Использование пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

пропорциональный избирательный муниципальный выборы

В единый день голосования, 8 сентября 2013 года, наряду с выборами в органы государственной власти состоялись выборы в представительные органы муниципальных образований в Белгородской, Тульской, Московской, Липецкой, Рязанской областях и других субъектах Российской Федерации. Важнейшая особенность выборов заключается в том, что во многих муниципальных образованиях впервые применялась пропорциональная избирательная система.

Вопрос о виде избирательной системы, применяемой на выборах в конкретном муниципальном образовании, остается до сих пор дискуссионным, сопровождаемым спорадическими попытками ввести в практику выборов представительных органов муниципальных образований всех типов если не пропорциональную, то по крайней мере смешанную (мажоритарно-пропорциональную) избирательную систему. Вряд ли стоит сомневаться в том, что намерения перевести выборы представительных органов местного самоуправления на избирательные системы, по которым формируются федеральные и региональные законодательные органы, направлены на укрепление единства государственного руководства через каналы партийного влияния на деятельность местного самоуправления. Однако это слабо согласуется с конституционным принципом самостоятельности местного самоуправления, предполагающим и организационную самостоятельность муниципалитетов Васильев В.И., Помазанский А.Е. Законодательное регулирование избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах // Журнал российского права. 2010. № 8..

Пропорциональная избирательная система имеет ряд несомненных достоинств, главное из которых - достаточно адекватное отражение расстановки политических сил, их влияния на электорат. В то же время в случае применения данной системы на муниципальных выборах, с учётом малочисленности состава представительных органов, могут возникать различные проблемы, связанные с выдвижением списков кандидатов, распределении депутатских мандатов между избирательными списками и др.

Различные аспекты применения пропорциональнй избирательной системы всегда привлекали внимание учёных. Теоретическую основу исследования составляют труды А.Г. Головина, А.В. Иванченко, Е.И. Колюшина, С.Д. Князева, Котеговой М.А., А.Е. Постникова, В.Н. Лысенко, А.Е. Любарева, М.С. Матейковича, В.В. Пылина, внесших значительный вклад в формирование современной науки российского избирательного права.

Изучением проблем применения пропорциональной избирательной системы на муниципальном уровне занимались И.Б. Борисов, А.В. Кынев, А.Е. Любарев, С.В. Сабаева, Н.Ю. Турищева, В.А. Черепанов, Е.С. Шугрина.

Вместе с тем практика реализации изменений федерального и регионального законодательства, приведших в последние годы к «пропорционализации» муниципальных выборов, пока не получила должного изучения.

В силу изложенного представляется актуальным исследование особенностей применения пропорциональной избирательной системы на выборах в представительные органы муниципальных образований.

Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся в ходе выборов в представительные органы муниципальных образований с использованием пропорциональной избирательной системы.

Предмет исследования составляют теоретико-правовые основы применения пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах в Российской Федерации.

Цель исследования:

- выявить особенности пропорциональной избирательной системы на выборах в представительные органы муниципальных образований в Российской Федерации.

Для достижения цели исследования необходимо решить следующие задачи:

1) исследовать правовые основы выборов депутатов представительных органов муниципальных образований по пропорциональной системе;

2) проанализировать порядок выдвижения списков кандидатов на выборах в представительные органы муниципальных образований;

3) рассмотреть процедуру регистрации списков кандидатов в депутаты представительных органов муниципальных образований;

4) изучить процедуру распределения мандатов как между избирательными списками, так и внутри списка;

5) обобщить практику применения пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах и, в случае выявления проблем, разработать предложения по совершенствованию законодательства.

Методологическую основу научной работы составляют основные положения материалистической диалектики, которые позволяют определить содержание, формы и способы исследования проблемы. В ходе исследования применялись статистический, системный, сравнительно-правовой, формально-юридический методы, метод правового моделирования и логические приёмы познания государственно-правовой действительности.

