Правовое регулирование избирательного процесса

Формами поддержки инициативы выдвижения кандидата (списка кандидатов) являются сбор подписей и внесение избирательного залога. Сбор подписей является универсальной формой, т.е. используется при проведении любых выборов. Внесение избирательного залога возможно только в том случае, если это предусмотрено Федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации, регламентирующим конкретный вид выборов.

Подписи избирателей в поддержку выдвинутых кандидатов (списков кандидатов) собираются в количестве, определяемом федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 43 Избирательного кодекса Белгородской области при выборах депутатов Белгородской областной Думы по одномандатным избирательным округам могут собираться подписи избирателей в количестве 2-х процентов от числа избирателей, зарегистрированных в избирательном округе.

Федеральным законом РФ «Об основных гарантиях…» предусматривается возможность установления федеральным законом квоты на сбор подписей избирателей на территории субъекта Российской Федерации при проведении выборов в федеральные органы государственной власти. Сбор подписей осуществляется посредством внесения подписей избирателей в подписные листы. Форма подписного листа устанавливается законом о соответствующих выборах. В подписном листе указываются биографические данные кандидата (при этом Федеральный закон РФ «Об основных гарантиях…» требует обязательного указания на неснятую и непогашенную судимости и наличие гражданства иностранного государства, в случае если они имеются у кандидата), каким способом выдвинут кандидат.

Избиратель, ставящий подпись, указывает в подписном листе свою фамилию, имя, отчество, год рождения (а в возрасте 18 лет - дополнительно день и месяц рождения), адрес места жительства, серию и номер паспорта или заменяющего его документа и дату его выдачи, а также дату внесения подписи. Данные об избирателях, ставящих свою подпись в подписном листе, могут вноситься лицом, собирающим подписи, но не иначе как рукописным способом.

В случае, если кандидат дал согласие на свое выдвижение в избирательном округе нескольким инициаторам, каждый инициатор (избиратель, группа избирателей, избирательное объединение, избирательный блок) собирает необходимое количество подписей. Суммирование подписей, собранных в поддержку одного кандидата разными инициаторами выдвижения, не допускается.

Избирательный залог является формой поддержки инициативы выдвижения кандидата (списка кандидатов), которую вместо сбора подписей может выбрать кандидат, избирательное объединение (блок) в случае, если такая возможность предусмотрена Федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации. Его размер не может составлять более 15 процентов от устанавливаемого этим законом предельного размера расходования средств избирательного фонда соответственно кандидата, избирательного объединения (блока). Согласно ст. 97 Избирательного кодекса Белгородской области избирательный залог для кандидата в губернаторы области равен 3750-кратному минимальному размеру оплаты труда, установленному федеральным законом на день официального опубликования решения о назначении выборов. Из 4-х зарегистрированных кандидатов по выборам Губернатора Белгородской области в 2003 г. А.Т. Попков предоставил подписи, С.А. Гусев - избирательный залог, а В.П. Алтухов и Е.С. Савченко - подписи и залог. Избирательный залог вносится из средств избирательного фонда на специальный счет соответствующей избирательной комиссии.

Судьба внесенного избирательного залога различна в зависимости от количества голосов, набранных кандидатом, избирательным объединением на выборах. В случае, если зарегистрированный кандидат не избран и не набрал установленного федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации числа голосов избирателей (которое не может быть более 5 процентов от числа принявших участие в голосовании избирателей), залог перечисляется в доход соответствующего бюджета. Аналогичное максимальное число в отношении избирательных объединений (блоков), не принявших участия в распределении депутатских мандатов, которое может быть установлено в законе, составляет 3 процента.

Регистрация кандидатов (списков кандидатов). Регистрация представляет собой заключительный этап рассматриваемой стадии избирательного процесса. Регистрацию кандидата (списка кандидатов) производит избирательная комиссия, которая вправе определять результаты выборов в данном округе. Условием регистрации является представление кандидатом, избирательным объединением (блоком) перечня документов, предусмотренного соответствующим законом о выборах. Обязательными условиями регистрации в соответствии с Федеральным законом РФ «Об основных гарантиях…» являются наличие заявления о согласии баллотироваться по данному избирательному округу, а также представление подписных листов с необходимым количеством собранных подписей. Количество представляемых для регистрации подписей может превышать количество, необходимое для регистрации, не более чем на 15 процентов.

В случае если кандидат, избирательное объединение (блок) вместо сбора подписей внесли избирательный залог, представляется платежное поручение, подтверждающее данный факт. При этом факт сбора, представления подписей для регистрации не может являться основанием для отказа в регистрации в случае внесения кандидатом, избирательным объединением (блоком) избирательного залога. Таким образом, если собранных подписей оказалось недостаточно для регистрации, кандидат, избирательное объединение (блок) вправе вторично (если не истекли сроки для представления документов для регистрации) подать документы для регистрации на основании избирательного залога. Представление платежного поручения о внесении избирательного залога возможно и во время проверки достоверности подписей избирательной комиссией, до вынесения решения о регистрации (отказе в регистрации) на основании собранных подписей (также, если не истекли указанные выше сроки).

После приема документов для регистрации избирательная комиссия осуществляет проверку соответствия порядка выдвижения кандидата (списка кандидатов) требованиям федерального закона, закона субъекта Российской Федерации.

