Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное агентство по образованию Российской Федерации

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

Кубанский государственный университет

Юридический факультет

КУРСОВАЯ РАБОТА

Теоретико-практический аспект проблемы правового регулирования трудовых отношений государственных гражданских и муниципальных служащих в России

Краснодар 2011

ОГЛАВЛЕНИЕ

• Введение
• Глава 1. Теоретические проблемы правового регулирования трудовых отношений государственных гражданских и муниципальных служащих в России
• 1.1 Правовая природа правоотношений с государственными гражданскими служащими
• 1.2 Правовая природа правоотношений с муниципальными служащими
• 1.3 Источники права, регулирующие отношения государственных гражданских и муниципальных служащих в России и Краснодарском крае
• Глава 2. Практические вопросы, связанные с началом, прохождением и прекращением государственной гражданской и муниципальной службы в России и Краснодарском крае
• 2.1 Особенности заключения служебного контракта (трудового договора) с государственным гражданским и муниципальным служащим
• 2.2 Правовое регулирование процедуры изменения правоотношений, связанных с прохождением государственной гражданской и муниципальной службы
• 2.3. Особенности прекращения правоотношений, связанных с прохождением государственной гражданской и муниципальной службы
• Заключение
• Список использованных источников


Введение

Институты организации исполнительной власти и местного самоуправления в России имеют многовековую историю, обусловленную особенностями Российского государства, выраженными в специфике географических и демографических факторов.

Осуществляемая в стране работа по проведению административной реформы и реформы местного самоуправления, выдвинула ряд актуальных и непростых задач, связанных с преобразованием как в целом функционирования органов исполнительной власти и местного самоуправления, так и укрепления в их системах кадрового потенциала и кадровой политики.

Формирование новых направлений правового регулирования указанных отношений выявило ряд проблем, к наиболее острым из которых относятся следующие: организационная нестабильность государственных и муниципальных структур; недостатки нормативно-правового регулирования статуса и служебной деятельности государственных и муниципальных служащих; отсутствие единой государственной кадровой политики; снижение престижа государственной службы; слабая профессиональная подготовленность и некомпетентность значительной части государственных и муниципальных служащих, особенно в правовых, финансово-экономических и кадровых вопросах; коррумпированность государственного и муниципального аппарата.

Обеспечение единства системы гражданской и муниципальной службы на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации невозможно и без соблюдения единства правовой терминологии, ключевым звеном которой являются понятия "гражданский служащий" и "муниципальный служащий" Российской Федерации.

Основные направления реформы государственной службы определили Указ Президента РФ от 19.11.2002 № 1336 «О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)» СЗ РФ.2002. № 47. Ст. 4664; СЗ РФ. 2004. №47. Ст. 4634; СЗ РФ. 2005. № 51. Ст. 5514., в ходе которой был принят Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» СЗ РФ.2004. № 31. Ст. 3215; СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 636. СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1151; СЗ РФ. 2007. N 16. Ст. 1828; СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6070; СЗ РФ. 2008, N 13, Ст. 1186; СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1), Ст. 6235; СЗ РФ. 2009, N 29, Ст. 3597; СЗ РФ. 2009, N 29, Ст. 3624; СЗ РФ. 2009, N 48, Ст. 5719; СЗ РФ. 2009, N 51, Ст. 6150; СЗ РФ. 2009, N 51, Ст. 6159; СЗ РФ. 2010, N 5, Ст. 459; СЗ РФ. 2010, N 7, Ст. 704; СЗ РФ. 2010, N 49, Ст. 6413; СЗ РФ. 2010, N 51 (3 ч.). Ст. 6810; СЗ РФ. 2011, N 1, Ст. 31., а также Указ Президента РФ от 10.03.2009 N 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)» СЗ РФ.2009, N 11. Ст. 1277; СЗ РФ.2010. N 3, Ст. 274..

В результате был осуществлен комплекс мероприятий по созданию законодательной базы государственной службы, сопряженных с ее открытостью гражданам, улучшением работы с кадрами, внедрением новых информационных технологий в государственном аппарате и др. Государственная служба стала правовым, социальным, организационным институтом обеспечения государственными служащими выполнения функций государства, деятельности государственных органов.

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» СЗ РФ. 2007, N 10, ст. 1152; СЗ РФ. 2008, N 30 (ч. 2), ст. 3616; СЗ РФ. 2008, N 44, ст. 4987; СЗ РФ. 2008, N 44, ст. 4988; СЗ РФ. 2008, N 48, ст. 5514; СЗ РФ. 2008, N 52 (ч. 1), ст. 6222; СЗ РФ. 2008, N 52 (ч. 1), ст. 6235; СЗ РФ. 2009, N 29, ст. 3597; СЗ РФ. 2011, N 19, ст. 2709., явившись продуктом проведённых реформ, восприняли многие инновационные подходы, присущие самым передовым аналогам этих институтов в наиболее развитых странах, содержат правовые новеллы, в некотором смысле опередившие готовность к их реализации всеми заинтересованными участниками регулируемых им отношений. Они устанавливают правовые, организационные и экономические основы гражданской и муниципальной службы, определяют основы правового положения всего корпуса государственных гражданских и муниципальных служащих.

Позитивный потенциал указанных законов, однако, еще не раскрыт, не в последнюю очередь из-за того, что пока не приняты некоторые подзаконные акты, но нередко и по причинам неоднозначного понимания их нормативного содержания.

Вместе с тем нельзя не заметить и противоречия в ряде положений самих законов, содержащихся в них норм коллизионного характера, оставляющие пробелы в правовом регулировании служебных отношений.

Тем не менее, практика применения указанных законов свидетельствует о большой потребности в научно-методическом обеспечении правоприменительной деятельности. Правильное понимание норм, ориентированное на решение практических задач, связано с самыми разными вопросами, которые возникают при поступлении на государственную гражданскую и муниципальную службу, в процессе их прохождения, реализации статуса служащих, вплоть до увольнения со службы.

Всем вышеизложенным и обусловлен выбор темы настоящей курсовой работы, которая включает в себя две главы, где будут рассмотрены как теоретические проблемы правового регулирования трудовых отношений государственных гражданских и муниципальных служащих в России, так и Практические вопросы, связанные с началом, прохождением и прекращением государственной гражданской и муниципальной службы в России и Краснодарском крае, а также подготовлены выводы по результатам исследования.

При подготовке к написанию настоящей работы был использован комплекс следующих научных методов: общенаучные (формально-логический, системный, структурно-функциональный), общелогические методы теоретического анализа (анализ, синтез, обобщение, сравнение, аналогия), а также частнонаучных (сравнительного правоведения, технико-юридического анализа, конкретизации, толкования).



Глава 1. Теоретические проблемы правового регулирования трудовых отношений государственных гражданских и муниципальных служащих в России

1.1 Правовая природа правоотношений с государственными гражданскими служащими

С конца 40-х годов XX века институт государственной службы начинает интенсивно исследоваться, и уже в 50-х годах XX века учеными формулируются определения государственного служащего. Так, В.А. Власов и С.С. Студеникин при определении понятия государственного служащего в качестве главного критерия рассматривали исполнение работником служебных обязанностей. Государственным служащим, по их мнению, является лицо, выполняющее непосредственно или в качестве вспомогательного работника, постоянно или временно, за вознаграждение служебные обязанности (государственные функции) в аппарате государственной администрации (государственном аппарате) Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное право. М., 1959. С. 107..

Н.И. Фаянс при характеристике понятия «государственный служащий» подробно рассматривает отдельные признаки понятия «состоять на государственной службе» и в числе таковых называет следующие:

1) состоять на государственной службе - это значит работать в государственном учреждении или предприятии;

2) состоять на государственной службе - это значит занимать определенную должность в государственном учреждении или предприятии;

3) состоять на государственной службе - это значит получать определенное вознаграждение (заработную плату) за выполняемую работу.

Обобщив вышеназванные признаки, Н.И. Фаянс дает следующее определение государственного служащего: «советскими государственными служащими являются лица, занимающие по выбору или по назначению, постоянно или временно должности в государственных учреждениях или предприятиях и получающие вознаграждение (заработную плату) за свой труд, состоящий в организации и непосредственном осуществлении функций социалистического государства» Фаянс Н.И. Советская государственная служба на современном этапе: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1955. С. 8..

К 60-м годам XX в. был проведен ряд исследований, посвященных институту государственной службы, что позволило ученым (В.М. Манохин, И.Н. Пахомов) выйти на новый уровень обобщения и тем самым продвинуть исследования о государственной службе вперед. Так, И.Н. Пахомов, уделив значительное внимание критическому обзору имеющейся литературы по данному вопросу, приходит к выводу, что «советским государственным служащим называется лицо, которое работает в государственном аппарате, подконтрольном Советам депутатов трудящихся, и осуществляет в пределах своей компетенции деятельность, направленную на организацию и выполнение государственного руководства соответствующими сферами общественной жизни» Пахомов И.Н. Основные вопросы государственной службы в советском административном праве: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1964. С. 9..

Следует отметить, что нормативно определение государственного служащего в советском законодательстве так и не было закреплено.

Понятие же государственного гражданско служащего впервые дается в Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» см. с.3..

Данный закон основан на положениях Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» СЗ РФ. 2003, N 22, ст. 2063; СЗ РФ.2003, N 46 (ч. 1), ст. 4437; СЗ РФ.2006, N 29, ст. 3123; СЗ РФ.2007, N 49, ст. 6070; СЗ РФ.2011, N 1, ст. 31., в соответствии с которым система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы: государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба, а другие виды федеральной государственной службы устанавливаются путем внесения изменений и дополнений в данный закон. Кроме того, государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

Указанный Закон не содержит указаний на природу общественных отношений, которые он призван регулировать. В нем отсутствует определение служебных отношений, а термин «служебный» используется как более соответствующий труду гражданских служащих. В ст. 1 Закона указывается лишь на предмет регулирования - отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения федеральных гражданских служащих и гражданских служащих субъектов Федерации. Тем не менее, представителями науки административного права принятие Закона в данной редакции было воспринято как сигнал для вытеснения трудового права из области регулирования отношений на государственной службе.

В результате проблема правового регулирования служебных отношений гражданских служащих приобрела еще большую остроту.

Учитывая изложенное, в первую очередь необходимо рассмотреть некоторые спорные проблемы правовой природы служебных отношений на государственной гражданской службе.

Мнения ученых-правоведов, как это зачастую бывает, разделились на 3 группы: это трудовые отношения, это служебные отношения и это некий комплекс трудовых и служебных отношений.

Так, по мнению Е.А Ершовой анализ фактических правоотношений между государственными органами и государственными гражданскими служащими, а также Конституции РФ, ТК РФ и ГК РФ позволяет сделать вывод, по меньшей мере, о дискуссионности идеи об исключительно публично-правовом характере служебных отношений Ершова Е.А. "Трудовые правоотношения государственных гражданских и муниципальных служащих в России". М., 2008. См. также Ершова Е.А. Правовая природа служебных отношений: вопросы теории и практики. // Трудовое право. 2006. N 5..

По мнению же Ю.И. Мигачева, Л.Л. Попова, С.В. Тихомирова и А.А. Гришковца правовое регулирование труда гражданских служащих отнесено к специально конструируемой для этой надобности отрасли права - служебному праву Мигачев Ю.И., Попов Л.Л., Тихомиров С.В. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 2007; Служебное право (государственная гражданская служба): Учеб. пособие. М.; Ростов н/Д, 2007; Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы. М., 2003..

В свою очередь, по мнению Л.А. Чикановой служебные отношения на государственной гражданской службе есть некий конгломерат служебно-трудовых и государственно-служебных отношений, где первые входят в содержание последних Чиканова Л.А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе. М., 2005. С. 68 - 69..

Следует отметить, что Конституционный Суд РФ в своих определениях неоднократно подчеркивал, что «специфика государственной службы Российской Федерации как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих в трудовых отношениях. Регламентируя правовое положение государственных служащих, порядок поступления на государственную службу и ее прохождения, государство может устанавливать в этой сфере и особые правила» См., напр.: Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 1997 г. по жалобе гражданина А.М. Насташкина, от 1 июля 1998 г. по запросу Верховного Суда Российской Федерации. // Документ опубликован не был. СПС «Консультант Плюс» по состоянию на 01.06.2011. Определение Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2000 г. по жалобе гражданина И.У. Бетанти на нарушение конституционных прав и свобод положениями статьи 25 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". // Документ опубликован не был. СПС «Консультант Плюс» по состоянию на 01.06.2011. Определение Конституционного Суда РФ от 8 февраля 2001 г. "По запросу Люберецкого городского суда Московской области о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 20.1 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и подпункта 4 пункта 3 статьи 41 Закона Московской области "О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области". // Документ опубликован не был. ИСП «Консультант Плюс» по состоянию на 01.06.2011. Определение Конституционного Суда РФ от 5 июля 2001 г. "По запросу Суда Чукотского автономного округа о проверке конституционности положений статьи 43 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и по жалобе гражданина Соковца Владимира Платоновича на нарушение этими положениями его конституционных прав". // Вестник Конституционного Суда РФ. 2002.N 1..

Обсуждаемые спорные вопросы имеют не только существенное теоретическое, но и важнейшее практическое значение. С одной стороны, отнесение служебных отношений к сложным правоотношениям, имеющим как публично-правовой, так и частноправовой характер, на практике привело к принятию достаточно спорного в целом ряде правовых положений Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» см. с.3 и неурегулированности многих дискуссионных вопросов.

Л.А. Чиканова справедливо отмечает: «Идея наиболее полно урегулировать служебные отношения на гражданской службе в специальном законе на деле обернулась наличием в нем значительно большего, чем ранее, числа пробелов... В нем не получила должного отражения та специфика, которая характерна именно для государственной службы» Чиканова Л.А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе: теория и практика: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2005. С. 16..

По мнению же Е.А Ершовой, отнесение служебных отношений на гражданской службе к специфическим трудовым отношениям позволяет снять не только многочисленные современные теоретические, но и практические проблемы. В частности, применять общие положения более разработанного трудового права в случае мнимого пробела в специальном законе. При наличии мнимого пробела в специальном законе судья не может отказывать гражданскому служащему в приеме заявления, должен вынести решение на основании общих положений ТК РФ, иных нормативных правовых актов, регулирующих трудовые отношения Ершова Е.А. "Трудовые правоотношения государственных гражданских и муниципальных служащих в России". М., 2008..

По нашему мнению, в первую очередь необходимо обратиться к самим нормам Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» см. с.3., в статье 73 которого четко закреплено, что федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной данным Федеральным законом.

Таким образом, указанный закон, с одной стороны закрепил приоритет своих специальных норм над всеми иными нормами, регулирующими трудовыми отношения, что позволяет сделать вывод, что эти отношения отграничиваются от отношений, связанных с гражданской службой.

1.2 Правовая природа правоотношений с муниципальными служащими

В Российской империи статус муниципальных служащих отличался от статуса государственных служащих, которые имели свое правовое содержание и формы обеспечения. В СССР в связи с отсутствием муниципальной службы никакого правового регулирования этих отношений не существовало. На местном уровне функции государственного управления в то время выполняли работники органов советской власти, деятельность которых регулировалась нормами трудового законодательства.

Организация местного самоуправления в период 1990-х гг., и особенно после вступления в силу Конституции РФ 1993 года, актуализировала необходимость правового регулирования наряду с государственной гражданской службой и муниципальной службы, установления статуса как государственных гражданских, так и муниципальных служащих. В настоящее время муниципальная служба, как и государственная гражданская служба, получает собственное правовое регулирование на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации, включая Краснодарский край.

В соответствие с главой 8 Конституции РФ органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти, а значит, и муниципальная служба не входит в единую систему государственной службы Российской Федерации.

Именно из-за этой причины законодательство о государственной и муниципальной службах становится раздельным. Вместе с тем государственная и муниципальная службы базируются в части правового регулирования на общих принципах и основаниях, исходя из которых они получают нормативное закрепление. Главным образом это связано с тем, что предмет и характер труда служащих обоих видов - и государственных, и муниципальных - объект и методы воздействия в процессе служебной деятельности, основы прав и обязанностей, необходимость регламентации процедур прохождения службы, важность соблюдения правоограничений и компенсирующих социально-правовых гарантий и льгот во многом совпадают.

Изложенную связь, возможно, в настоящее время проследить обратившись к статье 7 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» см. с.3. и статье 5 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» см. с.3., согласно которым взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством:

1) единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;

2) единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;

3) единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;

4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;

6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

Как правильно отмечает Е.А.Ершова, в определенной степени правовая природа правоотношений с муниципальными служащими, в частности, была установлена Федеральным законом от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» СЗ РФ. 1995, N 35, ст. 3506; СЗ РФ. 1996, ст. 1917; СЗ РФ. 1996, N 49, ст. 5500; СЗ РФ. 1997, N 12, ст. 1378; СЗ РФ. 2000, N 32, ст. 3330; СЗ РФ. 2002, N 12, ст. 1093; СЗ РФ. 2003, N 28, ст. 2892; СЗ РФ. 2003, N 50, ст. 4855; СЗ РФ. 2005, N 30 (ч. 1), ст. 3108., а Федеральным законом от 08.01.1998 № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»СЗ РФ. 1998, N 2, ст. 224; СЗ РФ. 1999, N 16, ст. 1933; СЗ РФ. 2002, N 16, ст. 1499; СЗ РФ. 2002, N 30, ст. 3029. законодатель конкретизировал свою правовую позицию.

Правовая позиция Конституционного Суда РФ по данному вопросу См.: Определение Конституционного Суда РФ от 03.10.2002 N 233-О "По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности положений статьи 25 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", статьи 43 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", статьи 14 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" и статьи 20.1 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации". // СЗ РФ.2003, N 12, ст. 1174. Постановление Конституционного Суда РФ от 15.12.2003 N 19-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" в связи с запросом Законодательного Собрания Ивановской области"// СЗ РФ.2003, N 52 (ч. 2), ст. 5101. была воспринята законодателем в Федеральном законе от 30.06.2006 № 90-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" СЗ РФ. 2006, N 27, ст. 2878..

Так, данным законом статья 11 ТК РФ была дополнена частью седьмой в следующей редакции: «На государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе и муниципальной службе».

В настоящее время правовое регулирование вопросов муниципальной службы определено в специальном ранее упоминавшийся Федеральном законе от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" см. с.3.^.

Следует отметить, что в соответствие со статьями 2-3 данного закона муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта), и на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными данным законом.

По мнению С.Е. Чанова, специфика нанимателя в служебных отношениях на муниципальной службе проявляется в том, что муниципальные образования неравны по своему социальному, экономическому, демографическому и иным потенциалам. Очевидно, что муниципальная служба в городе с миллионным населением и в селе с населением в сто человек не может быть совершенно идентичной, хотя бы потому, что невозможно предъявлять в этих случаях одинаковые требования к лицам, претендующим на замещение должностей муниципальной службы. Это предопределяет необходимость большей дифференциации муниципально-служебного законодательства по сравнению с законодательством государственно-служебным, которая, к сожалению, отсутствует в настоящее время Чаннов С.Е. Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и основные черты. Автореферат диссертации на соискание ученой степени д.ю.н., Саратов,2010. С. 7..

Вместе с тем, по нашему мнению, такое высказывание научного работника в некоторой степени противоречит принципу законности, который предполагает строгое соблюдение и выполнение закона на всей территории РФ всеми гражданами, должностными лицами - государственными служащими и муниципальными служащими и т.д.

В целом рассмотренные в настоящем параграфе вопросы позволяют нам согласиться с мнением Е.А.Ершовой, что между муниципальными служащими и муниципальным образованием образовываются по своему правовому характеру трудовые правоотношения (конечно, с определенной спецификой) Ершова Е.А. "Трудовые правоотношения государственных гражданских и муниципальных служащих в России". М., 2008..

1.3 Источники права, регулирующие отношения государственных гражданских и муниципальных служащих в России и Краснодарском крае

Считается, что понятие «источник права» возникает более двух тысяч лет назад, когда Тит Ливий в своей «Римской истории» называет законы ХП таблиц «источником всего публичного и частного права», но его научное исследование начинается в 19 веке, когда правоведами начинают различаться понятия «форма права» и «источник права».

В.С. Нерсесянц употребляет термины «источники права» и «форма права» в значении внешней формы объективации, выражения права или нормативной государственной воли Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. М., 1999.С. 439-440..

С.С. Алексеев утверждает, что «объективированный в документальном виде акт правотворчества является юридическим источником соответствующих юридических норм и одновременно формой их юридически официального бытия, существования» Алексеев С.С. Общая теория права. В 2 т. Т. 1. С. 314.. Л.И. Спиридонов под источником права понимает культуру, которая в процессе селективной революции вбирает в себя социальный опыт и выражается в общеобязательных правилах поведения Спиридонов Л.И. Теория государства и права. М., 1999. С. 138..

Следует отметить, что в настоящее время ни в теории права, ни в отраслевых науках нет единого мнения в отношении системы их источников.

Полагаем возможным подразделить источники права, регулирующие отношения государственных гражданских и муниципальных служащих в России и Краснодарском крае на несколько групп: международно-правовые, федеральные, региональные и муниципальные, наиболее значимые из которых которые мы последовательно рассмотрим в настоящем параграфе.

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Последнее правило воспроизведено только в статье 5 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" см. с. 3., и ст. 10 ТК РФ, но не в Федеральном законе от 02.03.2007 № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" см. с. 3., что не имеет на наш взгляд принципиального значения, поскольку норма Конституции РФ все равно имеет прямое действие.

Не останавливаясь подробно на спорных вопросах понятийного аппарата каждого из перечисленных источников, отметим, следующие из них.

Как верно отмечает А.Л. Шведов общепризнанные принципы международного права как его основополагающие императивные нормы, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, самостоятельным источником международного права не являются. Принципы выступают в роли исходных сущностных начал права, закрепляются в той или иной степени в источниках права и характеризуют его содержание, а не форму. В рамках более широкого подхода к праву возможно придание принципам статуса источника Шведов А.Л. Система источников трудового права России: основные проблемы функционирования и тенденции развития // Российский ежегодник трудового права. 2008. N 4 / под ред. Е.Б. Хохлова. СПб.: Юридическая книга, 2008. С. 89 - 108..

Применительно к Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами, принятой 24 октября 1970 года, можно, прежде всего, выделить следующие основополагающие общепризнанные принципы международного трудового права:

- верховенство международного трудового права над национальными нормативными правовыми актами, регулирующими трудовые правоотношения;

- недопущение дискриминации;

- баланс прав и законных интересов работника и работодателя;

- равные права на судебную защиту;

- добросовестное выполнение международных обязательств;

- всеобщее уважение и соблюдение трудовых прав и защищаемых законов интересов для всех.

Общепризнанные нормы международного трудового права, на мой взгляд, можно рассматривать как общеобязательные правила, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств, основанные на общепризнанных принципах международного трудового права, которым должны следовать все в подобных случаях.

Общепризнанные нормы права, в том числе по аналогии нормы права международного трудового права, в частности, содержатся в:

- Уставе ООН, принятом 26 июня 1945 г.;

- Статуте Международного суда, принятом 26 июня 1945 г.;

- во Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г.;

- Международном пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.;

- Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г.

Больше всего общепризнанных норм международного трудового права выработано в конвенциях Международной организации труда, действующей с 1919 года на основе трехстороннего представительства международной специализированной организации.

Что касается международных договоров, то в соответствие со ст. 3 Федерального закона от 15.07.1995 № 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации", то они заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями и иными образованиями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций (договоры межведомственного характера) СЗ РФ, 1995, N 29, ст. 2757; СЗ РФ, 2007, N 49, ст. 6079..

Ряд вопросов, связанных с международными договорами, и правовые последствия наличия таких договоров отражены в ст. 16, 17 и 41 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" см. с. 3..

Так, гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.

В связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается: входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации; заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Кроме того, гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы по решению представителя нанимателя со дня приобретения гражданства другого государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" СЗ РФ. 2007, N 10, ст. 1152; СЗ РФ. 2008, N 30 (ч. 2), ст. 3616; СЗ РФ. 2008, N 44, ст. 4987; СЗ РФ. 2008, N 44, ст. 4988; СЗ РФ. 2008, N 48, ст. 5514; СЗ РФ. 2008, N 52 (ч. 1), ст. 6222; СЗ РФ. 2008, N 52 (ч. 1), ст. 6235; СЗ РФ. 2009, N 29, ст. 3597; СЗ РФ. 2011, N 19, ст. 2709. напротив указывает, что предметом его регулирования являются отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу не только граждан Российской Федерации, но и граждан иностранных государств - участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе.

Следует отметить, что согласно ст. 5 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" СЗ РФ.2004. № 31. Ст. 3215; СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 636. СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1151; СЗ РФ. 2007. N 16. Ст. 1828; СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6070; СЗ РФ. 2008, N 13, Ст. 1186; СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1), Ст. 6235; СЗ РФ. 2009, N 29, Ст. 3597; СЗ РФ. 2009, N 29, Ст. 3624; СЗ РФ. 2009, N 48, Ст. 5719; СЗ РФ. 2009, N 51, Ст. 6150; СЗ РФ. 2009, N 51, Ст. 6159; СЗ РФ. 2010, N 5, Ст. 459; СЗ РФ. 2010, N 7, Ст. 704; СЗ РФ. 2010, N 49, Ст. 6413; СЗ РФ. 2010, N 51 (3 ч.). Ст. 6810; СЗ РФ. 2011, N 1, Ст. 31. регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется:

1) Конституцией Российской Федерации Ст.ст.7,32, 37,72 Конституции РФ.;

2) Федеральным законом от 27.05.2003 № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" СЗ РФ. 2003, N 22, ст. 2063; СЗ РФ.2003, N 46 (ч. 1), ст. 4437; СЗ РФ.2006, N 29, ст. 3123; СЗ РФ.2007, N 49, ст. 6070; СЗ РФ.2011, N 1, ст. 31.,

3) данным Федеральным законом;

4) другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы;

5) указами Президента Российской Федерации Указ Президента РФ от 20.09.2010 N 1141 "О перечне должностей, периоды службы (работы) в которых включаются в стаж государственной гражданской службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих".// СЗ РФ 2010, N 39, ст. 4926. Указ Президента РФ от 19.11.2007 N 1532 "Об исчислении стажа государственной гражданской службы Российской Федерации для установления государственным гражданским служащим Российской Федерации ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на государственной гражданской службе Российской Федерации, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу Российской Федерации" // СЗ РФ 2007, N 48 (2 ч.), ст. 5949. Указ Президента РФ от 25.07.2006 N 763 "О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих" // СЗ РФ 2006, N 31 (1 ч.), ст. 3459. Указ Президента РФ от 31.12.2005 N 1574"О Реестре должностей Федеральной государственной гражданской службы" // СЗ РФ 2006, N 1, ст. 118, Указ Президента РФ от 01.02.2005 N 112"О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации" // СЗ РФ 2005, N 6, ст. 439. Указ Президента РФ от 21.09.2009 N 1065 "О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению"
(вместе с "Положением о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению") // 2009, N 39, ст. 4588. Указ Президента РФ от 18.05.2009 N 559"О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера" (вместе с "Положением о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера") // 2009, N 21, ст. 2544. Указ Президента РФ от 21.12.2009 N 1456"О подготовке кадров для федеральной государственной гражданской службы по договорам на обучение" (вместе с "Положением о порядке заключения договора на обучение между федеральным государственным органом и гражданином Российской Федерации с обязательством последующего прохождения федеральной государственной гражданской службы") // СЗ РФ 2009, N 52 (1 ч.), ст. 6533, Указ Президента РФ от 28.12.2006 N 1474"О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации" // 2007, N 1 (1 ч.), ст. 203. Указ Президента РФ от 30.05.2005 N 609"Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела" // СЗ РФ 2005, N 23, ст. 2242, Указ Президента РФ от 27.09.2005 N 1131"О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих" // 2005, N 40, ст. 4017. Указ Президента РФ от 30.04.2008 N 634"Вопросы федеральной государственной гражданской службы" // 2008, N 18, ст. 2006, а также ряд других Указов Президента РФ.;

6) постановлениями Правительства Российской Федерации Например, Положение о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации", утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 321. // СЗ РФ 2004, N 28, ст. 2898 в части 5. закрепления полномочий Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации на определение порядка прохождения диспансеризации государственного гражданского служащего и муниципального служащего, перечень заболеваний, препятствующих поступлению на государственную гражданскую службу и муниципальную службу или ее прохождению, а также форма заключения медицинского учреждения.

Постановление Правительства РФ от 31.12.2008 N 1090 "Об утверждении Правил предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска федеральным государственным гражданским служащим, имеющим ненормированный служебный день"// СЗ РФ. 2009, N 3, ст. 390 и ряд других.;

7) нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти Это внутриведомственные акты, регулирующие, вопросы, указанные в законе. Например,

Приказ Минфина РФ от 26.08.2010 N 94н "Об утверждении Перечня должностей федеральной государственной гражданской службы в Министерстве финансов Российской Федерации, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, и при назначении на которые конкурс может не проводиться"//"Российская газета", N 228, 08.10.2010. Приказ Роскомнадзора от 21.03.2011 N 180 "Об утверждении Порядка представления гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной гражданской службы в Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, и федеральными государственными гражданскими служащими Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера"// "Российская газета", N 101, 13.05.2011. Количество таких правовых актов является огромным и их анализ не представляется возможным в пределах объема настоящей работы.;

8) конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации Закон Краснодарского края от 31.05.2005 N 870-КЗ "О государственной гражданской службе Краснодарского края" // "Кубанские новости", N 80, 04.06.2005. Закон Краснодарского края от 16.07.2010 N 2001-КЗ "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Краснодарского края государственным гражданским служащим Краснодарского края" (вместе с "Таблицей соответствия квалификационных разрядов государственных служащих Краснодарского края классным чинам государственной гражданской службы Краснодарского края, предусмотренным Законом Краснодарского края "О государственной гражданской службе Краснодарского края")// "Кубанские новости", N 122, 26.07.2010. Закон Краснодарского края от 12.03.2007 N 1203-КЗ "О Реестре должностей государственной гражданской службы Краснодарского края"// "Информационный бюллетень ЗС Краснодарского края", 16.03.2007, N 51. Закон Краснодарского края от 21.07.2005 N 920-КЗ "О дополнительном материальном обеспечении лиц, замещавших государственные должности и должности государственной гражданской службы Краснодарского края"// "Кубанские новости", N 157, 18.10.2005. Постановление ЗС Краснодарского края от 21.04.2010 N 1919-П "О проверке достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы Краснодарского края, государственными гражданскими служащими Краснодарского края, сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение указанных должностей, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также о проверке соблюдения государственными гражданскими служащими Краснодарского края ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнения ими обязанностей и соблюдения требований к служебному поведению"(вместе с "Положением о проверке достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы Краснодарского края, государственными гражданскими служащими Краснодарского края, сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение указанных должностей, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также о проверке соблюдения государственными гражданскими служащими Краснодарского края ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнения ими обязанностей и соблюдения требований к служебному поведению")// "Информационный бюллетень ЗС Краснодарского края", 07.05.2010, N 30. Постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 15.04.2010 N 267 "О Порядке разработки и утверждения индивидуальных планов профессионального развития государственных гражданских служащих Краснодарского края, замещающих должности государственной гражданской службы в администрации Краснодарского края и органах исполнительной власти Краснодарского края"// "Кубанские новости", N 69, 29.04.2010. Постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 16.12.2009 N 1120 "О возложении отдельных полномочий представителя нанимателя на руководителей органов исполнительной власти Краснодарского края"//"Кубанские новости", N 218, 22.12.2009. Кроме того, в соответствии с Законом Краснодарского края от 06.06.1995 N 7-КЗ "О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края"// "Кубанские новости", N 98, 21.06.1995, к нормативными правовым актам края относятся и приказы - акты, изданный руководителем органа исполнительной власти края в пределах своей компетенции и содержащий правовые нормы. Таким образом, в данную группу полагаем возможно включить приказы органов исполнительной власти края. Например, это приказ Департамента лесного хозяйства Краснодарского края от 09.12.2010 N 1258 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы Краснодарского края департамента лесного хозяйства Краснодарского края, государственными гражданскими служащими департамента лесного хозяйства Краснодарского края, и соблюдения требований к служебному поведению". Или приказ департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края от 11.05.2010 N 76 "О порядке разработки и утверждения индивидуальных планов профессионального развития государственных гражданских служащих Краснодарского края, замещающих должности государственной гражданской службы в департаменте по архитектуре и градостроительству Краснодарского края, Территориальных управлениях по обеспечению градостроительной деятельности департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края и Управлениях по обеспечению градостроительной деятельности департамента в муниципальных образованиях" (данные документы не опубликованы. СПС «Консультант Плюс» по состоянию на 01.06.2011).;

9) нормативными правовыми актами государственных органов.

К числу источников правового регулирования отношений муниципальных служащих согласно ст. 3 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" см. с. 3., следует отнести Конституцию Российской Федерации, а также данный закон и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы Например, это Закон Краснодарского края от 08.06.2007 N 1244-КЗ "О муниципальной службе в Краснодарском крае"//"Кубанские новости", N 93, 21.06.2007; Закон Краснодарского края от 27.09.2007 N 1324-КЗ "О порядке исчисления стажа муниципальной службы в Краснодарском крае"// "Кубанские новости", N 167, 11.10.2007; Закон Краснодарского края от 08.06.2007 N 1243-КЗ "О Реестре муниципальных должностей и реестре должностей муниципальной службы в Краснодарском крае"// "Кубанские новости", N 93, 21.06.2007. и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований Например, глава 12 Устава муниципального образования город Краснодар", регулирующая вопросы муниципальной службы в данном муниципальном образовании, принятого решением городской Думы Краснодара от 21.04.2011 N 11 п.6 ., решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты Например, Решение городской Думы Краснодара от 29.10.2009 N 63 п.6 "О муниципальной службе в муниципальном образовании город Краснодар"// "Вестник органов местного самоуправления МО г. Краснодар", 03.11.2009, N 16. Решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 10 сентября 2009 года N 1061 "О муниципальной службе в муниципальном образовании город-курорт Анапа"//"Анапское Черноморье", N 21, 209..

Следует отметить, что согласно ст.ст. 7 и 42 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" СЗ РФ.2003, N 40, ст. 3822. правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами, которые принимаются населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Таким образом, отнести акты, регулирующие перечисленные вопросы к локальным на наш взгляд является не верным.

Однако в соответствие со ст. 8 ТК РФ работодатель - орган местного самоуправления вправе принять локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективными договорами, соглашениями.

Таким образом, в настоящем параграфе нами были рассмотрены основные источники права, регулирующие отношения государственных гражданских и муниципальных служащих в России и Краснодарском крае, с учетом конкретных примеров указанных актов.

правоотношение государственный муниципальный служащий



Глава 2. Практические вопросы, связанные с началом, прохождением и прекращением государственной гражданской и муниципальной службы в России и Краснодарском крае