Ваучер є формою розподілу фінансових ресурсів, яку можна охарактеризувати як субвенцію об'єктно-суб'єктну: об'єктна (для постачальників освітніх послуг) і суб'єктна (для споживачів - одержувачів цих послуг) [625, s.12]. Обґрунтовуючи ідеї ваучерної системи освіти, відомий економіст, лауреат Нобелівської премії М. Фрідмен запропонував, щоб усім батькам, що мають дітей шкільного віку, видавалися особливі сертифікати (ваучери), якими б вони сплатили школі за навчання своїх дітей і які б потім були викуплені у шкіл державою [617, с.140]. На думку В.С. Журавського, при ваучерній системі фінансування вищої освіти "застереження щодо можливості втрати певних НЗ, наукових центрів, що формуються десятиріччями, через ринкові коливання можуть бути пом'якшені шляхом сприяння НЗ у вивченні потреб ринку праці, спрощення механізмів трансформування та злиття НЗ, передбачення в державному освітньому бюджеті антикризових компенсаторних фондів" [181, с.80; 617, с.140].

З 2000 року у штаті Флорида за допомогою ваучерної системи штат намагається скоротити витрати на освіту. Учнів із низькими показниками навчання за ваучерною програмою переводять до приватних шкіл, а в школах штату скорочують викладачів і, відповідно, витрати на фонд оплати праці, амортизацію приміщень тощо. А викуп ваучерів у батьків учнів, що погано вчаться, здійснює держава. Тому адміністрація державних шкіл та інших НЗ зацікавлена у штучному "витягуванні" слабких учнів [238, с.258].

Проте ваучерна система вигідна для приватних НЗ та учнів і їх батьків. Ефективність ваучерної системи зводиться до наступного: по-перше, кошти спрямовуються одразу до НЗ; по-друге, відбувається підвищення якості навчання в результаті конкуренції між НЗ за споживача освітніх послуг; по-третє, зникає проблема економії бюджетних коштів, яка завжди є актуальною при бюджетному фінансуванні; по-четверте, НЗ самостійно, на власний розсуд можуть розпоряджатися коштами; по-п'яте, можливість самостійного вибору НЗ особою, що навчається чи її батьками [617, с.140].

Ще одним видом допомоги є позики, що надаються студентам чи їхнім батькам і мають цільове призначення - лише для оплати навчання. Проценти за ними нижчі, ніж при оплаті звичайного кредиту. Позики надаються також іноземним студентам, коли як гарант виступає громадянин США або особа, що має вид на постійне проживання. Якщо студент бажає отримати позику, він повинен зареєструватися в американському коледжі або університеті, а також мати поручителя, який живе і працює у США не менше двох років. Поручитель повинен мати роботу, що дає можливість оплачувати кредит, а також гарну "кредитну історію", тобто інформацію про те, що раніше він отримував і вчасно виплачував кредити. Студенти можуть звернутися з проханням надати їм кредит у розмірі повної вартості освіти (включаючи плату за навчання і проживання в гуртожитку). Мінімальна сума позики - 1 тис. доларів США, максимальна - 45 тис. доларів США за навчальний рік. Нову позику можна отримати протягом наступного року. Термін повернення позики - від 10 до 25 років залежно від її суми. Мінімальна місячна плата - $ 50 [32, с.78].

Під виглядом допомоги для бідних студентів, в ході національного дослідження американських коледжів та університетів було виявлено, що багато установ роблять значні капіталовкладення в гуртожитки, волоконно-оптичні комп'ютерні мережі, спортзали та місця для відпочинку й іншу інфраструктуру як ще один спосіб залучити успішних студентів. Дослідники припускають, що ці перегони за престижем за допомогою косметичного ремонту (який зовсім не обов'язково підвищує власне якість освіти) посилюється комерційними рейтингами, які використовують витрати на студентів як основне мірило якості. Ще один наслідок такого вкладення коштів - це скорочення ресурсів, призначених для інших сфер, у т. ч. й тих, що були розраховані на набір та навчання студентів із традиційно недостатньо представлених груп [216, с.116].

Таким чином, провівши аналіз законодавства і практики діяльності НЗ США, необхідно відзначити позитивні моменти, які можна буде використати при організації практики та розробці законодавства в Україні. Для об'єктивності слід сказати, що негативних моментів у законодавстві та практиці діяльності НЗ США також вистачає. Однак вони нас менше цікавлять, оскільки вдосконалення американського законодавства не є метою нашого дослідження.

Отже, позитивом в управлінні діяльністю НЗ у США є наявність освітніх кодексів, які систематизують регулювання відносин в освіті та інкорпорують у собі різні за предметом регулювання норми. Безумовним позитивом сфери освіти США є ефективність управління НЗ з боку адміністрації штату та безпосереднього керівництва, а також застосування різноманітних заходів, спрямованих на фінансування діяльності НЗ.

4. Регулювання надання послуг у сфері освіти законодавством країн Азії

Дослідження зарубіжного досвіду правового регулювання надання послуг у сфері освіти було б не повним без розгляду відповідного законодавства окремих країн Азії. На сьогодні азійський регіон виглядає світовим лідером у демографічному та економічному аспектах. Японська економіка за загальним рівнем ВВП з 1950-х до недавніх часів стабільно була другою економікою світу, зараз є третьою, а першою є економіка КНР. Великі успіхи у різних галузях та сферах господарства роблять Індія, КНР, Індонезія, Малайзія, Сінгапур та інші азійські країни. І багато в чому цим успіхам в економіці сприяє розвиток сфери освіти, а йому, у свою чергу, наявність ефективного законодавства.

На сьогодні стратегічна схема прогресу США та європейських країн спирається на концепцію всебічного розвитку потенціалу людини, яку забезпечує саме освіта. За рахунок цієї схеми отримують до 40 % приросту ВНП. Країни Східної Азії (Японія, Південна Корея, Таїланд, Малайзія та ін.) за рахунок концентрації коштів у системі освіти змогли за 10-15 років вийти на рівень промислово розвинених країн [181, с. 203; 266, с.227-228].