Проверка соответствия порядка выдвижения требованиям закона включает в себя обязательную проверку достоверности представленных подписей, а также проверку достоверности сведений, указанных кандидатом в своем заявлении о согласии баллотироваться, в сведениях о доходах и об имуществе, которую по представлению избирательной комиссии проводят соответствующие органы (органы внутренних дел, безопасности, налоговой службы, прокуратуры).

По запросам избирательных комиссий органы внутренних дел должны предоставить сведения о наличии у кандидатов, зарегистрированных кандидатов неснятых или непогашенных судимостей, в том числе судимости по уголовному закону иностранного государства, за деяние, признаваемое преступлением в соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации, представление в участковые избирательные комиссии сведений об избирателях, регистрируемых либо снимаемых с регистрационного учета на территориях соответствующих избирательных участков.

Федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, регламентирующим проведение выборов, предусматривается проверка достоверности подписей избирателей, представленных для регистрации. При этом проверке могут подлежать либо все представленные подписи, либо их часть, но не менее 20 процентов от необходимого для регистрации количества. В случае проведения такой выборочной проверки, проверяемые подписи определяются посредством случайной выборки (жребия). Проверке и учету не подлежат подписи, находящиеся в подписных листах, но исключенные (вычеркнутые) инициаторами выдвижения кандидата (списка кандидатов) до представления подписей в избирательную комиссию, если это ими специально отмечено.

При обнаружении среди проверяемых подписей доли недостоверных подписей (предельная величина которой не может быть установлена федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации менее 10 и более 20 процентов от количества проверенных подписей), или недостаточного для регистрации количества достоверных подписей избирательная комиссия отказывает в регистрации кандидата (списка кандидатов).

Проверка подписей осуществляется открыто и гласно. О каждом проведении проверки должны извещаться все уже представившие для регистрации подписи кандидаты, избирательные объединения (блоки), их представители вправе участвовать при проведении проверок.

Федеральный закон РФ «Об основных гарантиях…» в п. 20 ст. 38 содержит определенные требования к акту регистрации, которые обязана соблюдать соответствующая избирательная комиссия:

- в решении избирательной комиссии о регистрации кандидата, выдвинутого избирательным объединением (блоком), отмечается факт его выдвижения соответствующим объединением (блоком);

- при одновременной регистрации кандидата в списке и в одномандатном округе в решении соответствующей окружной избирательной комиссии в обязательном порядке отмечается факт регистрации кандидата и в списке кандидатов.

При проведении выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти, представительного органа местного самоуправления по мажоритарной избирательной системе кандидат может быть зарегистрирован только в одном избирательном округе (одномандатном или многомандатном).

Отказ в регистрации. Избирательная комиссия вправе отказать в регистрации кандидата (списка кандидатов).

а) отсутствие у кандидата пассивного избирательного права;

б) для кандидатов, списков кандидатов, выдвинутых политической партией, избирательным блоком, - несоблюдение требований к выдвижению кандидата, списка кандидатов, предусмотренных Федеральным законом РФ «О политических партиях»;

в) отсутствие среди документов, представленных для регистрации, документов, необходимых в соответствии с настоящим Федеральным законом РФ «Об основных гарантиях…»;

г) грубое или неоднократное нарушение запрета сбора подписей в местах, где в соответствии с законом сбор подписей запрещен, если представленные для регистрации кандидата, списка кандидатов, в поддержку инициативы проведения референдума подписи были собраны с нарушением этого запрета. Грубым нарушением указанного запрета считается сбор не менее 20 процентов от представленных для регистрации кандидата, списка кандидатов, в поддержку инициативы проведения референдума подписей в местах, где сбор подписей запрещен;

д) недостаточное количество представленных достоверных и действительных подписей избирателей, участников референдума, собранных в поддержку кандидата, списка кандидатов, инициативы проведения референдума, или превышение установленной настоящим Федеральным законом предельной величины доли недостоверных и недействительных подписей среди подписей, подвергшихся проверке (если для регистрации кандидата, списка кандидатов не внесен избирательный залог либо не представлено решение избирательного объединения, избирательного блока);

е) недостоверность сведений, представленных кандидатом в заявлении о выдвижении. Недостоверность сведений, относящихся к отдельным кандидатам, включенным в список кандидатов, может служить основанием только для исключения из списка кандидатов соответствующих кандидатов;

ж) несоздание кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, инициативной группой по проведению референдума избирательного фонда, фонда референдума (за исключением случаев, когда создание избирательного фонда, фонда референдума не обязательно);

з) использование кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком при финансировании своей избирательной кампании, инициативной группой по проведению референдума при финансировании своей деятельности по выдвижению инициативы проведения референдума, организации сбора подписей в поддержку этой инициативы, а также деятельности, направленной на получение определенного результата на референдуме, помимо средств собственного избирательного фонда, фонда референдума иных денежных средств, составляющих более 5 процентов от установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда, фонда референдума;

и) превышение кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком при финансировании своей избирательной кампании, инициативной группой по проведению референдума при финансировании своей деятельности по выдвижению инициативы проведения референдума, организации сбора подписей в поддержку этой инициативы, а также деятельности, направленной на получение определенного результата на референдуме, размера расходования из избирательного фонда, фонда референдума более чем на 5 процентов от установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда, фонда референдума;

