Характеристика полномочий президента России

2

Содержание

• Введение 3
• ГЛАВА I . Теоретические основы полномочий Президента Российской Федерации 5
• 1.1 Становление и развитие института Президента в Российской Федерации 5
• 1.2 Место и роль Президента в системе органов государственной власти Российской Федерации 12
• Глава II. Виды полномочий Президента Российской Федерации 14
• 2.1 Функции Президента РФ 16
• 2.2 Классификация и характеристика полномочий Президента РФ 17
• Заключение 33
• Литература 35

Введение

Институт президентства получил распространение во многих странах. Его введение в РФ открыло новый этап в развитии российской государственности, свидетельствует об огромных переменах, происходящих е нашей стране, переходе России к принятым в мире демократическим системам правления. Учреждение поста Президента РФ не означает одномоментного возникновения института президентства в России. Его становление -достаточно длительный процесс, требующий разработки и обоснования как теоретической концепции, так и правовых основ роли и места институте Президента РФ в государственно-правовом механизме Российской Федерации.

Поэтому тема работы является важной и актуальной. С учетом огромной роли, которую играет Президент РФ, исключительную актуальность приобретает задача детальной правовой регламентации его полномочий.

Однако в прямой постановке данная тема практически не разработана как в части теоретических ее основ, так и в части специальных вопросов. Таким образом, современное состояние научной разработки проблемы полномочий Президента РФ предопределило выбор настоящего исследования.

Объект исследования - полномочия Президента РФ, складывающиеся в процессе нормативного закрепления статуса и конституционно-правовых основ деятельности Президента РФ.

Предметом исследования являются конституционно-правовые нормы, со-держащиеся в федеральном законодательстве, определяющие статус, функции и полномочия Президента РФ.

Цель данной работы осветить вопросы связанные с полномочиями и функциями Президента Российской Федерации, дать правовую характеристику его положению в современном государственном устройстве России. Объяснить необходимость его полномочий как высшего представителя народа в нашей стране.

Поставленная цель определяет следующие конкретные задачи:

а) Провести анализ отечественных и зарубежных научных концепций о полномочиях главы, обосновать теоретические основы полномочий Президента РФ, определить необходимый для этого понятийный и категориальный аппарат;

б) Обобщить практику деятельности Президента РФ по реализации полномочий в соответствии с принципами его взаимоотношений с органами государственной власти и военного управления, субъектами Российской Федерации.

Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания, предполагающий всесторонний, объективный анализ полномочий Президента РФ и механизма их реализации через взаимосвязи субъектов права, единство количественных и качественных характеристик, логического и конкретно-исторического подходов и т. п.

Методы исследования - метод системного анализа юридической литературы разного уровня, сравнительный. В обоснование своих выводов автор широко использует правовые акты законодательства РФ

Нормативная база исследования - Конституция РФ и действующее законодательство РФ.

Теоретическую базу исследования составляют работы таких ученых как Арциеасов И. Н. , Алексеев С. С. , Барнашев А. М., Венгеров А. Б., Григорян Л. А , Иванченко А. В, Казанчев Ю. Д, Кудрявцев В. Н, Ким А. И, Кузнецов Е И., Кузнецов И. Н., Конин В. В., Котенков А. У, Козлова Е. И., Крутоголов М. А, Кулябин А. И., Лазарев Б. М., Лукашева Е. А., Лепешкин А. И., Мишин Е Г, Мишин А. А., Мамутов В. К, Марченко М. Н, Мицкевич А. В Романов П. И., Стрекозов В. Г, Старов Б. Ф, Собакин В. К, Сильченко Н. Н., Топорин Б. Е, Четвернин В. А, Черниловский 3. М., Шеремет К.Ф, Шафир М.А. и др.

Курсовая работа состоит из введения, двух глав и заключения.

ГЛАВА I . Теоретические основы полномочий Президента Российской Федерации

1.1 Становление и развитие института Президента в Российской Федерации

Термин «президент» происходит от латинского языка и означает председатель, старший член совещательного места. Президентство - это должность, звание, председательство Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М.: НОРМА- М, 2003.. Само же понятие «президент» в литературе трактуется как выборный глава государства Бондаренко А.А. Указы Президента в сфере исполнительной власти Российской Федерации // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. - М., 2003., а институт Президента - это властный институт, то есть совокупность властных полномочий Президента в сфере государственного управления.

Несмотря на значительный опыт, накопленный различными странами мира в сфере организации и деятельности института Президента, для России он является новым и, в силу этого, требует специального административно-правового исследования. При этом не следует забывать, что, несмотря на относительную новизну (этот государственный институт существует в Российской Федерации с мая 1991 года), особенность состоит в том, что его развитие происходило в специфических условиях становления государства, находящегося на стадии перехода от тоталитарного государственно-политического устройства к демократии. Это обстоятельство и обусловило потребность в анализе истории рассматриваемого государственно-правового явления.

