Система государственного и муниципального управления

-надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами;

--надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина этими же органами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих структур;

-надзор за исполнением законов органами , осуществляющими оперативно- розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие;

-поддержка государственного обвинения в суде.

1. Центральные органы с особым статусом.

Центральная избирательная комиссия. Является государственным органом, статус которого определен Законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан». Комиссия осуществляет в пределах своей компетенции руководство деятельностью избирательных комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти, руководство по проведению референдумов РФ. Совместно с избирательными комиссиями субъектов федерации осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав и прав граждан РФ на участие в референдуме, и выполняют другие функции.

Центральный банк РФ (Банк России).

Согласно ст. 75 Конституции РФ его основная функция- защита и обеспечение устойчивости рубля, эту функцию он осуществляет «независимо от других органов государственной власти». Действует на основе Федерального закона от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (с множеством изменений) он во взаимодействие с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно- кредитную политику, не подчинен ему.

Банк России занимается развитием и укреплением банковской системы, обеспечением эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. Получение прибыли не является целью деятельности Банка.

Действуя, как управленческая структура, Центральный Банк РФ монопольно осуществляет эмиссию наличных денег, организует денежное обращение, организует систему рефинансирования.

Центральный банк РФ выдает разрешения, приостанавливает и отменяет операции валютных бирж по покупке и продаже иностранной валюты: устанавливает правила осуществления расчетов в РФ с иностранными государствами, международными организациями и правил проведения банковских операций; осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их; осуществляет банковский надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп, регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями . и др.

Банк России подотчетен Государственной Думе.

Счетная палата

Постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным собранием и подотчетный ему. Задачами Счетной палаты являются: организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; финансовая экспертиза проектов федеральных законов, нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, и др.

Контрольные вопросы

1. В чем состоят особенности структуры государственной власти в России?

2. Охарактеризуйте систему органов государственной власти.

3. Назовите предметы ведения Российской Федерации.

4. Рассмотрите статус Президента РФ и его полномочия.

5. Назовите принципы судебной власти.

6. Дайте характеристику центральным органам государственного управления с особым статусом.

Тема 5. Организация государственного управления в субъектах Российской Федерации

1.Общие принципы регионального управления

К наиболее характерным чертам современного мира относятся интернационализация, глобализация, интеграция, регионализация, их взаимосвязь и взаимозависимость во времени и пространстве.

Глобализация - качественно новая составляющая интернационализации, охватывающая весь процесс воспроизводства: от производства и распределения до обращения и потребления. Она означает централизацию, возможность маневрирования финансовыми, материальными, трудовыми ресурсами, внедрение новых технических достижений и новейших технологий.

Исследование регионализма сопряжено с трудностями, так как в науке нет строго определенного понятия предмета исследования. Одни ученые считают регион над государственной категорией, другие субнациональной, третьи - понимают под регионом часть света. Есть точка зрения, что регион включает три составляющие: территорию, историю, структурно-функциональную систему. Но, несмотря на отсутствие строгой научной дефиниции, регионализм становится важным фактором, который оказывает все более возрастающее значение на повседневную жизнь населения, простых людей.

Регион - часть территории, характеризующаяся общностью природных, социально-экономических, национально- культурных и иных условий.

Региональное деление может не совпадать с административно-территориальным и национально-территориальным. Регион может находится в границах субъекта Федерации , либо объединять несколько субъектов Федерации.

Как мы уже отметили, между глобализацией и регионализмом существует тесная взаимосвязь, так как они являются двумя сторонами единого процесса мирового развития. В основе каждого из этих составляющих лежит синтез, интеграция. Субъекты их развития едины. Это человек, нация, государство. Общими являются и векторы, присущие этим процессам: политическое, социальное, экономическое, экологическое направления.

Парадигма развития российской государственности, на наш взгляд, состоит в том, что выбор вектора социально-экономического развития России должен учитывать взаимосвязь двух объективно существующих тенденций: глобализация - регионализация. Выбор определяет механизмы и формы социально-экономического развития, которые в равной степени соответствовали бы, как общемировой, современной практике, так и в практике социально-экономического развития России.

Регионализация имеет две стороны: регионализацию экономики и регионализацию государственного управления.

Регионализация экономики основана на объединении всего существующего экономического потенциала на конкретной территории (региона) для решения социально-экономических (прежде всего, социальных) вопросов развития территории с учетом социальных стандартов.