к) превышение числа кандидатов, исключенных из списка кандидатов по заявлениям кандидатов о снятии своих кандидатур, по решению избирательного объединения, избирательного блока об исключении кандидатов из списка кандидатов (за исключением выбытия по вынуждающим обстоятельствам), а также по решению избирательной комиссии об исключении кандидатов из списка кандидатов по основаниям, предусмотренным настоящим пунктом, более чем на 25 процентов от числа кандидатов в заверенном списке кандидатов;

л) установленный решением суда факт нарушения в течение агитационного периода кандидатом, уполномоченным представителем избирательного объединения, избирательного блока, инициативной группой по проведению референдума пункта 1 статьи 56 настоящего Федерального закона (не допускается злоупотребление свободой массовой информации, использование предвыборных программ кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, выступлений кандидатов, их доверенных лиц, представителей избирательных объединений, избирательных блоков, инициативных групп по проведению референдума и иных групп участников референдума, иных агитационных материалов, содержащих призывы к насильственному захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности Российской Федерации);

м) использование кандидатом, его доверенными лицами, членом или уполномоченным представителем инициативной группы по проведению референдума преимуществ должностного или служебного положения;

н) наличие факта регистрации кандидата в другом избирательном округе на данных выборах, за исключением случая выдвижения кандидата избирательным объединением, избирательным блоком одновременно в одномандатном (многомандатном) избирательном округе и в составе списка кандидатов.

Необходимо отметить, что выше приведенный перечень оснований отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов, исключения кандидата из списка кандидатов по решению комиссии, отказа в проведении референдума является исчерпывающим.

В случае отказа в регистрации кандидата (списка кандидатов) избирательная комиссия в течение суток с момента принятия такого решения обязана выдать кандидату либо уполномоченному представителю избирательного объединения (блока), группе избирателей, избирателю, выдвинувшим кандидата, копию решения избирательной комиссии с изложением оснований отказа.

6. Предвыборная агитация

Одним из важных, политически значимых эта-пов любой избирательной кампании является предвыборная агитация. Она ведется представителями различных политиче-ских сил среди широких кругов избирателей за участие в вы-борах и голосование за или против тех или иных кандидатов, списков кандидатов на депутатский мандат, выборную долж-ность, выдвинутых в установленном законом порядке и заре-гистрированных избирательными комиссиями.

Предвыборная агитация - наиболее политизированная часть избирательной кампании. Используя различные формы предвыборной агитации, кандидаты, избирательные объеди-нения, избирательные блоки и стоящие за ними политические партии, движения, общественные объединения ведут упорную борьбу за депутатские места в законодательных (представи-тельных) органах, выборные должности в исполнительных орга-нах государственной власти и органах местного самоуправле-ния. От умело организованной агитации во многом зависит по-литическое будущее того или иного кандидата, избиратель-ного объединения, блока. Предвыборная агитация способна ока-зывать и оказывает большое влияние на умонастроения изби-рателей. Именно в этот период резко сталкиваются интересы различных политических сил, обостряется борьба за голоса из-бирателей. Поэтому предвыборная агитация - самый чувстви-тельный нерв всей избирательной кампании.

В Федеральном законе РФ «Об основных гарантиях…» предвыборной агитации посвящена глава 7, которая называется «Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах». Федеральный закон РФ «Об основных гарантиях…» определяет предвыборную агитацию как «деятельность, осуществляемую в период избирательной кампании и имеющей целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)».

Еще более широко федеральным законодатель-ством определяется агитация по вопросам референдума, кото-рая включает в себя «деятельность, осуществляемую в период кампании референдума и имеющая цель побудить или побуждать участников референдума поддержать инициативу проведения референдума либо отказаться от такой поддержки, голосовать либо отказаться от голосования на референдуме поддержать либо отвергнуть вынесенный на референдум вопрос».

Однако столь широкий подход к определению понятия «предвыборная агитация», а равно и понятия «агитация по воп-росам референдума», следует признать неудачным, так как он позволяет квалифицировать как предвыборную агитацию, аги-тацию по вопросам референдума любую деятельность, имею-щую целью побудить или побуждающую граждан к участию в выборах, референдуме, призывы к выполнению ими своего гражданского долга, в том числе и исходящие от избиратель-ных комиссий, или отказаться от голосования на выборах, ре-ферендуме, то есть бойкотировать их.

Между тем подобные действия противоречат демократи-ческим принципам устройства государства, конституционным правам граждан участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, а также участвовать в референ-думе (ст. 32 Конституции Российской Федерации). Более того, деятельность граждан, организаций, имеющая целью воспре-пятствовать гражданину свободно осуществлять свои избира-тельные права либо право участвовать в референдуме, при-знается административным правонарушением, а если эти действия соединены с подкупом, обманом, применением насилия либо угрозой его применения, уничто-жением имущества или угрозой уничтожения имущества - пре-ступлением (ст. 141 УК Российской Федерации) (Подход А.В. Иванченко).

Имея в виду эти обстоятельства, избирательные комиссии и правоохранительные органы на практике не воспринимают призывы, побуждающие граждан к участию в выборах или отказаться от участия в них, как предвыборную агитацию. Исходя из назначения, смысла и природы инсти-тута предвыборной агитации, таковой следует признать лишь деятельность, имеющую целью побудить или побуждающую избирателей к голосованию за тех или иных кандидатов (спис-ков кандидатов) или против них. Обоснованность такого пони-мания предвыборной агитации, в частности, подтверждается и тем, что согласно избирательному законодательству процесс предвыборной агитации начинается не с момента объявления выборов, а со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов, регистрации инициативной группы по проведению референдума и создания соответствующего избирательного фонда, фонда референдума.

