Специфика местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru

Тема: Специфика местного самоуправления

Оглавление:

1. Исторический опыт развития местного самоуправления на территории Челябинской области

1.1Развитие местного самоуправления в Челябинской области.

2. Проблемы местного самоуправления на территории Челябинской области

2.1 Анализ современного состояния системы местного самоуправления в Челябинской области

2.2 Основные проблемы реализации реформы местного самоуправления на территории Челябинской области

2.3 Ассоциации муниципальных образований «Горный Урал», «Единение» и «Содружество»

3. Предложения по совершенствованию деятельности органов местного самоуправления на территории Челябинской области

3.1 Предложения по совершенствованию деятельности органов местного самоуправления на территории Челябинской области в сфере нормативного регулирования

3.2 Предложения по совершенствованию деятельности органов местного самоуправления на территории Челябинской области в сфере принятия управленческих решений

Заключение

Библиографический список

местное самоуправление муниципальное образование

Введение

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Местное самоуправление -- это деятельность по управлению делами местного сообщества. Как правило, оно охватывает и представительные, и исполнительные органы власти. Контроль за деятельностью местного самоуправления осуществляется косвенным путем через министерство внутренних дел (имеющее иные, чем в России, функции) и суды.

Местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления. Одна из основных целей местного самоуправления - объединение людей, превращение их в общность с близкими каждому целями. Во всем мире вопросам местного самоуправления отводится значительная роль; оно рассматривается как нижний уровень управления, неотъемлемый признак демократического государства, школа политических лидеров. В нашей стране местному самоуправлению уделяют все большее внимание как одному из атрибутов российской государственности, необходимому элементу демократической организации государственной и общественной жизни каждого государства.

Местное самоуправление в системе своих отношений и функций испытывает жизненное, познавательное и деятельностное напряжение.

«Человек-власть-общество» - вот лейтмотив исследования местного самоуправления.

Местное самоуправление является средством повышения качества жизни населения и снижения социальной напряжённости. Органы местного самоуправления должны обеспечивать жизненные потребности населения на уровне не ниже минимальных государственных стандартов и нормативов, а значит должны наделяться соответствующими полномочиями .

На мой взгляд, специфику местного самоуправления определяют политические аспекты организации деятельности и правовой базы самоуправления.

Местное самоуправление консолидирует важнейшую политическую функцию государства поддерживать базовый, фундаментальный, низовой уровень демократии, то есть гарантированную Конституцией степень социальной свободы граждан.

Цель курсовой - работы проанализировать исторический опыт функционирования органов местного самоуправления, исследовать результаты реформы местного самоуправления в Челябинской области и выявить проблемы в деятельности органов местного самоуправления, сформулировать практические рекомендации для их решения.

1. Проанализировать исторический опыт развития системы органов местного самоуправления и их деятельности на территории Челябинской области.

2. Проанализировать современное состояние системы местного самоуправления в Челябинской области.

3. Выявить основные проблемы в деятельности органов местного самоуправления на территории Челябинской области.

Объект исследования - органы местного самоуправления на территории Челябинской области.

Предмет исследования - деятельность органов местного самоуправления на территории Челябинской области.

Данная курсовая работа состоит из трёх основных разделов:

Первый - посвящен рассмотрению исторического опыта развития органов местного самоуправления на территории Челябинской области.

Второй - анализу современного состояния системы местного самоуправления, основных проблем реализации реформы местного самоуправления и распределения компетенции и полномочий между органами местного самоуправления различного уровня на территории Челябинской области.

Третий - путям совершенствования деятельности органов местного самоуправления на территории Челябинской области.

1. Исторический опыт развития местного самоуправления на территории Челябинской области

1.1Развитие местного самоуправления в Челябинской области

Местное самоуправление в России имеет свою богатую и многовековую историю, начало которой исследователи относят к VII--VIII вв. Оно прошло этапы производственного и территориального общинного самоуправления, монастырского и церковного самоуправления, включало городские и сельские общины, губные и земские учреждения.

Начало самостоятельного законодательного регулирования местного самоуправления относится к концу XVIII в. Это акты -- Учреждение о губерниях (1775 г.), жалованная Грамота дворянства (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785 г.), Городовое Положение (1785 г.). Местные учреждения были взаимосвязаны с сословным строем и основывались на сословном, а не земском, самоуправлении.

Эти акты преследовали цель -- создать из всех сословий ряд местных организаций, так называемых сословных обществ, предоставить им право внутреннего управления этими обществами. Сословным обществам предоставлялось и право замещать по выбору ряд должностей губернской, городской и уездной администраций и судов.

Первая реформа местного самоуправления в нашей стране была проведена при Петре I в 1699 г., когда были учреждены бурмистрские палаты в Москве и земские избы в городах. Состав их был выборный. Избы собирали доходы и заведовали повинностями, лежавшими на купецких и промышленных людях. Управление делами города как целого на них возложено не было, кроме того, их относительная самостоятельность длилась недолго - к 1720 г. повсеместно вместо бурмистрских изб создаются магистраты, подчиненные непосредственно губернатору.

