Участие прокурора в досудебном разбирательстве уголовных дел

2

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава I. Прокурор как субъект уголовного процесса

1.1 Понятие прокурора как участника уголовного процесса

1.2 Процессуальные функции прокурора. Соотношение прокурорского надзора и судебного контроля на предварительном следствии

Глава II. Деятельность прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса

2.1. Прокурор в стадии возбуждения уголовного дела

2.2. Полномочия прокурора на дознании и предварительном следствии

Заключение

Библиография

Введение.

Проблема обеспечения законности в уголовном судопроизводстве заслуженно привлекает пристальное внимание законодателей, правоприминителей, юридической общественности, граждан, поскольку законность является одной из важнейших составляющих безопасности государства, общества, граждан.

Традиционно в качестве важного аспекта обеспечения законности в уголовном судопроизводстве было принято рассматривать деятельность прокурора. В частности с этих позиций на базе ранее действующего УПК РСФСР было опубликовано ряд работ таких авторов, как А.Г. Халиулин, М.Е. Токарева, А.Б. Соловьёв, в которых была показана роль прокуратуры в обеспечении законности в досудебных стадиях уголовного процесса. Исследовались функции прокуратуры и их соотношения с функциями судебного контроля. Анализировались типичные нарушения уголовно-процессуального закона при расследовании преступлений.

Однако принятие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации вызывало необходимость переосмыслить положение и роль прокурора в уголовном процессе России.

Как известно УПК РФ во многом вобрал в себя положения и принципы Концепции судебной реформы в Российской Федерации, в которой говорится о том, что суд должен осуществлять как прямой, так и косвенный контроль за досудебным производством, о необходимости частично перераспределить груз надзорных полномочий прокурора в пользу судебного контроля и самостоятельности следователя Концепция судебной реформы в Российской Федерации. Издание Верховного Совета РФ. М.: Изд-во «Республика»,1992.С.48-57..

Действующий УПК РФ предусматривает судебный контроль за законностью процессуальных действий органов уголовного преследования, ограничивающих конституционные права граждан (ч. 2 ст. 29 УПК РФ), а также право судебного обжалования постановлений дознавателя, следователя, прокурора об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела, а равно иных их решений и действий (бездействий), которые способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства, либо затруднить доступ к правосудию (ч. 1 ст. 125 УПК РФ).

В пределах установленной УПК РФ компетенции прокурор осуществляет от имени государства не только уголовное преследование, но также и надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия (ч. 1 ст. 37 УПК РФ).

Новации в действующем уголовно - процессуальном законодательстве значительно изменили полномочия прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, характер его правоотношений с судом и другими участниками процесса, обусловили определённые особенности в его правовом статусе и деятельности. Всё это вызвало настоятельную необходимость переосмыслить роль прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса России. Рассмотреть осуществляемые им уголовно - процессуальные функции, оценить эффективность процессуальной деятельности прокурора, определить пути и средства увеличения вклада прокурора в решение задач уголовного судопроизводства в досудебных стадиях.

В данной работе дается комплексный и системный анализ процессуального статуса прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса.

Изложенными обстоятельствами обусловливается актуальность темы настоящей выпускной квалификационной работы, ее основные цели и задачи, определяются объект и предмет исследования.

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе деятельности прокурора.

Предметом исследования является система правовых норм, регулирующих порядок и условия осуществления прокурором уголовного преследования и надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, а также практики их применения.

Цель исследования состоит в определении правового положения и полномочий прокурора в досудебном производстве по уголовным делам согласно законодательству Российской Федерации.

В соответствии с поставленной целью предполагаю решить следующие задачи:

1. Определить понятие прокурора как участника уголовного процесса.

2. Выявить процессуальные функции прокурора.

3. Соотнести процессуальные функции прокурорского надзора и судебного контроля на предварительном следствии.

4. Рассмотреть полномочия прокурора в стадии возбуждения уголовного дела.

Методологической и теоретической основой исследования является диалектический метод познания, в рамках которого применялись частно-научные методы конкретно-исторического, формально-логического, сравнительно-правового, статистического и системного анализа.

Теоретическую и информационную базу исследования составили труды отечественных ученых по общей теории права, уголовно-процессуальному праву.

В настоящей работе были использованы труды таких ученых как: Халиулин А.Г., Масленикова Л. Н., Коротков А. П., Тимофеев А. В. Якубович Н.А. и др.

Данная выпускная квалификационная работа состоит из двух глав. В первой главе рассматривается статус прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса. Здесь анализируются функции прокурора, как субъекта уголовно - процессуальной деятельности, его полномочия в досудебных стадиях, соотношение прокурорского надзора с судебным контролем, что позволяет уяснить роль и место прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства.

Во второй главе работы анализируется деятельность прокурора на основных этапах досудебных стадий уголовного судопроизводства, начиная с возбуждения уголовного дела и завершая полномочиями прокурора на дознании и предварительном следствии.

Избранный порядок рассмотрения материала во второй главе позволяет определить деятельность прокурора с позиций её законности и эффективности расследования в целом, объективно оценить сложившееся положение и перспективы развития статуса прокурора в досудебных стадиях российского уголовного процесса.

Глава I.

Прокурор как субъект уголовного процесса.

1.1.Понятие прокурора как участника уголовного процесса.