Регионализация государственного управления заключается в том, что Федеральный центр обеспечивает общность экономического и политического пространства единством системы управления.

Региональное управление базируется на принципах:

- обеспечения государственной целостности страны;

- единства системы государственной власти,

- разграничение предметов ведения между органами государственной власти РФ и субъектов РФ.

2. Разграничение предметов ведения и полномочий. (Конституция РФ, глава 3. Федеративное устройство)

В состав РФ входит 86 субъектов, в том числе 21 республика, 6 краев, 48 областей, 2 города федерального значения, автономная область и 9 автономных округов. (было 89- Пермская область и Коми- Пермяцкий автономный округ объединились, Приняли решение на референдуме об объединении Каряцкий автономный округ и Камчатка. Среди Федераций в России наибольшее число субъектов. (США-50, ФРГ - 16, Индия -25 ).

Россия - многонациональное государство, хотя доля титульной нации составляет 80%. Это больше, чем в любой стране.

Республики, округа выделены по национальному признаку, хотя титульная нация в них не является преобладающей в структуре населения.

В ряде территорий сочетается принцип «матрешки» (автономные округа входят в состав области) и принцип « мозаики» (автономные округа в пределах субъекта Федерации независимы.)

Федеративный договор устанавливает предметы ведения и полномочия федеральных и региональных органов власти. К предметам ведения РФ отнесены 50 позиций. Совместного ведения -40. предметы ведения субъектов не зафиксированы. К ним относятся все предметы РФ за исключением предметов ведения РФ и совместного ведения. В своих нормативных актах субъекты РФ отражают до 50 полномочий собственного ведения. (Для примера - в Канаде 29-3-16).

Таблица 4.

Предметы ведения РФ и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Предметы ведения РФ	Предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ
Принятие и исполнение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением, федеративное устройство	Обеспечение соответствия конституций, законов, иных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам
Защита прав и свобод человека	Режим пограничных зон
Организация федеральных органов власти	Владение, пользование и распоряжение землей. Недрами, водными и другими природными ресурсами, охрана памятников
Управление федеральной собственностью	Разграничение государственной собственности, общие принципы налогообложения
Разработка основ федеральной политики	Общие вопросы образования, науки, культуры, координация вопросов здравоохранения. Социальная защита
Финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, ценовая политика	Борьба с катастрофами, эпидемиями, стихийными бедствиями, ликвидация их последствий
Формирование Федерального бюджета	Законодательство: административное, трудовое, семейное, жилищное.
Федеральные энергетические системы, федеральный транспорт. Космическая деятельности	Кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат
Внешняя политика, оборона и безопасность	Общие принципы организации государственной власти и местного самоуправления.
Судоустройство, прокуратура, уголовное, гражданское, арбитражное законодательство.	Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ
Метеорологическая служба. Стандарты, официальный статистический и бухгалтерский учет	Законодательство земельное, водное, лесное, о недрах, охране окружающей среды.

Статус субъекта Федерации определяется Конституцией РФ, а также Конституцией республики или уставом области, края, города федерального значения. (Конституцию республики и уставы принимаются законодательным (представительным) органом субъекта РФ).

Законом от 17 декабря 2001 г. установлен порядок изменения состава Федерации. (В состав РФ может быть принято другое иностранное государство. Образование нового субъекта РФ возможно в результате слияния двух и более граничивших между собой субъектов РФ).

По предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России.

По предметам совместного ведения - законы федеральные и в соответствии с ними законы и нормативные акты субъектов РФ. (федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам).

Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой власти.

Например, в области внешней политики. Субъекты имеют право:

-формировать и реализовывать региональные программы внешнеторговой деятельности

-заключать соглашения в области внешнеторговых связей с субъектами федеративных государств, административно- территориальными образованиями иностранных государств.

-содержать представителей при торговых представительствах в иностранных государствах за счет своих бюджетов.

Субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных правовых актов. Они не должны противоречить федеральным законам.

Субъекты РФ обладают полнотой государственной власти, за исключением вопросов собственно относящихся к ведению Федерации.

При разграничении полномочий используется принцип делегирования полномочий и субсидиарности. Высшая инстанция берет на себя те функции, которые не может самостоятельно выполнить низшая В свою очередь субъекты РФ делегируют на более высокий уровень те функции, которые не могут выполнить самостоятельно.

Сфера влияния определяется на основе Федерального закона и заключения между РФ и субъектами РФ двухсторонних договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий.