На Урале образование земских учреждений и городских дум относилось к различным периодам. В Вятской губернии земства были созданы в 1867 г, в Пермской - в 1870 г, в Уфимской - в 1875 г. В Оренбургской губернии они появились только в 1912 г, и не успели проявить свой общественный потенциал. В Пермской губернии возникновение земств и городского самоуправления совпало по времени, что усилило их влияние на развитие гражданской сферы. Социальный состав гласных собраний и дум на Урале отличался от большинства аналогичных учреждений страны. Здесь преобладал демократический элемент: крестьяне, купечество, разночинцы.

С самого начала своей деятельности уральские земства и городские самоуправления взяли курс на развитие таких важных компонентов гражданского состояния как образование, социальные условия жизни, экономическое просвещение.

«Переломное значение для развития местного самоуправления в постсоветской России имело принятие Конституции 1993 года. Гарантируя автономность местного самоуправления, она оставляла простор для творчества в построении российской модели местного самоуправления».

После принятия Конституции Президентом России в целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления, обеспечения его государственной поддержки был издан Указ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации». Указ устанавливал, что органы местного самоуправления Самостоятельно утверждают перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность; разграничивал полномочия представительного органа местного самоуправления и местной администрации; устанавливал, что решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке и др.

С 1994 г. после серии указов Президента и принятия Конституции в России проводилась первая реформа системы местного самоуправления. Она предполагала отказ от системы исполнительной вертикали, оформившейся после конституционного кризиса октября 1993 г.

В Челябинской области формирование системы местного самоуправления проходило в условиях острой политической борьбы. В ее основе было продолжительное противостояние между назначенным Б. Ельциным губернатором В. Соловьевым и лидером общественно-политического движения левых сил «За возрождение Урала» (ЗВУ) П. Суминым. По итогам выборов 2000 года это движение получило весомое представительство в Челябинской областной Думе, которая и стала реальной оппозицией В. Соловьеву, действующему тогда главе администрации области. В этой ситуации мэр г. Челябинска В. Тарасов стремился придерживаться нейтральной позиции, что не устраивало обе противоборствующие стороны.

По Уставу г. Челябинск является единым муниципальным образованием, а в городских районах функционируют отделения администрации города (ст.25). Формально это нарушает нормы федерального законодательства и Закона Челябинской области «О местном самоуправлении в Челябинской области», дающих право населению создавать муниципальные образования и в границах городских районов, ибо мнение населения по этому вопросу не выяснялось.

Новый губернатор П. Сумин и руководители Законодательного Собрания выработали свой вариант реформирования системы местного самоуправления в г. Челябинске. Губернатор области 7 апреля 2003 года подписал Закон «О назначении выборов в органы местного самоуправления в Челябинской области», согласно которому г. Челябинск должен был разделиться на 1 2 автономных муниципальных образований (7 районов города, поселки Новосинеглазово, Смолино, Федоровка, Сосновка, Шершни). В них 29 июня 2003 года должны были состояться выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований.

2. Проблемы местного самоуправления на территории Челябинской области

2.1 Анализ современного состояния системы местного самоуправления в Челябинской области

По итогам реализации реформы местного самоуправления в течение переходного периода следует отметить устойчивую тенденцию, связанную с расширением самостоятельности поселений в решении вопросов местного значения: 20 поселений в Челябинской области самостоятельно решают уже весь объем вопросов местного значения, 117 поселений области самостоятельно осуществляют бюджетный процесс, еще 67 поселений планируют самостоятельное осуществление бюджетного процесса с 2013 года. Правительство области поддерживает стратегический курс на расширение самостоятельности поселений в решении вопросов местного значения. Возможное установление федеральным законом минимального перечня полномочий, исполняемых поселениями, будет способствовать расширению самостоятельности поселений.

Для того чтобы придать импульс развитию местного самоуправления, предоставив муниципальным образованиям необходимый для этого инструмент, правительство области предложило как вариант объединение сельских поселений. В 2009 году объединились Спасское и Бабарыкинское сельские поселения Верхнеуральского муниципального района, в результате чего количество сельских поселений в Челябинской области уменьшилось с 247 до 246. Вновь образованному Спасскому сельскому поселению губернатором области выделено 100 миллионов рублей на ремонт дорог и поддержку ЖКХ. 100 миллионов рублей заложены в областном бюджете на объединение поселений на 2012 год, работа по объединению поселений будет продолжена. Интересные предложения по объединению сельских поселений поступили из Карталинского муниципального района: глава района и главы поселений понимают необходимость объединения и будут добиваться поддержки населения. Хотел бы отметить, что объединение поселений - дело добровольное и проводится при обязательном учете мнения населения. Но тем, кто объединится, гарантирована поддержка органов государственной власти области и, что немаловажно, - финансовый «бонус». Вообще объединение муниципальных образований - общемировая тенденция, ничего нового мы в этом плане не изобретаем.