До февраля 1917 года наша страна представляла собой монархию, власть которого (монарха) закреплялась в законодательстве. Так, «Толкование» к артикулу 20-му Воинского устава 1716 года устанавливало: «Его величество есть самовластный монарх, который никому на свете в своих делах ответу дать не должен; но силу и власть имеет свои государства и земли, яко христианский государь, по своей воле и благомнению управлять» Бородин В.В., Корчагина С.В. Законодательная инициатива и правовой статус Президента России // Конституционное и муниципальное право. 1999. № 1..

Вместе с тем следует отметить, что в монархической России предлагались конституционные проекты, практические решения, связанные с учреждением в стране поста Президента. Они оказали определенное влияние на дальнейшее формирование и развитие государственно-правовых институтов в России. К такого рода проектам относится, например, проект Конституции, который был подготовлен крупнейшим государственным деятелем П.А. Столыпиным Венгеров А. Б. Теория государства и права.- М: Слово, 1998.^. Процедура введения поста Президента предусматривалась и в документах комиссии для подготовки проекта Конституции, созданной из специалистов в области государственного права под председательством Н.И. Лазаревского после падения самодержавия в России в 1917 году. В них устанавливалось, что временная исполнительная власть, до установления основных законов, возлагалась на временного Президента. Он избирался Учредительным собранием и осуществлял свои полномочия под его надзором и при содействии Совета министров. В научной литературе отмечается, что такая конструкция очень напоминает положение американского Президента, отражает стремление к сильной власти и установлению диктатуры Воинские артикулы Петра I. - М, 1950.^. Идею введения республиканской формы правления и учреждения поста Президента в России выдвигали и некоторые дореволюционные ученые-юристы. При этом они отмечали необходимость ограничения власти Президента, подчинения ее закону, и, прежде всего, Конституции Волошенко И.Л. Правовые акты Президента РФ в системе российского законодательства // Современное российское право: федеральное и региональное измерение: Материалы конференции / Под ред. В.Я. Музюкина, В.В. Невинского. - Барнаул, 1998.^.

Двоякого рода отношение к институту главы государства в целом и к Президенту в частности было фактически в годы советской власти в нашей стране. Во-первых, эти вопросы не находили какого-либо отражения в правовых актах, о чем, например, свидетельствует анализ текстов Конституции РСФСР 1918 года, Конституций СССР 1924, 1936, 1977 годов. В научной литературе институт главы государства, Президента довольно часто трактовался как чисто буржуазный институт, служащий интересам подавления буржуазией трудящихся Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Курс административного права Российской Федерации. - М.: Юристъ, 2003..

Во-вторых, вопрос об учреждении поста Президента возникал в реальной жизни нашей страны неоднократно. Так, это было при обсуждении Конституции СССР 1936 года. Одной из поправок предлагалось избирать Председателя Президиума Верховного Совета СССР всем населением страны, а не Верховным Советом СССР. И.В. Сталин категорически отверг это предложение, указывая на то, что у нас не должно быть единоличного Президента. Он отметил, что Президент в СССР коллегиальный - это Президиум Верховного Совета, включая Председателя Президиума Верховного Совета, избираемого не всем населением, а Верховным Советом и подотчетного Верховному Совету Глазунова Н.И. Система государственного управления. - М: Юристъ., 2002.. Вопрос о введении в СССР института Президента был поставлен и в середине 60-х годов Н.С. Хрущевым на комиссии по подготовке проекта новой Конституции СССР, но он не был реализован Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. - М.: Юристъ, 2006.. В целом следует констатировать, что институт Президента был органически чужд советской системе. «С господствовавшей концепцией полновластия Советов, соединения в них законодательной и исполнительной власти был несовместим принцип разделения властей, одним из выражений которого является наличие в системе органов власти Президента» Даль В. Толковый словарь великорусского языка. Том 3. - М.:Слово, 1990.. Важнейшие вопросы государственной жизни решались Политбюро ЦК КПСС, партийным лидером. Таким образом, это дало возможность на практике соединить в одних руках большие властные полномочия, чем мог бы дать пост Президента страны Дегтев Г.В. Становление и развитие института президенства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. - М:Проспект., 2006.^.

Новый подход к данной проблеме наблюдался в последнее пятнадцатилетие прошлого столетия, в период, так называемой, перестройки. Четко прослеживается тенденция к практическому введению поста Президента.

В Российской Федерации главой исполнительной власти, по замыслу авторов проекта Конституции, должен был быть Президент, избираемый прямыми всеобщими выборами, а так же Правительство, ответственное перед Парламентом Дмитриев Ю. Президентство в России как реликт монархической власти // Право и жизнь. 1999. № 220.. В необходимости учреждения поста Президента Российской Федерации, избираемого демократическим путем, у авторов первого проекта Конституции России сомнений не было. Спор шел вокруг двух точек зрения, связанных с определением статуса Президента: суть первой сводилась к идее сильного Парламента и недопущению чрезмерного усиления исполнительной власти, возглавляемой Президентом.