Відмітним позитивом більшості азійських країн є наявність у менталітеті народів відповідального ставлення до навчання. Як вказують дослідники, освіта цінується не лише в західних країнах, а й у так званих країнах "азійських гігантах". У ході світового опитування в 1995 році встановлено, що усвідомлення дітьми цінностей освіти є базовим пунктом у вихованні. За цим показником індійці і китайці значно випереджають американців, німців і японців¹¹ Слід висловити сумніви відносно японців, оскільки на сьогодні Японію заслужено можна вважати країною, що виходить на рівень «освітнього суспільства», в якому освіта є масовою і відповідає достатньо високим стандартам. Більш ніж 1/3 дітей дошкільного віку виховується в яслах, а 64 % відвідують дитячі садки. 97 % учнів закінчують 12-тирічну школу, і з них 90 % стають студентами університетів та коледжів [495, с. 89; 192, с. 2]. І переважна більшість японців прагне знову вступити до ВНЗ, щоб отримати другу чи третю спеціальність [640]. [283, с.230; 528, с.273]. І саме економіка КНР на сьогодні найбільша у світі, економіка Індії за всіма прогнозами через 15-20 років буде другою, а в КНР та Індії за 15-20 років проживатиме половина населення світу. Вважаємо невипадковим збіг ставлення населення країн до освіти та розвитком науки, техніки і промисловості у них.

Успіхи більшості азійських країн і в освіті, і в економіці розпочалися відносно недавно - у переважній більшості з середини ХХ століття. Винятком може бути хіба що Японія, де першу реформу освітньої системи було проведено у 1872 році. З того часу країну було поділено на райони різних типів: університетські, середньої школи та початкової школи та запроваджено обов'язкову чотирирічну освіту [213, с. 20]. Надбанням цієї реформи стало скасування станового навчання, за якого існували НЗ для самураїв та інших японців. Реформою передбачалися: можливість освіченої людини зайняти високу посаду; патріотичне виховання учнів; навчання практичним наукам. Завдяки цій реформі до початку ХХ століття майже усі японські діти відвідували НЗ, вчителі отримали статус державних службовців.

З 1930-х років японська освіта стояла на службі держави і пропагувала "японізм", що складався із націоналізму, расизму та мілітаризму. З цього часу до кінця ІІ Світової війни держава повністю контролювала освітню сферу (особливо це стосується 1940-х років), було замінено більшість домілітаристських підручників, пропагувалася самопожертва заради "великої Японії".

Після поразки у ІІ Світовій війні систему мілітаристської довоєнної освіти Японії було скасовано і проведено другу реформу освіти. Якщо за першої реформи 1872 року за зразок бралася освітня система Франції, до якої додавалися особливості японського менталітету, духовності і працездатності, то при проведенні другої реформи японські особливості накладалися на зразок освітньої системи США [647]. І слід сказати, що за загальним рівнем успішності учнів на сьогодні японська освіта випереджає американську, а за успіхами окремих найбільш підготовлених учнів - як мінімум не поступається. Основним надбанням другої реформи стало переведення японської освіти на 12-ти річний цикл довузівської освіти (6 років у початкової школи; 3 роки у середній школі І ступеня; 3 роки у середній школі ІІ ступеня) та 4-річний цикл вищої освіти (за окремими спеціальностями, як-то медичні, ветеринарні та деякі інші - 6 років).

В. Комаров в якості позитиву вказує на зовсім недавнє проведення серйозної реформи юридичної освіти в Японії, а також на наявність певних змін в американській освіті та в освіті інших країн [228, с.10]. У цьому зв'язку необхідно сказати, що сфера освіти у Японії реформувалася тричі. Причому останній етап триває і сьогодні. Старт третій реформі освіти у Японії було дано прем'єр-міністром Ясухіро Накасоне у 1984 році. Її наслідки планувалося відчути не раніше ніж через 30 років. Ця реформа стала відповіддю на виклики глобалізації і передбачила перехід від масовості до індивідуальності: "Характерними моментами третьої реформи японської системи освіти можна вважати її спрямованість на індивідуалізацію навчання і культивування індивідуальності учнів, посилений розвиток розумової діяльності і творчих здібностей, пом'якшення стресу абітурієнтів при вступі до ВНЗ, розширення освітніх можливостей за посередництва безперервної освіти, сприяння процесу інтернаціоналізації японського суспільства" [179]. За словами згадуваного Ясухіро Накасоне "Тепер Японії вже не потрібні "копіткі мурахи", їй потрібні добре освічені, здібні й талановиті люди" [179]. Завдяки цим реформам школа взяла курс на демократизацію, гуманізацію і модернізацію освіти, обрала шлях корінних змін, що повинні переломити певну кризу в освіті Японії [192, с.3].

На початку ХХІ століття у Японії діють близько 600 університетів, серед яких 425 приватних. Загальна чисельність студентів перевищує 2,5 млн. осіб. Найпрестижнішими державними університетами є Токійський (заснований у 1877 році), Кіотський (заснований у 1897 році), університет в Осаці (заснований у 1931 році) та ін. Серед приватних виділяються університети Тюо, Ніхон, Васеда, Мейдзі, Токай та Канчайський університет в Осаці. Крім них діє значна кількість невеликих ВНЗ, що нараховують 200-300 студентів на 1-2 факультетах [363]. І така кількість університетів, де навчаються 4 роки, вкупі з великою кількістю коледжів, які за 2 роки навчання дають вищу освіту (рівня наших технікумів), є оптимальною для Японії, у якій чисельність підданих у 2,5-3 рази перевищує кількість громадян України.

Правову базу сфери освіти складають:

1) стаття 26 Конституції Японії, якою гарантується право на безоплатне отримання початкової (шестирічної) освіти і зобов'язує батьків та осіб, що їх замінюють, забезпечити отримання обов'язкової освіти дітьми [233];

2) Основний закон про освіту 1947 року;

3) Закон "Про шкільну освіту" 1947 року;

4) Закон "Про утворення системи навчання протягом усього життя" 1990 року;

5) система підзаконних НПА, перш за все, постанов та приписів.

Адміністративне управління системою освіти Японії здійснює Міністерство просвіти, яке також відповідає за культуру, релігію, науку та спорт. Йому підпорядковані Бюро початкової і середньої освіти, Бюро вищої освіти та Департамент приватної освіти, а також відділи освіти місцевих адміністративних органів - префектуральних і муніципальних.