В настоящее время правительством Челябинской области ведется работа по внедрению системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» Указ Президента РФ от 28.04.2008 N 607 (ред. от 13.05.2010) "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 18. Ст. 2003.. Смысл этого указа президента России - установление форм ответственности органов местного самоуправления перед гражданами за результаты работы. Задача заключается не в том, чтобы кого-то наказать; считаю, что никаких отрицательных последствий для глав муниципальных образований быть не должно, наоборот, в том, чтобы поощрить динамично работающих глав муниципальных районов и городских округов. Указом предусмотрен механизм поощрительных грантов. Правительство области предусмотрело выделение грантов городским округам и муниципальным районам в целях поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления в размере 7600,0 тысячи рублей (в трехлетнем плане).

Другое ответственейшее направление работы - организация ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов. С 1 января 2012 года в субъектах Российской Федерации вводится работа по формированию регистров муниципальных нормативных правовых актов. С этой целью Законодательным Собранием Челябинской области до конца года будет принят в трех чтениях закон Челябинской области о регистре муниципальных нормативных правовых актов. Устранены все правовые препятствия для принятия данного областного закона, учтены рекомендации Министерства юстиции Российской Федерации, проводится организационная работа по технологической организации ведения регистра. Задача решается очень сложная и трудоемкая: в год муниципальные образования области принимают около 100 тысяч нормативных правовых актов, предстоит проревизировать действующие муниципальные акты более чем за десять лет. Соответствующую работу необходимо организовать и в муниципальных образованиях: провести ревизию принятых муниципальных правовых актов, отобрать нормативные акты для включения в регистр. Поселения, наряду с муниципальными районами и городскими округами, будут также представлять нормативные акты для включения в регистр.

На территории Челябинской области приняты и действуют следующие нормативно-правовые акты по вопросам местного самоуправления:

1. Закон Челябинской области от 30 сентября 2008 г. № 314-ЗО

«О межбюджетных отношениях в Челябинской области».

2. Закон Челябинской области от 28 октября 2004 г. № 308-ЗО

«О наименованиях органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Челябинской области».

3. Постановление Губернатора Челябинской области от 1 июня 2006 г.

№ 157 «Об утверждении Регламента взаимодействия органов исполнительной власти Челябинской области».

2.2 Основные проблемы реализации реформы местного самоуправления на территории Челябинской области

Ряд проблем в организации муниципального управления в Челябинской области было выявлено в отчете Комиссии Общественной палаты Челябинской области по местному самоуправлению.

Практически с момента начала работы Комиссии Общественной палаты РФ по местному самоуправлению и жилищной политике стали приходить сигналы о фактах давления на глав муниципальных образований Челябинской области. Основной объем информации связан с фактами давления со стороны органов власти различных уровней, а также правоохранительных структур.

Важнейшей причиной этого является вступление в действие с 1 января 2009 года муниципальной реформы: основные «игроки» стремятся установить контроль над распределением средств бюджетов органов местного самоуправления. Кроме того, для лоббистских групп остаются весьма привлекательными полномочия МСУ в сфере ЖКХ, регулирования строительного рынка и т.п.

Негативные проявления состояния местного самоуправления в Челябинской области представлены в таблице 1.