Согласно второй точке зрения, Президент, избираемый всенародно и наделяемый «весомыми полномочиями», соседствует с Правительством, формируемым на основе парламентского большинства. Сторонники этой позиции особо оговаривали, что для России неприемлема североамериканская модель президентуры, ибо она, с характерным для нее сильным Президентом, содержит элементы нестабильности и, в конечном итоге, способна привести к конституционному кризису или может периодически их вызывать Дмитриев Ю., Журавлев А. Указы президента в системе законодательства // Президент. Парламент. Правительство. 1998. № 1..

Верховный Совет Российской Федерации для учреждения поста Президента России пошел по другому, более демократическому пути в отличие от избрания Президента высшим законодательным органом страны.

На уровне Союза ССР этот вопрос был решен в марте 1990 года. III Съезд народных депутатов СССР принял Закон СССР от 14 марта 1990 года № 1360-1 «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (основной закон) СССР» Домрин А.Н. Институт президенства // Представительская власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2002. № 1 (43).. Согласно измененной Конституции (статья 127), главой Советского государства становился Президент СССР. Им мог быть избран гражданин СССР не моложе 35 и не старше 65 лет. Одно и то же лицо не могло быть Президентом СССР более двух сроков подряд. Конституция СССР предусмотрела выборы Президента СССР гражданами, то есть прямые выборы. Однако, избрание первого Президента СССР (оказавшегося и последним) в соответствии с Законом от 14 марта 1990 года произошло на Съезде народных депутатов СССР.

Фактически был взят курс на изменение формы правления - переход к президентской республике. Об этом, в частности, говорилось на Съезде: «Мы решили не просто вопрос о посте Президента, мы решили вопрос о структуре государственной власти в Советском Союзе и президентской форме правления. То есть мы решили вопрос политической системы нашего общества» Елисеев Б.П. Институт Президента РФ. - М.: Юридическая литература, 1992.. Позднее институт Президента был введен в ряде бывших союзных республик, например, в Казахстане, Молдавии, Узбекистане. Институт Президента СССР предусматривался и в Договоре о союзе суверенных государств. В периодической печати было опубликовано несколько его проектов Звягин Ю.Г. Право безотлагательного вето Президента - на весах конституционного правосудия. Заметки с заседания Суда // Журнал российского права. 1998. № 6.^. Окончательный текст Договора был согласован 23 июля 1991 года. Его подписание было намечено на конец августа 1991 года. В проекте Договора Президент СССР трактовался как глава союзного государства, обладающий высшей исполнительно-распорядительной властью.

Соответствующие процессы были характерны и для РСФСР. Заметим, что на официальном уровне, в средствах массовой информации, в научных кругах велась широкая, довольно острая дискуссия о введение поста Президента в России Иванов С.А. Федеральный закон и нормативный указ Президента: проблема взаимоотношений и пути их совершенствования // Государство и право. 2003. № 2.. Съезд народных депутатов РСФСР высказался против нововведения. Пост Президента РСФСР был учрежден всероссийским референдумом 17 марта 1991 года. В этот день советские граждане участвовали в референдуме СССР и определяли, быть ли Союзу ССР и дальше. В дополнение к этому граждане РСФСР отвечали на вопрос: «Считаете ли Вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?» По этому вопросу прого-лосовали 75,42 % избирателей, внесенных в списки. За введение поста Президента РСФСР высказались 69,85 % избирателей, или 53 385 275 человек, против - 27,89 %, или 21 406 152 человек [. IV Съезд народных депутатов РСФСР утвердил ранее принятые законы РСФСР «О Президенте РСФСР» Ионов И.А. Полномочия Президента РФ по отмене актов Правительства РФ и приостановлению действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 4., «О выборах Президента РСФСР» Исаев М. Администрация Президента РФ: статус и функциональные возможности // Бизнес и политика. 1995. № 7 - 8. и внес соответствующие изменения и дополнения в Конституцию РСФСР. 12 июня 1991 года был избран первый Президент РСФСР. В соответствии с введенной тогда моделью он являлся высшим должностным лицом государства и главой исполнительной власти в РСФСР.

Суть изменений состояла во введении принципа разделения властей с созданием независимых между собой исполнительной и судебной ветвей власти. Новый Президент, срок полномочий которого не должен был превышать двух следующих подряд пятилетних мандатов (легислатур), занимая свой пост, не должен был быть ни депутатом, ни членом какой-либо политической партии. По крайней мере, один раз в год он должен был отчитываться перед Съездом. Президент обладал правом издавать обязательные для исполнения указы и отменять решения исполнительных органов в случае их противоречия Конституции или российским законам. Съезд народных депутатов и Верховный Совет имели право своими решениями отменять указы Президента, однако, эта процедура не была установлена. Также Съезд был наделен правом проводить процедуру отрешения Президента от должности, что обеспечивалось квалифицированным большинством в две трети голосов депутатов, а голосование назначалось по решению Конституционного Суда, которое, в свою очередь, выносилось по обращению самого Съезда, Верховного Совета или одной из его палат Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития / Под ред. Хаманевой. Н.Ю. - М.: Юристъ, 2004.. Таким образом, широкие полномочия Президента были введены в рамки закона, которые включали в себя и немало источников для потенциальных конфликтов.

