Система государственного и муниципального управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ФГОУ ВПО «РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ при ПРЕЗИДЕТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ВЛАДИМИРСКИЙ ФИЛИАЛ

Учебно-методическое пособие

по курсу:

Система государственного и муниципального управления

Издательство «СОБОР»

Владимир 2009

ББК

С 40

Рецензенты:

Дахов И.Г., доктор экономических наук, профессор

Старовойтов В.Г., доктор экономических наук, профессор

Рекомендовано к изданию учебно-методическим советом Владимирского филиала РАГС

Авторы: Калмыков В.В. доктор экономических наук, профессор, Калмыкова И.Ю. кандидат экономических наук, доцент

- Владимир: Собор, 2009. - 145 с.

Учебно-методические материалы предназначены для студентов и слушателей Владимирского филиала Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, обучающихся по специальности 080504 «Государственное и муниципальное управление».

Учебно- методические материалы могут быть использованы для подготовки к лекциям, практическим занятиям, для самостоятельного выполнения контрольных работ, межсессионных занятий, подготовки к зачетам и экзаменам по курсу «Система государственного и муниципального управления».

ББК

ISBN

© ВФ РАГС, 2009

© Издательство «Собор»

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ФГОУ ВПО «РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ»

ВЛАДИМИРСКИЙ ФИЛИАЛ

КАФДРА УПРАВЛЕНИЯ

Специальность «Государственное и муниципальное управление»

Ш Курс - на базе высшего образования- IV курс

Ш На базе среднего профессионального- II курс

Ш Вечерняя форма обучения- III курс

Ш Лекции - высшее образование- 18 часов

среднее профессиональное- 24

вечерняя форма образования-24

Ш Практические занятия- 8 час.

Ш Контрольные формы:

Тестовые задания

Курсовая работа

Экзамен

Место дисциплины в учебном процессе

Дисциплина «Система государственного и муниципального управления» относится к циклу специальных дисциплин и занимает важное место среди других управленческих наук. Изучение дисциплины базируется на следующих курсах общей и специальной подготовки:

Ш История государственного управления

Ш Экономическая теория

Ш Конституционное право

Ш Теория управления

Ш Теория организации

Ш Политология

Структура УМК

Ш Программа и учебно- методическая документация по дисциплине

Ш Курс лекций и планы семинарских занятий, круглых столов

Ш Прикладные компьютерные разработки по дисциплине и ее разделам

Программа и учебно-методическая документация по дисциплине

Ш Программа по дисциплине:

-введение (цель, задачи, актуальность, основные понятия курса, взаимосвязь с другими дисциплинами)

-тематический план и сетка часов по дисциплине

- перечень литературы

- содержание курса по темам

Ш Планы семинарских занятий

Ш Темы курсовых работ

Ш Темы контрольных работ

Ш Вопросы к экзамену

Ш Тестовые задания по курсу и разделам курсов для самопроверки Курс лекций

Ш Прикладные компьютерные программы - 5

1. Цель, задачи, актуальность изучения дисциплины «Система государственного и муниципального управления», ее место в учебном процессе

Актуальность изучения курса. Россия переживает сложный период модернизации правовых, экономических, социальных основ демократического общества.

Сильная, дееспособная власть является первым условием успешных преобразований. Без нее не создать предпосылок экономического роста, невозможна подлинная демократия, высокая культура и нравственность. Государственность была и остается основной ценностью гражданина России.

С твердой государственной властью россияне связывают надежды на расцвет страны. От государственной власти ждут защиту жизни и безопасности личности, охрану здоровья, свободы, достоинства.

Прекращение в декабре 1991 г. существования СССР как единого союзного государства, субъекта международного права и геополитической реальности выдвинули проблему обеспечения России самостоятельного государственного существования и становления новой российской государственности. Крушение административно-командной системы, всеобъемлющий кризис власти и общества, последовавший за этим, выдвинули задачу строительства нового государства.

Процесс реформирования российского государства, начатый в 90-е годы XX столетия, позволил за относительно короткий период времени произвести перестройку административно-командной системы, изменить структуру и функции управления, заложить основы правового государства с рыночной экономикой. Россия во многом повторила путь Европы послевоенного периода, когда для предотвращения возможной реставрации тоталитарных режимов в основу новой европейской государственности были положены принципы децентрализации власти, приоритетного развития местного самоуправления, становления гражданского общества.

Неизбежным следствием отказа от планово- распределительной экономики и перехода к рыночной системе хозяйствования в России стала реформа властных институтов государства. Первым шагом на сложном и противоречивом пути трансформации государственного устройства страны, следует считать принятие Конституции Российской Федерации (1993 г.), которая определила основы конституционного строя России. За последние годы был принят ряд законодательных актов, прямо или косвенно затрагивающих вопросы реформирования системы государственного управления и местного самоуправления. С формальной точки зрения можно говорить, что создана определенная законодательная основа функционирования властных институтов гражданского общества.