Для покращення фінансування сфери освіти у 1964 році було утворено спеціальний рахунок державних НЗ, призначений для залучення додаткових коштів до сфери освіти. Державні витрати на освіту складають 8 % державного бюджету. Японська концепція освіти передбачає рівні умови для учнів початкових шестирічних шкіл. Тому держава фінансує не лише державні, а також частково і муніципальні та приватні початкові школи. З державного бюджету Японії виплачується 50 % зарплати вчителям початкових шкіл і на 30-50 % фінансується їх матеріальна база [294]. Особливістю японської системи освіти є значна увага до неї об'єднань великого бізнесу, які надали уряду та Міністерству просвіти велику кількість пропозицій стосовно реформування на теми: "Рекомендації стосовно поліпшення науково-дослідної роботи в університетах", "Людські ресурси, необхідні японським компаніям, і підходи до освіти у майбутньому", "Університетська освіта, що відповідає на виклик нової епохи, і точка зору з цього питання ділового світу" [294]. І ще більшою особливістю японської освіти є виконання рекомендацій суб'єктів великого бізнесу при проведенні реформ в освіті. Урядом спільно з Міністерством просвіти було проведено ряд заходів і запроваджено вивчення нових дисциплін, у яких була зацікавленість роботодавців. Для об'єктивності слід сказати, що на сьогодні практика діяльності правоохоронних органів вимагає від випускників ВНЗ знань з нових дисциплін: структурою навчального плану має передбачуватися вивчення гуманітарних, фундаментальних, соціально-економічних, професійно орієнтованих та спеціальних дисциплін. Передбачені навчальним планом дисципліни повинні відповідати вимогам кваліфікаційної характеристики магістра, як широко освіченої, гуманної, внутрішньо вільної і громадсько-активної особистості, здатної кваліфіковано виконувати свої професійні обов'язки. Випускник повинен мати професійні знання, бути переконаним у їхній соціальній доцільності й корисності, вміти застосовувати їх у своїй професійній діяльності [388, с.27]. І необхідно сказати, що на сьогодні у ВНЗ системи МВС України запроваджується вивчення нових дисциплін та вводяться нові спеціальності, необхідні практиці.

Співробітництво з бізнесом ефективне з точки зору забезпечення фінансування діяльності НЗ та їх навчальних і наукових проектів. Так, великий приватний університет Ріцумейкан у Кіото у середині 1990-х років утворив у своїй структурі невеликий відділ, завданням якого було встановлення зв'язків з приватним бізнесом. Його співробітниками було відвідано сотні промислових компаній з метою виявити, що може їх зацікавити у плані спільних наукових досліджень. На ініціативу університету відгукнулися близько 150 компаній, які до цього навіть не планували співпрацювати з НЗ [322]. Зараз державне втручання в економіку Японії набуло системного характеру, тому здійснюється на різних рівнях. У межах промислової політики держава здійснює комплекс заходів, спрямованих на удосконалення галузевої структури, розміщення виробництва, регулювання та стимулювання інвестиційної діяльності, формування великих промислових груп і заохочення малого й середнього бізнесу, підтримання конкуренції, стимулювання певних галузей господарства, експорту та конкурентоспроможності японської економіки, реалізацію великомасштабних загальнонаціональних програм, розвиток НДДКР. Стосовно депресивних галузей використовуються такі інструменти, як субсидії та кредити для перерозподілу ресурсів, модернізації виробництва, перенавчання кадрів, надання допомоги робітникам у пошуках нової роботи. Широко застосовується також заохочення і фінансова підтримка нових фірм і НДДКР, розробляються державні програми приватизації, використовуються протекціоністські заходи тощо. Конкретні заходи у відношенні молодих галузей з високим потенціалом для росту включають у себе низькопроцентні кредити, імпортні квоти, податкові пільги, субсидії, тарифний захист, обмеження прямих зарубіжних інвестицій, підтримку фундаментальних досліджень тощо [315, c.410]. Завдяки цим пільгам і привілеям свою частку державних коштів отримують і НЗ, які беруть участь у підготовці та підвищенні кваліфікації кадрів, входять до складу об'єднань підприємств, проводять НДДКР та сприяють реалізації державних завдань та різнорівневих програм.

Наступною особливістю системи освіти Японії є наявність так званої системи додаткової освіти. Переважна більшість учнів, студентів та абітурієнтів японських НЗ після закінчення основних занять (а заняття у другу зміну у Японії не передбачені) або на канікулах (навчальний рік у Японії триває з 1 квітня по 31 березня з невеликими канікулами до і після Нового року, весною після складання сесії та влітку) відвідують "дзюку" - репетиторів, які навчають у себе вдома від 1 до декількох (зазвичай 6-8) учнів, або приватних шкіл, що навчають до кількох тисяч учнів. При цьому насправді вони не мають статусу школи і не є НЗ, а є суспільними організаціями, об'єднаннями громадян або СПД. У них додатково навчається більше половини усіх учнів і студентів Японії. Навчання у "дзюку" коштує недешево (в середньому кілька сотень доларів США за тиждень), проте японці не економлять на його вартості [634].

І ще однією особливістю у правовому регулюванні діяльності системи освіти Японії є жорсткий контроль за фаховістю викладачів та якістю їх роботи. Так, Рада з підготовки педагогічного складу (знаходиться у складі Міністерства просвіти Японії і поряд із Центральною радою з освіти і Радою з програм навчання має завданням підготовку документів для Міністра, а останній приймає рішення, надає вказівки тощо) пропонує збільшити строк навчання на педагогічних факультетах університетів з 4-х до 6 років за рахунок масового вступу до аспірантури (відповідає нашій магістратурі). Крім цього, через масову комп'ютеризацію збільшено строк перепідготовки досвідчених викладачів, які працюють 5, 10 і 20 років з тим, щоб вони не відстали від вимог часу [639; 322].

Крім цього, існує японська концепція оцінювання та управління якістю, яка передбачає 4 рівня якості: І) відповідність властивостей товару вимогам стандарту; ІІ) відповідність використанню. Тобто, випускник після закінчення ВНЗ повинен працювати за фахом, і тільки при відповідності знань і навичок вимогам конкретної професії можна говорити про якість отриманого навчання; ІІІ) відповідність послуги вимогам ринку. Вища школа повинна бути мобільною у дотриманні вимог ринку; ІV) відповідність прихованим (латентним) потребам споживача. Більш якісні послуги з цієї точки зору будуть надавати ті ВНЗ, які мають розвинений інфраструктурний потенціал, мають військові кафедри, розташовані в обласних центрах та ін., що є важливим для задоволення прихованих потреб студентів [5, с.39].