Правовое регулирование. Институт предвыборной аги-тации как составная часть избирательного права и процесса регламентируется рядом законов и подзаконных актов. К ним относятся Федеральный закон РФ «Об основных гарантиях изби-рательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 2002 г., Федеральные законы «О выборах де-путатов Государственной Думы Федерального Собрания Рос-сийской Федерации» от 2002 г. и «О выборах Президента Российской Фе-дерации» от 2003 г, «О средствах массовой информации» от 1991 г., а на уровне субъектов Федерации - избиратель-ные кодексы или отдельные законы о выборах депутатов за-конодательных (представительных) органов и глав исполнитель-ных органов государственной власти, о выборах представитель-ных органов и должностных лиц органов местного самоуправ-ления. Федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации о выборах, как правило, содержат разделы (гла-вы), регламентирующие порядок и условия ведения предвы-борной агитации.

Вместе с тем отдельные субъекты Российской Федерации, например, Оренбургская область, разработали и приняли от-дельные законы о предвыборной агитации. Учитывая значи-тельную специфику и сложность процедур предвыборной аги-тации, особенно проводимую через средства массовой инфор-мации, в пользу принятия отдельных законо-дательных актов выступают некоторые ученые и практики. Тем не менее этот путь едва ли приемлем, так как может привести к неоправданному дроблению единого избирательного законо-дательства. Идею издания отдельных законов о предвыборной агитации, о финансировании избирательных кампаний трудно поддержать и с точки зрения перспектив кодификации избира-тельного законодательства, которая уже стала реальностью на уровне ряда субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что собственно законами правовая основа предвыборной агитации не исчерпывается. В связи с тем, что предвыборная агитация представляет собой весьма сложный институт, требующий более детального правового регулирования, практика пошла по пути издания Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и избирательными комиссиями субъектов федерации подзаконных нормативных актов -- инструкций, устанавливающих порядок и условия ведения предвыборной агитации через различные виды средств массовой информации.

В настоящее время действуют две инструкции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, принятые соответственно в 1995 и 1996 годах, которые регламенти-руют порядок предоставления эфирного времени на каналах Государственных телерадиокомпаний и печатных площадей в периодических печатных изданиях избирательным объединениям, избирательным блокам, кандидатам в депутаты Госу-дарственной Думы, а также кандидатам на должность Президента Российской Федерации. (Постановление ЦИК РФ «Положение о группах контроля избирательных комиссий за соблюдением участниками избирательного процесса порядка и правил проведения предвыборной агитации в средствах массовой информации при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» от 18 ноября 1995 г. Российская газета. - 1995. - № 232., «Об инструкции о порядке предоставления эфирного времени на каналах государственных телерадиокомпаний избирательным объединениям, избирательным блокам, кандидатам в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ и публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях с государственным участием» от 20 сентября 1995 г. Российская газета. - 1995. - № 188.)

Субъекты агитационной деятельности. Субъекты агитационной деятельности можно разделить на две группы:

1) общие субъекты - граждане Российской Федерации, общественные объединения, в том числе политические партии;

2) специальные субъекты - зарегистрированные кандидаты, избирательные объединения (блоки), их доверенные лица и уполномоченные представители.

Субъекты агитационной деятельности различаются по своему правовому положению в ее осуществлении.

Так, избирательное законодательство предоставляет специальным субъектам дополнительные права: право на доступ к средствам массовой информации для проведения предвыборной агитации, право выпуска агитационных печатных и аудиовизуальных материалов, право на получение от органов государственной власти и местного самоуправления содействия в организации собраний и встреч с гражданами и т.д.

В агитационной деятельности не могут участвовать члены избирательных комиссий, государственные органы и органы местного самоуправления благотворительные организации, религиозные объединения, а также лица, замещающие государственные и муниципальные должности, государственные и муниципальные служащие, военнослужащие при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей или с использованием преимуществ должностного или служебного положения.

Правоохранительные и иные органы обязаны принимать меры по пресечению противоправной агитационной деятельности, предотвращению изготовления подложных и незаконных предвыборных печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов и их изъятию, устанавливать изготовителей указанных материалов и источник их оплаты, а также незамедлительно информировать соответствующую избирательную комиссию, комиссию референдума о выявленных фактах и принятых мерах. Так, в ходе проведения выборов в городскую Думу г. Саратов органам милиции удалось оперативным путем обнаружить частную квартиру, где «черные технологии» изготовляли свою продукцию - листовки. Было обнаружено 10 тысяч экземпляров листовок с оскорбительным текстом в отношении одного из кандидатов. По заявлению одного из кандидатов в депутаты городской Думы в связи с этим было возбуждено уголовное и передано в прокуратуру. Михайлов С. «Черный пиар» в розыске // Российская газета. 2003. 21 мая.

Избирательное законодательство установило формы и виды предвыборной агитации. Агитация при проведе-нии выборов и референдумов может проводиться в следующих трех формах:

через средства массовой информации;

путем организации массовых публичных мероприятий;

путем выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов.