Таблица 1

Негативные проявления состояния местного самоуправления в Челябинской области

№ п/п	Суть негативных проявлений состояния местного самоуправления	Анализ причин негативных проявлений	Возможные пути устранения негативных проявлений
1.	Без расширения перечня источников доходов местных бюджетов расширен в части расходов перечень вопросов местного значения дополнительными полномочиями (в части молодежной политики, музейной работы, мероприятий по гражданской обороне, созданию и содержанию аварийно-спасательных служб, обеспечению безопасности людей на водных объектах и т.д.). Кроме того, введены «факультативные» вопросы - права органов местного самоуправления. В том числе, право осуществлять финансирование и софинанисрование капитального ремонта жилых домов, вводить дополнительные меры социальной поддержки.	Федеральные законы № 199-ФЗ и № 258-ФЗ внесли изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» в части расширения перечня вопросов местного значения и введения «факультативных» вопросов (прав органов местного самоуправления на решение дополнительных вопросов). «Факультативные» вопросы (права органов местного самоуправления) чрезвычайно затраты, но они не будут учитываться при расчете расходных обязательств, на их решение не будут закрепляться за местными бюджетами дополнительные налоговые источники доходов.	Необходимо осуществить мониторинг в соответствии с увеличением объема закрепленных за органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения на основе использования социальных норм и нормативов. Также необходимо изменение нормативов отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц.
2.	Проблемы межбюджетных отношений. В качестве примера: городское предприятие пассажирского транспорта не получает в полном объеме компенсации затрат, связанных с оказанием мер социальной поддержки отдельным категориям граждан по проезду в транспорте.	С 2006 года не поступают субвенции федерального бюджета на затраты, связанные с оказанием мер социальной поддержки отдельным категориям граждан по проезду в транспорте, из-за того, что Челябинская область не в полной мере перешла на исполнение Федерального закона № 122-ФЗ. Отсутствует единая методика подсчета компенсации транспортникам затрат по перевозке льготных категорий граждан, что привело к недофинансированию транспортного предприятия в размере 100 млн руб. в год.	Необходима разработка единой методики подсчета компенсации транспортникам затрат по перевозке льготных категорий граждан.
3.	Затруднение в определении обязанностей бюджетов различных уровней по финансированию строительства, ремонта, содержания дорог в городе	Отсутствие в федеральном законодательстве четкого разделения понятий федеральных, региональных, муниципальных дорог.	Предлагается принять правовые акты на уровне Российской Федерации, которые бы нормативно закрепляли понятия федеральных, региональных, муниципальных дорог.
4.	Из бюджета города финансируются городские целевые программы, фактически предполагающие финансирование не муниципальных полномочий: оказание помощи больным, нуждающимся в гемодиализе; оказание кардиохирургической и сосудистой помощи населению города и другие.	В муниципальных учреждениях здравоохранения действуют специализированные центры - например, центр сосудистой и коронарной хирургии. Их финансирование осуществляется полностью за счет средств бюджета города. Для передачи этих структур в компетенцию федеральным органам власти необходимо выделить их в автономную структуру, что сделать технически невозможно.	Предусмотреть обязанность органов государственной власти участвовать в финансировании таких специализированных центров, программ медицинской помощи отдельным категориям больных, даже если данные центры действуют при муниципальных учреждениях.
5.	По ряду вопросов местного значения нет четкого разграничения полномочий. Например, нет четкого перечня вопросов, входящих в понятие «первичные меры пожарной безопасности».	Различное понимание специализированными органами государственной власти и органами местного самоуправления, какие мероприятия должны финансироваться из бюджета города	Необходимо более четкое нормативное закрепление содержания вопросов местного значения
6.	Сложности с определением полномочий добровольных формирований населения по охране общественного порядка	Полномочие по созданию условий для деятельности таких формирований вступит в силу с 1 января 2008 года, однако на настоящий момент имеются сложности с определением прав, обязанностей и социальных гарантий членам таких формирований	Принятие федерального закона о добровольных народных дружинах
7.	Население не готово к нововведениям в жилищном законодательстве. В частности, для сохранения жилищного фонда в нормативном состоянии необходимо, чтоб собственники приняли решение об установлении расходов на капитальный ремонт общего имущества многоквартирного дома, а на практике этого не происходит.	Законодательно четко не закреплена обязанность собственников при установлении платы за содержание и ремонт жилых помещений установить размер платы на капитальный ремонт общего имущества.	Дополнить Жилищный кодекс и вышедшие в дополнение к нему подзаконные акты положением, что при установлении размеров платы за содержание и ремонт жилых помещений собственники обязаны включать плату за капитальный ремонт общего имущества многоквартирного дома в размере не ниже стандарта стоимости капитального ремонта общего имущества многоквартирного дома, установленного органами государственной власти субъекта РФ для соответствующих муниципальных образований, для софинансирования проведения капитального ремонта дома.
8.	Оплата содержания и ремонта лифтов жителями первых этажей приводит к конфликтам и недовольству со стороны населения; возникает коллизия между нормами жилищного законодательства и законодательства о защите прав потребителей. Лифт и лифтовое оборудование входят в состав общего имущества многоквартирного дома, и все собственники обязаны оплачивать его содержание. Однако жители нижних этажей данным имуществом не пользуются, во многих домах нет даже кнопки вызова лифта на вторых этажах. Отсюда негативное отношение жителей первых и вторых этажей к введенной плате.	Установленная Жилищным кодексом и «Правилами содержания общего имущества многоквартирного дома…» обязанность всех собственников многоквартирного дома оплачивать содержание общего имущества многоквартирного дома. Неподготовленность населения к нововведениям в жилищном законодательстве.	Для соблюдения жилищного законодательства и установления минимальной социальной справедливости, учитывая структуру тарифа на обслуживание и ремонт лифта, предлагается разбить тариф по оплате лифта на две составляющие: постоянную (за содержание лифта) и переменную (за пользование лифтом). Плату за пользование лифтом установить с человека (пользователя).
9.	Установление предельных индексов, ограничивающих рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги, и в то же время определенная жилищным законодательством обязанность устанавливать плату за содержание и ремонт в размере, обеспечивающем содержание общего имущества в многоквартирном доме в соответствии с требованиями законодательства.	Государственное регулирование тарифов на жилищно-коммунальные услуги не дает возможности установления органами местного самоуправления, управляющими организациями, ТСЖ, ЖСК (ЖК) экономически обоснованных тарифов на жилищно-коммунальные услуги, что ведет неполному и (или) некачественному предоставлению ЖКУ.	Предлагается предусмотреть в федеральном бюджете на 2012 год финансовую помощь бюджетам субъектов Российской Федерации, достаточную для погашения разницы между экономически обоснованными тарифами на жилищно-коммунальные услуги и тарифами, ограниченными предельными индексами.
10.	Нехватка в отрасли ЖКХ высококвалифицированных кадров (как рабочих, так и управленческих), прошедших обучение, подготовку или переподготовку в специализированных учреждениях.	Ни одно учебное заведение не готовит «чистых» специалистов для отрасли ЖКХ	Решить вопрос по организации на базе высших учебных заведений кафедр, готовящих специалистов для отрасли ЖКХ, а также на базе средне-специальных учебных заведений специалистов рабочих специальностей для отрасли ЖКХ. Организовывать курсы переподготовки кадров для работников сферы жилищно-коммунальных услуг.
11.	Отсутствие регулирования межбюджетных отношений в части формирования земельных участков при оформлении в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме.	Разногласия в Федеральном законодательстве по реализации данного вопроса. Отсутствие единой системы правоприменительной практики на местах.	Предусмотреть долевое участие органа государственной власти или субъекта РФ совместно с ОМС в части финансирования землеустроительных работ при формировании земельного участка в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме.