Участники уголовного судопроизводства (уголовного процесса) по - разному вовлекаются в сферу уголовно-процессуальных отношений: одни - в силу должностных обязанностей (суд, судья, прокурор, следователь, дознаватель); другие - посредством реализации своих субъективных прав (потерпевший, гражданский истец, их законные представители); третьи - по воле должностных лиц (подозреваемый, обвиняемый, свидетель, понятой и др.); четвертые - путем исполнения поручения, полученного от иного субъекта (защитник, представитель и т.п.).

Участники уголовного судопроизводства - это лица, наделенные сообразно их процессуальному положению уголовно-процессуальным законом правами и обязанностями. Все они вступают в уголовно-процессуальные отношения с другими участниками (субъектами) уголовно-процессуальных отношений.

Участники уголовного процесса могут быть классифицированы по различным признакам. Наиболее предпочтительным представляется такой подход, при котором учитываются: цель участия субъекта в процессе, направление его деятельности, связь последней с задачами уголовного процесса, отношение к результатам производства по уголовному делу. С учетом этого УПК выделяет следующие группы участников уголовного судопроизводства:

1) суд;

2) участники уголовного судопроизводства со стороны обвинения;

3) участники уголовного судопроизводства со стороны защиты;

4) иные участники уголовного судопроизводства. Уголовный процесс: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности "Юриспруденция"/Под ред. В.П. Божьева. 3-изд.,испр. и доп. - М.: Спартак ,2002. С.117.

Прокурор - наделенный властными полномочиями участник уголовного судопроизводства, который может вступать в уголовно-процессуальные отношения во всех стадиях судопроизводства.

В отличие от профессиональных представителей стороны защиты, детализирующих высказываемое в силу привычки, на стороне обвинения не сформировалось четкого разделения понятий прокурор как должность (должностное лицо) и прокурор как участник уголовного процесса (прокурор как государственный обвинитель). Устоявшаяся связка «адвокат - защитник» не является аналогией связке «прокурор - государственный обвинитель».

Пункт 31 ст. 5 УПК РФ определяет прокурора так: «Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры, их заместители и иные должностные лица органов прокуратуры, участвующие в уголовном судопроизводстве и наделенные соответствующими полномочиями федеральным законом о прокуратуре». Интересно, что УПК РФ в данном определении не упомянут как регулятор прав и обязанностей прокуроров (их должностных полномочий) - лидирующая роль отдана Закону о прокуратуре. С учетом того, что по общему правилу должностные полномочия не могут трактоваться в сторону расширения, получается, что прокурор, участвующий в уголовном судопроизводстве, наделен только теми полномочиями, которые предоставлены ему Федеральным законом «О прокуратуре», что противоречит ч. 2 ст. 1 и ст. 7 УПК РФ. Кроме того, формулировка и «иные должностные лица органов прокуратуры» позволяет включать в понятие «прокурор» и следователя прокуратуры О фигуре и статусе прокурора в уголовном процессе (Р.П. Чернов, «Адвокат», N 12, декабрь 2005 г.) С. 22

.

УПК определяет прокурора как должностное лицо, уполномоченное в пределах компетенции, установленной УПК РФ, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия (ч.1 ст.37 УПК РФ).

Здесь одним из элементов статуса прокурора выступает все-таки наличие компетенции, установленной УПК РФ. Можно было бы сказать, что определение п. 31 ст. 5 УПК РФ является ошибкой, технической недоработкой законодателя, если бы не вторая половина ч. 1 ст. 37 УПК РФ, которая указывает опять же на понятие, используемое в ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», а именно - надзор. Следует отметить, что нигде больше в тексте УПК РФ о прокурорском надзоре не говорится (встречаются лишь упоминания о надзорных представлениях в суде надзорной инстанции, но это паронимы). В то же время ч. 2 п. 17 ст. 37 УПК РФ предусматривает для прокурора возможность «осуществлять и иные полномочия, предусмотренные настоящим Кодексом», т.е. опять «замыкает» его компетенцию на УПК РФ.

Таким образом, при сопоставительном анализе приведенных положений п. 31 ст. 5 и ст. 37 УПК РФ обнаруживаются существенные противоречия в определении прокурора как участника уголовного процесса. С одной стороны, под прокурором понимается должностное лицо органов прокуратуры (и следователь прокуратуры в том числе), с другой - закон непосредственно указывает на обязательность своих положений и следование исключительно нормам УПК РФ, в то же время, устанавливая возможность использования прокурором полномочий, не предусмотренных Кодексом. Одновременно с этим УПК РФ указывает, что полномочия прокурора осуществляются прокурорами района, города, их заместителями, приравненными к ним прокурорами и вышестоящими прокурорами (ч. 6 ст. 37), т.е. конкретно называет перечень должностей, к которым могут быть применены предусмотренные им полномочия. Следуя логике, отметим, что все остальные полномочия (по Федеральному закону о прокуратуре) корреспондируют другим должностям. Одно противоречит другому, противореча самому себе.

На первый взгляд складывается впечатление, что понятие прокурор в УПК РФ не имеет ничего общего с процессуальным статусом участника уголовного процесса. Под «маской» прокурора скрывается «вся королевская рать», а именно - все должностные лица органов прокуратуры, наделенные двуединой компетенцией (с одной стороны, полномочиями, предусмотренными Законом о прокуратуре, с другой - полномочиями, предоставленными УПК РФ). Об этом же свидетельствует и тот факт, что процессуальный закон называет в качестве участника процесса и «орган прокуратуры» (ч. 2 ст. 1 УПК РФ).