Этот перечень, однако, не является исчерпывающим, агита-ция может проводиться и в иных, установленных законодатель-ством, формах.

Каждая из названных форм агитации имеет свою специ-фику, связанную с порядком, условиями и сроками ее прове-дения. В рамках этих форм законодательство различает виды (жанры) предвыборной агитации. Так, массовые меро-приятия могут проводиться в виде предвыборных собраний и встреч с избирателями, публичных предвыборных дебатов и дискуссий, митингов, уличных шествий, демонстраций, иных мероприятий. Агитация с использованием средств массовой информации может реали-зовываться в виде выступления, интервью, пресс-конферен-ции, предвыборных дебатов, «круглого стола», «горячей ли-нии», политической рекламы, показа телеочерков, видеофиль-мов о кандидате. Агитационные печатные материалы могут изготавливаться и распространяться в виде листовок, плака-тов, письменных обращений к избирателям, брошюр, букле-тов и другой печатной продукции. Аудиовизуальные агитаци-онные материалы без использования средств массовой информации применяются срав-нительно редко.

В инструкциях Центральной избирательной комиссии Рос-сийской Федерации раскрывается содержание различных ви-дов (жанров) предвыборной агитации, осуществляемых через средства массовой информации:

- выступление - личное обращение (монолог) кандидата, представителя избирательного объединения, избирательного блока, инициативной группы избирателей к избирателям с из-ложением предвыборной программы, если оно происходит вне рамок других видов предвыборной агитации;

- интервью - ответы кандидатов, представителей избира-тельных объединений, других субъектов агитационной деятель-ности на вопросы, заданные им журналистами в ходе личной встречи;

- пресс-конференция - изложение кандидатом, предста-вителем избирательного объединения, блока, инициативной группы избирателей своей предвыборной программы перед пред-ставителями средств массовой информации, включая ответы на вопросы журналистов;

- предвыборные дебаты - публичный обмен мнениями двух и более кандидатов, представителей избирательных объедине-ний, блоков инициативных групп избирателей по широкому кругу общественно значимых проблем, решение которых прелагается в соответствующих предвыборных программах;

- «горячая линия» - ответы кандидатов, представителей из-бирательных объединений, блоков, инициативных групп изби-рателей на вопросы телезрителей, радиослушателей, задаваемые ими в прямом эфире;

- «круглый стол» - обмен мнениями, вопросами, ответами между кандидатами, представителями избирательных объеди-нений, блоков, инициативных групп избирателей и представителями средств массовой информации, телезрителями, радиослушателями, читателя-ми в рамках проводимых агитационных мероприятий; политическая реклама - распространяемая участниками избирательного процесса через средства массовой информации информация о кандида-тах, избирательных объединениях, блоках, с использованием средств и приемов, отличающих рекламные материалы от дру-гих видов и жанров информации (преобладание эмоционального воздействия над смысловым, броскость, лаконизм, повторяемость), с целью формирования общественного мнения как за, так и против тех или иных кандидатов, избирательных объе-динений, блоков.

Инструкциями Центральной избирательной комиссии Российской Федерации установлены определенные ограничения к применению политической рекламы как вида предвыборной агитации в средствах массовой информации. Так, политическая реклама, распространяемая на каналах общероссийских и региональных государственных телерадиокомпаний, в периодических печатных изданиях «должна быть узнаваема, то есть содержать четкое указание, в интересах какого кандидата, избирательного объединения, она распространяется. Эфирное время, печатная площадь, предоставляемые под политическую рекламу, не должны превышать 10 процентов выделяемого данному избирательному объединению, блоку, кандидату в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ общего эфирного времени, печатной площади.

Аналогично решен вопрос применительно к выборам Президента Российской Федерации. Эфирное время, предо-ставляемое кандидату на должность Президента Российской федерации для политической рекламы, не должно превышать 10 процентов от выделенного ему общего бесплатного и платного эфирного времени, а для избирательного объединения, инициативной группы избирателей - 10 процентов от общего штатного эфирного времени. Газетная (журнальная) площадь, предоставляемая кандидату, избирательному объединению, инициативной группе избирателей для тех же целей, не дол-жна превышать 10 процентов выделяемой им общей печатной площади.

Ограничения, касающиеся эфирного времени и размера печатной площади, связаны со спецификой этого жанра пред-выборной агитации и имеют целью оградить избирателей от излишнего прессинга рекламных материалов.

Ответственность за соблюдение требований, предъявляе-мых к распространению политической рекламы, несут канди-даты и другие субъекты агитационной деятельности, а также соответствующая телерадиокомпания, редакция периодического печатного издания.

Кандидаты и другие субъекты агитационной деятельности вправе самостоятельно определять форму, вид, характер и содержание своей предвыборной агитации, соблюдая при этом требования законодательства о выборах и средствах массовой информации. Изменение текста агитационного материала редакцией средств массовой информации без согласо-вания с автором не допускается.

На практике часто возникают вопросы, связанные с пра-вами депутатов представительных органов государственной власти и местного самоуправления на ведение предвыборной агитации. Вопрос не простой. Депутаты не признаются ни госу-дарственными, муниципальными служащими, ни должностными лицами, за исключением тех из них, которые на постоянной основе входят в состав руководства представительного органа, его палат, комитетов и комиссий. Последние признаются ли-цами, замещающими государственные и муниципальные дол-жности категории «А», следовательно, согласно избиратель-ному законодательству, могут вести агитацию только в свобод-ное от исполнения должностных обязанностей время (отпуск, выходные и праздничные дни, иные дни отдыха). Другие же депутаты не имеют правовых преград на ведение предвыбор-ной агитации в любое время.