2.3 Ассоциации муниципальных образований «Горный Урал», «Единение» и «Содружество»

К концу XX века в нашей области появились новые территориальные сообщества-ассоциации муниципальных образований, с целью повышения эффективности планирования, координации совместной деятельности муниципальных образований-членов ассоциаций и союзов, а главное - для успешного диалога с государственной властью в центре и на местах.

В создании существующих в Челябинской области ассоциаций муниципальных образований («Горный Урал», «Единение» , «Содружество»)учредители руководствовались безусловно целесообразностью объединения усилий местных сообществ единой территориальной организацией областного масштаба.

Образованная в 1998 году ассоциация «Содружество» включает районы: Брединский,Агаповский,Верхнеуральский,Чесменский,Увельский,Тройцкий,Октябрьский ,Нагайбакский,Варненский,города областного значения:Емажелинск,Коркино,Копейск,Карталы,Пласт,Троицк,Южноуральск. Согласно ст.1,п.8 Устава ассоциация муниципальных образований местонахождение ассоциации «Содружество»: Челябинская область, г.Троицк.

Ассоциация «Горный Урал» объединяет 6 административных районов из 5 городов - муниципальных образований Челябинской области ,в которых проживают почти 600тысяч человек. На территории ассоциации муниципальных образований «Горный Урал» работает более 600 крупных и средних промышленных предприятий. Местонахождение ассоциации «Горный Урал»: Челябинская область, г. Златоуст. С февраля 1997 года по инициативе глав городов и районов северных территорий Челябинской области была создана ассоциация муниципальных образований «Единение», в которою входят ныне города областного назначения: Кыштым, Верхний Уфалей, Касли, Снежинск и районы: Красноармейский, Сосновский, Аргаяшский. В городах и районах ассоциации проживают примерно 850 тысяч человек. Местонахождение руководящих исполнительных органов ассоциации «Единение»: Челябинская область, г. Верхний Уфалей. Ассоциация «Единение» получила статус опорной территории в рамках Федеральной Программы государственной поддержки местного самоуправления, что имеет целью для правительства Российской Федерации апробировать нормативные акты и новые технологии перехода муниципальных образований, и состояние устойчивого социально-экономического развития. Результаты работы местного самоуправления в границах опорной территории могут быть оформлены в обобщениях эффективной модели местного самоуправления. Ассоциация муниципальных образований «Единение» совместно с Уральским отделением РАН приступила к реализации программы «Научные основы социально -экономической реабилитации горнопромышленных территорий Челябинской области», что говорит в пользу ассоциации. Она быстрее и эффективнее, чем отдельный муниципалитет, выстраивает отношения с разными уровнями государственной власти.

Уставы всех трёх ассоциаций имеют черты, как сходства, так и различий, которые обусловлены, как думается, не только разностью юридической культуры глав муниципальных образований. Все уставы имеют общую постатейную структуру и положения пунктов постатейного содержания, а именно: «Общие положения», «Цели и задачи», «Имущество, средства, финансовые и хозяйственные права», «Членство, права и обязанности членов», «Органы управления», «Ревизионная и контрольно-ревизионная комиссии».

Ассоциации «Единение», «Содружество», «Горный Урал» имеют громадное практическое значение и в качестве «опорных территорий» Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления, как корпорации локально территориального развития местных сообществ в системе всех аспектов (экономических, социальных, экологических и духовных).