І особливістю, яка в певній мірі є проблемою японської освіти, є її замкненість, що є наслідком колишньої мілітаристсько-імперіалістичної політики. Так, з одного боку, японська влада декларує залучення іноземних викладачів та студентів як ознаку великої розвиненої країни, а з іншого - само Міністерство просвіти ставить перепони до цього. Так, не дивлячись на зростання кількості іноземних студентів у НЗ Японії, їх відносна кількість становить лише 1 % від загальної, у той час коли у США цей показник становить 5 %, у ФРН - 6 %, у Великій Британії - 10 %. Для Японії як для супердержави її показник є занадто низьким [636, p.28]. Приблизно 43 тисячі японських студентів у 1995 році навчалося у США, у той час як в Японії - лише 1192 американських [631, p.115].

Прем'єр-міністром Ясухіро Накасоне на початку 1980-х років було заплановано довести до 2000 року кількість іноземних студентів до 100 тисяч осіб. І їх кількість збільшилася з 8116 осіб у 1982 році до 53787 осіб у 1994 році, проте до 2000 року і після нього 100-тисячну відмітку Японія не перетнула [170, с.81]. Причина замкненості японської системи освіти полягає у бюрократизмі її управління з боку Міністерства просвіти. Якщо НЗ Японії планує залучити на навчання іноземних студентів, то повинен змінити свої навчальні плани з обов'язковим узгодженням із Міністерством. Останнє також не визнає заліки та іспити, отримані за кордоном, вимагає додаткових підтверджень від закордонних НЗ. Програми обміну студентами із зарубіжними країнами потребують обов'язкового затвердження Міністерством просвіти. При цьому індивідуальні програми окремих ВНЗ із запрошення іноземних студентів до Японії затверджуються дуже рідко, оскільки вони "не вкладаються у єдину модель, що пропонується Міністерством". До недавнього часу урядом заборонялося приймати на роботу до державних НЗ іноземних педагогів: формальна причина - твердження про невідповідність програм цих НЗ державним стандартам; фактична - страх втрати контролю над системою освіти [170, с.84-86].

У КНР формування сучасної системи освіти розпочалося з 1949 року. Тоді у країні діяло 205 державних ВНЗ. До кінця ХХ століття їх було вже 1942 з кількістю студентів 7 млн.180 тисяч. У 2004 році кількість китайських студентів перевищила 20 млн. осіб, коефіцієнт вступу випускників шкіл до ВНЗ досяг 19 % [521].

На сьогодні китайський громадянин у середньому отримує освіту 8 років; чисельність освіченого населення складає 340 млн. осіб (27,5 % населення). До 1999 року у КНР діяло 1590 тисяч НЗ усіх ступенів та категорій. Із них було 860 тисяч звичайних НЗ, більш ніж 730 тисяч НЗ для дорослих. Кількість учнів становила 230 млн. осіб; кількість працівників НЗ становила 16 млн. осіб, із них 12280 тисяч викладачів. Кількість дитячих садків у 1999 році складала 181100, які відвідували 23262600 дітей. У 1949 році до початкових шкіл вступало 20 % дітей відповідного віку; у 1999 році - 99,1 %; у неповних середніх школах навчалося 88,6 % дітей відповідного віку [361]. За допомогою освіти, так званого "шкільного механізму" у КНР почав проходити приплив у вищі соціальні та політичні шари держави. Школи було відкрито для представників різних класів суспільства. Кращі учні незалежно від соціального статусу відбиралися і переводилися у вищі школи, а потім в університети, з університетів - на високі урядові позиції, а найбільш талановиті - у вищі соціальні ранги. Загальнодержавний освітній тест виконував функцію загального виборчого права [222, с.171; 26, с.17].

Зараз Законами КНР "Про освіту" та "Про обов'язкову освіту" 9-тикласова освіта є обов'язковою. До цих 9-ти класів належить навчання у початковій школі (3-4 роки); навчання у середній школі І ступеня (3-4 роки) та у середній школі ІІ ступеня, яка передбачає наявність різних НЗ: звичайних середніх шкіл, середніх шкіл для дорослих, середніх спеціальних НЗ, звичайних спеціальних НЗ, професійних шкіл, технікумів, середніх спеціальних НЗ для дорослих. У свою чергу, отримання вищої освіти передбачає проходження: курсів зі спеціальними навчальними програмами (протягом 2-3 років), бакалаврату (протягом 4-5 років), магістратури (додатково 2-3 роки). По закінченні ВНЗ людина отримує навчальний ступінь бакалавра, магістра або доктора [507].

На сьогодні згідно з Конституцією КНР було прийнято Закони КНР "Про освіту" 1995 року, "Про обов'язкову освіту" 1986 року, "Про вищу освіту" 1998 року, "Про професійну освіту" 1996 року, "Про викладачів" 1993 року, "Про стимулювання недержавної освіти" 2002 року, положення КНР "Про наукові ступені" 1980 року. Крім них у КНР Державною Радою КНР прийнято установи "Положення про освіту інвалідів", "Положення про нагородження за успіхи у навчанні", "Положення про мандат викладачів", "Положення про управління дитячими садками", "Положення про організацію навчання суспільними силами" та інші. Крім цих законів та установ у КНР діє більш ніж 600 адміністративних актів Міністерства освіти (колишнього Державного комітету освіти) та більш ніж 150 НПА місцевих актів. Але крім прийняття НПА у КНР велику увагу приділяють популяризації законів та застосуванню адміністративних заходів з метою їх дотримання [361].

Адміністративна система управління у КНР складається з чотирьох рівнів: центр, провінція (автономний район, місто центрального підпорядкування), місто (район), повіт. Органом, що здійснює управління освітою в цілому у країні, є Міністерство освіти КНР. Пов'язані з Державною Радою декілька господарських міністерств і комітетів також засновують відомства, що частково займаються освітою, і адміністративні органи з галузевої освіти.