Однако анализ понятия государственный обвинитель приводит к убеждению, что ошибки в терминологии УПК РФ сделаны сознательно. Обратимся к законодательной дефиниции: «государственный обвинитель - поддерживающее от имени государства в суде по уголовному делу должностное лицо органа прокуратуры, а по поручению прокурора и в случаях, когда предварительное расследование произведено в форме дознания, также дознаватель, либо следователь» (п. 6 ст. 5 УПК РФ). Как видим, законодатель вообще разделил понятия должностное лицо органа прокуратуры и прокурор, потенциально включив в круг государственных обвинителей и следователя, и дознавателя. В то же время ч. 4 ст. 37 УПК РФ упоминает исключительно о прокуроре как о лице, поддерживающем государственное обвинение, указывая на возможность поручения этой функции все тем же дознавателю и следователю.

Иными словами, исходя из текста закона невозможно определить, кто такой прокурор как участник уголовного процесса. Точнее сказать, УПК РФ не формулирует понятие прокурор как участника уголовного судопроизводства, поскольку не проводит различия между ним и должностью прокурора, предусмотренной Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Таким образом, УПК РФ предоставляет доступ к участию в процессе на стороне обвинения должностным лицам прокуратуры, дознания и следствия с правами и компетенцией, предусмотренной как самим УПК РФ, так и Законом о прокуратуре.

Одним из важнейших вопросов, возникшим в ходе практического применения УПК РФ, является вопрос об уголовно-процессуальных полномочиях помощников прокуроров всех уровней, а также прокуроров управлений и отделов.

Если нормы УПК понимать буквально, то, указанные прокурорские работники не вправе быть государственными обвинителями по уголовному делу.

Согласно п.6 ст.5 УПК государственный обвинитель - поддерживающее от имени государства обвинение в суде по уголовному делу должностное лицо органа прокуратуры, а по поручению прокурора и в случаях, когда предварительное расследование произведено в форме дознания, также дознаватель либо следователь. Помощник прокурора вроде бы подпадает под понятие «должностное лицо органа прокуратуры», тем более что он упомянут в п.31 ст.5 УПК. Однако начальник отдела материально-технического снабжения прокуратуры области - тоже должностное лицо, но никому и в голову не придет признать за ним право поддержания государственного обвинения. К тому же не забудем, что ст.5 УПК начинается словами "если не оговорено иное", т.е. содержит общие нормы.

А в ст.37 УПК, определяющей полномочия прокурора в уголовном судопроизводстве, в том числе полномочия по поддержанию государственного обвинения в суде (ч.4), содержится специальная норма, где как раз оговорено, какое именно должностное лицо органа прокуратуры вправе поддерживать государственное обвинение. Там сказано, что «полномочия прокурора, предусмотренные настоящей статьей, осуществляются прокурорами района, города, их заместителями, приравненными к ним прокурорами и вышестоящими прокурорами». Отметим - помощник прокурора здесь не упомянут.

Прокурор отдела (управления) прокуратуры субъекта Федерации никак не может являться «вышестоящим» прокурором по отношению к прокурору города или района хотя бы потому, что не имеет полномочий отменять решения последнего (это вправе сделать лишь прокурор субъекта Федерации или его заместитель). Таким образом, УПК РФ четко определил исчерпывающий перечень должностных лиц прокуратуры, которые имеют полномочия поддерживать государственное обвинение: прокуроры - руководители прокуратур районного (городского) уровня и их заместители; вышестоящие прокуроры (т.е. прокурор субъекта Федерации, приравненный к нему военный или иной специализированный прокурор, Генеральный прокурор Российской Федерации) и их заместители Вправе ли помощник прокурора поддерживать государственное обвинение? (В. Сопин, «Российская юстиция», N 10, октябрь 2003 г.) С. 62

.

Названные лица могут делегировать эти полномочия только в одном случае - когда расследование проводилось в форме дознания, и вправе делегировать их только одному лицу - тому дознавателю либо следователю, который проводил дознание по данному делу (ч.4 ст.37 УПК).

УПК РФ не допускает, чтобы названные прокуроры передавали эти полномочия своим помощникам, прокурорам отделов (управлений) либо иным лицам.

Между тем Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (ст.36) до сих пор предусматривал возможность участия помощника прокурора, а также прокурора управления (отдела) в качестве государственного обвинителя по уголовному делу в суде. Однако в данной части он теперь не подлежит применению: ст.7 УПК прямо запрещает суду и всем иным участникам процесса применять закон, противоречащий УПК РФ.

Проблема состоит в том, что по большинству уголовных дел государственное обвинение до сих пор поддерживалось именно помощниками прокуроров городов, районов и прокурорами управлений (отделов) прокуратур субъектов Федерации. УПК РФ лишил названных должностных лиц этих полномочий (равно как и всех других полномочий в уголовном процессе).

Получается, что теперь судебный процесс по любому уголовному делу может начаться с просьбы стороны защиты к государственному обвинителю: «Назовите должность, которую Вы занимаете в органах прокуратуры».

Услышав ответ: «Помощник прокурора района» (или прокурор управления, отдела), сторона защиты вправе тут же обратиться к суду: «Уважаемый суд! Согласно частям 4 и 6 статьи 37 УПК помощник прокурора района, равно как прокурор управления и отдела, не полномочны, поддерживать государственное обвинение в суде. Я заявляю данному государственному обвинителю отвод, ибо он не является надлежащим государственным обвинителем».