В итоге, в России сложился институт Президента, напоминающий американскую модель исполнительной власти Исполнительная власть: организация и взаимодействие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М.: БЕК, 2005..

Представляется необходимым остановиться на причинах введения поста Президента СССР. Во-первых, демократизация процессов руководства страной продемонстрировала неспособность парламента и правительства принимать оперативные решения и быстро их осуществлять, и потому потребовалось иметь одного руководителя государства, который бы отвечал за текущие дела. Во-вторых, в условиях становления системы разделения властей на том историческом отрезке Съезд народных депутатов СССР и, особенно, Верховный Совет СССР, работавший на началах постоянства, присваивали, чуть ли не бесспорное право решать любые вопросы. В-третьих, при отсутствии парламентского большинства одной партии, либо союза нескольких партий в Парламенте, Президент объективно был бы вынужден брать на себя функцию формирования правительства и руководство его работой, поскольку конфликтующие партии могли бы попросту парализовать функционирование высшего органа исполнительной власти. В-четвертых, в процессе формирования идеологического плюрализма и отказа от политического монизма пост Генерального секретаря ЦК КПСС мало что значил, а руководство КПСС не желало ограничивать свои полномочия. Введение же должности Президента СССР рассматривалось значительной частью партийных функционеров как способ сохранения влияния партии в изменившихся общественно-политических и социально-экономических условиях жизни страны.

Таким образом, президентство предоставляло возможность бывшим партийным лидерам на уровне Союза и союзных (а также автономных) республик не только сохранить себя у власти, но и бороться с всесилием партии, а если они видели в партии угрозу своей власти, как, например, в РСФСР, вообще запретить ее.

Изложенные причины введения поста Президента понятны сегодня, по прошествии ряда лет. Непосредственно же при учреждении поста Президента СССР предпочитали подчеркивать, что это способствует упорядоченности дел в стране, что власть Президента СССР не будет авторитарна, что ни о каком покушении на роль высшего представительного органа власти СССР речь не идет.

Таким образом, в указанный период модель президентства в стране развивалась и ясности, какой она в результате всех преобразований должна стать, еще не было. Следовательно, полной ясности в вопросе о том, что должен представлять собой Президент РСФСР, на момент учреждения этого поста, также не было. Пожалуй, очевидно было лишь одно: Президент нужен России - как, впрочем, и любой другой союзной республике в то время, - как высшее лицо, которое будет заботиться об укреплении самостоятельности государства, о представительстве и защите его интересов История буржуазного конституционализма XIX в. - М., 1986..

Однако какую модель президентства выбрать? Имелось несколько вариантов.

Во-первых, Президент - глава государства с чисто представительскими функциями, он ни во что не вмешивается, открывает официальные мероприятия, принимает иностранные делегации и так далее. Почти всю серьезную работу по управлению страной выполняет премьер-министр. Из-за этого варианта не имело смысла вообще затевать в Российской Федерации введение поста Президента. Ведь речь шла об усилении самого государства, и названной цели должен был служить Президент. Государству нужна была сильная фигура для укрепления и отстаивания своих интересов.

Во-вторых, Президент - глава, правитель страны, который сам все делает либо предопределяет.

В-третьих, Президент является главой государства и главой исполнительной власти. Эта модель сильно ориентировала бы Президента на координационные функции в отношении государственных органов, принадлежащих к другим ветвям власти. Использование второй модели при учреждении поста Президента было малореальным, поскольку существовала сильная боязнь авторитарности этой должности, что вообще могло похоронить идею Президентства. Ввести такую модель было бы возможно лишь по мере роста авторитета уже функционирующего Президента. По тем же соображениям сложно было использовать и третью модель.

В-четвертых, Президент - глава исполнительной власти и высшее должностное лицо. Данная модель прямо ориентировала Президента на руководство аппаратом государственного управления. У такой модели существуют разные проявления: Президент не является главой правительства, но руководит им вплоть до председательствования на его заседаниях; Президент - официально является главой правительства; Президент самостоятельно формирует состав правительства, кроме премьера, кандидатура которого согласуется с парламентом; Президент представляет парламенту на утверждение состав правительства либо ряд его ключевых фигур и так далее. Объективно оставался только этот вариант, который и был отражен в нормативных актах РСФСР.

Таким образом, введение поста Президента в Российской Федерации стало следствием, в целом, весьма прогрессивных демократических процессов в российском обществе и в его политической системе. Оно отразило объективный процесс трансформации политической власти из системы партийных органов и организаций в систему государственных органов и организаций, включая институт Президента Калинина Л.А. Некоторые теоретические проблемы исполнительной власти // Административное право: теория и практика. -М.: БЕК, 2002..

Следовательно, можно констатировать, что развитие института Президента неразрывно связано с развитием государственности и укреплением всей системы государственной власти в Российской Федерации.