Процесс укрепления российской государственности и социально-экономические преобразования, осуществляемые на современном этапе, предопределили необходимость модернизации системы государственного управления и местного самоуправления. В настоящее время происходит медленный и трудный процесс перехода государства к социально-ориентированному и цивилизованно- рыночному характеру экономики по сравнению с радикально-либеральной ориентацией предшествующего этапа на социальное расслоение и обогащение любой ценой незначительного меньшинства населения.

Важным элементом происходящей модернизации общественной системы управления стала административная и муниципальная реформы.

Административная реформа.

Под административными реформами понимается обычно изменение системы государственного управления потрем основным параметрам:

- перестройка системы политических институтов и государственных учреждений;

-реорганизация государственной службы, состава аппарата управления или бюрократии;

-изменение характера отношений административной системы к обществу вообще и различным его социальным группам в частности.

Очевидно, что объем самого понятия административной реформы может быть различен в зависимости от характера отношений общества и государства, роли последнего в регулировании социальных процессов , наконец, от места административной власти в политической системе (оно принципиально различно в традиционной монархии, при режиме однопартийной диктатуры или в системе, претендующей на реализацию принципа разделения властей). Далее, необходимо учитывать особенности исторического этапа развития общества.

Это делает трудным непосредственное заимствование исторического опыта проведения административных реформ, однако позволяет использовать его на технологическом уровне.

Особенно важна реализация муниципальной реформы. Именно на местный уровень должен быть перенесен центр тяжести в решении проблем обеспечения жизнедеятельности населения. Будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим устойчивость и демократический характер развития общества и государства. Реализация конституционного права населения на достойную жизнь, безопасную и здоровую окружающую среду выдвигает на первый план задачи совершенствования системы управления муниципальными образованиями, их экономическими структурами, создания оптимальных моделей территориальной организации, рационального распределения полномочий между всеми уровнями власти. Это является одной из важнейших составляющих концепции национальной безопасности России в современных условиях.

Россия, обладая огромным национальным богатством: развитым человеческим капиталом, природно- ресурсным, научно- техническим и материально- производственным потенциалом, по уровню жизни значительно отстает от современных индустриальных держав мира. При всех положительных итогах реформирования, отмечается серьезный спад уровня жизни значительной части российских граждан, социальное расслоение среди российского населения.

Все эти проблемы стали фактом повседневной жизни на местном уровне: в конкретном регионе, городе, селе, районе, микрорайоне. Дальнейшее реформирование государственного и муниципального управления направлено на решение данных проблем.

Целью курса «Система государственного и муниципального управления» является исследование сущности и методов государственного и муниципального управления, рассмотрение структуры органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях, изучение государственной и муниципальной политики и инструментов претворения ее в жизнь.

Изучение данной дисциплины ставит задачи формирования у будущих специалистов, ценностных ориентиров, соответствующих современной цивилизации, освоение ими теории и практического опыта государственного управления и местного самоуправления.

В результате изучения дисциплины студенты и слушатели должны познакомиться с механизмами функционирования государственной и местной власти, научиться разбираться в структуре органов управления на всех уровнях, познакомиться с принципами и содержанием деятельности основных политических и социально-экономических институтов.

В рамках курса рассматривается исторический аспект реформирования административно- территориального устройства и местного самоуправления в России. Изучаются правовые и финансово-экономические основы местного самоуправления, вопросы формирования органов местного самоуправления и их взаимодействия с предприятиями и учреждениями. Анализируется структура органов местного самоуправления и система организации муниципальной службы.