Неоднозначно трактуется и вопрос относительно права на ведение предвыборной агитации лицами, представляющими военные, благотворительные и религиозные организации. Хотя закон и установил запрет на ведение агитации этими организа-циями, тем не менее логично предположить, что он распро-страняется и на лиц, представляющих эти организации.

Следует отметить еще одно ограничение, связанное с освещением выборов. Журналисты, другие творческие работ-ники, а также должностные лица средств массовой информации, являющиеся кандида-тами либо доверенными лицами кандидатов, не вправе уча-ствовать в освещении избирательной кампании через средства массовой информации.

Достаточно сложно и неоднозначно решен вопрос о сро-ках предвыборной агитации. Предвыборная агитация начинает-ся со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов, регистрации инициативной группы по проведению референдума и создания соответствующего избирательного фонда, фонда референдума и пре-кращается в ноль часов за сутки до дня голосования. В эти же сроки может вестись предвыборная агитация в негосударствен-ных средствах массовой информации, которые не обязаны бесплатно предоставлять спе-циальным субъектам агитационной деятельности эфирное вре-мя и печатные площади.

Однако эта норма не распространяется на государствен-ные, муниципальные и приравненные к ним средства массовой информации (средства массовой информации, име-ющие льготы по уплате налогов и обязательных платежей по сравнению с другими средствами массовой информации). В средствах массовой информации этой категории предвыбор-ная агитация начинается по завершении регистрации кандида-тов (списков кандидатов), жеребьевки между кандидатами, избирательными объединениями, блоками на предмет распре-деления эфирного времени, печатной площади и утверждения избирательной комиссией графика предоставления кандидатам, избирательным объединениям, блокам бесплатного эфирного времени, печатной площади и прекращается в ноль часов за сутки до дня голосования. Такое изъятие из общих сроков аги-тации вызвано необходимостью обеспечить равные условия доступа всех кандидатов, избирательных объединений, блоков к электронным и печатным средствам массовой информации.

Конкретные отрезки времени для агитационных выступ-лений в государственных, муниципальных и приравненных к ним средствах массовой информации должны устанавливаться в федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, регламентирующих порядок проведения выборов в представительные и исполни-тельные органы государственной власти и местного самоуп-равления. Эти отрезки времени, как правило, не могут быть менее 30 календарных дней.

Предвыборная агитация во всех других формах, не свя-занных с использованием государственных, муниципальных и приравненных к ним средствах массовой информации, может вестись в рамках общих сро-ков предвыборной агитации, то есть со дня регистрации кан-дидата (списка кандидатов) до ноля часов дня, предшествую-щего дню выборов.

При проведении повторного голосования (голосования по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов из-бирателей) предвыборная агитация возобновляется со дня офи-циального опубликования решения соответствующей избира-тельной комиссии о назначении повторного голосования и пре-кращается в ноль часов за сутки до дня повторного голосова-ния. В этих случаях порядок и условия проведения кандидата-ми предвыборной агитации через средства массовой информации регламентируется соот-ветственно к уровню проводимых выборов в инструкциях Цен-тральной, региональной или муниципальной избирательной комиссии.

Конкретные даты и время выхода в эфир кандидаты вправе определять по взаимному согласованию, оформленному в пись-менном виде, оригинал которого представляется непосредствен-но в телерадиокомпанию, а копия - в Центральную избира-тельную комиссию Российской Федерации в течение двух дней с момента опубликования решения о назначении повторного голосования. Если взаимное согласие было достигнуто, канди-даты не лишаются права на получение бесплатного эфирного времени в установленном Инструкцией порядке. В этом случае Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации проводится жеребьевка между представителями кандидатов, утверждается график предоставления эфирного времени не позднее, чем соответственно за 10 и 9 дней до дня повторного голосования.

Предоставление бесплатной и платной печатной площади для агитационных целей в случае проведения повторного голо-сования указанными документами не предусмотрено.

В день выборов и в предшествующий ему день любая пред-выборная агитация запрещается. Агитационные печатные ма-териалы, ранее вывешенные (расклеенные) в установленном законом порядке, сохраняются в день голосования на прежних местах на расстоянии 50 метров.

Со сроками агитации тесно связаны и запретительные нормы, согласно которым в течение пяти дней до дня голосо-вания, а также в день голосования опубликование в средствах массовой информации ре-зультатов опросов общественного мнения, прогнозов результа-тов выборов и референдума, иных исследований, связанных с выборами и референдумом, не допускается. За нарушение правил проведения предвыборной агитации средства массовой информации несут ответственность в установленном законом порядке.