И суд, на мой взгляд, должен будет удовлетворить ходатайство стороны защиты. Если суд этого не сделает и оставит помощника прокурора в процессе, это может явиться основанием для последующей отмены приговора.

Содержание и объём полномочий прокурора, как и других должностных лиц, участвующих в осуществлении уголовного процесса, самым непосредственным образом связанными с теми функциями, которые определяют его процессуальный статус, и спецификой выполняемых задач. При этом на разных стадиях уголовного процесса характер полномочий прокурора имеет существенные различия Уголовно - процессуальное право Российской Федерации. Учебник. Изд. 2 / Отв. ред. И.Л Петрухин. М., 2006. С. 126..

Наиболее широкими полномочиями Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и УПК РФ наделяют прокурора на досудебных этапах уголовного судопроизводства - в стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования.

В досудебном производстве прокурор является «хозяином процесса». На него возлагается функция надзора, государственно-правовая по своему происхождению. Надзор прокурора распространяется исключительно на деятельность органов дознания и органов предварительного следствия и не затрагивает суд, а равно деятельность защитника. В досудебном производстве в качестве прокуроров выступают только прокуроры и их заместители Смирнов А.В., Калиновский К.Б. Уголовный процесс. СПб.: Питер, 2006. С. 48..

Определяя основные направления деятельности прокурора в указанной сфере, Закон «О прокуратуре РФ» констатирует, что прокурор осуществляет:

а) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

б) уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

в) координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации», опубликован в ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 20 февраля 1992 г., N 8, ст. 366, С.4

Формулируя предмет надзора прокурора на досудебных этапах уголовного судопроизводства, Закон «О прокуратуре РФ» включает в него (глава 3. Закона):

- соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

- установленный порядок разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях;

- проведение расследования;

- законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Рассмотрение вопросов деятельности прокурора применительно к сфере оперативно-розыскной деятельности в связи с уголовно-процессуальной деятельностью обусловлено рядом обстоятельств.

Во-первых, оперативно-розыскные меры нередко применяются во взаимодействии (например, при привлечении к работе следственной группы должностных лиц, органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность) с мерами процессуальными (следственными).

Во-вторых, основаниями для проведения оперативно-розыскных мероприятий могут быть поручения следователя или указания прокурора (п.5 ч.2 ст. 157 УПК, п.3.ч.1 ст.7 ФЗ «"Об оперативно - розыскной деятельности").

В-третьих, оперативно-розыскные действия подчас предшествуют уголовно-процессуальным (ст.143 УПК, п.1 ч.2 ст.7 Закона об ОРД). Все это позволяет сделать вывод, что для следователя (как, впрочем, и для суда) совсем, не безразлично соблюден ли закон при проведении оперативно-розыскных мероприятиях, не нарушены ли при этом права граждан. Поэтому результаты прокурорского надзора за действиями органов, осуществляющих оперативно- розыскную деятельность, могут оказать влияние на ход и результаты расследования.

Особенностью уголовно-процессуальных отношений является их обусловленность в конечном итоге необходимостью применения норм уголовного права. Поэтому, осуществляя надзор за правильностью применения норм уголовно-процессуального права, прокурор, будучи субъектом уголовно-процессуальных отношений, проверяет правильность применения положений УК РФ следователями и органами дознания.

Прокуратура наделена функцией расследования преступлений. Согласно Закону о прокуратуре она осуществляет уголовное преследование по делам о преступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным законом к ее компетенции (п.1 ч.2 и п.2 ч.3 ст. 151). Однако, осуществляя надзор за исполнением законов следователями других органов предварительного расследования (ФСБ, МВД, ФСНП), прокурор обладает такими же полномочиями.

Генеральный прокурор РФ 18 июня 1997 г. издал приказ №31 «Об организации прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием.» «Российская газета», №13, 25 января 2006. С. 7. . В нем он потребовал обеспечить единый подход к организации прокурорского надзора за всеми органами предварительного следствия и дознания независимо от их ведомственной принадлежности, безусловное реагирование на выявленные нарушения законов на всех этапах уголовно-процессуальной деятельности с момента поступления заявления, сообщения о деянии, имеющем признаки преступления, до принятия прокурором окончательного решения по делу. Вопросы расследования преступлений: Справ. пособие / Под общ. ред. И.Н. Кожевникова; Науч. ред. А.Я. Качанов. 3-е изд, перераб. и доп. М.: Спартак, 2000. С.767-771.

Процессуальное положение прокурора в ходе судебного производства дано в УПК лишь в общей форме, так как его правовой статус на этом этапе определяет положение стороны в состязательном судопроизводстве. На него, как представителя власти, возложено осуществление уголовного преследования в форме поддержания государственного обвинения (ч.4 ст.37 УПК). Впрочем, в законе оговорено, что по основаниям, установленным УПК РФ, он вправе отказаться от осуществления уголовного преследования (ч.5 ст.37). В случаях, когда предварительное расследование проводилось в форме дознания, прокурор вправе поручить поддержание от имени государства обвинения в суде дознавателю либо следователю, проводящему дознание по данному уголовному делу. ФЗ от 26 апреля 2002 г. (29 мая 2002 г.) № 58 - ФЗ. СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2027.

Исходя из выше указанных положений можно с уверенностью говорить о том, что прокурор является одним из основных участников уголовного судопроизводства, наделённый широким спектром полномочий во всех стадиях уголовного процесса.