При Президенте РФ образована комиссия по подготовке договоров и соглашений. В ней 8 групп со специализацией:

- общие вопросы органов федеральной власти

- обеспечение прав и свобод граждан

- управление и распоряжение материальными ресурсами

- межбюджетные отношения

- социальное и культурное развитие

- экономическое развитие

- безопасность среды обитания

- процедура заключения договора.

Договоры вносятся высшим должностным лицом субъекта Федерации. И подписывается Президентом РФ и уполномоченным лицом субъекта Федерации. В договоре конкретизируются предметы совместного ведения, обусловленные географическими, экономическими, социальными, национальными и иными особенностями субъекта РФ.

Всего заключено 42 договора и 260 соглашений.

Административная реформа призвана создать более прочную основу взаимоотношений центра и регионов.

Госсовет выработал Концепцию государственной политики по разграничению предметов ведения. В связи с этим договоры теряют сое значение и актуальность.

3.Органы государственной власти субъектов РФ

Система органов государственной власти формируется субъектами РФ самостоятельно.

Систему органов государственной власти субъектов РФ составляют:

- Законодательный орган государственной власти

- Высший исполнительный орган государственной власти

- Иные органы, государственной власти образуемые в соответствие с уставом субъекта РФ.

Деятельность органов государственной власти осуществляется при соблюдении следующих принципов:

- Государственная и территориальная целостность России

- распространение суверенитета России на всю территорию

- Верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории.

- Единство системы государственной власти.

- Разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную.

- Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов.

- Самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления принадлежащих им полномочий.

Органы государственной власти субъектов РФ функционируют в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».

Законодательный (представительный) орган субъекта РФ является постоянно действующим органом.

Основные функции:

· принимает конституцию (устав) субъекта РФ и поправки к ним;

· утверждает бюджет субъекта федерации РФ и отчет о его исполнении. Программы социально-экономического развития субъекта федерации;

· устанавливает налоги и сборы, отнесенные к ведению субъекта федерации, порядок их взимания, порядок управления собственностью субъекта федерации, порядок проведения референдума субъекта федерации, выборов в законодательный орган власти;

· устанавливает административно-территориальное устройство и утверждает схему управления субъектом федерации.

Высшее должностное лицо субъекта федерации утверждается законодательным (представительным) органом по представлению Президента РФ.

Высшее должностное лицо субъекта федерации:

· представляет субъект РФ в отношениях с органами власти, при внешнеэкономических связях, подписывает договоры и соглашения от имени субъекта РФ;

· обнародует или отклоняет законы, принятые законодательным органом субъекта федерации;

· формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта федерации;

· осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством России и субъекта федерации.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта федерации обеспечивает исполнение нормативно- правовых актов России и субъекта РФ. Наименование, структура, порядок формирования высшего исполнительного органа устанавливается конституцией (уставами) и законами субъекта РФ. В республиках органом исполнительной власти общей компетенции чаще всего является правительство. В других субъектах федерации - администрации субъекта федерации. Организация исполнительной власти в городах федерального значения есть особенности.

Контрольные вопросы

1. Назовите принципы регионального управления.

2. Охарактеризуйте методы регулирования регионального развития.

3. Каковы функции и структура органов государственной власти области, края?

4. Каково основное содержание договоров о разграничении предметов ведения между РФ и субъектов РФ?

Тема 5. Основы управления экономикой, социальной и духовной сферами. Управление конфликтными ситуациями

1.Основные направления государственной социально-экономической политики РФ

Социально-экономическая политика РФ разрабатывается и реализуется по следующим направлениям:

- реформирование экономики;

- финансовая и денежная политика;

- структурная политика;

- аграрная политика;

- социальная политика;

- региональная государственная политика;

- политика в отношении СНГ и республик бывшего СССР;

- внешнеэкономическая политика.

Реформирование экономики. Главными направлениями экономических трансформаций являются совершенствование государственного регулирования экономики; управления государственными предприятиями, поддержка предпринимательства и развитие рыночной инфраструктуры; демонополизация и формирование конкурентной среды, развитие финансового рынка, укрепление правоприменительной системы.

Промышленность - добывающая и перерабатывающая - всегда являлась ведущей и определяющей сферой экономических интересов государства, ибо именно промышленный комплекс призван обеспечивать самые разнообразные общественные и индивидуальные потребности в соответствующей продукции. Особое значение в силу этого приобретают проблемы организации управления промышленным производством в условиях перехода к рыночным отношениям. Этим целям посвящен законодательный и иной нормативный правовой материал последних лет, на основе которого строится действующая система государственного управления промышленностью.

Конституция Российской Федерации относит к ведению Российской Федерации управление федеральной государственной собственностью; установление основ федеральной политики и федеральных программ экономического (включая промышленное) развития; установление правовых основ единого рынка; федеральные энергетические системы, ядерную энергетику, оборонное производство. К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится разграничение государственной собственности (в сфере промышленного производства). Вне этих пределов субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст.71-73 Конституции Российской Федерации).

Соответственно Правительство Российской Федерации осуществляет управление федеральной собственностью в сфере промышленного производства (ст.114 Конституции Российской Федерации). Оно, в частности, учреждает государственные промышленные корпорации, концерны, акционерные общества, утверждает их уставы и формирует руководство ими, определяет первоначальный состав советов директоров, особенности приватизации государственных предприятий, организует управление казенными (государственными) промышленными предприятиями, решает вопросы конверсии государственных предприятий и т.д. Оно ведает вопросами промышленной политики, реформы предприятий, развития малого и среднего предпринимательства, координирует реформирование промышленности.

Управляющее воздействие со стороны государства на промышленность и ее отрасли все в большей степени приобретает характер общего регулирования. Сфера полномочий непосредственного управления (распорядительство) соответственно резко сокращена. Даже в отношении объектов военно-промышленного комплекса (ВПК) государство в значительной мере действует не как собственник-монополист, а скорее в качестве контрольно-надзорной инстанции; оно определяет основы федеральной политики развития соответствующих отраслей и контролирует ее реализацию. Соответственно, главное в механизме государственного управления промышленностью сейчас заключается в регулировании, координации и контроле (надзоре) по наиболее принципиальным вопросам развития отечественного промышленного производства в его государственной, муниципальной, акционерной и предпринимательской формах. При этом следует учитывать, что широкомасштабная приватизация фактически привела к тому, что в промышленности частный (акционерный) сектор стал преобладающим.

Финансовая и денежная политика. В области государственных финансов центральной проблемой является повышение эффективности налоговой системы; жесткости государственных расходов; сокращение государственного долга, контроль за инфляцией, финансовая стабилизация , перестройка финансовых взаимоотношений с регионами.

К ведению Российской Федерации относится финансовое, валютное и кредитное регулирование; денежная эмиссия; основы ценовой политики; федеральные банки; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы (ст.71 Конституции Российской Федерации).

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится установление общих принципов налогообложения и сборов в стране (ст.72 Конституции Российской Федерации).

Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет в Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, представляет ей отчет об его исполнении; обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики (ст.114 Конституции). Правительство также обеспечивает совершенствование бюджетной системы, регулирует рынок ценных бумаг, руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами, устанавливает для предприятий порядок уплаты налогов, а также перечень предприятий и производств для льготного налогообложения, разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы проекты федеральных законов по вопросам федеральных налогов и сборов, основ ценовой политики, федеральных банков.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют некоторые из названных функций в отношениях с органами представительной власти на соответствующей территории. Кроме того, они составляют финансовый баланс, организуют взимание налогов и сборов и т.д.

Основной объем управленческих функций в области финансов приходится на долю Министерства финансов Российской Федерации и входящих в его систему органов. Существенная роль принадлежит также Центральному банку Российской Федерации. Функционирует и специализированная система органов государственной налоговой службы.

Органы государственного управления финансами

В целом система специализированных органов государственного управления финансами шире, чем система финансовых органов (учреждений). Объясняется это тем, что в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, проводится определенная грань между чисто финансовой, кредитной и налоговой функциями. Субъекты, их реализующие, и составляют систему финансовых органов; действуют они хотя и самостоятельно, но в тесной взаимосвязи.

Следует иметь в виду также и то, что роль субъектов, действующих в сфере управления финансами, различна. Это - Министерство финансов, то есть федеральный орган исполнительной власти, это и финансовые учреждения, наделенные некоторыми распорядительными полномочиями (например, Федеральное казначейство или Российская финансовая корпорация).

Федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой государственной финансовой политики и осуществляющим общее руководство организацией финансов в стране, является Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России). Оно, а также министерства финансов республик, финансовые управления и другие органы управления в субъектах Федерации и органы федерального казначейства образуют единую систему органов государственного управления финансами в Российской Федерации. Минфин России координирует деятельность финансовых органов, координирует и регулирует деятельность подведомственных финансовых предприятий, руководит деятельностью подведомственных учреждений и организаций.

Минфин России: направляет деятельность органов управления финансами на соблюдение единых принципов финансово-бюджетного планирования, финансирования производственной и социально-культурной сфер, создание финансовой базы для комплексного социально-экономического развития соответствующих территорий; издает методические указания, инструкции и другие документы по вопросам организации работы финансовых органов См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.1994. №19.Ст.2211..

Структурная политика. Направлена на создание высокоэффективной и конкурентоспособной экономики. Включает перепрофилирование объективно нежизнеспособных производств и поддержку необходимых для народного хозяйства предприятий.

Аграрная политика. Сельское хозяйство (агропромышленный комплекс) призвано обеспечивать потребительский рынок продовольствием и сырьем для промышленного производства. Как отрасль экономики, оно включает производство сельскохозяйственной продукции, ее заготовку (закупку), переработку.

Конституция Российской Федерации относит основные вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами - базы сельскохозяйственного производства, а также соответствующее законодательство (например, земельное), к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст.72). К непосредственному ведению Российской Федерации отнесено установление основ федеральной политики и федеральных программ экономического развития страны (ст.71).

Правительство Российской Федерации решает вопросы организации управления сельскохозяйственными предприятиями, отнесенными к федеральной собственности, устанавливает меры материально-ресурсного стимулирования производителей зерна, определяет государственного заказчика по закупке и поставкам зерна в федеральный фонд, а также порядок выдачи и аннулирования лицензий на осуществление закупок, хранения, переработки зерна и торговли зерном, распоряжается федеральным фондом зерна и т.д.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обладают широкими полномочиями по управлению сельским хозяйством: разрабатывают и выполняют региональные программы по повышению плодородия почв, руководят ветеринарной службой, ведут земельный кадастр, оказывают содействие сельскохозяйственным производителям и т.п.

Вместе с тем существует и специальная система органов отраслевого государственного управления сельским хозяйством.

Социальная политика. Деятельность государства, его социальных институтов, направленная на прогрессивное развитие социальной сферы жизни общества, на совершенствование условий, образа и качества жизни людей, на обеспечение их жизненных потребностей, оказание им необходимой социальной поддержки и защиты.

Региональная государственная политика. Предусматривает содействие эффективной специализации регионов в едином экономическом пространстве РФ, внедрение механизмов вертикального и горизонтального взаимодействия органов управления и хозяйствующих субъектов, участие в освоении новых территорий, преодоление кризиса в депрессивных регионах, экономического и политического сепаратизма, активное регулирование миграции населения.

Политика в отношении СНГ и республик бывшего СССР. Направлена на углубление интеграции, формирование единого экономического пространства; поддержание жизненно важных для России товаропотоков; развитию производственной кооперации и прямых связей предприятий, координация инвестиционной политики и др.

Внешнеэкономическая политика. Предусматривает ускорение интеграции России в мировое хозяйство, в том числе и вступление в ВТО на приемлемых для страны условиях, поддержку отечественных производителей посредством регулирования иностранной конкуренции на внутреннем рынке, привлечение внешнего финансирования на наилучших для страны условиях, укрепление государственного контроля за внешнеторговыми и валютными операциями, защиту интересов отечественных экспортеров на внешних рынках, содействие международной кооперации предприятий РФ с иностранными рынками, обеспечение наиболее благоприятных условий погашения и обслуживания внешнего долга.

2.Государственный контроль (надзор)

Все органы исполнительной власти общей, межотраслевой и отраслевой компетенции в различных формах и по различным направлениям реализуют принадлежащие им контрольные и надзорные функции и полномочия.

Государственный контроль - функция, тесно связанная не только с обеспечением дисциплины и законности, но и с государственным регулированием. Контроль, свойственными ему методами и в присущих ему формах, способствует соблюдению режима деятельности субъектов управленческих отношений, коммерческих организаций государственного и негосударственного типа.