1.2 Место и роль Президента в системе органов государственной власти Российской Федерации

В системе органов государственной власти Президент РФ занимает особое место. В соответствии с системой разделения властей Президент не входит ни в одну из отраслей власти - ни в законодательную, ни в исполнительную, ни тем более в судебную. По Конституции 1993 г. Российская Федерация имеет республиканскую форму правления, т.е. во главе государства стоит избираемый прямым голосованием граждан Президент. Появление института президентства в современном мире обязано Конституции США 1787 г., которая впервые ввела его в систему органов государственной власти и впервые закрепила институт выборного главы государства.

Правовое положение президента в отличие от главы государства в монархических странах определяется тем, что пост президента выборный, он избирается на определенный, устанавливаемый Конституцией срок, внутри страны и на международной арене президент выступает от имени избирателей или от имени парламента, т.е. его власть является производной от них, и, наконец, существует принцип ответственности президента, в отличие от отсутствия принципа ответственности монарха.

Конституционный статус Президента представлен на рисунке 1.

Рисунок 1. - Конституционный статус Президента РФ

От чисто президентской республики Россия отличается наличием отдельного конституционного поста Председателя Правительства, что, однако, не препятствует некоторым российским исследователям относить Россию к чисто президентским республикам. Президент РФ, как в чисто президентской республике, избирается на свою должность независимо от парламента, прямым голосованием избирателей, что ставит Президента РФ фактически в независимое от парламента и других государственных органов положение. Общей закономерностью всех республик, в том числе и в России, является то, что чем дальше процедура избрания президента от парламента, тем его полномочия как главы государства более обширны и реальны. В отличие от французской модели, где правительство формируется на основе парламентского большинства, в России Президент фактически формирует Правительство без учета расстановки политических сил в Государственной думе.

Конституционные должности Президента заключаются в том, что он является главой государства, Верховным главнокомандующим Вооруженными силами Российской Федерации и Председателем Совета безопасности РФ.

Глава II. Виды полномочий Президента Российской Федерации

Современное законодательство определяет статус Президента в тесной связке с системой разделения властей Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика.- М.: Эксмо., 1996. С. 7.. В статье 11 Конституции России Президент указан в одном ряду с Федеральным Собранием, Правительством и судами Российской Федерации. Его первое место в перечне федеральных органов вполне соответствует той роли, которая отводится главе государства с президентской формой правления. Вместе с тем ни в статье 10, провозглашающей разделение властей, ни в статье 11, определяющей основы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, Президент не исключен из системы исполнительной власти.

В связи с этим правовой статус Президента России и система органов, которые по своему назначению и функциям именуются президентскими, являются объектами регулирования не только конституционного, но и административного права. Исходя из этого, представляется весьма актуальным изучение и рассмотрение вопроса о статусе Президента Российской Федерации как главы государства и, в частности, как фактического организатора и руководителя всей системы исполнительной власти России.

В Конституции Российской Федерации 1993 года Президент определяется как глава государства. В прежней Конституции его функция была определена через термины «высшее должностное лицо» и «глава исполнительной власти».

Согласно современному законодательству Президент оказывается как бы выведенным из системы разделения властей. Действующая Конституция исходит из ведущего положения Президента в системе государственных органов страны. Это отразилось даже на очередности ее глав: глава 4 «Президент Российской Федерации» предшествует главе 5 «Федеральное Собрание».

Но изменение конституционной формулы, по сравнению с прежней, не означает ограничения полномочий Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти. Термин «глава государства» более точно отражает и то и другое, но не свидетельствует о появлении четвертой ветви власти. Тем не менее, употребление термина «президентская власть» может означать только «особый» статус Президента в системе трех ветвей власти, наличие у него некоторых собственных полномочий и их комплексный характер по взаимодействию с другими ветвями власти, но, более всего, с исполнительной.

В этой связи заслуживает внимания депутатский запрос по поводу государственно-правового статуса института Президента Российской Федерации. Депутаты Государственной Думы просили Конституционный Суд Российской Федерации дать толкование статье 80 Конституции по следующим позициям: что следует понимать под термином «гарант Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина», и какое юридическое значение имеет этот термин; что означает и какими статьями Конституции регулируется порядок, посредством которого Президент принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; вправе ли Президент вмешиваться в сферу компетенции органов законодательной, исполнительной и судебной властей с целью обеспечения их взаимодействия в соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации, и дают ли положения этой же статьи право Президенту выходить за рамки полномочий, указанных в статьях 83 - 90, 107, 109, 114, 115, 117.

Представляют интерес решения Конституционного Суда, принятые в связи с этим. Так, по делу о проверке конституционности ряда постановлений он дал два принципиальных толкования сферы и пределов полномочий Президента, реализуемых в установленном Конституцией порядке Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 года № 10-П // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3424.. Для случаев, когда этот порядок Конституцией не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83 - 89 Конституции, их общие рамки определяются, как считает Конституционный Суд, принципом разделения властей (статья 10 Конституции) и положением статьи 90 о том, что указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам.

Другой важный вывод связан с пробелами, противоречиями и устаревшими положениями в действующем законодательстве. Конституционный Суд подчеркнул, что такое состояние законодательства существенно увеличивает значимость прямого применения конституционных норм. Точка зрения, согласно которой полномочия Президента могут быть реализованы только при наличии соответствующего закона, означает отказ от принципа прямого действия Конституции, закрепленного в статье 15. Таким образом, Конституционный Суд, высказываясь за приоритет законодательного урегулирования вопросов, относящихся к предметам ведения Российской Федерации, не исключил использования Президентом своих полномочий как гаранта Конституции в тех случаях, когда федеральный закон «молчит» Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. - М.: Юринформцентр., 1996. С. 5..

Обращает на себя внимание и другой спорный момент в понимании принципа разделения властей. Сам по себе факт невключения Президента ни в одну из трех ветвей власти (статья 10) не означает неопределенности в вопросе о правовом статусе Президента. В мировой конституционной практике нет модели разделения власти в «чистом» виде. Представляется, что было бы гораздо худшим вариантом, если бы Конституция, наряду с тремя ветвями власти, содержала бы еще четвертую - президентскую. Это может формально показаться логичным, но в правовом отношении институт Президента встал как бы над ветвями власти и получил бы возможность оказывать на них серьезное давление, не всегда сочетающееся с принципом их самостоятельности.

Согласно нынешнему законодательству статус Президента Российской Федерации определяется в тесной взаимосвязи с системой разделения властей и характеризуется функциями и полномочиями главы государства. Эти два понятия очень близки друг к другу, но не тождественны. Между нормами, определяющими функции Президента России, и нормами, определяющими его полномочия, имеются существенные различия. Первый вид норм формирует цели, которые в процессе их реализации превращаются в определенный результат, а второй вид норм закрепляет за Президентом Российской Федерации права и обязанности, а также предопределяет его основные организационные формы работы. В той мере, в какой функции и полномочия присущи исключительно главе государства (то есть не делятся с парламентом, правительством или судебными органами), они называются прерогативами главы государства (например, предлагать парламенту кандидатуру на пост главы правительства или присваивать высшие воинские звания). Между функциями, полномочиями Президента России и его организационными формами деятельности существует тесная связь, так как каждая функция должна быть обеспечена правомочиями главы российского государства и реализована в соответствующих формах его работы.

2.1 Функции Президента РФ

Представляется целесообразным остановится на основных функциях Президента Российской Федерации, отметив, что их содержание определено в частях 2 - 4 статьи 80 Конституции Российской Федерации.

Наиболее обширной является функция гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Она ориентирует деятельность Президента на то, чтобы повсеместно и неуклонно проводились в жизнь все положения Конституции Российской Федерации и, прежде всего те, которые определяют основы конституционного строя (глава 1 Конституции Российской Федерации), чтобы везде на территории государства создавались условия для беспрепятственной реализации прав и свобод человека и гражданина, чтобы случаи их нарушения незамедлительно устранялись, права и свободы восстанавливались, а вредные последствия нарушений ликвидировались. В соответствии с этой функцией Президент защищает также права наших граждан, находящихся за пределами Российской Федерации.

Следующая функция регламентирует деятельность Президента по охране основ конституционного строя, суверенитета, независимости и государственной целостности России. Им должны приниматься меры по решительному и бескомпромиссному пресечению любых внутренних и внешних угроз государству от кого бы они ни исходили и в чем бы ни выражались.

Еще одна функция Президента Российской Федерации - обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Поскольку в осуществлении общей задачи управлении обществом участвуют все три ветви государственной власти, необходимо наличие у них не только взаимных «сдержек и противовесов», но также единого центра, который бы налаживал сотрудничество, координировал совместные усилия. Координация не должна сопровождаться подменой или вмешательством в осуществление полномочий тех, в отношении кого она проводиться. Роль такого центра и призван выполнять Президент Российской Федерации. Конституция России возлагает на него обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти. От реализации этой функции во многом зависит эффективность государственного управления в целом.

Последняя - определение основных направлений внутренней и внешней политики государства. Во многих странах эта функция возлагается на парламент или правительство. В СССР ее выполняла КПСС, а в Российской Федерации после распада СССР - Съезд народных депутатов. На Президента она впервые возложена Конституцией 1993 года. Основные направления политики глава государства определяет в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

2.2 Классификация и характеристика полномочий Президента РФ

Функции материализуются, находят конкретное выражение в полномочиях - правовых возможностях Президента Российской Федерации.

При изучении полномочий Президента Российской Федерации следует, прежде всего, обратить внимание на три важных момента. Во-первых, исчерпывающий ли их перечень приведен в Конституции Российской Федерации? Опыт ее применения показал, что дать его невозможно.

Во-вторых, в Конституции Российской Федерации полномочия Президента определены фрагментарно, отсутствует их развернутое изложение. Согласно сложившейся практике, эти полномочия конкретизируются в федеральных конституционных и федеральных законах.