3. Предложения по совершенствованию деятельности органов местного самоуправления на территории Челябинской области

3.1 Предложения по совершенствованию деятельности органов местного самоуправления на территории Челябинской области в сфере нормативного регулирования

Исследование особенностей и проблем правового регулирования местного самоуправления Российской Федерации и конкретно в Челябинской области позволило сформулировать ряд выводов, предложений и практических рекомендаций, направленных на поиск механизмов его совершенствования, которые представляются новыми или содержат элементы новизны.

Конституция Российской Федерации положила начало формирования института местного самоуправления, отнеся его к основам конституционного строя России. Однако достижение однозначного понимания сути явления, стоящего за термином «местное самоуправление», и целей его развития является ключевой проблемой организации власти на местном уровне.

Несмотря на более чем десятилетнюю историю существования института местного самоуправления в Челябинской области и установленный Конституцией Российской Федерации статус местного самоуправления как самостоятельной формы народовластия, до сих пор среди теоретиков и практиков муниципального строительства продолжается дискуссия по вопросу о сущности, роли и месте местного самоуправления в системе общественных отношений. Точность терминологии, которой оперирует право, является необходимым условием не только эффективности действия норм, но и фактором совершенствования законодательства.

Теоретические основы местного самоуправления, заложенные в XIX веке, указывали на различия его происхождения и соотношения с государственным управлением. Причем от того, какое начало усматривалось в социально-правовых теориях, общественное или государственное, зависело не только методологическое толкование, но и функциональная нагрузка в системе управления обществом и государством, а также и правовое регулирование. Степень конституционно-правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации и демократических государствах различна. Конституции зарубежных стран посвящают местному самоуправлению либо главы, либо отдельные статьи, которые затем детализируются и развиваются текущим законодательством. Из 137 статей Конституции Российской Федерации 20 статей содержат нормы, упоминающие и регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления, включая специальную главу восьмую «Местное самоуправление». При этом значительное число норм закреплено в первой главе, определяющей основы конституционного строя России.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сыграл позитивную роль в совершенствовании правового регулирования местного самоуправления. Вместе с тем практика правоприменения обнажила нечеткость ряда норм, противоречивость некоторых положений, уточнения и дополнения которых не исчерпали объективной потребности дальнейшего совершенствования, что послужило основанием для принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

С принятием указанного Федерального закона обозначился еще один этап в развитии правовых основ местного самоуправления, характеризующий инициативу Президента Российской Федерации, с одной стороны - приблизить органы местного самоуправления к населению, с другой - укрепить их ответственность перед государством и населением.

В Федеральном законе более детально регулируются вопросы организации местного самоуправления на всей территории России. В нем установлен исчерпывающий перечень видов муниципальных образований, содержатся требования к определению их границ. Если ранее территориальная организация местного самоуправления регулировалась законодательством субъектов Российской Федерации, то в рамках принятых норм на них возлагается определение границ конкретных муниципальных образований уже в унифицированной схеме, в основе которой лежит создание пяти видов муниципальных образований, что позволяет обеспечить решение вопросов местного значения, исходя из наличия необходимых для этого ресурсов, кадрового и организационного потенциала. В предложенную схему легко укладываются определение четких принципов и процедур разграничения полномочий и сфер ответственности между уровнями публичной власти, создание действенных контрольных инструментов со стороны государства и институтов гражданского общества, достижение максимальной эффективности решения социально-экономических вопросов. В Федеральном законе большее внимание уделяется межбюджетному регулированию, процессам выравнивания применительно к различным типам муниципальных образований. Однако нормы, регулирующие финансовую деятельность органов местного самоуправления, нуждаются в подкреплении соответствующими нормами Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации, определяющими доходную базу местных бюджетов.

Законы, содержащие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации, Европейской хартии местного самоуправления и названному Федеральному закону.

Во исполнение федеральных законов и законов Челябинской области принимаются нормативные правовые акты о местном самоуправлении, которые также подразделяются на специальные и содержащие отдельные нормы о местном самоуправлении.

В системе местного самоуправления принимаются нормативные правовые акты, которые именуются муниципальными правовыми актами и в совокупности с вышеперечисленными нормативными правовыми актами образуют правовые основы местного самоуправления. Как показывает правоприменительная практика, они нуждаются в совершенствовании в части разграничения полномочий, организации деятельности органов местного самоуправления, реализации некоторых переходных положений названного Федерального закона.

Необходимо более четко определить в законодательстве Российской Федерации и Челябинской области такое понятие, как «структура органов местного самоуправления», под которой в Федеральном законе понимается вся совокупность органов. Такая трактовка уязвима, поскольку структурой, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, принято считать внутреннюю организацию отдельного органа, а их совокупность - системой. Такой подход целесообразно распространить и на организационно-правовые механизмы местного самоуправления.

К числу проблем, затрудняющих осуществление правового регулирования местного самоуправления, относится применение в правовых актах различных понятий в отношении категории «полномочия органов местного самоуправления». В Федеральном законе дано определение полномочий органов местного самоуправления. Однако в нем присутствует размытость в определении вопросов местного значения, что не исключает возложения на органы местного самоуправления функций, несвойственных им.