Формы, виды и методы контроля на практике реализуются в различных отраслях и сферах. Не представляет собой чего-либо специфического, в зависимости от особенностей отраслей и сфер управления, контроль представительных органов, полномочных представителей и аппарата Президента Российской Федерации, органов исполнительной власти общей компетенции, государственный контроль через своих представителей в органах управления акционерных обществ, создаваемых на базе государственной собственности или при наличии ее доли. Много сходного также в ведомственном контроле, осуществляемом по однотипным вопросам в отношении подведомственных объектов. При этом важно иметь в виду, что теперь государственный контроль организуется и осуществляется с учетом особенностей правового положения предприятий, учреждений и организаций государственного и негосударственного секторов в экономике и других сферах. В отдельных областях, особенно затрагивающих коренные интересы всего общества и государства, он не имеет специфики, обусловленной формами собственности (например, надзор за соблюдением противопожарных, санитарно-эпидемиологических правил, контроль за соблюдением законодательства о налогах и т.д.). Но, в общем, его сфера в негосударственном секторе более ограничена, чем в государственном. Так, в задачи государственного контроля не входит проверка производственно-хозяйственной, финансовой деятельности с точки зрения ее эффективности и т.д.

Больше разнообразия среди специализированных форм и видов контроля и надзора. Именно они обусловливаются особенностями отраслей и сфер, функций управления ими.

Такой контроль сформирован либо в виде самостоятельных в организационном и юридическом отношениях органов или в составе других органов государственного управления.

Он функционирует в качестве вневедомственного, то есть общего для всех отраслей и сфер управления (Государственный земельный контроль), либо в области экономики, или социально-культурной или административно-политической деятельности. В рамках каждой из этих областей имеются вневедомственные и ведомственные виды специализированного контроля.

Вневедомственный контроль имеет две разновидности: а) внешнеотраслевого профиля; б) отраслевого профиля. К первой разновидности относится контроль финансово-кредитных и налоговых органов, контроль и надзор за соблюдением правил дорожного движения, противопожарных правил и т.д.

Характерным для этой разновидности контроля и надзора является то, что он распространяется на организации и физических лиц, а также на государственные и негосударственные организации.

Вневедомственный контроль и надзор отраслевого профиля осуществляется за соблюдением нормативных правовых актов, регулирующих отношения в данной отрасли. Его объектами могут быть как государственные, так и негосударственные организации, а также физические лица. Примерами его являются санитарно-эпидемиологический контроль и надзор, который осуществляется в области здравоохранения в отношении организаций, а также физических лиц; государственный контроль в области высшего образования, осуществляемый подразделениями Министерства образования Российской Федерации; контроль за соблюдением правил пользования транспортом и т.д.

Специфические виды ведомственного контроля распространяются главным образом на объекты той или иной отрасли. Его цели и конкретные формы определяются особенностями основной деятельности поднадзорных объектов. На железнодорожном транспорте действуют подразделения по надзору за обеспечением безопасности движения, на морском - безопасности мореплавания, в атомной промышленности - надзор за ядерной и радиационной безопасностью и т.д.

Специфика вневедомственного и ведомственного специализированного контроля и надзора, во-первых, в том, что он не может вторгаться в производственно-хозяйственную и финансовую деятельность подконтрольных объектов, во-вторых, в том, что его субъекты наделены определенными административными полномочиями.

Субъекты отдельных видов данного контроля и надзора активно участвуют в правотворчестве в сфере их контрольно-надзорной деятельности. В одних случаях правотворчество заключается в установлении норм и правил, обязательных для подконтрольных и поднадзорных объектов, в других - в участии в разработке такого рода правил, подготовке и внесении на утверждение проектов правовых актов.

Для специализированного ведомственного контроля и надзора не характерны полномочия по применению мер административного принуждения в узком смысле. Ибо он тесно сопряжен с возможностью использования дисциплинарной власти вышестоящих органов по отношению к конкретному кругу работников подконтрольных или поднадзорных объектов.

Контрольные вопросы

1. Какова действующая система и структура федеральных органов исполнительной власти, регулирующих отношения в сфере экономики, финансов и агропромышленном производстве?

2. Какова система органов исполнительной власти и административно-правовые основы, регулирующие отношения в социальной сфере?

1. Назовите основные формы и виды госконтроля и надзора.

5. Структура и полномочия органов местного самоуправления

Тема 6. Теоретические основы исследования системы местного самоуправления т муниципального управления

1. Понятие, принципы, функции местного самоуправления

Понятие «местное самоуправление» отражает комплексное и многообразное явление.

Местное самоуправление можно рассматривать в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, который, наряду с принципом разделения властей, определяет систему управления демократического правового государства.

Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г., в статье 2 устанавливает, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны См.: Европейская Хартия местного самоуправления // Народный депутат, 1993, № 11, ст.57.. Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление, закрепляет его в качестве одной из демократических основ системы управления Российской Федерации (ст.3, 12, гл.8).

Признание местного самоуправления в качестве одного из принципов организации и осуществления власти в обществе и государстве предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений центра и мест, центральных и местных органов.

2. Местное самоуправление - это и право граждан, местного сообщества (населения данной территории) на самостоятельное заведование местными делами. Признавая это право, государство признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, берет на себя обязанность создавать необходимые условия для их осуществления. Данное право, принадлежащее населению городских и сельских поселений и реализуемое им непосредственно, а также через органы местного самоуправления, обеспечивается судебной защитой, иными гарантиями, закрепленными Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.

3. Местное самоуправление можно охарактеризовать и как форму, способ организации и осуществления населением власти на местах, которая обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни с учетом исторических и иных местных традиций. Данная форма реализации власти на местах означает также, что граждане и формируемые ими органы местного самоуправления берут на себя ответственность за управление местными делами. Именно в этом суть местного самоуправления.

Таким образом, местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Система местного самоуправления представляет собой совокупность организационных форм и институтов прямого волеизъявления, выборных и других органов местного самоуправления, посредством которых реализуются принципы и функции местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и законодательством местное самоуправление осуществляется гражданами:

1) путем референдума, выборов, через собрания, сходы, другие формы прямого волеизъявления;

2) через выборные и другие органы местного самоуправления.

В системе местного самоуправления образуются и функционируют также органы территориального общественного самоуправления (советы микрорайонов, уличные, домовые комитеты и др.), ассоциации органов местного самоуправления и т.д.

Принципы местного самоуправления.

Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

В основе местного самоуправления в Российской Федерации лежат следующие основные принципы, закрепляемые Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством:

а. Самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения.

Конституция Российской Федерации (ст.12) гарантирует, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Население самостоятельно решает местные вопросы, реализуя полномочия, закрепляемые за местным самоуправлением, непосредственно (через формы прямого волеизъявления), а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

б. Организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством.

Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Статья 12 Конституции Российской Федерации закрепляет положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Население в соответствии со статьей 131 Конституции Российской Федерации самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, решают иные вопросы местного значения. При этом решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке.

Вместе с тем система местного самоуправления - это не государство в государстве: она интегрирована в общую систему управления делами общества и государства, занимает в ней особое место, обладая самостоятельностью. Поэтому можно говорить лишь об известных пределах независимости органов местного самоуправления в решении местных дел - тех пределах, которые устанавливает Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство.

в. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ относится установление общих принципов организации местного самоуправления. Субъекты РФ закрепляют организационные основы и формы осуществления местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций. Свои особенности имеют структура и формы осуществления местного самоуправления в городских, сельских поселениях, на территории района и т.д. При этом Конституция РФ устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, что местное самоуправление осуществляется гражданами через различные формы прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

с. Соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам.

Местное самоуправление должно иметь право на достаточную для осуществления своих функций и полномочий экономическую и финансовую базу. При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями им должны в соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации передаваться необходимые для их осуществления материальные и финансовые средства.

Функции местного самоуправления

Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельности. Они обусловлены природой местного самоуправления, его принципами, а также теми целями и задачами, к достижению которых стремится местное самоуправление.

Как известно, местное самоуправление способствует осуществлению демократических идеалов и ценностей, а также призвано обеспечить:

- потребности населения в различного рода услугах (в социально-культурной и иных сферах местной жизни);

- реализацию социально-экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц;

- оптимальное сочетание местных и общегосударственных интересов и т.д.

Анализ законодательства о местном самоуправлении, закрепляющего полномочия органов местного самоуправления (а полномочия можно рассматривать как правовое выражение функций), позволяет выделить следующие основные функции местного самоуправления:

а. Обеспечение участия населения в решении местных дел.

Местное самоуправление способствует приближению власти к народу, созданию гибкого механизма местного управления с меньшей бюрократией, нежели при централизованной системе управления. Это предполагает развитие муниципальной демократии, создание условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения; поддержку инициатив и самодеятельности граждан, различных форм самоуправления.

Самоуправление основывается на активности населения, осознании им своей ответственности за управление местными делами. Важное значение для осуществления данной функции местного самоуправления имеет проблема гарантий прав граждан на участие в самоуправлении, совершенствования форм и методов такого участия, а также преодоление апатии и равнодушия части населения к вопросам организации и деятельности органов местного самоуправления.