Статтею 14 Закону КНР "Про освіту" встановлює, що Державна Рада і місцеві народні уряди різних ступенів згідно з принципом управління своєю частиною і розподілом праці керують роботою системи освіти. Середня і неповна середня освіта та нижча керуються місцевими народними урядами під керівництвом Державної Ради; вища освіта керується Державною Радою, народними урядами провінцій, автономних районів центрального підпорядкування. Статтею 15 цього Закону КНР планування, координування та управління справами освіти в усій країні покладено на адміністративні органи освіти Державної Ради [351; 361]. Зрозуміло, що центральним адміністративним органом у сфері освіти КНР є Міністерство освіти, що напряму підпорядковується Державній Раді і напряму керує відомствами. У підпорядкуванні Міністерства освіти знаходиться 70 % із 2200 ВНЗ; решта є відомчими. Дозвіл на утворення або на зміну статусу ВНЗ дають адміністративні органи Державної Ради, провінцій, автономних районів, міст центрального підпорядкування або інші організації за їх дорученням [521]. Особливістю управління системою освіти КНР є заборона колективним суб'єктам господарювання зі статусом юридичної особи бути засновниками НЗ. Засновниками можуть бути тільки громадські організації та громадяни, наділені політичними правами та повною цивільною дієспроможністю [63, с.76].

Як бачимо, у КНР на майже 1,5 млрд. населення припадає 2200 ВНЗ. А в Україні на менш ніж 50 млн. населення - близько 1000 ВНЗ, на чому наголошувалося раніше. Тобто, наведена кількість ВНЗ для КНР є недостатньою, а для України - надмірною. Проте якщо в Україні кількість ВНЗ не знижується, то у КНР їх кількість постійно зростає. Так, 1 вересня 2003 року набрав чинності Закон КНР "Про сприяння розвитку недержавної освіти". На його основі на кінець 2003 року у КНР нараховувалося 60 тисяч недержавних НЗ, в яких навчалося більш ніж 11,16 млн. осіб, у т. ч.1202 ВНЗ з 1,4 млн. студентів (і це без врахування 133 недержавних ВНЗ, що мають право надавати дипломи державного зразку) [360]. Однак утворення великої кількості недержавних НЗ не свідчить про послаблення контролю держави над їхньою діяльністю. На сьогодні для контролю над приватним освітнім сектором законодавством КНР передбачено утворення суспільних посередницьких організацій. Результат контрольних процедур відбивається в експертному висновку і підлягає обов'язковому опублікуванню [63, с.77-78].

Крім простого збільшення кількості ВНЗ у КНР проводяться реформи, спрямовані на підвищення рівня своїх НЗ та якості послуг, що ними надаються. На сьогодні діє "Програма 211", метою якої є вихід у ХХІ столітті 100 найбільш впливових ВНЗ КНР на провідні місця у світі. Це пропонується зробити за рахунок надання більш якісних послуг з вивчення фінансів та економіки, політичних та юридичних наук, управління економікою, машинобудування, архітектури, електроніки, ЕОМ, легкої та текстильної промисловості. На сьогодні ВНЗ КНР поділено на політехнічні та інститути одного профілю (гірничий, сталі, геології, нафтової і хімічної технології) [505].

Також підвищенню статусу ВНЗ та усіх НЗ у КНР посприяло підвищення статусу викладача. У 1985 році 10 вересня запроваджено святкування Дня вчителя, який став першим професійним святом у країні. За період розвитку сфери освіти у КНР зарплата викладачів зросла у середньому у 15 разів і в 2003 році становила більш ніж 23 тис. юанів ($ 2800) на рік для викладачів ВНЗ та 13 тис. юанів ($ 1600) на рік для викладачів початкових та середніх шкіл. Викладацький корпус КНР становить більш ніж 12 млн. осіб [521]. Згідно з іншими даними за часи реформи зарплата вчителів ВНЗ, початкових і середніх шкіл зросла відповідно у 17,8 та 10,9 разів. У 2008 році середньорічний розмір оплати праці викладачів перевищив 23,3 тис. юанів, вчителів середніх та початкових шкіл - 15,3 тис. юанів [571]. На відміну від Японії зарплата викладачів ВНЗ вище зарплати викладачів інших НЗ, оскільки діє викладацький ценз. Згідно із "Положенням про ценз викладача" цей ценз поділяється на 7 категорій: ценз викладача у дитячому садку; ценз викладача початкової школи; ценз викладача неповної середньої школи; ценз викладача середньої школи; ценз викладача середнього професійного училища і ценз викладача ВНЗ [361]. Вважаємо наявність цензів звичайним станом речей для більшості країн світу.

Цікавим моментом у законодавстві КНР є визначення освіти як некомерційного виду діяльності Законом "Про освіту в КНР". Проте, на практиці приватним НЗ, зареєстрованим у Бюро промисловості і торгівлі, дозволено отримувати прибуток за умови обов'язкової сплати податків. Ці комерційні організації, як правило, надають короткострокові навчальні програми (наприклад, навчання іноземним мовам). Приватні освітні установи, зареєстровані у Бюро зі справ цивільного управління, є некомерційними і у значній мірі звільнені від податків. Важливу новелу Закону "Про стимулювання недержавної освіти у КНР" містить стаття 5, яка дозволяє отримання розумного прибутку спонсорами некомерційних приватних освітніх установ від чистого доходу після відрахувань, передбачених органами державної влади. Закон називає таку економічну віддачу урядовою нагородою, а не прибутком [63, с.75-76]. Як бачимо, і в законодавстві КНР як і в українському є протиріччя, пов'язані із некомерційним статусом НЗ (в Україні - ВНЗ). І законодавець КНР його також не вирішує, а лише вуалює проблему шляхом надання окремим приватним НЗ не зрозуміло за яким критерієм право бути комерційними, а також шляхом врахування прибутку НЗ іншим комерційним суб'єктам - спонсорам. До речі, з цього приводу в Україні зроблено спробу подолання протиріч утворенням нових. Так, 22 травня 2012 року ВР України було прийнято постанову "Основні напрями бюджетної політики на 2013 рік", якою серед інших положень передбачено, що подальша стабілізація державних фінансів передбачає запровадження принципу фінансової самостійності ВНЗ, насамперед шляхом законодавчого врегулювання переходу від утримання таких закладів до оплати за рахунок бюджетних коштів виключно вартості освітянських послуг за державним замовленням та надання цим закладам статусу небюджетних установ [374]. На обґрунтування думки відносно введення нових суперечливих моментів слід зазначити, що принцип фінансової самостійності передбачає перехід до самоокупності, самозабезпечення, а отже - до комерційного статусу; проте у положенні про це прямо не сказано, а запроваджено новий для цих відносин термін - "статус небюджетних установ", який вказує лише на відсутність фінансування з бюджету, а не на некомерційний статус (так само небюджетними установами можна визнати торгово-промислові палати, товарні біржі, релігійні організації, недержавні ВНЗ та ін.).