Однако в законодательстве нет однозначного понятия определения статуса прокурора как участника уголовного процесса в рамках УПК РФ.

В этой связи, необходимо четкое законодательное (в рамках УПК РФ) определение статуса участника процесса со стороны обвинения по аналогии с защитой. Следует, наконец, изъять государственное обвинение из области компетенции государственного органа и передать его должностному лицу, круг обязанностей которого будет определяться законодательно установленным (в рамках УПК РФ) статусом участника процесса со стороны обвинения.

1.2. Процессуальные функции прокурора.

Соотношение прокурорского надзора и судебного контроля.

Чтобы определить процессуальные функции прокурора необходимо проанализировать правовой смысл термина «функция». Он происходит от латинского слова «function», переводимого как «совершение», «исполнение». В общем виде под функцией понимается деятельность, внешнее проявление свойств, какого - либо объекта в данной системе отношений Советский энциклопедический словарь М., 1984. С. 1430..

Под уголовно - процессуальными функциями понимаются виды, направления деятельности субъектов, обусловленные их ролью, назначением или целью участия в деле Алексеева Л. Б. Уголовно - процессуальные функции. Курс советского уголовного процесса. Общая часть / Под ред. А.Д Бойкова, И. И. Карпеца. М., 1989. С. 420. .

Более развёрнутое определение этого понятия даётся Н. А. Якубович в ст. «Процессуальные функции следователя», в которой он рассматривает их как осуществляемую участниками уголовного процесса деятельность, характер и содержание которой определяется законом в зависимости от процессуального положения участников (их роли и назначения) в процессе, направленную на решение стоящих перед ними задач уголовного судопроизводства, отстаивание процессуальных интересов или выполнение процессуальных обязанностей Якубович Н.А. Процессуальные функции следователя // Проблемы предварительного следствия в уголовном судопроизводстве. М., 1980. С. 15..

Бывший Генеральный прокурор В. В. Устинов отмечал, что прокурор в уголовном судопроизводстве выполняет двуединую государственную функцию: возглавляет систему государственных органов, осуществляющих уголовное преследование, участвует в уголовном процессе на основе принципа состязательности в качестве стороны обвинения, и в то же время выступает государственным гарантом обеспечения прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, лиц, в отношении которых осуществляется уголовное преследование, а так же иных лиц, вовлечённых в сферу уголовно - процессуальных отношений Комментарий к УПК РФ 2-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. Д. Н. Козак и Е. Б. Музина. М.: Изд. Юрист, 2004. С. 145..

Впервые термин «уголовное преследование» (судебное преследование) был введён в России Уставом уголовного судопроизводства (УУС) 1864 г. Он был известен УПК РСФСР 1923 г., однако, в УПК РСФСР 1960 г. Уже не упоминался. Указанный термин использовался в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» 1992 г., ст. 1 которого уполномочивала наряду надзором за исполнением законов также и осуществление уголовного преследования. Вместе с тем, этот термин иногда использовался в отдельных нормативно - правовых актах Баев О. Я. Прокурор как субъект уголовного преследования. М.: Изд-во «Юрлитинформ», 2006. С. 24 - 25 .

Однако ни один из нормативно - правовых актов не содержит разъяснение содержание этого термина. Не решает этот вопрос и п. 56 ст. 5 УПК РФ, в котором уголовное преследование понимается как процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления.

Поскольку в действующем уголовно - процессуальном законе уголовное преследование определено лишь в общем виде. Поэтому было бы целесообразно раскрыть содержание этой деятельности.

Наиболее полное предложение истолкования уголовного преследования выражено в работе А.Б. Соловьёва, в которой он определяет уголовное преследование как деятельность специально уполномоченных на то законом должностных лиц (дознавателя, начальника и иных работников органов дознания, следователя, начальника следственного отдела, а также прокурора) в пределах их компетенции, в которой имеет право участвовать потерпевший, направленная на обеспечение неотвратимости наказания за совершённое преступление и реализуемая при расследовании преступлений путём возбуждения уголовного дела против конкретного лица, его задержания, применения меры пресечения до и после предъявления обвинения, привлечения к уголовной ответственности, проведения следственных действий, ограничивающих конституционные права подозреваемых и обвиняемых, составления обвинительного заключения и передачи уголовного дела в суд Соловьёв А.Б. Соотношение уголовного преследования и прокурорского надзора в досудебных стадиях по УПК РФ // Прокурорская и следственная практика. 2005. № 3 - 4. С. 259..

Роль прокурора в осуществлении уголовного преследования достаточно специфична. В отличие от иных органов уголовного преследования, прокуратура является гарантом законности расследования, соблюдение прав и законных интересов, участвующих в нем лиц. Именно через призму обеспечения законности и должна оцениваться роль прокурора в обеспечении уголовного преследования лиц, совершивших преступление.

Уголовное преследование связано с ограничением конституционных прав и свобод, с применением мер уголовно-процессуального принуждения, что обуславливает важность прокурорского надзора и судебного контроля за законностью этих мер.

В.Б.Ястребов отмечал, что прокуратура является единственным государственным органом, для которого надзор за соблюдением законов составляет смысл, сущность и основу деятельности и что, будучи ведущей и определяющей, данная функция оказывает влияние на реализацию всех других функций прокуратуры Ястребов В.Б. Надзор за исполнением законов как основная функция прокуратуры // Проблемы совершенствования прокурорского надзора (к 275-летию российской прокуратуры). М., 1997. С. 17-18..