Согласно Федеральному закону РФ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона РФ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в закон «О средствах массовой информации» были внесены изменения следующего содержания: «если в период избирательной кампании, кампании референдума после вступления в силу решения суда о привлечении главного редактора или редакции радио- и телепрограммы, периодического печатного издания, иной организации, осуществляющей выпуск средства массовой информации к административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах этот главный редактор или эта организация допустит повторное нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, а в случае, если продукция средства массовой информации предназначена для распространения на территории субъекта Российской Федерации, также избирательная комиссия соответствующего субъекта Российской федерации вправе обратиться в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий регистрацию средств массовой информации, с представлением о приостановлении выпуска средства массовой информации, использованного в целях совершения указанных нарушений». ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 8 июля. Данная норма законодательства направлена на урегулирование процесса проведения предвыборной агитации с помощью средств массовой информации и на недопущение нарушения правил проведения предвыборной агитации.

Порядок и условия проведения. Порядок предоставления эфирно-го времени и печатной площади зарегистрированным кандида-там, избирательным объединениям, избирательным блокам и инициативным группам избирателей в настоящее время регу-лируется избирательными законами и принятыми в их развитие инструкциями избирательных комиссий. Федеральный за-кон РФ «Об основных гарантиях…» ус-танавливает лишь наиболее общие условия доступа субъектов агитационной деятельности к средствам массовой информации, относя детальное регули-рование порядка предоставления эфирного времени и печат-ной площади для предвыборной агитации к предмету отдель-ных федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, посвященных выборам конкретных законодатель-ных (представительных), исполнительных органов государствен-ной власти и местного самоуправления. Действующие же фе-деральные законы и региональные законы о выборах еще не приведены в соответствие с указанным Федеральным законом. Поэтому в настоящее время более полный порядок и условия использования средств массовой информации в целях предвыборной агитации остаются не урегулированными на уровне закона.

Федеральный закон «Об основных гарантиях…» очерчивает круг средств массовой информации, которые обязаны обес-печить равные возможности для проведения предвыборной аги-тации зарегистрированным кандидатам, избирательным объе-динениям, блокам, инициативным группам по проведению ре-ферендума и, в частности, предоставить им для этих целей бесплатное эфирное время, печатную площадь на равных ус-ловиях. К ним отнесены средства массовой информации, учредителями (соучредителями) которых являются государственные или муниципальные орга-ны, организации, учреждения либо которые финансируются полностью или частично за счет средств соответствующего бюджета (федерального бюджета, бюджета субъекта Россий-ской Федерации, местного бюджета) или средств органов мес-тного самоуправления, а также средства массовой информации, которые имеют льготы по уплате налогов и обязательных платежей по сравнению с другими средствами массовой информации. Конкретный перечень телерадиокомпаний и пе-риодических печатных изданий, обязанных предоставлять эфир-ное время и печатную площадь под агитационные материалы, публикуется соответственно Центральной избирательной ко-миссией Российской Федерации, избирательной комиссией субъекта Российской Федерации, муниципальной избиратель-ной комиссией по представлению соответствующих исполни-тельных органов государственной власти, вырабатывающих государственную политику в области средств массовой информации (Федеральной службы России по телевидению и радиовещанию, Государственного комитета Российской Федерации по печати и их местных орга-нов), в срок, определенный соответствующим избирательным законом либо инструкцией избирательной комиссии, как пра-вило, не позднее чем на десятый день после официального опубликования решения о назначении выборов.

Иные средства массовой информации, не вошедшие в указанные перечни, назовем их негосударственными, участвуют в предвыборной агитации на факультативной основе. В частности, они вправе на дого-ворной основе предоставить эфирное время и печатную пло-щадь заинтересованным субъектам агитационной деятельно-сти. Однако оплата этих услуг должна осуществляться на рав-ных условиях исключительно через соответствующие избира-тельные фонды.

Государственные, муниципальные и приравненные к ним средства массовой информации также вправе предоставлять эфирное время, печатную площадь заинтересованным субъектам агитационной деятель-ности на платной основе.

Любые средства массовой информации, предоставляющие свои услуги на договор-ной (платной) основе, обязаны декларировать (опубликовать) размер оплаты за предоставляемое эфирное время, печатную площадь в сроки, установленные избирательным законом, ин-струкцией, как правило, не позднее чем через 20 дней до дня официального опубликования решения о назначении вы-боров.

Общий объем бесплатного эфирного времени, выделяемо-го каждой общероссийской телерадиокомпанией для проведе-ния агитации на выборах в федеральные органы государствен-ной власти, должен быть не менее одного часа, каждой реги-ональной телерадиокомпанией - не менее 30 минут в рабочие дни, а в случае, если общее время вещания телерадиокомпа-нии составляет менее двух часов, - не менее одной четвертой общего объема времени вещания. Такой же объем времени - 30 минут либо не менее одной четвертой общего объема вре-мени вещания - региональные телерадиокомпании обязаны выделить для агитации при проведении выборов в органы госу-дарственной власти субъектов Российской Федерации.

Общий минимальный размер печатных площадей и соот-ношение в нем частей, предоставляемых на бесплатной и плат-ной основе для размещения агитационных материалов канди-датам, избирательным объединениям, избирательным блокам и инициативным группам государственными, муниципальными и приравненными к ним периодическими печатными изданиями, определяется федеральными конституционными законами, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Пока такие законы в новой редакции не приняты, поэтому объемы печатных площадей на агитационные цели не установлены.

Специализированные печатные издания (детские, техни-ческие, научные и др.) могут отказаться публиковать какие бы то ни было агитационные материалы при условии их полного неучастия в избирательной кампании, в референдуме в какой бы то ни было форме. Нормы о выделении печатных площадей на бесплатной, а равно и на платной основе не распространя-ются на периодические печатные издания, учрежденные за-регистрированными кандидатами, избирательными объедине-ниями, блоками, инициативными группами по проведению ре-ферендума, а также входящими в избирательные блоки обще-ственными объединениями. Издания, учрежденные органами государственной, судебной власти и органами местного само-управления исключительно для публикации их официальных сообщений и материалов нормативных и иных актов, в пред-выборной агитации не участвуют.

Но вернемся к порядку распределения и использования бесплатного эфирного времени, предоставляемого телерадио-компаниями. Оно должно приходиться на период, когда теле- и радиопередачи собирают наибольшую аудиторию. Обычно для агитации выделяются отрезки времени между 7 и 10, 18 и 23 часами по местному времени. Не менее одной трети общего объема бесплатного эфирного времени, выделяемого данной телерадиокомпанией, отводится для проведения кандидатами, избирательными объединениями, блоками совместных меро-приятий общего характера: предвыборных дебатов, дискуссий, «круглых столов» и так далее. Отказ кандидата, избирательно-го объединения, блока от совместных агитационных мероприя-тий не влечет увеличения объема предоставляемого им бес-платного эфирного времени.

Оставшаяся часть (две трети) предоставляемого телера-диокомпанией бесплатного эфирного времени распределяется в равных долях между соответственно зарегистрированными кандидатами, региональными группами кандидатов либо изби-рательными объединениями, избирательными блоками, заре-гистрировавшими список кандидатов. Следовательно, чем мень-ше кандидатов, избирательных объединений, блоков, тем боль-ше эфирного времени будет приходиться на каждого из них.

Конкретная дата и время выхода в эфир предвыборного агитационного материала кандидата, региональной группы кан-дидатов, избирательного объединения, избирательного блока определяется путем жеребьевки, проводимой избирательной комиссией соответствующего уровня с участием представите-лей средств массовой информации и других заинтересованных лиц. По результатам же-ребьевки избирательной комиссией утверждается график пре-доставления бесплатного эфирного времени субъектам агита-ционной деятельности, который публикуется в печати.

По такому же принципу, путем деления общего размера выделяемого периодическим печатным изданием бесплатной печатной площади на общее число кандидатов, региональных групп кандидатов либо избирательных объединений, блоков, определяется размер печатной площади, приходящейся на каждого из них. Конкретная дата публикации их агитационных материалов устанавливается жеребьевкой, проводимой между ними редакцией соответствующего периодического печатного издания в присутствии заинтересованных лиц. Редакцией же составляется график публикации агитационных материалов кандидатов и других участников агитационной деятельности. Утверждение графика избирательной комиссией не требует-ся, однако такие действия избирательной комиссии не проти-воречат закону.

Отказ телерадиокомпании, редакции периодического пе-чатного издания в предоставлении предусмотренного законом бесплатного эфирного времени, печатной площади, а также нарушение ими принципа равных условий использования средств массовой информации всеми участниками агитационной деятельности могут быть об-жалованы ими в соответствующую избирательную комиссию либо в суд.

Расходы телерадиокомпаний, редакций периодических печатных изданий, связанные с предоставлением бесплатного эфирного времени, печатной площади, покрываются за счет их текущего финансирования.

Государственные, муниципальные и приравненные к ним телерадиокомпании и периодические печатные издания обяза-ны резервировать эфирное время и печатную площадь для проведения предвыборной агитации на платной основе.

Общий объем резервируемого эфирного времени не мо-жет быть меньше общего объема бесплатного эфирного вре-мени, размера печатной площади. Размер оплаты должен быть единым для всех кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков и опубликован не позднее дня, в кото-рый начинается выдвижение кандидатов (списков кандидатов). При этом каждый зарегистрированный кандидат, региональ-ная группа кандидатов, избирательное объединение, избира-тельный блок вправе за соответствующую плату получить из общего объема зарезервированного эфирного време-ни, размера печатной площади эфирное время, печатную пло-щадь в пределах доли, полученной делением этого объема (раз-мера) на общее число кандидатов, региональных групп канди-датов либо избирательных объединений, избирательных бло-ков. Конкретная дата и время выхода в эфир, дата опубликова-ния агитационного материала определяется жеребьевкой, про-водимой телерадиокомпанией, редакцией периодического пе-чатного издания с участием заинтересованных лиц на основа-нии заявок на участие в жеребьевке. После жеребьевки заклю-чается договор между телерадиокомпанией, редакцией перио-дического печатного издания, с одной стороны, и кандидатом, иным субъектом агитационной деятельности - с другой. Опла-та эфирного времени должна осуществляться на равных усло-виях исключительно из средств избирательного фонда канди-дата, избирательного объединения, избирательного блока.

Как отмечалось выше, предвыборная агитация на каналах негосударственных телерадиокомпаний, страницах периодиче-ских печатных изданий может вестись исключительно на дого-ворной основе. Она может начинаться непосредственно после регистрации и продолжаться в рамках общих сроков предвы-борной агитации. Для проведения агитации через негосудар-ственные средства массовой информации процедура жеребьевки не требуется и все воп-росы регулируются договором, заключаемым между руководи-телем телерадиокомпании или редактором периодического пе-чатного издания и зарегистрированным кандидатом, избира-тельным объединением, избирательным блоком, зарегистри-ровавшим список кандидатов.