Наступною азійською країною, що досягла значного економічного розвитку, є Південна Корея. І багато в чому економічні успіхи було досягнуто за активної участі НЗ та інших суб'єктів сфери освіти.

Початок сучасного розвитку системи освіти (зокрема вищої) у Республіці Корея було закладено у кінці 1940-х років. На той час у країні з 30-мільйонним населенням було усього близько 2-х тисяч осіб з університетським дипломом, отриманим, як правило, за кордоном [508].

У зв'язку з майже повною відсутністю у Південній Кореї ресурсів крім людських, урядом країни було зроблено ставку на них. Статус Міністра у справах науки і технологій було піднято до рівня Віце-прем'єра, а інвестиції у розвиток науки та інновацій у 2004 році досягли $ 19 млрд., що за даними Міжнародного телекомунікаційного союзу вивело країну на перше місце за рівнем розвитку цифрових технологій. Такому прориву сприяла наявність фахівців високої кваліфікації. Пересічний корейський працівник має 2-3 вищі освіти та кілька дипломів про проходження різних курсів [83]. А отже, послуги південнокорейських НЗ є затребуваними. Тому дослідження правового регулювання їх діяльності може бути цікавим для вітчизняних НЗ.

У Південній Кореї система освіти складається із шестирічного навчання у початкових класах, трирічного - у середніх та трирічного у старших класах. Повний курс університету становить 4 роки, а коледжів - від 2-х до 4-х років. Склад ВНЗ Південної Кореї складають професійно-технічні коледжі з 2-3-річним навчанням, коледжі та університети з чотирьохрічною програмою навчання (6 років навчаються у медичних і стоматологічних коледжах), педагогічні університети з чотирирічним навчанням, духовні семінарії і теологічні коледжі, а також аспірантури [510]. Дещо відмінну класифікацію типів ВНЗ Південної Кореї наводить А.Н. Ланьков: 5 типів ВНЗ складають (не рахуючи військові і релігійні): університети, коледжі, вчительські інститути, відкриті університети та заочні університети [274].

Особливістю сфери освіти Південної Кореї є широке застосування інформаційних технологій: Південна Корея стала другою країною у світі після Сінгапуру, яка повністю забезпечила усі школи комп'ютерами та доступом до Інтернету [510]. У кожній із 10064 шкіл, у т. ч. у селах та на віддалених островах, учні мають доступ до Інтернету. Комп'ютери приєднано до локальної мережі у кожному класному кабінеті. Крім цього, персональні комп'ютери отримали 340 тисяч вчителів [509].

На сьогодні за рівнем освіченості населення Південна Корея посідає одне із перших місць у світі. І це при тому, що при населенні близько 49 млн. осіб (приблизно як і в Україні) у Південній Кореї нараховується 419 ВНЗ, у яких навчається 3 млн. 55 тисяч студентів, працює 66 тисяч 862 викладачі [83]. І порівняємо із ситуацією в Україні, де на приблизно таку саму кількість населення більше ніж 1000 ВНЗ надають найчастіше вищу освіту одній людині за однією спеціальністю і то далеко не всім. Виходить, що інтенсивність роботи корейських ВНЗ є у рази більшою від інтенсивності роботи українських ВНЗ.

Крім цього, наявність відносно невеликої кількості ВНЗ у Південній Кореї пов'язана у т. ч. і з запровадженою Міністерством освіти цієї країни новою системою рейтингу університетів. За підсумками атестації ВНЗ отримують статус відмінних (90 та більше балів), добрих (80 та більше балів), акредитованих (70 балів та більше), а решта - неакредитованих. Оцінка якості проводиться за кількома напрямами, включаючи наукову роботу, співвідношення кількості викладачів та студентів, матеріальну базу, фінансову спроможність. Університети, що займуть більш високі позиції, отримають додаткову фінансову підтримку уряду, а їх випускникам буде простіше знайти роботу або вступити до аспірантури [509].

Особливістю сфери освіти у Південній Кореї є розвиненість електронних систем навчання і відповідного законодавства. До складу останнього належать закони "Про розвиток професійної освіти і тренінгів" 1997 року; "Про безперервну освіту" 1999 року; "Про управління знаннями й інформаційними ресурсами" 2000 року; "Про розвиток індустрії e-learning (електронного навчання)" 2004 року; "Про розвиток у сфері використання цифрового он-лайн контенту" 2006 року; "Про авторське право" (внесення додатків) 2007 року; "Про нерозголошення освітньої інформації" 2007 року. На основі цього та іншого законодавства на ринку електронних освітніх послуг працюють 756 компаній-провайдерів електронного навчання, а 38 найбільш успішних серед них щорічно отримують більш ніж $ 10 млн. чистого прибутку. При цьому економія коштів на навчання у державному секторі від використання електронного навчання склала 26 %. У країні більш ніж 88,3 % університетів використовують засоби дистанційного електронного навчання, а 17 університетів є електронними, більш ніж 400 тисяч слухачів навчаються в електронному середовищі віртуальних університетів. Усі міські органи влади практикують використання електронного навчання своїх працівників [551].

Управління сферою освіти здійснює Міністерство освіти. У провінціях та містах з особливим статусом утворено ради з питань освіти, які функціонують як представницькі органи. Ці ради мають своїх представників у кожному повіти та місті, які відповідають за діяльність початкових та середніх шкіл. Уряд дає їм рекомендації з основних напрямів політики у галузі освіти і надає фінансову допомогу. Особливістю управління сферою освіти у Південній Кореї є високий рівень фінансування, яке постійно поступово збільшується і в середньому складає 19,25 % усіх державних витрат [509]. В іншому джерелі вказується, що у Республіці Корея на цілі освіти припадає більш ніж 20 % державних витрат, і через це підтверджується правило ХХ-ХХІ століть: сучасні технологічні революції неможливі без серйозних інвестицій в освіту (в СРСР, повоєнній ФРН, Японії, частково Італії, Кореї за нарощуванням інвестицій в освіту слідує промисловий та економічний підйом взагалі) [519].

Наступною країною, правове регулювання надання послуг у сфері освіти в якій може бути корисним для запозичення Україною, є Сінгапур. Чисельність населення цієї країни приблизно дорівнює чисельності населення Донецької області, що є зручним для порівняння. Раніше у роботі зазначалося, що Сінгапур є першою країною у світі, що спромоглася повністю забезпечити персональними комп'ютерами з доступом до Інтернету кожного школяра.