Участие граждан в решении местных дел обеспечивается с помощью форм прямого волеизъявления (референдум и др.), а также через органы местного самоуправления.

б. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного управления.

Местное самоуправление должно иметь достаточную для реализации своих задач материальную и финансовую базу. Органы местного самоуправления под свою ответственность решают вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, а также устанавливают местные налоги и сборы. Эффективное осуществление данной функции органами местного самоуправления является необходимой предпосылкой решения основных задач местного самоуправления.

в. Обеспечение развития соответствующей территории.

Местное самоуправление означает, что население, органы местного самоуправления берут на себя ответственность за решение всех вопросов местной жизни. Принимая программы и планы развития территории данной самоуправляющейся единицы, утверждая и исполняя местные бюджеты, управляя муниципальным хозяйством, органы местного самоуправления призваны обеспечивать комплексное решение экономического, социально-культурного развития городских и сельских населенных пунктов, других территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление.

с. Обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах.

Функция обслуживания населения - одна из основных функций местного самоуправления: ведь, как известно, в основе учения о местном самоуправлении лежит мысль о том, что население и образуемые им органы местного самоуправления гораздо лучше могут самостоятельно решать задачи повышения уровня и качества жизни жителей данной территории, эффективности оказываемых населению услуг, нежели государственные органы, государственные чиновники при централизованной системе управления местными делами.

д. Охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории.

В соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка. Основные задачи по охране общественного порядка в системе местного самоуправления выполняют органы милиции общественной безопасности (местной милиции). Органы местного самоуправления, осуществляя эту функцию, взаимодействуют с соответствующими органами государственной власти, развивают и поддерживают различные формы участия населения в деле упрочения общественного порядка, организуют исполнение законов и иных правовых актов РФ и ее субъектов.

и. Защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.

Федеральным органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов РФ запрещается ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и федеральным законодательством. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст.133) органы местного самоуправления вправе обращаться за защитой своих прав в судебные органы, добиваться компенсации за дополнительные расходы, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти.

Функции местного самоуправления тесно взаимосвязаны и взаимно дополняют друг друга.

2.Сочетание форм прямой и представительной демократии в системе местного самоуправления

Муниципальная система управления основывается на идеалах демократии, способствует их осуществлению. Как известно, демократия - это власть народа, осуществляемая посредством народа и в интересах народа. В соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В организации местного самоуправления наиболее ярко выражается идея приближения власти к народу. Поэтому местное самоуправление выступает одной из основ демократической системы управления обществом. Оно позволяет демократизировать аппарат управления и решать местные вопросы с гораздо меньшей степенью бюрократизации и с большей эффективностью по сравнению с централизованной системой управления; обеспечивать учет интересов малых сообществ при проведении государственной политики; оптимально сочетать интересы и права человека и интересы региональные, государственные.

Эффективное осуществление задач местного самоуправления, его функций и полномочий предполагает оптимальное сочетание и взаимодействие на местном уровне институтов прямой и представительной демократии.

Формами прямого волеизъявления, посредством которых граждане непосредственно осуществляют местное самоуправление, выступают референдум, выборы, собрания (сходы) и др.

Референдум, выборы, собрания и сходы относятся к формам прямой, непосредственной демократии, посредством которых население выражает свою обязательную для исполнения волю, принимает решения, имеющие определенные юридические последствия. Вместе с тем к формам непосредственной демократии относятся также такие ее формы, которые служат выявлению общественного мнения, позволяют соответствующим органам принимать решения с учетом мнения и интересов большинства населения.

Важное значение в реализации возможностей гражданина участвовать в местном самоуправлении имеет закрепляемое статьей 33 Конституции Российской Федерации право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные коллективные обращения в органы местного самоуправления.

Обращения граждан (индивидуальные и коллективные), как институт прямой демократии, универсален, ибо он дает возможность участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления, в выработке проектов их решений, в контроле за деятельностью органов местного самоуправления.

Представительные органы местного самоуправления, их деятельность тесно взаимосвязаны с различными формами прямого волеизъявления граждан. Развитие местного самоуправления предполагает оптимальное сочетание институтов прямой и представительной демократии, формальных и неформальных структур в механизме местного самоуправления, профессионализма и общественных начал.