До сих пор отсутствует единый подход к определению понятия «компетенция органов и должностных лиц местного самоуправления», в связи с чем не представляется возможным адекватно отразить в нормативно-правовых актах полномочия субъектов компетенции. Вместе с тем, без должного качества нормативно-правового регулирования вопросов компетенции невозможно обеспечить их эффективную реализацию.

Остается нерешенной проблема внутренних противоречий нормативных положений, регулирующих механизм реализации полномочий органов местного самоуправления, и как следствие - несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления материально-финансовым ресурсам. Основополагающим критерием объема полномочий органов местного самоуправления должна стать максимальная эффективность решения на уровне муниципального образования определенного круга общественно значимых вопросов с учетом мобилизации местных ресурсов - природных, географических, демографических.

Нуждается в скорейшем решении проблема разграничения государственной собственности на землю, затрудняющая эффективное использование земельных участков в хозяйственном обороте. В этой связи предлагается продолжить работу по завершению процесса разграничения государственной собственности на землю, дальнейшему совершенствованию методики кадастровой оценки земельных участков, введению периодического пересмотра оценки их стоимости.

Остается нерешенной проблема погашения задолженностей муниципальных образований в сфере жилищно-коммунального хозяйства. В местных бюджетах отсутствуют необходимые средства для финансирования расходов на проведение капитального ремонта муниципального жилого фонда. Это осложняет жилищно-коммунальную реформу и модернизацию предприятий коммунального хозяйства. Ускорению решения вопроса финансового оздоровления организаций жилищно-коммунального комплекса Челябинской области должно способствовать создание правовых условий, а именно принятие проекта закона Челябинской области «О финансовом оздоровлении организаций жилищно-коммунального комплекса Челябинской области», который определяет принципы и условия проведения реструктуризации долгов предприятий жилищно-коммунального комплекса, в том числе по налогам и сборам, а также долгов бюджетных организаций предприятиям жилищно-коммунального хозяйства.

Для решения обозначенных проблем предлагается разработать и принять ряд проектов федеральных законов:

- об особенностях возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядке учета муниципального имущества;

- о расширении перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности в целях приведения его в соответствие с перечнем вопросов местного значения муниципальных образований;

- о порядке и условиях переоценки результатов государственной кадастровой оценки земельных участков для целей их налогообложения;

- о внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации в части введения местного налога на недвижимость.

Необходимо предусмотреть законодательные меры, обеспечивающие формирование штатов органов местного самоуправления, соразмерные объему вопросов местного значения муниципального образования с тем, чтобы предотвратить финансовые издержки на содержание муниципальных служащих в количестве, превышающем реальные потребности. Следует внести уточнения в Федеральный закон в части организации и деятельности органов местного самоуправления, определения статуса депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Таким образом, преодолению проблем, препятствующих успешному становлению местного самоуправления в Челябинской области, во многом будет способствовать дальнейшее совершенствование его правового регулирования.

3.2 Предложения по совершенствованию деятельности органов местного самоуправления на территории Челябинской области в сфере принятия управленческих решений

Для эффективной реализации механизма решения вопросов местного значения органов местного самоуправления на территории Челябинской области, с целью внедрения в процесс муниципального управления методов и механизмов управления по результатам, их увязки с механизмами принятия бюджетных решений, прежде всего в рамках программно-целевого подхода, предлагается комплекс мер организационно-управленческого характера:

- должна быть разработана организационная структура алгоритма решения вопросов местного значения на основе активизации функции муниципального контроля, состоящая из пяти последовательных стадий, соединенных между собой промежуточными этапами и образующих единый цикл управления.

Особенностью и отличием организационной структуры алгоритма должна стать реализация функции муниципального контроля на каждой стадии. Муниципальный контроль выступает в качестве элемента обратной связи данного механизма, обеспечивающего его эффективность. Определено место муниципального контроля в механизме решения вопросов местного значения, его статус, расширены его функции и полномочия.

- методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления на основе интегрального показателя, отражающая уровень муниципального управления. Ее основное отличие от существующих методик в том, что используемые частные показатели сбалансированы относительно главной цели и предметов ведения (вопросов местного значения) органов местного самоуправления, формируются на основе утвержденных приоритетных направлений социально-экономического развития городского округа и определяются соответствующими муниципальными целевыми программами.

Реализация предлагаемых мер позволит органам местного самоуправления Челябинской области решить основные задачи:

1. Повысить уровень здоровья населения.

2. Повысить уровень образования и культуры.

3. Повысить уровень развития институтов местного самоуправления.

4. Повысить материальный уровень населения.

5. Повысить уровень экономического развития муниципального образования. Решение вышеуказанных задач обеспечит создание необходимых и достаточных условий для развития человеческого потенциала, а мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления обеспечит системное исследование эффективности управления и принятия решений по совершенствованию муниципального управления.

Предлагаемые мероприятия разрабатывались с учетом формирования новой системы государственного управления, опирающейся на нормативно закрепленное разграничение полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, исходя из новых приоритетов в области развития муниципальных образований, определенных реформой местного самоуправления и новых целевых ориентиров государства, предполагающих достижение высоких стандартов благосостояния человека.

Заключение

На основе анализа исследования вопросов местного самоуправления можно выделить наиболее важные выводы и предложения:

1. На основе рассмотрения существующих в научной литературе понятий и теорий местного самоуправления в работе предлагается видение сущности местного самоуправления - как одна из основ конституционного строя и форма народовластия, как право граждан на осуществление местного самоуправления и самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения. Это позволяет определить местное самоуправление как относительно самостоятельный институт гражданского общества, занимающий обособленное место и выполняющий свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского общества.

2. Сегодня каждое муниципальное образование в соответствии с действующим законодательством во многом самостоятельно несет ответственность за свое нынешнее состояние, имидж и перспективы развития. Долгосрочным ориентиром в этой работе должны стать комплексные программы экономического и социального развития муниципальных образований, основной целью которых, является анализ комплексной оценки уровня социально-экономического развития муниципального образования - городских и сельских поселений, муниципальных районов, определение их возможностей в решении текущих и долгосрочных задач социального и хозяйственного развития на основе использования внутренних резервов и источников экономического роста и оценка эффективности мер по реализации социально-экономической политики, предпринимаемых федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

3. По итогам реализации реформы местного самоуправления в течение переходного периода следует отметить устойчивую тенденцию, связанную с расширением самостоятельности поселений в решении вопросов местного значения: 20 поселений в Челябинской области самостоятельно решают уже весь объем вопросов местного значения, 117 поселений области самостоятельно осуществляют бюджетный процесс, еще 67 поселений планируют самостоятельное осуществление бюджетного процесса с 2012 года. Правительство области поддерживает стратегический курс на расширение самостоятельности поселений в решении вопросов местного значения. Возможное установление федеральным законом минимального перечня полномочий, исполняемых поселениями, будет способствовать расширению самостоятельности поселений.

4. В настоящее время правительством Челябинской области ведется работа по внедрению системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Смысл этого указа президента России - установление форм ответственности органов местного самоуправления перед гражданами за результаты работы. Задача заключается не в том, чтобы кого-

На особом контроле в правительстве области находится разграничение муниципальной собственности между муниципальными районами и поселениями. Восемь муниципальных районов (из 13) обеспечили передачу имущества в собственность вновь образованных поселений, принято 20 законов Челябинской области о разграничении имущества. Еще 4 проекта закона (по двум районам) готовятся на рассмотрение на ближайшем заседании Законодательного Собрания Челябинской области. Возможно, Государственная Дума продлит сроки разграничения муниципальной собственности. Правительство области, со своей стороны, готово вернуться к вопросу об оказании помощи муниципальным образованиям, прежде всего - поселениям, в восстановлении права собственности и регистрации бесхозного имущества.

5. Ряд проблем в организации муниципального управления в Челябинской области было выявлено в отчете Комиссии Общественной палаты Челябинской области по местному самоуправлению.

Практически с момента начала работы Комиссии Общественной палаты по местному самоуправлению стали приходить сигналы о фактах давления на глав муниципальных образований Челябинской области.

В сложившейся ситуации считаю, что Комиссии Общественной палаты Челябинской области по местному самоуправлению необходимо осуществлять мониторинг фактов давления на глав муниципальных образований.

Указанная работа доложена состоять из трех частей.

1.Сбор и распространение информации об инструментах административного воздействия на органы МСУ.

2.Сбор и распространение информации о конкретных фактах давления на МСУ Челябинской области, проведение общественной экспертизы этих фактов.

3.Вынесение предложений и рекомендаций по конкретным шагам, призванным пресечь давления на МСУ.

Библиографический список

Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Серия 11. Право. М., 2006. №2. 63с.

Безутов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России в 3-х томах. Т.З. М., 2011. 588с.

Васильев В.И. Местное самоуправление. М. 2011. 362с.

Воронин А.Г. Пока лишь четыре законных закона. М., 2011. 330с.

Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ / Под редакцией Ю. А. Тихомирова. М., 2007. 453с.

Костомаров В. Где провести межу // Муниципальная власть. 2009. № 3. С. 7-9.

Маврин Ю.К. Объединение муниципальных образований в Челябинской области. 2010. Челябинск. 643с.

Местное самоуправление: Теория и практика / Под ред. Г.Люхтерхандт при участии В.Я. Гельмана М., 2009. 833с.

Писарев А. Н. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Институт международного права и экономики. Издательство «Триада, Лтд», 2007. 238с.

Постовой Н. В. Местное самоуправление. История, теория, практика. М., 2005. 555с.

Размещено на Allbest.ru