Сінгапур тривалий час був колонією Англії. Через це навчання у країні проводиться двома мовами - китайською та англійською. І завдяки своєму минулому Сінгапур запозичив до системи освіти багато прогресивного із досвіду європейських країн. При цьому це все відбулося протягом ХХ століття. Університетська освіта з'явилася лише у 1905 році із заснуванням Медичного коледжу. У 1929 році було засновано Рафлз коледж, у складі якого були гуманітарний факультет та факультет точних наук. Заснований у 1949 році Сінгапурський університет включив до свого складу Медичний коледж та Рафлз коледж [502]. Отримавши незалежність у 1965 році, Сінгапур з низьким рівнем освіти мав велику корумпованість влади. Вважалося, що корупція є частиною азійського способу життя. Новий уряд ефективно різними методами боровся із корупцією. У т. ч. було закладено у різні програми, що вища може сприяти зменшенню рівня злочинності і корупції, а також асоціюватися зі здоровим способом життя і поліпшенням стану здоров'я людей. Після проведення ряду заходів та реформ у сфері освіти в 1960-1970 роках Сінгапур вийшов на одне із перших місць у світі за рівнем та якістю навчання й освітніх послуг. До цього у країні було багато різних національних шкіл, які внаслідок реформ отримали єдині національні стандарти. Англійська мова стала обов'язковою для вивчення в усіх школах, а ВНЗ було переведено на викладання нею. Активне впровадження нових технологій, залучення молодих спеціалістів з усього світу та велика підтримка урядом країни освітньої діяльності дозволили освіті та науці продемонструвати результати віддачі [565, с.6]. На сучасному етапі глобалізації і розвитку наукомісткої економіки економічний прогрес та успіх більше не залежать від природних ресурсів, розмірів країни та її місцезнаходження, а скоріше від її спроможності примножувати добробут за посередництва застосування знань, ідей та нововведень. І саме освіта дає можливість країнам підвищувати рівень знань, новаторства і творчості. Оскільки для побудови наукомісткої економіки необхідний новий стиль мислення, у Сінгапурі було змінено систему прийому до університетів, яка дозволила відбирати студентів, спроможних обґрунтовувати висновки, логічно мислити, бути інціативними та творчими особистостями [362].

Управління сферою освіти у Сінгапурі здійснюється Міністерством освіти, яким контролюються та керуються розвиток і управління державними школами, їх фінансування, а також виконуються консультативні та контрольні функції до приватних шкіл. За посередництва Міністерства освіти у 2000 році було прийнято Закон про обов'язкову освіту, згідно з яким запроваджено обов'язкову освіту для дітей молодшого шкільного віку (за винятком осіб з обмеженими можливостями). До батьків, які не можуть забезпечити регулярне відвідування шкіл своїми дітьми, застосовуються заходи кримінального покарання. Винятки допускаються для домашнього навчання або релігійних установ з повним робочим днем. При цьому батьки повинні подати відповідну заяву до Міністерства освіти та пройти мінімальний тест [362].

Сінгапурська вища школа представлена чотирма університетами та п'ятьма політехнічними інститутами. За прикладом Японії та США багато інших країн світу сприяють створенню приватних ВНЗ. Один з чотирьох університетів Сінгапуру - Сінгапурський університет управління за своїм статутом є приватним НЗ із державним фінансуванням [565, с.6]. Складно зрозуміти як це може бути за відсутності корупції, проте держава таким чином інвестує у розвиток наукомісткої економіки.

Особливістю освітньої сфери Сінгапура є високий рівень її фінансування. Витрати на освіту зазвичай складають близько 20 % річного національного бюджету Сінгапуру [362]. Як бачимо, такий високий рівень фінансування на сьогодні є неможливим навіть для країн Європи. Державою фінансується близько 90 % вартості вищої освіти і більш ніж 90 % вартості політехнічної освіти [506]. Завдяки високому фінансуванню на сьогодні університети Сінгапуру входять до 200 найкращих ВНЗ світу та займають провідні позиції в рейтингу найкращих ВНЗ в галузі інженерії та інформаційних технологій [564]. Найпотужніший серед сінгапурських ВНЗ - Наньянгський технологічний університет (Nanyang Technological University) у рейтингу 500 найкращих ВНЗ світу за 2008 рік посів 77 місце (з країн СНД у рейтингу було представлено лише Університет імені М. Ломоносова - 183 місце); з його стін вийшло 11 лауреатів Нобелівської премії [565, с.6]. Цей ВНЗ було засновано у 1955 році як приватний з китайською мовою викладання. У 1980 році ВНЗ стає державним, а з 1981 року викладання переходить на англійську мову. В університеті навчається близько 30 тисяч студентів (на програмах здобуття освітнього рівня бакалавр - 21 тисяча студентів; на рівнях магістра та на здобуття наукового ступеня доктора філософії (Ph. D.) - 9 тисяч студентів.). В університеті працює 4,5 тисяч співробітників, серед яких 2700 співробітників - викладачів та дослідників, є громадянами із більш ніж 55 країн світу. Університет експортує освітні послуги, оскільки серед студентів, що здобувають освітній рівень бакалавра,20 % є громадянами інших країн, а серед студентів, які здобувають рівень магістра або ступінь доктора філософії - таких осіб 60 % [565, с.6]. Університет складається з 4 коледжів, 12 шкіл, 3 незалежних підрозділів (школи міжнародних відносин; Національного інституту освіти; Сінгапурської обсерваторії). До структури управління належать Рада опікунів, кураторів (Boards of Trustees), до складу якої входять управлінці та директори великих міжнародних компаній, чисельністю 18 осіб включаючи голову Ради. Безпосереднє управління поточною діяльністю ВНЗ здійснює адміністрація, а кожен коледж має власного декана, а кожна школа - свого голову [565, с.6]. Зараз університети мають сучасні корпуси із різним дизайном, навчальні аудиторії, потужні лабораторії, стадіони, басейни, їдальні, гуртожитки, в яких працюють викладачі і студенти [565, с.5].