Именно это имел в виду и М.С.Строгович, когда писал, что процессуальные функции прокурора являются для него особыми методами и формами осуществления его основной функции - надзора за соблюдением закона и охраны законности Строгович М.С. Уголовное преследование в советском уголовном процессе. М.: «Госюриздат», 1951. С. 105..

Вместе с тем высказывается и противоположная точка зрения, основанная на Концепции судебной реформы в Российской Федерации 1992 года, которая исходит из признания уголовного преследования доминирующей функцией прокуратуры и необходимости перераспределения ее надзорных полномочий в досудебных стадиях уголовного процесса в пользу судебного контроля Концепции судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992. С. 61-67,109..

Нельзя не признать, что редакция ч. 1 ст. 37 УПК РФ вызывает ряд вопросов, поскольку акценты в ней расставлены таким образом, что на первый взгляд создается впечатление о преимущественной направленности деятельности прокурора на осуществление уголовного преследования. При этом надзор за исполнением законов при расследовании преступлений выглядит как некая вспомогательная функция в деятельности прокурора.

Отмеченное выше обстоятельство побудило отдельных ученых, в частности А.Н. Башкатова и Г.Н. Ветрову, утверждать, что, определяя в качестве основного направления деятельности прокурора уголовное преследование, законодатель сохраняет его обязанность защищать права и законные интересы лиц, участвующих в деле. Данная правозащитная деятельность прокурора неразрывно связана с уголовным преследованием Комментарий к УПК РФ. Изд. 3-е, перераб. и доп. / Отв. ред. И.Л. Петрухин. М.: Изд. «Кодекс», 2004. С. 69 - 70..

Собственно эта сторона деятельности прокурора выходит за рамки уголовного преследования и не случайно называется защитой прав участвующих в деле лиц. Здесь достаточно четко прослеживается связь этой деятельности с осуществлением прокурором надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия.

В соответствии с ч. 1 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», в которой указано, что прокуратура РФ от имени Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. В ч. 2 той же статьи данное положение конкретизируется, применительно к направлениям надзорной деятельности, в том числе говориться о надзоре за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, а также об уголовном преследовании в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации.

В соответствии со ст. 29 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» предметом надзора за исполнением законов органами ОРД, дознание и предварительное следствие, является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнение оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. В ст. 31 указано, что, осуществляя уголовное преследование, органы прокуратуры проводят расследование по делам о преступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным законодательством к их компетенции. Отсюда очевидно, что надзор прокурора не может быть формой уголовного преследования. В соответствии с вышеуказанными статьями Закона «О прокуратуре Российской Федерации» речь идет о двух функциях прокуратуры: основной - надзорной и дополнительной - уголовного преследования.

Надзорная деятельность прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства достаточно специфична, прежде всего, своим назначением - обеспечением законности расследования преступлений. В настоящее время и в обозримом будущем эту функцию прокурора в полной мере не сможет осуществлять ни суд, ни какой - либо другой участник уголовного судопроизводства. Деятельность суда в досудебных стадиях хотя и существенно влияет на законность принимаемых следователем, дознавателем процессуальных решений, ограничивающих конституционные права участников уголовного процесса, однако сфера её приложения сравнительно незначительна и не может заменить постоянно действующего прокурорского надзора.

Поскольку деятельность органов дознания и предварительного следствия, как до получения решения суда на проведение процессуальных действий, ограничивающих конституционные права и свободы участников расследования, так и после этого, поднадзорна прокурору, есть все основания утверждать, что прокуратура, в соответствии с действующим законодательством, в полной мере осуществляет надзорные полномочия в досудебных стадиях уголовного процесса.

Прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании преступлений в современных условиях продолжает оставаться основной функцией прокуратуры в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, поскольку уголовное преследование и другие его дополнительные функции могут способствовать достижению целей уголовного судопроизводства только при условии их законности.

Проблема соотношения функций прокурорского надзора и уголовного преследования рассматривается учёными в аспекте их функциональных связей в деятельности прокурора. А.Г. Халиулин выделяет следующие три типа функциональных связей:

1. Функция надзора за исполнением законов переходит в осуществление уголовного преследования (при возбуждении уголовного дела по результатам надзорной проверки, при утверждении прокурором обвинительного заключения и направления дела в суд и т. д.).

2. Функция надзора за исполнением законов, осуществляемая прокурором, является побудительной для осуществлений функции уголовного преследования следователем (дознавателем). Это происходит при даче прокурором указаний о привлечении в качестве обвиняемого, квалификации преступления и объёме обвинения, при отмене прокурором постановления о прекращении или приостановлении производства по делу и т. д.

3. Функция надзора за соблюдением закона непосредственно не переходит в функцию уголовного преследования (при отмене постановления следователя о привлечении лица в качестве обвиняемого, при прекращении уголовного дела по реабилитирующим основаниям и т.п.) Халиулин А.Г. Осуществление функции уголовного преследования прокуратурой России. Кемерово, 1997. С. 133 - 134..

Указанные выше А.Г. Халиулиным типы функциональных связей подтверждают соподчинённый характер уголовного преследования надзорной функции в деятельности прокурора, поскольку функция надзора порождает и обуславливает осуществление уголовного преследования, что ещё раз подтверждает вывод о главенствующей роли функции надзора в досудебной стадии уголовного судопроизводства.

Функции прокурорского надзора и уголовного преследования связаны с функцией координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью, прежде всего тогда, когда речь идёт о конкретных уголовных делах. Неслучайно, что из всех субъектов уголовного преследования функцией координации наделена именно прокуратура. Прокурор, как никто другой, имеет возможность участвовать во всём процессе уголовного преследования: от возбуждения уголовного дела до поддержания обвинения в суде. Поэтому именно прокурору видны недостатки, ошибки и нарушения закона, допускаемые органами расследования, а также субъектами оперативно - розыскной деятельности. К тому же прокурор располагает данными о состоянии законности в органах, осуществляющих уголовное преследование. Наконец, важной составляющей основы координации является проводимый органами прокуратуры анализ информации о состоянии преступности и тенденциях её развития. В координационной деятельности прокуратуры можно выделить три направления: криминологическое, методическое и деятельность по совместной организации расследования преступлений, в которой имеется «прокурорская составляющая» Соловьёв А.Б., Токарева М.Е., Халиулин А.Г., Якубович Н.А. Законность в досудебных стадиях уголовного процесса России. Москва - Кемерово, 1997. С. 42 - 45. .

Таким образом, основной уголовно - процессуальной функцией, выступает надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, а функция уголовного преследования на данном этапе для прокурора является дополнительной. Наряду с указанными выше функциями, непосредственно предусмотренными ст. 37 УПК РФ, прокурором в досудебных стадиях уголовного судопроизводства выполняются и иные дополнительные по своему отношению к надзорной функции.

Чаще всего в качестве дополнительных функций называют функции координации деятельности правоохранительных органов, процессуального руководства и правозащитную функцию.

Немаловажное значение в определении процессуальных функций прокурора играет соотношение прокурорского надзора и судебного контроля.

Соотношение прокурорского надзора и судебного контроля на предварительном следствии является предметом оживлённых дискуссий учёных и практиков. Возник этот вопрос после введения в УПК РСФСР на основании Закона Российской Федерации от 23 мая 1992 г. ст.ст. 220¹ и 220², предусматривающих возможность и регламентирующих процедуру обжалования в суд и судебной проверки законности и обоснованности ареста, а также преодоления срока содержания под стражей. На основании указанных статей УПК РСФСР, подозреваемый и обвиняемый, а также их законные представители получили право обжаловать в суд арест или продление срока содержания под стражей.

Такое решение соответствовало «Концепции судебной реформы в РСФСР» 1992 г. В концепции судебной реформы говорится как о судебном контроле, так и о прокурорском надзоре за законностью применения мер процессуального принуждения на предварительном следствии, а также становится вопрос о частичном перераспределении надзорных полномочий прокурора в пользу суда. Однако указанная позиция была отражена не достаточно последовательно. С одной стороны, утверждалось, что суд осуществляет надзор за применением в ходе предварительного следствия мер процессуального принуждения, сопряжённых с ограничением свободы и неприкосновенности личности, нарушением неприкосновенности жилища, тайны переписки, телефонных переговоров и телеграфных сообщений и предлагалось перераспределить груз надзорных полномочий прокуратуры в пользу судебного контроля Концепция судебной реформы в Российской Федерации. Изд. Верховного Совета Российской Федерации. М., 1992. С. 60. 90..

С другой - в Постановлении Верховного Совета РСФСР «О концепции судебной реформы в РСФСР» от 24 октября 1991 г. констатировалась необходимость установления судебного контроля за законностью применения мер пресечения и других мер процессуального принуждения Концепция судебной реформы в Российской Федерации. Изд. Верховного Совета Российской Федерации. М., 1992. С. 108 - 109..

На сегодняшний день целесообразность судебного контроля за законностью предварительного расследования признаётся подавляющим большинством учёных и практиков, включая и тех, кто в девяностые годы отрицательно относился к введению судебного контроля в досудебных стадиях уголовного судопроизводства.

Например, к их числу относится И.Л. Петрухин. Он писал: «Полная передача функций утверждения и подтверждения арестов судами требует серьёзной перестройки взаимоотношений между правоохранительными органами, изменения их задач и функций. Если арест - прерогатива суда, то логично поставить вопрос о передаче в его компетенцию санкционирования и других мер процессуального принуждения - задержаний, обысков, выемок, наложения арестов на имущество и т.д., как это имеет место, например в Англии и США. Таким образом, место прокурорского надзора за законностью на предварительном следствии был бы в определённой мере введён судебный надзор. Тогда возникает другой вопрос: что за прокурорский надзор, если он не распространяется на предварительное следствие? Нужен ли вообще прокурорский надзор, если надзорную функцию в уголовном судопроизводстве может наилучшим образом выполнять суд, а прокурор будет лишь обвинителем? Значительно проще другой вариант: сохранить за следователем право избрания данной меры пресечения, за прокурором - право её санкционирования, предоставить обвиняемому и его защитнику возможность обжалования ареста в суд первой инстанции» Петрухин И.Л. Судебные гарантии прав личности (в уголовном процессе) // Актуальные вопросы с преступностью в России и за рубежом. М., 1992. С. 67 - 68..

Как видно из приведённой цитаты, её автор аргументировано определил оптимальное соотношение правомочий следователя, прокурора и суда в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. В начале девяностых годов прошлого столетия такое решение вопроса о соотношении прокурорского надзора и судебного контроля многим представлялось предпочтительным.

Период работы над проектом УПК РФ ознаменовался дальнейшим расширительным толкованием судебного контроля. Этому во многом способствовало принятие Конституции РФ в декабре 1993 года. Согласно ст. 22 Конституции Российской Федерации арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускается только по судебному решению. Вне его лицо может быть подвергнуто задержанию на срок не более 48 часов. Такой порядок применительно к задержанию и аресту, как отмечается в пункте 6 заключительных и переходных положений Конституции Российской Федерации, предлагалось ввести после приведения уголовно - процессуального законодательства в соответствие с положением основного закона. Данный вопрос решён с принятием УПУ РФ в 2001 г., вступившего в действие с 1 июля 2002 года.

Статья 23 Конституции Российской Федерации обусловливает ограничение права на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений наличием судебного решения. Статья 25 Конституции РФ определяет, что жилище неприкосновенно и что никто не вправе проникнуть в него против воли проживающих лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основе судебного решения. Таким образом, на основании ст.ст. 22, 23 и 25 Конституции Российской Федерации прокурор освобождён от обязанности санкционировать важнейшие решения органов расследования, ограничивающие соответствующие конституционные права участников процесса. Однако он даёт согласие дознавателю, следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения (п. 5 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

Указанные предписания Конституции РФ нашли свою реализацию в УПК РФ (ч. 2 ст. 29). Кроме того, ст. 125 УПК РФ предусмотрен судебный порядок рассмотрения жалоб на постановления дознавателя, следователя, прокурора об отказе в возбуждении уголовного дела, а равно иные их решения и действия (бездействие), которые способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства либо затруднить доступ граждан к правосудию.

В настоящее время по УПК РФ следователю, дознавателю разрешается производство наиболее важных процессуальных действий исключительно по судебному решению. при этом дознаватель и следователь должны предварительно получить согласие прокурора (п. 5 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Следовательно, суд одновременно осуществляет контроль как за законностью и обособленностью обращения следователя, так и проверяет с тех же позиций согласие прокурора.

Речь идёт о разрешении, дозволении, санкционировании определённых действий следователя, что раньше традиционно относилось к надзорной деятельности прокурора, рассматривалось в качестве одного из существенных элементов надзорной деятельности. По первому впечатлению складывается мнение о том, что на суд, наряду с осуществлением контроля, возлагается также и надзорные полномочия, а если это так, то функция надзора в досудебных стадиях в определённой мере переходит от прокурора к суду.

Однако существует и другая точка зрения, высказанная И.Л. Петрухиным, согласно которой перечисленные в ч. 2 ст. 29 УПК РФ полномочия следует рассматривать в рамках судебного контроля Петрухин И.Л. Теоретические основы реформы уголовного процесса в России. М., 2004. Ч. 1. С. 54..

Если исходить из понимания надзора как наблюдения за предварительным следствием, то, действительно, более правильно говорить о прокурорском надзоре за исполнением законов органами расследования и судебном контроле за законностью и обоснованностью процессуальных решений и действий органов предварительного расследования и прокурора при применении мер процессуального принуждения, ограничивающих конституционные права участников досудебного производства. При этом нельзя не учитывать те требования, которые предъявляются к надзорной деятельности. Они заключаются в том, что надзор должен носить постоянный характер, а в ряде ситуаций требуется, чтобы эта деятельность была и оперативной. В этом качестве прокурорский надзор незаменим.

Поэтому, представляется возможным сделать вывод о том, что судом осуществляется лишь контрольные функции, а надзорными полномочиями в досудебных стадиях уголовного процесса России наделён только прокурор, что согласуется с основными функциями, осуществляемыми судом и прокурором в процессе расследования преступлений.

Рядом судебных работников и учёных (В.А Лазаревой, В.М. Лебедевым, И.Л Петрухиным и др.) высказывается мнение о том, что судебный контроль осуществляется в рамках правосудия и охватывается этим понятием, входит в него. Для подобного расширительного толкования не имеется достаточных оснований. Правосудием по уголовным делам следует считать не всякую деятельность суда, а лишь разрешение уголовных дел по существу, что является основной функцией судебных органов. Несмотря на важность судебного контроля для обеспечения прав и законных интересов участников на досудебных стадиях уголовного судопроизводства, функция судебного контроля по отношению к правосудию выступает в качестве дополнительной и в известной степени носит вспомогательный характер, создавая необходимые предпосылки для законного, обоснованного и справедливого правосудия Казинян Г.С. Актуальные проблемы уголовно-процессуального законодательства в третьей республике Армения (сравнительно - правовое исследование). Ереван, 1999. С. 52.

Указанные выше различия в понимании характера судебного контроля на досудебных стадиях судопроизводства вызывают необходимость определения сущности и содержания этого понятия. В этом отношении представляет интерес позиция члена Верховного суда РФ Н.А. Колоколова, который понимает под судебным контролем систему предусмотренных уголовно-процессуальным законом средств, призванных обеспечить реализацию судом конституционных функций судебной власти, что в конечном итоге должно исключить незаконное и необоснованное ограничение прав личности в уголовном процессе, обеспечить восстановление этих прав в случае их нарушения, а также компенсировать их средствами права Колоколов Н.А. Методика проведения основных судебно-контрольных действий в стадии предварительного расследования. М., 2004. С. 5..

Таким образом, судебный контроль призван обеспечить законность и обоснованность ограничения конституционных прав участников уголовного судопроизводства при осуществлении в отношении них уголовного преследования дознавателем, следователем, прокурором.

Поскольку, как указано выше, основной функцией прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса является надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, важное значение приобретает определение соотношения между прокурорским надзором и судебным контролем.