История государственного управления в России

Эти наблюдения западного ученого вполне применимы к историческому развитию России. Именно внешние факторы (соперничество с Литвой, в т.ч. за европейские хлебные рынки; существование у восточных границ Московского государства агрессивного Казанского и Крымского ханств, перекрывших торговые пути по Волге, Азовскому и Черному морям на Восток, Закавказье и Средиземноморье) усиливали необходимость консолидации русского населения в борьбе с внешней опасностью.

В то же время не менее мощным фактором сплочения русского общества явилось то обстоятельство, что большинство населения Московского государства даже после утверждения идеологии “Москва - третий Рим” никогда не переставало подсознательно ощущать себя в качестве форпоста христианства как восточной окраины европейской христианской цивилизации.

Все это не могло не повлиять на характер политического развития России.

В первую очередь, именно стремление к единству и сплочению русского общества во многом объясняет медленное формирование сословий в Московском государстве.

В то время как на Западе острые социальные противоречия и социальная напряженность привели к раннему формированию сословий, которые стремились юридически закрепить свои права и привилегии, в России этот процесс был замедлен другими задачами.

В некоторой степени этому способствовал и географический фактор. Именно небольшие по размеру западные государства были подвержены обострению в них социальных противоречий.

В России эти социальные противоречия снимальст огромными пространствами страны и засчет оттока населения на окраины державы.

Хотя стремление к единству и сплоченности русского народа являлось одной из дополняющих идей русского самосознания и серьезно влияла на формирование государственных отношений в России, тем не менее, реально русское общество оставалось многосоставным (сегментированнм), гетерогенным обществом.

Кроме того, в отличие от западноевропейских государств, являвшихся многонациональными образованиями, Россия, начиная с середины XVI в., не отличалась стабильностью геополитического пространства, которое постепенно приобретало текучий характер.

Это изначально не позволяло выстроить в России эффективную сбалансированную систему политического и государственного управления, что в свою очередь порождало попытки выстроить вертикаль власти сверх централизованного государства.

Сама эта попытка вела к нарушению русских традиций и обычного права, вступая в противоречие с земским началом.

Главное состояло в том, что вертикаль власти не может быть эффективной в условиях России в принципе.

Во-первых, в силу огромного объема управленческой информации, которая должна была обращаться в каналах коммуникации политической системы России в силу огромных размеров государства.

Во-вторых, в силу растяженности самой сети политической власти, наличия большого числа центров принятия решений.

российский государственность политический власть

Лекция 8

Поэтому с самого начала в Российском государстве рядом с государственной властью была еще одна подсистема государственного политического управления. Речь идет о возникновении в середине XVI в. сословно-представительных учреждений в России, которые назывались Земские соборы.

В современной литературе нет однозначной оценки сущности и роли Земских соборов в системе власти и управления.

Российская историческая традиция относилась к ним так же неоднозначно. В.В. Ключевский предпочитал называть их государственными совещаниями или Московскими собраниями.

Многие считали, что Земские соборы не могут сравниваться с западными парламентами, которые возникли в Европе в XII-XIII в.

Долгое время Земские соборы не имели четкой системы представительства и определенных функций.

Многие вели Земские соборы от традиционного для России земского соборного начала и видели в созыве первого Земского собора в 1549 году (собор примирения) начало возрождения сословно-корпоративных традиций.

Очень слабо был выражен институциональный характер Земских соборов. Сами Земские соборы прошли сложный этап эволюции от созываемых самой властью и являвшихся продолжением этой власти, не имевших выборного начала, до выборных от всех сословий представительных учреждений.

В любом случае существование в России сословно-представительных Земских соборов являлось возможной альтернативой развития страны по иному демократическому пути, по сравнению с тем, который в конечном итоге утвердился.

Однако условия развития России и влияние внешних факторов не позволили развиваться России по этому пути.

В начале XVI в. существовали 2 основных противоречия развития России:

Противоречия между княжеской властью и боярской аристократией, стремившейся сохранить традиционную независимость и препятствовавшей ценьрализаторским устремлениям власти.

Позже с началом формирования бюрократической системы московских приказов усиливается противоречие внутри правящей элиты между традиционной группой знати (боярской аристократии) и новой социальной элитой (высшей бюрократией), усиливавшейся в связи с развитием административного аппарата управления.

Проводя свою сословную политику с целью укрепления своих позиций складывающееся самодержавие в России вело постоянное наступление на сословно-представительные учреждения.

Это нашло выражение в стремлении центральной власти изменить свою социальную опору и противопоставить оппозиционному боярству служивое дворянство, зависящее от воли монарха.

В отношении к Боярской Думе как сословному учрежденияю эта политика центральной власти выразилась в стремлении к изменению состава думы, к реорганизации российской аристократии.

Так, в Боярской Думе появляются новые думские чины - думные дворяне и думные дьяки. Это вело к постепенной бюрократизации Боярской Думы, когда родовое начало постепенно вытесняется служивым (по Ключевскому). И хотя на всем протяжении XVI и в начале XVIIв. Боярская Дума играла центральную роль в управлении государством, являлась своеобразным центром политической системы страны, тем не менее, борьба между княжеской властью и оппозиционным боярством составляла основу политической жизни всего периода.

В 70-х годах XVII в. Значение Боярской Думы резко падает, заседания принимают церемониальный характер, а определяющую роль играют ближние думы.

Вывод: в результате проведения такой сословной политики в Московском государстве сложилась мощная монархическая власть, государство играло роль основного регулятора сословных отношений. Важную роль в регулировании внутрисословных отношений внутриправящей боярской элиты играла система местничества как метод и принцип назначения на должности (высшие государственные), основанием которого являлась знатность, происхождение, родовитость.

Вершину сословной пирамиды составлял государев двор как замкнутая корпоративная сословная организация правящего класса, его верхних слоев, принимавших непосредственное участие в управлении государством и из которой черпались кадры управления высшего уровня.

Система местничества, несмотря на ее явные недостатки, являлась важным механизмом сохранения власти в руках боярской аристократии. То же время служила не менее важным средством подчинения Боярской аристократии центральной власти и способом регулирования отношений внутри правящей элиты (четко определены места).

Иван Грозный в ходе реформ, с целью привязать боярство к центральной власти, систематизировал принцип местничества, введя «государев родословец» вместо абстрактной знатности конкретную службу представителей боярства представителям царской власти.

Процесс централизации управления затронул не только высшие и центральные уровни власти и управления, но и местное самоуправление.

Долгое время основным принципом управления на местах являлся принцип кормления - метод местного управления, когда отдельные города (области) передавались княжеским наместникам во временное управление и наместники обладали большим иммунитетом.

С образованием централизованного государства центральная власть стремится поставить под свой контроль и власть наместников.

Уже в 1497 г. при Иване III возникла Белозерская уставная грамота. Если прежние уставные грамоты предоставляли наместникам широкую автономию, то в Белозерской напротив - ограничивали административно-подданный (налоги) иммунитет светских и духовных властей.

Отличительной чертой Белозерской уставной грамоты была строгая регламентация деятельности аппарата наместнического управления, его состава и его отношений с местным населением. Наместник отделяется от населения, между ним и населением учреждается новая должность сотского как представителя центральной власти, который мог участвовать в суде наместника.

Исторически появление подобных тенденций во властных отношениях явилось тем зерном, из которого затем в середине XVI в. Выросла система земских и губных учреждений, которые сначала ограничили, а затем и вытеснили наместнический аппарат управления.

Система кормления была ликвидирована Иваном Грозным в 1556 г. и заменена системой выборных местных учреждений - губных изб и дворов.

Эта (выборная) система местного управления существовала до конца XVI в. и только в ходе Великой Смуты она была заменена бюрократической системой в лице назначаемых из центра воевод.

Особую роль в централизации власти и управления в Московском государстве сыграла опричнина - метод ускоренной централизации, осуществленной Иваном Грозным.

Особенности формирования российской империи

Существует принципиальное различие между формированием трех империй - Британской, Римской и Российской.

Британская империя возникла в результате завоевания колоний и характеризовалась резким отличием периферии от центра. Периферия полностью зависела от центра, а центр третировал колонии как сырьевые придатки и культивировал их развитие по типу монокультур (кто-то производил только кофе, кто-то только тростник). В Британской империи центр довольно высоко развит, а колонии - рынки, поставщики сырья.

Римская империя образовалась как единый народно-хозяйственный организм, самодовлеющее народно-хозяйственное целое. В отличие от Британской империи, Римская возникает в результате завоевания более развитых государств и последовательного включения их в состав империи. Т.е. расширение Рима шло путем синойкизма - включения завоеванных территорий в единый организм. В Римской империи провинции не зависели экономически от центра, т.к. сам Рим не был большим и индустриальным городом. Поэтому Рим, в отличие от Британии, не был заинтересован в культивировании отсталости провинций.

В Римской империи очень рано стираются различия между центром и провинцией, а сам Рим превращается в идеальную величину (кочевание Рима).

Перенос столицы Рим - Константинополь (при Цезаре), как в Российской империи Москва - Петербург.

Лекция 9

Если Римская империя шла от федерации общин к единому целому и лишь потом ко вторичному распаду на мелкие ойкосы, то Британская империя шла от колониальной системы с зависимыми колониями к федерации свободных государств (XX в.)

В отличие от Британской империи развитие Римской шло путем превращения этой империи в национальное государство. У каждой империи существовало 2 пути: распад и превращение в национальное государство.

Падение Римской империи объясняется тем, что она наполовину выполнила задачу национального государства. Одной из причин, в отличие от Британской империи, в Италии не сложилось прочное национальное ядро к моменту ее полного объединения.

Российская империя внешне шла по пути Римской империи. Здесь также не было жесткого различия между центром и периферией и включаемые в состав государства новые территории также являлись органическими составляющими единого государства. Т.е. и в Риме и в России образование империи и нации происходило одновременно.

Однако если в Римской империи присоединение новых земель и государств шло путем завоевания и последующего синойкизма, то в России путем мирной колонизации и освоения новых земель.

Римская империя - искусственное, непрочное образование, поэтому она легко распалась. Причина: римские завоевания естественно создавали разрыв спонтанному развитию коренных народов, которые, делаясь ромеями, утрачивали свое лицо, часто не приобретая ничего.

Для эллинов (греков) обращение их в ромеев было ущербом, отсюда и шло искусственное образование Римской империи.

По-другому было в России: она создавалась творчески. Колонизация сопровождалась взаимовлиянием культур, естественной ассимиляцией. И только на втором плане в Российской империи были чистые завоевания: присоединение путем синойкизма западных окраин (в Финляндии, Прибалтике, царстве Польском была насильственная русификация).

Если Римская империя распалась и погибла прежде всего в связи с тем, что она остановилась в развитии и занималась самосохранением, то вряд ли эти причины крушения империи можно отнести к России 1917 г., т.к. в начале XX в. Россия не только останавливалась в развитии, а напротив, находилась в процессе выработки новых сложных форм политической жизни (формирование гражданского общества, парламентаризма).

Крушение Российской империи 1917 г. объяснялось тем, что бурно развивающееся содержание не вмещалось в старые политически формы.

Лекция 10. Россия первой половины XVIII в. Переход от традиционной к рациональной системе управления

Россия накануне петровских преобразований. Проблема предпосылок складывания абсолютной монархии в России

Рационализация, модернизация и догоняющая модель. Петровская модель регулярного государства: замысел и воплощение

Административные реформы Петра I: сущность и значение

Военно-бюрократическая модель управления в послепетровский период

Особенность политических процессов во второй четверти XVIII в.

В начале XVIII в. центральным в России являлся вопрос об изменении характера власти, а также о перестройке, модернизации самой системы управления.

Основные предпосылки были созданы для этого уже в эпоху правления Алексея Михайловича Тишайшего (отец Петра I).

XVII век - последний век Московского царства, когда средневековая святая Русь прекращает свое существование и Россия вступает в новое время. Этот век был трагичным и противоречивым. Великая Смута - государственная катастрофа, сопровождавшаяся распадом государства и глубоким политическим и социальным кризисом. Причина: опричнина Ивана III; повод: разрыв династии Рюриковичей, борьба за престол.

Падение нравов при Смуте. Бояре присягали то Лжедмитрию I, то Лжедмитрию II, то Шуйскому.

Между новым веком и Смутой лежал церковный раскол. Выйдя из Смуты, Россия вынуждена была искать новые нетрадиционные способы управления обществом. Именно с правления новых Романовых с 1613 начинается краткий период сословно-представительной монархии (Земский Собор).

Причина: для восстановления государства необходимо привлечение всех слоев населения, поэтому Земские Соблоры имели широкое представительство.

Кроме того, новая династия Романовых нуждалась в легитимации своей власти.

При Алексее Михайловиче постепенно складываются предпосылки абсолютизма, но именно в этот период в России шли интенсивные поиски дальнейшего пути развития. Общество поставило вопрос: может ли святая Русь, оставаясь собой, модернизироваться, заимствовать западные ценности, учиться у соседей или же она должна остаться закрытой и самодостаточной?

Хотя эти вопросы в царствовании Алексея Михайловича только ставились, тем не менее, заимствования начались и они приводили к постепенному изменению самого типа культуры.

Петровское правление - самое сложное с точки зрения оценки периода в истории России. Сама фигура петра очень сложна: реформатор и жестокий тиран, антихрист. При этих крайностях в оценках Петра и его эпохи все признают грандиозность переворота.

Именно с Петра I начинаются новые перемены в Русской истории, и не случайно историю России делят на допетровскую и послепетровскую Русь (Москва и Петербург, имперская и царская Русь).

Большинство исследователей полагают, что Петр I не создавал все на пустом месте, он только ускорил процесс изменения общества, который начался задолго до него.

У Петра не было четкого плана преобразования и все преобразования были вызваны необходимостью ведения Северной войны за выход к балтийским морям и связанными с той войной фискальными задачами государства.

В новейшей литературе чаще обосновывается тезис, что Петр I имел свою модель должного государства, которую принято именовать моделью регулярного государства, рационально управляемого с помощью законов; правомерное государство.

Речь шла не только о создании системы рационального и эффективного управления, которое бы использовало хорошо продуманные законы, ограждало бы население от произвола чиновников.

Не случайно во всех указах Петра I прослеживается идея государства, общего блага как основная цель петровского законодательства. Эта идея охватила практически все сферы жизни общества, включая необходимость регламентации промышленности; активной государственной поддержки приоритетным отраслям, проведение системы протекционизма (поддержка национального государства); введение государственной монополии на ряд промышленных производств.

Важнейшим средством решения этих задач стала европеизация - сознательное заимствование европейских ценностей.

Основной принцип, которым руководствовался Петр I, был принцип полезности. Все вопросы решались с позиции государственного прагматизма. Петр I мечтал о государстве совершенной регулярности, в котором каждй бы имел точно обозначенное место и подчинялся бы строгому регламенту.

Прагматический подход характерен и в отношении церкви, религии. Церковь не только подчинена государству, но и превращена в простой его придаток, а священники - в чиновников.

Петр I начал сикуляризацию земель, а Екатерина II завершила.

Если на западе церковь добивалась в соответствии с христианской идеей духовного суверенитета каждого верующего, и раскрепощение личности началось церковной реформацией (интимизация внутреннего мира человека - шаг к свободе личности), то напротив, Петр I органически не воспринимал этих нравственных абстракций христианства, ставя все в зависимость от государственного блага.

С Петром I утвердилась система доносительства как государственная политика (система фискалитета). Наряду с явным контролем (прокуратура) был и скрытый контроль (фискалитет).

В то же время прагматический ум Петра часто способствовал не только плохому, но и относительно прогрессивному - веротерпимость (терпимо относился к протестантам, католикам, старообрядцам).

Податная реформа - после переписи населения в 1718 году - осуществила переход от подворной системы налогообложения к подушной.

Лекция 11

Одной из причин проведения церковной реформы Петр I считал сокращение налогоплательщиков, монархов-тунеядцев и считал необходимым распространение подушной подати на церковные земли.

Однако более значительным являлся политический и духовный смысл церковной реформы.

Главная цель - ликвидировать институты социального контроля, ограничивавшие власть монарха в лице Боярской Думы (перестала существовать при Петре) и церкви.

1721 г. - в соответствии с «Духовным регламентом» (автор Феофан Прокопович) учреждался специальный орган Святейший Синод, который был поставлен во главе церкви.

Это учреждение было уравнено в правах с Сенатом и возглавлялось назначаемым императором чиновником - обер-прокурор Святейшего Синода, который наблюдал за делами и дисциплиной в Синоде и которому подчинялся целый штаб церковных фискалов-инквизиторов (тайный контроль и донос).

Синод стал государственным учреждением, который подчинялся верховной власти царя, а царь становился главой церкви (цезаропапизм).

1723 г. - перепись монахов, запрещено подстригать новых.

В ходе петровских реформ была создана совершенно новая система центрального и местного управления, перестроены отношения государства с церковью, реорганизована армия, изменен принцип комплектования аппарата новых учреждений (переход от принципа местничества к служебной годности).

Рационализация системы государственного управления диктовалась рядом причин:

положение России как отстающей страны, попавшей во второй эшелон развития и вынужденной модернизироваться вдогонку.

Любая модернизация сопровождается рядом кризисов:

Для России в условиях вторичной модернизации эти кризисы были особенно острыми:

кризис легитимности (утрата в условиях резких перемен доверия значительных масс населения к власти);

кризис идентичности (неспособность значительной массы населения идентифицировать себя с новыми экономическими, социальными и политическими отношениями);

кризис проникновения (разрушение устойчивых вертикальных и горизонтальных связей в государстве, неспособность власти управлять всеми уровнями в стране);

кризис распределения (неспособность власти справедливо распределять доходы и издержки среди различных масс населения).

Модернизация общества в условиях России возможна только с помощью радикальных реформ сверху и предполагала одновременно реорганизацию социальных отношений (сословного строя), управленческих структур и армии.

В то же время традиционная организационная власть и управление (как в Московском государстве) не могли обеспечить такую модернизацию, главным признаком которой являлась мобилизация всех ресурсов - экономических, технологических, военных.

ВЫВОД: в первую очередь необходимо было реорганизовать систему власти, перестроить бюрократию, сформировать новую элиту на месте традиционной.

Модернизация государственного аппарата выразилась в новых принципах его построения:

* институционализация власти и управления, что выразилось в переходе к камерализму - ставка на конкретные функциональные институты.

повышение эффективности управления, что в условиях абсолютной монархии означало унификацию (единообразие), централизацию и дифференциацию аппарата управления и милитаризацию

В ходе петровских административных реформ в России был осуществлен переход от традиционной модели к рациональной, которая основывается на авторитете писаных законодательно-правовых норм и должностных инструкций.

Основные признаки формальной (рациональной) организации (бюрократии):

разработанная по единому плану система норм и административных правил, регламентирующих (определяющих) деятельность чиновников;

формальная иерархия уровней управления, учреждений и государственных служащих.

Высокая степень функциональной дифференциации административного аппарата;

Наличие определенных принципов, регулирующих правовой статус, материальное положение и продвижение по службе;

Формирование определенной корпоративной психологии бюрократии (особый класс лиц, специализирующихся на управлении).

Такая организация предсказуема и прогнозируема. Она меняет и положение самого чиновника.

Во-первых, чиновник формально лично свободен, т.к. подчиняется только служебному долгу (главный признак - безличность). Во-вторых, чиновники имеют строгую устойчивую служебную иерархию и в то же время власть каждого из них не безгранична, т.к. она зафиксирована в служебных инструкциях. В-третьих, чиновники работают на основе контракта, на основе свободного выбора занятий в соответствии с квалификацией. Разделение требований обуславливается высокой специализацией и квалификацией. В-четвертых, вознаграждение чиновников измеряется постоянным денежным окладом. Для чиновника служба - это главное.

Эта модель бюрократии могла возникнуть в новое время при переходе от традиционного к индустриальному обществу, т.к. именно в это время трансформация всей социальной структуры общества, резко возрастает мобильность различных слоев общества, уничтожаются сословные перегородки и значительно ослабляется воздействие традиций на жизнь общества. Деньги важнее знатности и происхождения.

Таким мобильным обществом нельзя управлять с помощью одних только традиций, отсюда возникает необходимость в правовом регулировании общественных отношений и перестройки всей системы управления, а также в изменении функций и статуса бюрократии.

Однако в России переход к рациональной системе управления имел свои особенности и глубокие противоречия: западная рациональная модель управления (шведские коллегии) была перенесена на нерациональный материал русского традиционного общества. Так образовался разрыв между управляющими и управляемыми.

Особенность административных преобразований Петра I заключалась в том, что все реформы проводились дважды (первый раз под влияние Северной войны, второй - в конце правления Петра I как более осознанные и планомерные).

Пример: 1699 г. - проведена первая городская реформа, которая вводила городское самоуправление, не зависящее от воевод и приказов.

Позже в 1721 г. Петр I провел по сути вторую городскую реформу, усовершенствовав систему городского самоуправления и создал в уездных и губернских городах выборные магистраты, в Санкт-Петербурге - главный Магистрат.

1708-1710 гг. - губернская реформа (реформа местного управления). Старая системы управления уездами из центра (наместниками и воеводами) не обеспечивала фискальных задач государства и борьбы против бегства крестьян.

В начале правления Петра I было 3 системы управления: бюрократическая (назначаемая), земская (выборная) и сословная.

Губернатор был главнокомандующим и сосредотачивал в своих руках административную и судебную власть.

При Петре возникает и усиливается антагонизм между бюрократической организацией (воеводы, губернаторы) и земским элементом в уездах и городах.

Петр I пытался дополнить местное управление земским, выборным и сословным элементом.

Так появились должности ландратов (выборные из дворян советники при губернаторе), ландрихтеров (выборные местные судьи).

В ходе второй губернской (областной) реформы в 1720х гг. Были введены выборные должности земских комиссаров в уезде, которые осуществляли полицейский и фискальный надзор.

Реформы местного управления были менее продуманными и последовательными по сравнению с областным и центральным управлением.

К тому же многие их петровских учреждений на местах были разрушены его наследниками.

Лекция 12

В начале правления Петра I местное управление каждого города с его уездом имело 2 уровня (2 инстанции):

высшее управление, которое заведовало и городом и уездом. Управление осуществлял воевода и его администрация.

Низшее управление - отдельно взятое управление городом и отдельно взятое управление уездом. Управление осуществляли старосты, приказчики, таможни и местные палаты.

Каждый город имел своего воеводу, а большие города несколько воевод во главе со старшим. Для осуществления делопроизводства при каждом воеводе находились дьяки и подьячие, также рассыльные, приставы, стрельцы и т.д.

Воеводы назначались по представлению разряда именным царским указом из лиц, имеющих право на гражданскую службу.

При этом запрещалось назначать воеводами дворян в те города, в уездах которых были их имения. Назначенный воевода из соответствующего Приказа (центрального органа управления) получал наказ (инструкцию). Дьяки и подьячие также назначались и увольнялись Приказом, которому был подведомствен данный город. Других служащих воевода назначал сам.

Функции воеводы:

наблюдение за правильным выполнением государственных повинностей (воеводы заведовали государственными сборами, хранили денежную казну, являлись блюстителями государственных интересов и т.д.);

полицейское управление: меры к пресечению преступлений, от пожаров, болезней, падежа скота;

осуществление гражданского суда. Пределы судебных функций воеводы обозначались в инструкциях. Пример: в крупных городах воеводы осуществляли судопроизводство на сумму не выше 10000 р., а в малых городах на сумму в 2 р. Воеводы не имели права вступать в тяжбы по поместным и вотчинным делам. Этим занимался поместный Приказ.

К низшим инстанциям городского управления относятся: старосты, таможни, объезжие головы, пятенные палаты, кружечные дворы и померные избы. Все эти инстанции состояли из целовальников.

Независимо от воевод в городах были особые чиновники, которые избирались дворянами (мещанами), губные и земские старосты.

После реформы в 1708 г. в России 8 губерний разделились на провинции и уезды, во главе которых били воеводы.

Губернатор и воевода назначались Сенатом. После создания Коллегий (1717-1718) губернаторы и воеводы стали подчиняться им.

1713 г. - при губернаторах были созданы ландраты - местные советы. Без них губернатор не мог осуществлять суд.

1715 г.- Петр I попытался отделить суд от местной администрации. Так был создан институт специальных судей - ландрихтеров.

1719 г. - в главных городах созданы специальные надворные суды, ведающие всеми гражданскими и уголовными судами. Под их началом находились нижние суды в провинциальных городах.

Тогда же был введен институт земских комиссаров 1718-1719 гг, выбираемых в каждом уезде из дворян. Цель: усились надзор за сбором податей в уездах.

Земской комиссар следил за местной промышленностью, дорогами, мостами, осуществлял полийецскую власть - исполнитель судебных приговоров.

В конце правления Петр I осуществил вторую городскую реформу (1722 г.) - создал во всех крупных городах России выборные органы городского самоуправления - магистраты (раскладка повинностей).

И все же реформы местного управления Петра I не были завершены, а после его смерти многие из его созданных учреждений были разрушены или бездействовали.

4. 1725г. - смерть Петра I.

Система управления Россией претерпела серьезные изменения:

местное управление: ликвидированы все выборные должности (ландраты, ладрихтеры) и все функции управления на местах сосредоточились в руках бюрократических учреждений - губернаторов и воевод.

Высшее и центральное управление: прежде всего изменилось положение Сената в системе власти и управления как высшего административного и судебного учреждения при Петре.

Сенат был оттеснен на вторые роли, а высшее управление в России - в руках создаваемых наследниками Петра специальных высших учреждений, которым императрицы, не желавшие управлять страной, передавали (делегировали) свои полномочия.

Екатерина II в 1726 г. создала для управления империей Верховный тайный Совет из представителей родовой аристократии, а также новой знати (из простых людей при Петре - Меньшиков). В отличие от Сената это учреждение мыслилось его лидерами как законодательное учреждение.

1730 г. - призвана на русский престол племянница Петра I герцогиня Анна Иоановна. Ей предложили, составленные верховниками, кондиции (ограничения), на основании которых она должна была править.

В 1730 г. Верховный тайный Совет был распущен. Анна Иоановна создала Кабинет Ее императорского величества (до1740 г.) Он состоял из трех высокопоставленных лиц (кабинет министров).

После прихода к власти дочери Петра I Елизаветы Петровны ряд государственных учреждений, созданных при Петре, был восстановлен. Сенат на некоторое время восстановил выборные должности ландратов, ландрихтеров, возобновил деятельность городских магистратов. Сенат состоял из Присутствия, в который входили назначаемые императором высшие сановники. Для руководства делами в Сенате существовала канцелярия: обер-секретарь, экзекутор, архивариус, регистратор.

Однако в 1757 г. было создано очередное особое учреждение для управления империей - Конфедерация при высочайшем дворе. Сенат, таким образом, вновь оказался на втором плане..

Хотя в отличие от своих предшественниц Екатерина II (на престоле с 1762-1796) хотела лично управлять государством, тем не менее, и при ней Сенат не вернул себе те функции, которые он имел при Петре I.

Екатерина II разбила Сенат на 6 департаментов, каждый из которых имел свои функции и полномочия, и тем самым Сенат из высшего органа власти и управления в России превращался в обычное административное управление.

Лекция 13. Политика просвещенного абсолютизма второй половины XVIII века. Административные реформы Екатерины II

Вторая половина XVIII века как в Европе, так и в России обычно характеризуется как эпоха просвещенных монархий. Наиболее типичными представителями этой политики в России стала Екатерина II. С точки зрения просвещенных монархов основным инструментом, разрешавшим конфликт внутри традиционного общества (дестабилизация традиционных отношений), регламентировавшим социальные отношения, могла стать законодательная деятельность просвещенных монархов.

Предполагалось, что общество можно совершенствовать, не меняя характер его политического строя с помощью совершенной системы законодательства и эффективной системы управления. Эта политика называлась «Союз королей и философов». При этом законодательная деятельность просвещенных монархов не означало простое упорядочение уже существующих законов. Речь шла именно о необходимости создания новой системы регулирования общественных отношений, и центральным механизмом здесь должна выступать кодификация законов.

Сама кодификация рассматривалась одновременно и как цель - создание новых совершенных законов, отвечающих духу времени; и как средство - средство внедрения в общество новых представлений о его идеальном устройстве.

Неслучайно свое правление Екатерина II начала с созыва Уложенной Комиссии для составления нового соборного уложения. В подготовленном для этой Комиссии документе - «Наказе императрицы Екатерины II» утверждались новые представления о роли законов в государстве, о понятиях свободы его граждан и активно использовались последние достижения политической и правовой науки (идеи Монтескье, Беккария).

Теоретическую основу этих преобразований в Европе и России составили 2 идеи эпохи просвещения:

теория договорного происхождения государства;

теория естественного права,

которые призваны были разрешить проблему конфликта между обществом и государством, народом и властью и устранить дуализм, изначально существующий между суверенитетом государства и правами народа.

Признание договорного происхождения государства предполагало делегирование обществом властных полномочий одному лицу (группе лиц) сословно-представительного учреждения.

С точки зрения содержания эта теория имела более радикальный характер, чем позитивная юриспруденция, т.к. ориентирована была на будущее.

Ведущей идеей во всей идеологии Просвещения была именно теория естественного права, и именно она играла определяющую роль при переходе традиционных государств к государствам нового времени.

Эта тенденция обнаруживается и в политике Екатерины II, которая впервые в России попыталась юридически ограничить произвол власти.

Именно при Екатерине в России начинает утверждаться новое представление о роли монарха в системе власти и управления, которая широко распространялась в Европе и согласно которому монарх должен ограничиваться «общим надзиранием, общим руководством страной», не вмешиваясь в конкретные проблемы управления и делегируя их специальным институтам и учреждениям, бюрократическому аппарату.

Провозглашаемая государством цель обеспечения блага своих подданных также противопоставлялась самодержавному деспотизму.

К правлению Екатерины II относится первая попытка регламентировать процедуру выражения воли верховной власти и определившая сферу устных царских распоряжений, часто ставивших функционирование всей системы управления в зависимость от субъективных факторов (личных капризов монарха).

Пример: уже Петр III издал специальный Указ (22.01.1762), который требовал передавать устные распоряжения императорскому Сенату только через сенаторов и устные распоряжения монарха не могли отменить его прежнее решение в письменной форме.

Политика просвещенного абсолютизма в России имела свои особенности и противоречия. Они вытекали из своеобразия российской государственности и особенностей сословного строя в России.

К моменту правления Екатерины II в России уже сложилось служилое государство, в котором определяющие роли в регулировании сословных отношений принадлежали самому государству, а общество не играло важной роли в социальной политике государства.

В условиях традиционного общества единая система обеспечивала консенсус власти и общества. Однако в Новое время этот относительный консенсус постепенно исчезает за счет выхода из системы основных ее компонентов - дворянства.

Хотя Екатерина поддерживала идею невмешательства монарха в систему управления, судопроизводства, тем не менее, в условиях сохранения абсолютной власти в руках императрицы неизбежен был произвол, коррупция, фаворитизм.

Екатерина II имела в виду ограничение произвола бюрократических учреждений.

Другое противоречие политики просвещенного абсолютизма - сохранение крепостного права и усиливавшиеся претензии дворянства на роль первого сословия.

Экспансия дворянства делала саму монархическую власть в значительной степени зависимой от интересов дворянства.

Царская власть была заинтересована в поддержке дворянства, которое являлось его главной социальной опорой. Однако дворянству требовалось все больше привилегий.

Если Петр I одной из своих целей считал усиление мобильности правящего класса, «демократизации» аппарата управления за счет производства в дворянство из низших чинов, то после смерти Петра дворянство наступает на петровское законодательство.

Уже при Анне Иоановне дворяне получили право не служить в нижних чинах, а производиться сразу в офицеры после службы в Шляхетском корпусе.

Петр III издал Указ «О вольности дворянства» в январе 1762 г., который освобождал дворян от обязательной государственной службы и который был подтвержден «Жалованной грамотой дворянству» в 1775 г Екатериной II.

Существует точка зрения, что подтвердив освобождение дворян от обязательной службы, Екатерина тем самым хотела освободиться от опеки дворянства и сделать ставку на формирование профессиональной бюрократии в России, лично зависящей от воли монарха.

Таким же сложным был вопрос о крепостном праве. Наряду с жалованными грамотами дворянству и городам Екатерина II готовила подобную грамоту государственным крестьянам. Однако опасность нового дворцового переворота, зависимость от дворянства, которое в условиях России оказалось крайне консервативным, заставило Екатерину II отказаться от этих планов, т.к. это поставило бы на повестку дня и вопрос о статусе крепостных крестьян. Екатерина II отступила, и путь для радикальных реформ был закрыт.

Лекция 14

Во многом с этим связаны отношения Екатерины II к положению в Сенате в системе власти и управления в России.

Она не могла смириться с самостоятельностью Сената, его претензиями на верховную власть и рядом административных мер свела это учреждение к обычному бюрократическому ведомству, каждое из которых имело конкретные административные функции.

Управление страной императрица предпочитала осуществлять через лично зависимых от нее, близко к ней стоящих и быстро схватывающих ее идеи уполномоченных лиц. Она имела подбирать людей и расставлять их на ключевые должности.

С этой же целью укрепления личного начала в управлении и его централизации была осуществлена широко задуманная реформа местного самоуправления (Губернская реформа Екатерины II в 1775 г.).

Эта реформа была вызвана отчаянным положением в России в сфере местного самоуправления. Придя к власти, Екатерина обнаружила, что Россия практически не управляется на местах. Об этом свидетельствовали наказы депутатов уложенной комиссии и бунт Пугачева.

Из этого Екатерина II сделала вывод: «Целое не может быть прочным, если части его находятся в неустроении. Начинать в России надо с укрепления местного самоуправления».

Достичь этого можно было сокращением размера губерний, увеличением их числа и насыщением их аппаратом управления. Екатерина II сделала это путем децентрализации управления, передав часть функций из центра на места (в губернии и уезды).

Число губерний выросло до 50 (бывшие провинции). От трехуровневого административного территориального деления Екатерина перешла к двухуровневой системе (губернии - уезды).

Одновременно в губерниях рядом с губернским правлением создавались новые коллегиальные учреждения - казенные, судебные палаты, которым были переданы функции соответствующих коллегий, многие из которых были закрыты.

Тем самым Екатерина II решала сразу несколько задач:

1) укреплялся аппарат местного управления;

2) местная администрация ставилась под контроль центральной власти (наряду с губернаторами вводилась должность генерал-губернатора, объединяющего несколько губерний, наделенного широкими полномочиями и лично ответственным перед императрицей);

3) решалась задача отделения финансовых и судебных функций от администрации, что не удалось Петру I.

Губернаторы лишались права распоряжаться местными финансами, теперь этим занимались казенные палаты. Одновременно губернаторы лишались и судебных функций.

Если Петр I сделал лишь робкую попытку создать самостоятельные судебные учреждения, то Екатерина II пошла дальше. Впервые в России была создана широкая система самостоятельных судебных учреждений. Они строились на сословной основе.

Долгое время советские историки обвиняли Екатерину II в непоследовательности именно в связи с сословным характером многих ее реформ, т.к. основу просветительской идеологии, последовательницей которой Екатерина II считала себя, составляло требование ликвидации сословий и сословных привилегий.

Очевидно, что нельзя упрощенно трактовать позицию императрицы в этом вопросе. На западе, прежде чем возник вопрос об упразднении сословий и сословных привилегий, сословия прошли длительный этап своего развития, имели четко определенные юридически закрепленные права. Ничего этого не было в России. Сословия формировались медленно, самим государством сверху.

С этих позиций попытка Екатерины укрепить сословное начало в России может рассматриваться и как положительное явление - стремление организовать сословия и дать им конкретные права и статус.

Более того, сама продворянская политика Екатерины II не может рассматриваться однозначно отрицательно, потому что жалованная грамота дворянству не только наделяла его большими привилегиями и превращала в «первое» господствующее сословие в России, но и наделяла это сословие четко закрепленными юридическими правами, защищавшими личность дворянина. Отныне к дворянину нельзя было применять телесное наказание, и он мог быть привлечен к ответственности только по суду. Тем самым, в России впервые создавался прецедент правовых отношений, создавалось некое правовое пространство, хотя пока только для одного сословия дворян.

Как европейский образованный человек , воспитанный на идеях европейского просвещения, императрица понимала пагубность государственной регламентации экономики и последовательно отстаивала решение о ликвидации государственных монополий, развития торговли, купечества.

Ряд либеральных мер был осуществлен в сфере образования, свободы слова, печати. Так при Екатерине II была отменена цензура, свободно издавались журналы.

Сам созыв уложенной комиссии явился беспрецедентным событием и представляет собой первую попытку организованного правительством волеизъявления общества по многим вопросам.

Наиболее последовательной в своих либеральных планах Екатерина II оказалась в решении вопроса о российском среднем классе. Большинство заседаний уложенной комиссии было посвящено вопросам развития среднего класса, торговли, купечества, городов. В самом наказе императрицы выделялась специальная глава «О среднего рода людях».

Даровав жалованную грамоту дворянству, Екатерина даровала такую же грамоту городам.

По этой грамоте городское купечество освобождалось от многих повинностей, в т.ч. от рекрутской; городское сословие делилось на 6 разрядов, наделенных своими правами.

Города получили более совершенное городское самоуправление, состоявшее из выборной Общей думы городского собрания и назначаемой Общей думой шестигласной думы.

Но даже в вопросе о городском управлении сказались противоречия самодержавной монархии. Реальное управление в городах к концу правления Екатерины II оказалось в руках городской бюрократии, назначаемого сверху городского головы. Была создана специальная Управа благочиния (полицейские учреждения), вводилась должность городничего.

Города делились на специальные административные полицейские части во главе с частным приставом.

Лекция 15. Реформы государственного управления в правительственной политике начала XIX в.

Выделялось 2 основных вопроса:

об ограничении самодержавия как основного противоречия эпохи;

ликвидация крепостничества в России, которое являлось тормозом на пути дальнейшего социального и экономического развития России.

Необходимость реформ определялась не только преодолением последствий правления Павла I, но и необходимостью усовершенствования всего государственного строя в России, в связи с кризисом прежней военно-бюрократической модели управления.

Среди факторов, предопределивших необходимость реформ, были не только внутренние, но и внешние и в частности Французская революция.

При этом необходимость перемен осознавалась как самой властью, так и образованным обществом.

Именно на этой основе возник относительный консенсус власти и общества, в основе которого лежало решение единой задачи для государства и общества - преодоление отсталости страны, необходимости ее модернизации, чтобы предотвратить социальные взрывы общества снизу.

Этот консенсус обеспечил относительный успех модернизации в первые годы правления Александра I, а его нарушения в связи с восстанием декабристов явилось исторической трагедией для России, когда общество было расколото, произошло отчуждение общества от власти.

Власть подавляла все инициативы снизу, общество не доверяло власти.

Инициатива реформ в начале XIX в. исходила от самого правительства. Известную роль сыграло воспитание Александра I, который был воспитан в духе идей европейского просвещения, конституционного правления и необходимости ограничения произвола власти.

В кружке «Молодых друзей» Александра I (Новосильцев, братья Строгановы, Кочубей, Чарторыйский) в дни его молодости активно обсуждали вопросы будущего конституционного строя в России, необходимости введения в России законности.

Сам Александр I, придя к власти после дворцового переворота и убийства его отца Павла I в 1801 г., обещал ввести в России законное правление и уйти от дел, передав власть выборному органу.

Однако остается открытым вопрос о том, хотел ли Александр I ввести в России Конституцию, которую он даровал Польше в 1815 г., и что он имел в виду под Конституцией?

Представляется, что ни Александр I , ни его «Молодые друзья» никогда не подписались бы под той Конституцией, которая по аналогии с западноевропейскими вводила представительное парламентское правление, ставившее исполнительную власть в подчинение выборной законодательной власти.

Скорее всего, под Конституцией Александр I понимал создание в России такой системы администрации, которая была бы построена на прочных основаниях закона и была бы свободной от произвола. Эти идеи молодых реформаторов вполне вписывались в концепцию истинной монархии Монтескье и находились в полном соответствии с традициями просвещенного абсолютизма.

Основными задачами, которые стояли перед правительством Александра I, были:

создание твердого порядка обсуждения, принятия и отмены законов (с этой целью создан в России Гос. Совет (до 1917г.)).

Осуществление кодификации законов (задача, которая ставилась Екатериной II, но не была решена).

Создание действующей системы контроля за администрацией, бюрократией, поставить бюрократию под контроль законом. С этой целью предполагалось восстановление в правах Сената. Эта идея имела очень большую поддержку, особенно в среде аристократии - аристократической Конституции конца XVIII- нач. XIX в.

Реорганизация административного аппарата на основе новых принципов, утвердившихся в Европе (переход к министерской системе, построенной на принципе единоначалия и ответственности министров - главные нововведения из всех реформ Александра I).

Таким образом, основной целью всех преобразований Александра I явилась попытка введения в России более цивилизованной системы управления, построенной на законных основаниях.

Эти же задачи стояли и перед Сперанским, который в 1809 г. по поручению Александра I подготовил обширнейший план государственных преобразований.

Но еще до этого Александр I вместе со своими единомышленниками успел осуществить ряд серьезных изменений в социально-политическом и государственном строе в России.

Был проведен ряд мер социального характера, означавший серьезные уступки буржуазному развитию страны.

Главной проблемой, которая тормозила это развитие в начале царствования Александра I, было сохранение монополии дворян на землю (только они могли приобретать или продавать собственность).

12.12.1801 г. - указ императора, распространявший право покупки земли на все сословия, за исключением крепостных крестьян (купцы, мещане, государственные и удельные крестьяне).

20.02.1803 г. - указ «О вольных хлебопашцах», освобождавший крестьян на волю за выкуп с землей целыми селениями и отдельными семьями по согласованию с помещиком. Хотя эта мера не имела серьезных последствий, тем не менее, она послужила толчком для дальнейших усилий императора в его намерении решить крестьянский вопрос.

Относительный успех в крестьянском вопросе был достигнут только в отношении прибалтийских окраин России, где крестьяне были освобождены от личной зависимости рядом специальных государственных актов (без земли).

1804-1805 гг. - был проведен первый этап аграрной реформы в Остзейском крае - Латвии и Эстонии. (Положение «О лифляндских крестьянах»).

05.06.1801 г. - принято специальное положение «О правах Сената», которое наделяло Сенат «правом представления». Вскоре это право было нарушено самим Александром I в 1804 г. («Сенатский инцидент1804 г.»)

1802 г. - первая министерская реформа, которая преобразовала бывшие коллегии в министерства, которые делились на департаменты, департаменты делились на отделения, а отделения на столы.

Всего было 8 министерств.

Для совместного обсуждения дел создается комитет министров.

Министерства должны были контролироваться восстановленным в правах Сенатом, но эта мера не удалась, т.к. после упразднения коллегий постепенно усиливается роль комитета министров, а роль Сената падает.

Основные идеи и содержание плана государственных преобразований Сперанского

Главной идеей плана Сперанского была идея разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную; отделение суда от администрации с целью поставить исполнительную власть под контроль закона, а также выборность органов власти снизу доверху.

Из этого плана удалось осуществить только ряд его положений: в 1810 г. был торжественно открыт Государственный Совет. В 1881 г. - преобразованы министерства.