На сьогодні 25 % випускників найпотужніших ВНЗ країни - Національного університету Сінгапуру та Наньянгського технологічного інституту вивчають інженерну справу. Цей показник є вищим, ніж у середньому у країнах - учасниках ОЕСР (15 %). А частка студентів, які вивчають природничі науки й інженерну справу, складає 48 % від загальної їх кількості. Завдяки цьому Сінгапур розгорнув рекламну кампанію із залучення іноземних студентів і почав вважатися містом - освітнім центром в азійському регіоні [66]. Але і на цьому Сінгапур зупинятися не має наміру. Після забезпечення власних громадян якісними освітніми послугами робиться спроба експортувати ці послуги іноземним студентам. Країна намагається стати глобальним освітнім епіцентром, для чого урядом вкладено мільйони доларів США в утворення міцної освітньої мережі в регіоні Південно-Східної Азії.

Уряд розраховує у 2012 році залучити не менше 150 тисяч іноземних студентів, які орієнтовно дадуть не менш ніж $ 2,2 млрд. прибутку, і тим самим забезпечать зростання ВВП Сінгапуру не менш ніж на 5 %¹¹ студент з іншої країни, що навчається за власний рахунок, сплачує за навчання утричі більше, ніж громадянин Сінгапуру. У випадку його зобов'язання пропрацювати у компаніях Сінгапуру три роки - плата буде вище в 1,5 рази у порівнянні з громадянами Сінгапуру. У середньому річна плата для титульних громадян складає 20 тис. доларів США. Проте 80 % цієї суми сплачує держава. Таким чином здійснюється підтримка інновацій за рахунок створення нових знань, створення умов і забезпечення доступу до глобальних джерел знань та використання цих знань виходячи із місцевих умов, а також внеску освіти у формування людського капіталу шляхом підготовки висококваліфікованої робочої сили - вчених, спеціалістів, керівників, вчителів тощо [565, с. 6]. [49]. Зрозуміло, що в умовах українських реалій такі показники у вітчизняних ВНЗ можуть з'явитися мінімум за кілька років. І це буде можливим за умови попереднього вкладення значних коштів у сферу освіти України. У Сінгапурі лише на утворення Фонду венчурного капіталу технопідприємництва було витрачено $ 1 млрд. [66].

Наступною особливістю є чіткий розподіл ВНЗ Сінгапуру за ОКР. Так, крім університетів у Сінгапурі працюють п'ять політехнічних інститутів. Останні на відміну від університетів готують лише фахівців інженерних спеціальностей лише ОКР "бакалавр", не займаються науково-дослідною роботою і є значно меншими (12-16 тисяч студентів) [565, с.6].

Отже, виявляється, що абсолютними лідерами у питаннях розвитку сфери освіти на сьогодні є країни Південно-Східної Азії: Японія, КНР, Південна Корея та Сінгапур. При цьому рівень зростання найбільший у двох останніх країнах. І виходячи з приблизно однакової кількістю громадян України та Південної Кореї, великих областей України і Сінгапуру досвід цих країн можливо використовувати Україною та її областями. Спільною рисою у правовому регулюванні надання послуг у сфері освіти названих країн Південно-Східної Азії є визначення обов'язковою загальної освіти (часто із застосуванням кримінальної відповідальності до батьків та опікунів); високий рівень комп'ютеризації у навчальному процесі, застосування технологій дистанційного навчання; високий рівень фінансування освітньої сфери; спрямованість на залучення до навчання іноземних студентів; фінансова підтримка власних громадян (підданих у Японії), які досягають високих результатів у навчанні; висока інтенсивність освітніх послуг (багато людей отримують вищу освіту за 2-3 спеціальностями і навчаються протягом усього життя); тісний зв'язок між роботодавцями і НЗ у частині фінансування першими других, надання місць проходження практики, забезпечення першим робочим місцем, сприйняття другими побажань перших щодо предметів та курсів, які повинні засвоїти випускники; постійне проходження підвищення кваліфікації працівниками усіх рівнів. Особливістю Японії є замкненість власної сфери освіти і майже повна відсутність іноземних викладачів. У трьох інших названих країнах залучаються на постійну роботу або в якості сумісників, для чого держава та спеціальні фонди виділяють великі грошові кошти. У Японії оплата праці викладачів майже не залежить від рівня НЗ та ОКР, який надають ВНЗ, однак переважна більшість викладачів щорічно отримує високі премії і доплати за десятками різних критеріїв. У трьох інших названих країнах оплата праці напряму залежить від рівня НЗ, у якому вони працюють, зокрема у КНР існує викладацький ценз, який передбачає наявність викладачів 7 категорій. Загальною особливістю чотирьох названих країн Південно-Східної Азії у порівнянні з Україною є наявність оптимальної кількості ВНЗ. Вони знаходяться і в приватній, і в державній формі власності і підтримуються державами пропорційно досягнутим результатам, основним із яких є вихід ВНЗ на рівень провідних ВНЗ світу. Вважаємо доцільним взяти на озброєння МОНмолодьспорт та іншим адміністративним органам України позитивних рис, наявних у законодавстві Японії, КНР, Південної Кореї та Сінгапуру, а також у практиці їх застосування при розробці й реалізації механізмів реформування сфери освіти України.

5. Напрями удосконалення українського законодавства про надання послуг у сфері освіти за рахунок прогресивного зарубіжного досвіду

Зарубіжне адміністративне законодавство, яким регулюються процеси надання послуг у сфері освіти, та практика його застосування може визначити напрями удосконалення відповідного українського законодавства.

Видається, що позитивною практикою у діяльності НЗ європейських країн є контроль за нею як державних органів, так і місцевих територіальних громад і підприємств та корпорацій - роботодавців. Європейський досвід, у т. ч. і німецький, підказує, що саме об'єднання роботодавців (у ФРН - торгово-промислові і ремісничі палати) покладають на себе основне навантаження із залучення школярів до системи професійної освіти [279, с.53]. А підприємницькі об'єднання ФРН покладають на себе відповідальність за організацію і зміст професійної освіти, за запровадження освітніх інновацій [279, с.54]. Відповідальність за організацію юридичної освіти вже протягом багатьох десятиліть розділяють у ФРН університети і держава (при цьому за прорахунки та завдані збитки керівник НЗ ФРН відшкодовує збитки у повному обсязі, що спонукає його діяти законно, в інтересах працедавця і його власника [630, s.247]). З боку держави в організації юридичної освіти беруть участь власне держава і 16 федеральних земель. З боку університетів цим займаються 42 юридичні факультети: з них - 41 державний і 1 - приватний (Bucerius Law School у Гамбурзі). Розподіл функцій у цій сфері між державою й університетами проводиться на чотирьох рівнях: