаризма: превращение парламента из инструмента выработки «общего мнения нации» в арену столкновения лоббируемых частных интересов и сговора между ними Постановление ГД ФС РФ от 21 декабря 2011 № 6-6 ГД «О внесении изменений в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» / СЗ РФ. 2011. № 52. Ст. 7558..

Деятельность депутатских объединений осуществляется в следующих формах:

- комитеты и комиссии Государственной Думы;

- внефракционные депутатские объединения:

- иные формы работы (заявления и обращения депутатских объединений; реализация инициативы проведения парламентских слушаний; конференций; «круглых столов»; встречи с Президентом Российской Федерации и Председателем Правительства Российской Федерации; организация расширенных заседаний фракций и депутатских групп, проведение выездных (в субъектах Российской Федерации) заседаний депутатских объединений; работа с избирателями; международная деятельность).

В Государственной Думе 6-го созыва представлено 4 парламентские фракции: Единая Россия, КПРФ, Справедливая Россия и ЛДПР.

Рассмотрим сравнительные показатели законотворческой деятельности этих партий.