В-третьих, актуальное теоретическое и практическое значение имеет группирование полномочий Президента Российской Федерации. Оно позволяет систематизировать и, таким образом, более наглядно представить весь их объем.

За критерий классификации можно взять, например, субъектов права, взаимодействующих с Президентом в процессе выполнения им своих полномочий.

По данному критерию полномочия Президента Российской Федерации можно свести в шесть групп. Первую составляют полномочия по отношению к населению страны, гражданам, избирателям. Президент Российской Федерации, прежде всего, решает вопросы гражданства. Конституцией России установлено единое российское гражданство, возможность гражданства субъектов Российской Федерации не предусмотрена. Эти отношения регулируются Федеральным законом от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.. В соответствии с ним Президент Российской Федерации осуществляет прием в гражданство и выход из него.

Гражданство Российской Федерации представляет собой устойчивую правовую связь лица с Российской Федерацией, выражающуюся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Особо следует подчеркнуть несколько моментов. Принципы гражданства Российской Федерации и правила, регулирующие вопросы гражданства России, не могут содержать положения, ограничивающие права граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности; гражданство Российской Федерации является единым и равным, независимо от оснований его приобретения; гражданин Российской Федерации не может быть лишен гражданства Российской Федерации или права изменить его, выслан за пределы Российской Федерации или выдан иностранному государству.

Выход из российского гражданства лиц, проживающих на территории Российской Федерации, Президент России осуществляет на основании добровольного волеизъявления. Не допускается выход из гражданства в трех случаях, а именно, если гражданин:

1) имеет не выполненное перед Российской Федерацией обязательство, установленное федеральным законом;

2) привлечен компетентными органами России в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда;

3) не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения. Вместе с тем, законодательством запрещено лишать российского гражданства в зависимости от совершаемых правонарушений.

Таким образом, гражданин России может выйти из гражданства Российской Федерации только в выше указанных случаях и исключительно по собственному желанию.

К правомочиям Президента относится также предоставление политического убежища. Всеобщая декларация прав человека провозглашает: каждый человек, преследуемый за убеждения, может иметь убежище в других странах и пользоваться им. Указом Президента от 21 июля 1997 года № 746 утверждено Положение «О порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища» СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3601.. Оно предоставляется гражданам и лицам без гражданства по их письменному ходатайству с учетом государственных интересов Российской Федерации на основании общепризнанных принципов и норм международного права. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, оно предоставляется лицам, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права.

Лицо, которому предоставлено политическое убежище, пользуется на территории Российской Федерации правами, свободами и несет обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме некоторых исключений, установленных для иностранных граждан и лиц без гражданства федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Предоставление политического убежища распространяется и на членов семьи лица, получившего политическое убежище, при условии их согласия с ходатайством. Согласие детей, не достигших 14-летнего возраста, не требуется.

Президентом Российской Федерации также определены случаи, когда политическое убежище не предоставляется. Это предусмотрено, если лицо: преследуется за действия (бездействие), признаваемые в Российской Федерации преступлением, или виновно в совершении действий, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций; привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда на территории Российской Федерации; прибыло из третьей страны, где ему не грозило преследование; прибыло из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека; прибыло из страны, с которой Российская Федерация имеет соглашение о безвизовом пересечении границ, без ущерба для права данного лица на убежище в соответствии с Федеральным законом от 19 февраля 1993 года № 4528-1 «О беженцах», представило заведомо ложные сведения; имеет гражданство третьей страны, где оно не преследуется.

Лицо, которому Российской Федерацией предоставлено политическое убежище, утрачивает право на предоставленное политическое убежище в случаях: возврата в страну своей гражданской принадлежности или страну своего обычного местожительства; выезда на жительство в третью страну; добровольного отказа от политического убежища на территории Российской Федерации; приобретения гражданства Российской Федерации или гражданства другой страны.

Лицо может быть лишено Президентом Российской Федерации предоставленного ему политического убежища по соображениям государственной безопасности, а также, если это лицо занимается деятельностью, противоречащей целям и принципам Организации Объединенных Наций, либо, если оно совершило преступление и в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда.

Полномочием Президента Российской Федерации, обращенным ко всем избирателям, является назначение референдума - проведение всенародного тайного голосования граждан Российской Федерации для выяснения их мнения по важнейшим проблемам государственной жизни. Порядок проведения референдумов регулируется Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме в Российской Федерации». Уточним лишь, что Президент Российской Федерации только назначает всероссийские референдумы, сам же он не вправе предложить проведение референдума, поскольку референдумы инициируются лицами, указанными в выше упомянутом Законе.

На референдум Российской Федерации в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции Российской Федерации, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации.

На референдум Российской Федерации не могут выноситься вопросы об: изменении статуса субъекта Российской Федерации; досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации либо о перенесении сроков проведения таких выборов; избрании, назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации; персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; избрании, досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации; принятии и изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации; введении, изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также освобождении от их уплаты; принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; амнистии и помиловании.

Вопросы, выносимые на референдум Российской Федерации, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.

Не может быть выдвинута инициатива о проведения референдума и он не может назначаться и проводиться в условиях военного или чрезвычайного положения, а также в течение трех месяцев со дня их отмены.

Кроме того, референдум не проводится в последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа.

Не допускается проведение повторного референдума (референдума по вопросу, имеющему по смыслу или содержанию ту же формулировку, что и вопрос, голосование по которому проведено на уже состоявшемся референдуме) в течение двух лет со дня официального опубликования (обнародования) его результатов.

Указанный перечень обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума, является исчерпывающим.

К ведению Президента отнесены вопросы награждения государственными наградами, присвоения почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий. Указом Президента Российской Федерации от 02 марта 1994 года № 442 утверждено Положение «О государственных наградах Российской Федерации». 30 декабря 1995 года принят Указ Президента Российской Федерации № 1341 «Об установлении почетных званий Российской Федерации, утверждении положений о почетных званиях и описания нагрудного знака к почетным званиям Российской Федерации».

К полномочиям Президента относится также принятие актов о помиловании осужденных приговором суда. Помилование применяется к отдельным лицам, и его надо отличать от амнистии, акт об объявлении которой принимает Государственная Дума Российской Федерации (пункт «е» части 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации).

Президент Российской Федерации Указом от 28 декабря 2001 года № 1500 утвердил Положение о порядке рассмотрения ходатайств о помиловании в Российской Федерации, СЗ РФ. 2001. № 53 (Ч. 2). Ст. 5149. которое дало ответ на многие вопросы, возникшие в практике, и установило новые сложные, рассчитанные на действенный общественный контроль процедуры осуществления помилования.

Был установлен перечень лиц, к которым может быть применено помилование, и перечень осужденных, в отношении которых помилование, как правило, не применяется, а также разработан порядок прохождения ходатайства о помиловании.

Предусмотрено, что обращение осужденного к Президенту Российской Федерации о помиловании администрация учреждения, где лицо отбывает наказание, с приложением ряда документов, в частности копии приговора и характеристики, направляет в территориальный орган Министерства юстиции России в субъекте Российской Федерации, который, в свою очередь, все полученные документы представляет в комиссию по вопросам помилования на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, образованную в каждом субъекте. Состав комиссий утверждается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Помимо рассмотрения конкретных материалов о помиловании, комиссии осуществляют общественный контроль за своевременным и правильным исполнением на территории субъекта Российской Федерации указов Президента России по вопросам помилования, а также за условиями содержания осужденных. Свое заключение о целесообразности применения помилования к конкретному осужденному комиссия направляет высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, который и вносит Президенту Российской Федерации представление о целесообразности применения акта помилования в отношении осужденного. Список лиц, рекомендованных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации к помилованию, подлежит опубликованию в средствах массовой информации соответствующего субъекта страны. При этом высшее должностное лицо может также обнародовать мотивы, которыми оно руководствовалось, при принятии соответствующего решения.

Только после всего этого Президент принимает решение помиловать осужденного или отклонить его просьбу.

В рамках первой группы полномочий Президент Российской Федерации рассматривает адресованные ему обращения граждан, которые, согласно статье 33 Конституции Российской Федерации, они вправе направлять в любые государственные органы и органы местного самоуправления. Обращения являются важной формой связи Президента, других государственных органов и органов местного самоуправления с населением. Обращения бывают трех видов: предложения, заявления и жалобы.

К предложениям относится любое обращение, направленное на совершенствование жизнедеятельности общества, его политической, экономической и культурной жизни, изменение законодательства. С заявлениями граждане обращаются по поводу реализации предоставленных им законодательством социально-экономических, политических и личных прав (например, о предоставлении социального жилья, назначении пенсии). Иной характер у жалоб, являющихся реакцией на предполагаемые или действительные нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан.

Вторую группу составляют полномочия по отношению к Российскому государству в целом, обеспечивающие его нормальную безопасную жизнедеятельность, ясные перспективы развития. Президент ежегодно обращается к Федеральному Собранию с посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики (пункт «е» статьи 84 Конституции Российской Федерации). Конкретная содержательность посланий не отдана целиком на усмотрение самого Президента России. Иногда законодательно формулируются некоторые основные требования к ним. В частности, статьи 3, 5 Федерального закона от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» обязывают Президента Российской Федерации давать в посланиях оценку фактического состояния дел в экономической и социальной сферах, излагать концепцию социально-экономического развития, отражать свое видение этого развития в кратко-, средне- и долгосрочной перспективе.

К сожалению, никакой реакции на послания Президента Российской Федерации со стороны Федерального Собрания Конституцией России не предусмотрено, и юридически значимого решения по ним Федеральное Собрание не принимает. В Конституции ничего не сказано и о том, как надлежит Президенту реагировать на критические замечания по его посланиям, равно как и о том, какова окончательная судьба послания, каковы правовые последствия этой «акции» Президента. Тем самым данное полномочие, по существу, лишено той роли, которую призвано играть в государственном строительстве, управлении обществом вообще.