2. Учебная программа курса

№	Темы занятий	Аудиторная работа (кол-во часов)
		Лекции	Семинары
1.	Предмет и научные основы системы государственного управления Понятие, виды и методы государственного управления, основные научные школы, изучающие его. Системные характеристики государственного управления. Содержание процесса управления, его многогранность. Специфика государственного управления.	1
2.	Организационная структура государственного управления Сущностные черты организационной структуры государственного управления. Построение организационной структуры государственного управления. Структура государственного управления: институциональный, функциональный и организационный анализ.	1
3.	Формирование и реализация государственной политики. Форма государственного устройства и государственное управление. Формы правления. Государственно-политическое устройство. Государственно- территориальное устройство. Принципы федерализма. Конституционное разделение властей и государственное управление. Основные этапы становления российской государственности.	1
4.	Федеральные органы государственной власти Понятие государственной власти. Разделение властей: ветви и уровни государственной власти. Система государственной власти. Президент как глава государства. Совет Федерации и Государственная Дума. Правительство. Федеральные органы исполнительной власти. Судебная система РФ. Центральные органы с особым статусом.	2
5.	Организация государственного управления в субъектах Российской Федерации. Общие принципы регионального управления. Разграничение предметов ведения и полномочий. Органы государственной власти субъектов РФ. Государственная региональная политика.	2
6	Основы управления экономикой, социальной и духовной сферами. Управление конфликтными ситуациями. Основные направления государственного регулирования экономики: функции, методы и формы. Государственный контроль. Управление государственным имуществом. Государственное регулирование развития материального производства. Регулирование фондового рынка. Регулирование денежного обращения. Модернизация социально- трудовой сферы. Реализация Национальных проектов РФ.	1
7.	Круглый стол. Административная реформа в Российской Федерации: концепция и практика реализации.		4
8.	Теоретические основы исследования местного самоуправления и муниципального управления Предмет и задачи курса. Основные модели местного самоуправления: сравнительный анализ зарубежного опыта. Этапы становления и развития местного самоуправления в России. Конституционно-правовые основы местного самоуправления, его сущностные признаки. Взаимоотношения государственной и муниципальной власти, разграничение полномочий. Европейская хартия о местном самоуправлении.	1
9	Структура и организационно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления Формирование органов местного самоуправления. Характерные черты органов местного самоуправления, их структура и функции на примере города, района. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления.	1
10.	Экономическая основа местного самоуправления Муниципальное образование как социально-экономическая система. Природные, исторические, национальные, социально-демографические, экономические особенности муниципальных образований. Муниципальная собственность. Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Структура муниципальной собственности и правовой статус ее объектов. Внешнеэкономическая деятельность органов местного самоуправления.	2
11.	Финансовые основы местного самоуправления Состав муниципальных финансовых ресурсов. Законодательная основа муниципальных финансов. Порядок формирования местных бюджетов, их доходов и расходов. Правовое регулирование местных налогов и сборов, образование муниципальных внебюджетных фондов. Укрепление финансовой базы развития муниципального хозяйства.	2
12.	Система местного самоуправления: совершенствование форм и методов Сочетание и взаимодействие на местном уровне институтов прямой и представительной демократии. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Ответственность органов местного самоуправления. Должностные лица местного самоуправления. Особенности муниципальной службы, кадровое обеспечение. Организация труда муниципальных служащих. Использование современных информационных технологий.	1
13.	Предоставление социально- значимых услуг населению- основное полномочие местного самоуправления.	1
14.	Круглый стол: Основные положения и реализация Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления».		4
	ИТОГО:	16	8

3.Содержание дисциплины

Изучение дисциплины «Система государственного и муниципального управления» предусматривает проведение лекционных и практических занятий.

Лекционные занятия

Тема 1. Предмет и научные основы системы государственного управления

Понятие, виды и методы государственного управления, основные научные школы, изучающие его. Системные характеристики государственного управления. Содержание процесса управления, его многогранность. Специфика государственного управления.

Тема 2. Организационная структура государственного управления. Сущностные черты организационной структуры государственного управления. Построение организационной структуры государственного управления. Структура государственного управления: институциональный, функциональный и организационный анализ. Методы, принципы, функции государственного управления

Тема 3. Формирование и реализация государственной политики.

Форма государственного устройства и государственное управление. Формы правления. Государственно-политическое устройство. Государственно- территориальное устройство. Принципы федерализма. Конституционное разделение властей и государственное управление. Основные этапы становления российской государственности.

Тема 4. Федеральные органы государственной власти

Понятие государственной власти. Разделение властей: ветви и уровни государственной власти. Система государственной власти. Президент как глава государства. Совет Федерации и Государственная Дума: порядок формирования, полномочия и направления деятельности. Правительство РФ: порядок формирование, структура, полномочия, направления деятельности Федеральные органы исполнительной власти в субъектах Федерации. Институт Полномочного представителя Президента РФ. Государственный Совет при Президенте РФ, Совет Безопасности РФ. Судебная система РФ: Конституционный, Арбитражный, Верховный суды РФ. Система судов субъектов РФ: Конституционные, уставные и мировые суды. Прокуратура РФ. Центральные органы с особым статусом: Счетная Палата РФ, Центральная избирательная комиссия, Центральный Банк России.

Тема 5. Организация государственного управления в субъектах Российской Федерации.

Общие принципы реализации регионального управления. Федеративный Договор Российской Федерации: содержание, принципы, противоречия реализации. Разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и субъектов Федерации. Органы государственной власти субъектов РФ: порядок формирования, полномочия, направления деятельности. Государственная региональная политика. Формирование и реализации стратегии развития регионов. Разработка и реализация региональных программ социально- экономического развития.

Тема 6. Основы управления экономикой, социальной и духовной сферами. Управление конфликтными ситуациями.

Основные направления государственного регулирования экономики: функции, методы и формы. Государственный контроль. Управление государственным имуществом. Государственное регулирование развития материального производства. Регулирование фондового рынка. Регулирование денежного обращения. Модернизация социально- трудовой сферы. Реализация Национальных проектов РФ.

Тема 8. Теоретические основы исследования местного самоуправления и муниципального управления

Предмет и задачи курса. Основные модели местного самоуправления: сравнительный анализ зарубежного опыта. Этапы становления и развития местного самоуправления в России. Конституционно-правовые основы местного самоуправления, его сущностные признаки. Взаимоотношения государственной и муниципальной власти, разграничение полномочий. Европейская хартия о местном самоуправлении. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», № 131- ФЗ, 2003 г.: основные положения и итоги реализации. Самоуправление в современной России: социокультурная традиция и правовые основы.

Тема 9. Структура и организационно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления

Формирование органов местного самоуправления. Система органов местного самоуправления (МСУ). Характерные черты органов местного самоуправления, их структура и функции на примере города, района. Основные модели организации МСУ. Ответственность органов МСУ. Вопросы местного значения и полномочия поселений. Перераспределение полномочий. Делегирование государственных полномочий. Система муниципальных правовых актов.

Устав муниципального образования. Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Вопросы местного значения и полномочия поселений. Перераспределение полномочий. Вопросы местного значения и полномочия поселений. Перераспределение полномочий. Делегирование государственных полномочий.

Тема 10. Экономическая основа местного самоуправления.

Муниципальное образование как социально-экономическая система. Природные, исторические, национальные, социально-демографические, экономические особенности муниципальных образований. Муниципальная собственность: сущность, принципы и механизмы формирования. Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Структура муниципальной собственности и правовой статус ее объектов. Комплексное социально-экономическое развитие поселения как важнейшее полномочие муниципального образования». Внешнеэкономическая деятельность органов местного самоуправления.

Тема 11. Финансовые основы местного самоуправления

Состав муниципальных финансовых ресурсов. Законодательная основа формирования и управления муниципальными финансами. Порядок формирования местных бюджетов, их доходов и расходов. Правовое регулирование местных налогов и сборов, образование муниципальных внебюджетных фондов. Межбюджетные трансферты. Укрепление финансовой базы развития муниципального хозяйства.

Тема 12. Система местного самоуправления: совершенствование форм и методов.

Сочетание и взаимодействие на местном уровне институтов прямой и представительной демократии. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Ответственность органов местного самоуправления. Должностные лица местного самоуправления. Особенности муниципальной службы, кадровое обеспечение. Организация труда муниципальных служащих. Использование современных информационных технологий.

Тема 13. Предоставление социально- значимых услуг населению- основное полномочие местного самоуправления.

Модели оказания социально значимых услуг. Вопросы организации библиотечного обслуживания. Создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами культуры. Охрана и сохранение объектов культурного наследия местного значения. Обеспечение условий для развития массовой физической культуры и спорта. Создание условий для массового отдыха жителей поселения. Оказание содействия в установлении опеки и попечительства над нуждающимися гражданам.

Тема 1. Предмет и научные основы системы государственного управления

1. Понятие, виды и методы государственного управления, основные научные школы, изучающие его

Исследование любого явления невозможно не только без четкого однозначного определения его сути, но и без определения среды его существования, без рассмотрения этого явления как части более сложной системы и, соответственно, без определения этой системы.

Главной особенностью государственного управления является то, что оно выступает предметом исследования различных наук. Философы изучают его как один из видов управления обществом, специфическое выражение самоуправляемых свойств последнего. Социологов интересует главным образом социальная природа и социальная функция государственного управления, их реальное и конкретное отражение в общественной жизни. Экономисты исследуют преимущественно роль государства в экономике, в управлении экономическими процессами, а также само государственное управление в качестве специфического вида труда. Государственное управление представляет большое поле деятельности также и для психологов. Автоматизирование управления, в том числе государственного, привлекает к нему внимание представителей математики, кибернетики и других наук. Отсюда следует, что изучение государственного управления следует вести в междисциплинарной плоскости.

Поэтому прежде чем вести речь о собственно государственном управлении, следует определить понятие самого система государственного управления, т.к. очевидно, что государственное управление есть разновидность управления в общем смысле.

Система - это множество элементов, частей находящихся в определенных отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство и порождающих новое качество.

Система обладает рядом обязательных признаков:

-целостность,

-самоуправляемость,

-наличие определенных структур, элементов, которые могут рассматриваться как подсистемы,

-взаимосвязь элементов и внешней среды и др.

Свойства объекта как целостной системы определяется свойствами не только отдельных элементов, но и всей его структуры.

Строение и поведение системы характеризуется иерархичностью, многоуровневостью, отдельные уровни системы обусловливают определенные аспекты ее поведения. Любая система может выступать как элемент системы более высокого порядка. Целостное функционирование системы становится результатом взаимодействия всех ее сторон, уровней иерархии.

Единство системы государственной власти является основополагающим принципом государственного устройства РФ, согласно Конституции РФ. При этом предметы ведения и полномочия подлежат разграничению между органами государственной власти федерального уровня и органами власти субъектов РФ. При расширении властных полномочий органов власти субъектов Федерации в обход Конституции РФ единство системы нарушается.

Управление- есть деятельность, связанная с подчинением объекта управления целям и задачам субъекта управления.

Управление есть регулируемый, регламентируемый отношения субъекта и объекта управления процесс по поводу социально-экономического, социокультурного развития.

В науке идет дискуссия о снижении роли государства в период глобализации и усилении управленческой роли глобальных сетевых организаций ( ТНК, общественные самоуправляемые организации, местное самоуправление). Например, Роудс утверждает, что государство потеряло способность управлять и что ныне источником управления становятся саморегулирующиеся сети различных организаций.

Гай Питерс отстаивая позицию о сохранению роли государственного управления в современном обществе, опирается на этимологию значения этого слова. Управление (goverment) предполагает вождение, то есть использование определенных механизмов, для того, чтобы направить общество на достижение результатов по обеспечению достойных условий жизни.

Цели и задачи конкретных действий субъекта управления определяются его положением в системе производственных отношений, заинтересованностью в изменении этого положения, т.е. экономическими интересами. Управленческая деятельность через реализацию целей и задач субъекта управления обеспечивает достижение его интересов. Интересы выступают побудительным мотивом, определяют поведение, действия людей в процессе производства.

Остановимся на точке зрения доктора экономических наук, профессора РАГС А.И. Радченко. Он на основе выделения трех составляющих окружающего нас мира: неживой природы, живой природы и человеческого общества, классифицирует управление техническими системами, управление биологическими системами и управление как воздействие на людей, их группы, коллективы, классы, т.е. социальное управление. Понятие «социальное управление» рассматривается в узком и широком значении слова.

В узком значении слова социальное управление определяется как процесс воздействия на коллективы людей для достижения поставленных целей. В широком смысле слова социальное управление рассматривается как сфера деятельности людей.

2.Системные характеристики государственного управления

Сложные динамичные системы способны к качественному изменению своего состояния, Переход системы из одного качества в другое путем воздействия на параметры ее элементов, является управлением системы, а значит, такие системы являются управляемыми.

Отсюда вытекает несколько важных положений.

1. всякое управление предполагает наличие управленческого воздействия, которое исходит от субъекта управления.

2. кроме субъекта управления должен быть объект управления.

3. воздействие субъекта на объект управления должно быть целенаправленным.

Далее остановимся на понятие «государство». Как соотносятся друг с другом «Слова страна и государство»?

Государство - это в первую очередь особая система власти, установленная на определенной территории. Страна - это определенная территория, где установлена особая система власти.

Государство- возникает там и тогда, где и когда появляется разделение общества на определенные группы людей, отличающиеся друг от друга по отношению к собственности. Это институциональная и политическая организация общества. Основное его назначение состоит в защите существующего общественного строя и порядка посредством воздействия на деятельность и поведение людей волей, авторитетом власти, принуждением и другими методами.

Признаками государства выступают наличие определенной территории, на которую распространяется его юрисдикция, наличие права, закрепляющего систему санкционированных норм, наличие особых органов и учреждений, реализующих властные функции, т.е. системы управления.

Государственное управление как целостное социальное явление также представляет собой определенную систему, урегулированную правом.

Государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочение, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.

Итак, мы дали определение понятиям: система, управление, государство, государственное управление. Теперь остановимся на понятии система государственного управления.

Государственное управление как целостное социальное явление также представляет собою определенную систему, урегулированную правом. В данном случае следует отличать собственно систему государственного управления от системы элементов государственного управления. Во втором случае государственное управление рассматривается как комплексное многомерное общественно-политическое явление, имеющее сложную внутреннюю структуру. А под элементами государственного управления понимаются взаимосвязанные понятия, определяющие те или иные стороны государственного управления, раскрывающие его сущность, составляющие вместе единое целостное «здание» управления.

Система элементов государственного управления

3.Содержание процесса управления, его многогранность. Специфика государственного управления

В большинстве работ, посвященных вопросам государственного управления, его система рассматривается как в широком, так и в узком смысле слова.

В широком смысле слова система государственного управления включает в себя: субъект управления (управляющую систему) - взаимодействия - общественную систему (управляемую жизнедеятельность). Здесь в качестве субъекта управления понимается государство в целом, а в качестве общественной системы - общество. Важно отметить, что в условиях правового государства обе взаимодействующие стороны (управляющая система и общественная система) являются однокачественными, социально активными. Отношения между ними характеризуются глубоким взаимодействием и взаимовлиянием. По сути дела, в данном случае само понятие управляющая система является достаточно условным, т.к. управляющие воздействия в той или иной форме имеют место и с одной, и с другой стороны.

В узком смысле слова государственное управление рассматривается как собственно управление или как уже непосредственно реализуемое, практически осуществляемое управление. В данном случае система государственного управления включает в себя комплекс разноплановых элементов (которые в том или ином случае могут играть роль, как субъектов управления, так и объектов управления), а также системы взаимодействий. Отметим, что для нашего учебного курса интерес представляет именно государственное управление в узком смысле слова. Поэтому в дальнейшем под термином государственное управление мы будем понимать государственное управление именно в узком смысле слова.

Переходя к рассмотрению государственного управления в узком смысле, мы разграничиваем понятия государства как целостного системного субъекта государственного управления и его отдельных управляющих компонентов (подсистемы государственных органов, отдельные государственные органы, должностные лица и граждане, участвующие в управлении). Такой подход позволяет применять для исследования государственного управления отработанные в теории управления методы, рассматривать всю совокупность элементов системы государственного управления и взаимодействий между ними.

Предметом системы государственного управления являются формы и методы воздействия на производственную, социальную, духовную жизнедеятельность людей, связанных между собой общностью политической и экономической систем.

Непосредственного государственное управление выражается в практической деятельности по реализации политики государства, обеспечению его интересов.

Методы государственного управления. Основными методами являются системный анализ, синтез, аналогия, сравнение, наблюдение, эксперимент. Система государственного управления первостепенное значение придает социологическому анализу общественных явлений, социальных систем, поведения людей. Социологические исследования являются необходимым звеном в принятии управленческих решений, так как дают представление о социальной структуре общества, его состоянии в различных измерениях.

Общество представляет собой сложноорганизованную систему, нуждающуюся в управлении. Рычаги управления предоставляет власть. Общество наделяет властью государство, которое действует как власть и как субъект управления и служит единственным способом рациональной организации жизнедеятельности в масштабе страны.

Объективные законы, составляющие основу методологии систем государственного управления, в практической деятельности реализуются в виде следующих принципов эффективного управления.

· Единство экономики и политики при приоритете политики, так как она является концентрированным выражением экономики.

· Сочетание централизма и самостоятельности регионов и местных образований, общих и локальных интересов при приоритете интересов более высокого уровня.

· Подчинение нижестоящих вышестоящим органам управления как условие единства системы государственного управления.

В процессе управления реализуются законы и другие нормативные акты создаваемыми для этих целей органами и учреждениями с использованием соответствующих методов.

Контрольные вопросы

1. В чем состоит необходимость усиления влияния государства на развитие общества?

2. Дайте определение понятиям «система государственного управления».

3. Рассмотрите методологию государственного управления.

4. Дайте характеристику российской государственности.

5. В чем специфика и, соответственно, потенциал государственного управления? Покажите на исторических примерах взаимозависимости между уровнем управления и состоянием общества.

Тема 2. Организационная структура государственного управления

1. Основные черты организационной структуры государственного управления

Структура государственного управления в принципе является единой для любого государства. Любое государство представляет собою совокупность, систему взаимосвязанных компонентов, подсистем, звеньев. Все его составляющие находятся в постоянном взаимодействии между собою. Любое государство, будь то монархия, теократическое государство, республика с президентской или парламентской формой правления, унитарное или федеративное государство, имеет иерархическую структуру. В любом из этих типов государств имеются управляющие воздействия со стороны вышестоящих органов в направлении нижестоящих, а также обратные воздействия.

В то же время в зависимости от принятых принципов организации государственной власти, в разных государствах оргструктура имеет свои специфические черты.

Согласно действующей Конституции, РФ является федеративной республикой с президентской формой правления. При этом Конституция закрепляет трехуровневую структуру государственной власти в России, а именно:

-федеральное управление;

-государственное управление субъектов РФ;

-местное самоуправление.

Исходя из этого, структурную схему взаимодействия компонентов системы государственного управления в РФ можно представить так:

ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО

УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Управляющее Федеральное

Взаимодействие управление

Государственное

управление субъекта

Федерации

обратные связи

местное

самоуправление

2. Функции государственного управления

Как один из элементов государственного управления, функции государственного управления имеют важнейшее значение, которое определяется прежде всего тем, что функции государственного управления по своей сути являются основанием для установления компетенций государственных органов в сфере управления, их организационной структуры, форм и методов управленческой деятельности. Именно реализация функций позволяет судить о сущности государственного управления и его адекватности общественным запросам. Функции государственного управления олицетворяют главным образом реальные, необходимые взаимосвязи государства и общественной системы и могут быть определены как объективно обусловленные виды властных организующих и регулирующих воздействий государства, отличающихся друг от друга по предмету, содержанию и способу сохранения и преобразования управляемых объектов и его собственных управляющих компонентов.

Функции государственного управления отличаются юридически-властным, организующим и регулирующим предметно-практическим преобразующим характером. Юридическая властность этих функций состоит в том, что они формируются государством (его органами) в соответствии с определенными нормами права, сами в большинстве выражены посредством таких норм, содержат в себе момент властеизъявления, оказывают преобразующее влияние через действие права, с его помощью, с использованием его возможностей, обеспечиваются при своем осуществлении всей силой государства.

Предмет функций государственного управления указывает на стороны, аспекты, проявления общественной системы (ее организация, состав, внутренние и внешние взаимосвязи, закономерности и формы функционирования и т.д.), подлежащие управляющему воздействию государства. Вычленение предмета функций обеспечивает ограничение их друг от друга, определение их регулирующих возможностей, характеристику и роль в управлении общественными процессами.

Содержание функций государственного управления выражает цель, смысл воздействий по сохранению или изменению общественных явлений, их пределы. Например, цель и смысл функции организации состоят в том, чтобы сформировать такую организационную структуру субъекта и объекта управления, так расположить их компоненты и взаимосвязи, чтобы в организационном аспекте было обеспечено выполнение ими соответствующих социальных задач. Пределы функций определяются пределами регулирующей роли государства в обществе и пределами его реальных возможностей влиять на общественную жизнь.

Способ реализации функций государственного управления раскрывает средства сохранения и преобразования компонентов и взаимосвязей субъекта и объектов управления.

Функции государственного управления являются сложнейшими правовыми образованиями, которыми охватываются как способы воздействия государства на общественную систему, так и способы поддержания стабильности и обеспечения функционирования самого государства. Поэтому существует значительное число самых разнообразных функций государственного управления, рассмотрение которых невозможно без их дифференциации по родовым признакам, без их классификации.

Юридической наукой предложено несколько способов классификаций функций государственного управления. Рассмотрим три важнейших способа.

Первый способ классификации основывается на том, что, с одной стороны, функции государственного управления раскрывают и характеризуют взаимосвязи государства как целостного субъекта управления. В то же время нельзя не учитывать, что государство представляет собой исключительно сложную, многоуровневую систему различных органов и других компонентов. Поэтому комплекс функций государственного управления получает определенную дифференциацию, распределение и «рассредоточение» в управленческих функциях различных государственных органов, звеньев и подсистем. Реально существуют, таким образом, очень сложные взаимосвязи между государством как организационной целостностью и общественной системой, а также между их отдельными компонентами. Эти взаимосвязи имеют различную природу, форму выражения и функции. Одни из них раскрывают основные, необходимые, объективно обусловленные самой природой государства линии взаимодействия между компонентами субъекта управления и управляемых объектов, другие устанавливаются самим субъектом, закреплены за определенными его компонентами. Поэтому есть основания различать функции государственного управления, связанные с государством как целостным субъектом управления, и с его отдельными элементами, т.е. в зависимости от генетической основы и способа выражения ввести разграничение понятий.

В теории государственного управления вводятся понятия «функции государственного управления» и «управленческие функции государственных органов» См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. - М., 1997, с.122., причем здесь понимается, что последнее понятие охватывает также управленческие функции подсистем органов или их внутренних подразделений и должностных лиц.

Различие между этими двумя понятиями проходит:

а) по субъекту воздействия - функции государственного управления осуществляются всей организационной структурой государственного управления; управленческие функции государственного органа - непосредственно данным, конкретным органом;

б) по объему (пределам) влияния - функции государственного управления оказывают воздействие на большие сферы, области, крупные подсистемы, а часто и на всю общественную систему; управленческие функции государственных органов направлены лишь на отдельные компоненты, звенья, проявления общественной системы;

в) по средствам реализации - функции государственного управления обеспечиваются всей силой государства; управленческие функции государственных органов - теми полномочиями и организационными возможностями, которые предоставлены данному органу;

г) по характеру - функции государственного управления отражают объективные взаимосвязи государства и управляемой общественной системы; управленческие функции для каждого государственного органа установлены в его правовом статусе и являются в этом смысле юридической констатацией содержания управляющих воздействий данного органа.

Нельзя не заметить, что подобное разделение функций не в полной мере охватывает сегодняшние реалии Российского государства. Введение на практике института разделения властей, а также института Президента породило в России принципиально новые виды управленческих функций, связанных с деятельностью этих институтов, которые по своей сути не вписываются в вышеочерченные рамки. Так, например, при рассмотрении системы властных воздействий Президента Российской Федерации, с одной стороны, нужно учитывать, что они имеют объективную основу, т.е. определены самой сутью действующего сегодня правового механизма Российского государства, с другой стороны, не всегда осуществляются всей организационной структурой государства, а наоборот, нередко реализуются лишь структурами президентской власти. Подобно этому особое место занимают и функции государственного управления, реализуемые системой исполнительных, законодательных и судебных органов. Причем властные воздействия как органов, входящих, например, в систему исполнительной власти, так и исполнительной власти как единого субъекта управления, принципиально отличаются как от властных воздействий органов, входящих в систему законодательных органов, так и от воздействий самой системы органов законодательной власти.

Исходя из этого, представляется оправданным введение не двухуровневой структуры понятий функций государственного управления, а трехуровневой:

1) интегральные функции государственного управления, которые осуществляются всей организационной структурой государства и представляют собою интегральное воздействие государства как единого субъекта на управляемую общественную среду;

2) институциональные функции государственного управления, которые осуществляются институтом Президента, системами органов законодательной, исполнительной и судебной власти как целостными субъектами управления;

3) управленческие функции государственных органов, которые осуществляются отдельно взятыми государственными органами.

При этом понятие институциональные функции государственного управления можно определить как юридически выраженное содержание властных, планово-организующих и регулирующих воздействий института Президента, систем органов законодательной, исполнительной и судебной власти, осуществляемых постоянно и в условиях непрерывной взаимосвязи между собой и управляемыми объектами.

Второй способ классификации функций государственного управления основывается на том факте, что в своей совокупности органы президентской власти, системы органов законодательной, исполнительной и судебной властей и все государственные органы образуют сложную управляющую систему, которая оказывает воздействие на управляемые объекты и одновременно обеспечивает (точнее, призвана обеспечивать) собственное эффективное функционирование. Поэтому обосновано в государственном управлении разграничение двух основных сторон: внутреннее управление деятельностью самого государственного аппарата и внешнее управление общественной жизнедеятельностью. Исходя из этого, как институциональные функции государственного управления, так и управленческие функции государственных органов можно разделить на внутренние и внешние. При этом подчеркнем, что данное разделение справедливо только для институциональных функций государственного управления и управляющих функций государственных органов.

Внутренние управленческие функции отражают процесс управления самой сложно-организационной государственной управляющей системой. Их существование обусловлено многокомпонентным строением государства как субъекта управления, необходимостью управления его подсистемами и звеньями.

Внешние функции характеризуют непосредственно процесс воздействия Президента, ветвей власти и отдельных государственных органов на общественные процессы. В них - основной смысл и содержание государственного управления. Система внешних управленческих функций государственных органов определяется, с одной стороны, вертикальным и горизонтальным строением организационной структуры государства, а с другой - особенностями содержания функционирования разных управляемых объектов (экономических, социальных, культурных, политических).

Третий способ классификации основывается на разделении всех функций государственного управления на общие и специфические.

Специфические функции отражают особенное содержание отдельных воздействий, обусловленное качественным разнообразием многих взаимодействующих в управлении компонентов. Они реализуются, как правило, в определенных сферах, отраслях и на участках государственного управления и детерминированы, в основном, запросами управляемых объектов. Можно выделить подгруппы специфических функций в сфере политики, экономики, социальной сферы. Среди них функции обеспечения научно-технического прогресса, социального обеспечения, налогового регулирования и т.д.

Общими являются те функции (внешние и внутренние), которые преимущественно отражают сущностные моменты государственного управления, его основные объективно необходимые взаимосвязи. Общие функции - это всеобщие, типичные взаимодействия между субъектами и объектами государственного управления, устойчивые, относительно самостоятельные, специализированные виды управленческой деятельности вообще. Каждая функция управления объективно необходима и отличается устойчивостью, стабильностью. Эти функции имеют место практически в любом управленческом взаимодействии ветвей власти, государственных органов между собой и с управляемыми объектами, характерны для функционирования всех компонентов субъекта государственного управления.

По содержанию следует различать три группы общих функций:

а. Ориентирования системы:

- прогнозирование;

- планирование;

- нормативное регулирование;

- методическое руководство.

б. Обеспечения системы:

- кадровая;

- материально-технического обеспечения;

- финансирования;

- организационно-структурного обеспечения Эта функция включает в себя создание организаций, их структурных подразделений, реорганизацию систем, определение, перераспределение полномочий и т.д.;

- информационного обеспечения.

в. Оперативного управления системой:

- непосредственного регулирования деятельностью (текущее распорядительство);

- учета;

- контроля;

- оценки.

Следует подчеркнуть, что все вышеперечисленные общие функции в той или иной мере присущи и государству как единому субъекту управления, и системам ветвей власти, и отдельным государственным органам. То есть в зависимости от рассматриваемого субъекта управления они могут играть роль и интегральных, и институциональных функций государственного управления, а также управленческих функций государственного органа. С другой стороны, они могут быть как внутренними, так и внешними. При этом в каждом случае они приобретают свое своеобразие и особенности.

В завершение подчеркнем, что все виды функций государственного управления не только имеют свою специфику, но и значительные линии соприкосновения, пересечения. Общее в них проявляется, во-первых, в содержании, характере отражающих свойств управления, ибо и те, и другие являются управляющим воздействием государства; во-вторых, в направленности, целевом назначении - их смысл оказывать влияние на развитие общественной системы, обеспечивать выполнение актуальных государственных задач. Все они являются частями одного целого.

Контрольные вопросы

1. Назовите основные черты организационной структуры государственного управления.