Правовой основой исследования являются: Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г., Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований.

Эмпирическую основу исследования составляют:

- материалы практической деятельности избирательных объединений по выдвижению списков кандидатов в депутаты представительных органов муниципальных образований, распределению депутатских мандатов внутри списков;

- решения избирательных комиссий муниципальных образований по регистрации (отказу в регистрации) выдвинутых списков кандидатов;

- анализ решений Конституционного Суда РФ по различным вопросам применения пропорциональной избирательной системы;

Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и включает введение, две главы, заключение, список используемой литературы, а также приложение, содержашее проект закона о внесении изменений в Избирательный кодекс Белгородской области.

Глава 1. Теоретико-правовые основы применения пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах

1.1 Правовые основы применения пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах

В главе 8 Конституции Российской Федерации 1993 г. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с поправками от 30 декабря 2008 г.) // Собрание законодательства РФ. 2009 № 4. Ст. 445. закреплены общие принципы организации местного самоуправления. Так, согласно ч. 2 ст. 130 местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Конституция РФ (ч. 4 ст. 15) провозглашает также, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Одним и важнейших международных документов, ратифицированным Российской Федерацией Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ, является Европейская хартия местного самоуправления. Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург. 15 октября 1985 г.) // Бюллетень международных договоров. 199. Ноябрь. № 11 В преамбуле Хартии зафиксировано, что «органы местного самоуправления составляют одну из главных основ любого демократического строя», но, как и в Конституции РФ, отсутствует норма, определяющая порядок формирования органов местного самоуправления.

Основополагающее значение в регулировании избирательных процедур, в том числе порядка применения избирательных систем, имеет Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 02.11.2013 № 303-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации от 17 июня 2002 г. № 24. Ст. 2253. Согласно ст. 32 право выдвижения кандидатов в составе списка кандидатов может быть осуществлено политической партией, имеющей в соответствии с Федеральным законом от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» «О политических партиях». Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ (ред. от 07.05.2013 № 102-ФЗ). // Собрание законодательства Российской Федерации от 16 июля 2001 г. № 29. Ст. 2950. право участвовать в выборах, либо ее региональным отделением или иным структурным подразделением. На выборах депутатов представительных органов муниципальных образований зарегистрированные в соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» «Об общественных объединениях». Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ (ред. от 20.07.2012). // Собрание законодательства Российской Федерации от 22 мая 1995 г. № 21. Ст. 1930. общественные объединения, не являющиеся политическими партиями, их структурные подразделения вправе предлагать кандидатуры для включения их в списки кандидатов, выдвигаемые избирательными объединениями. Включение таких кандидатур в списки кандидатов осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом «О политических партиях».

Законом субъекта РФ в соответствии с ч. 3 ст. 23 Федерального закона от 6 октября 10.2010 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Федеральный закон от 06.10.2010 № 131-ФЗ (ред. 02.11.2013 № 303-ФЗ) // Российская газета. Допвыпуск. № 3316 устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. В соответствии с установленными законом субъекта РФ видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании.

Анализ региональных законов субъектов РФ о муниципальных выборах показывает, что пределы усмотрения субъектов РФ при определении применения устанавливаемых ими избирательных систем в муниципальных образованиях весьма широки. Законами устанавливаются численность избирателей в муниципальных образованиях безотносительно к видам муниципальных образований, виды муниципальных образований безотносительно к численности проживающих в них избирателей, а также сочетание видов муниципальных образований и численности избирателей (иногда населения) в них. Тенденция здесь заключается в том, что в сельских и городских поселениях применяется мажоритарная избирательная система абсолютного или относительного большинства или - реже - смешанная система (иногда и пропорциональная); в городских округах и муниципальных районах - смешанная и пропорциональная. Наиболее приемлемым, дающим возможность оптимального учета местных условий и особенностей, является определение региональным законом в общей форме всех разновидностей избирательных систем, применяемых в данном субъекте РФ, с предоставлением самим муниципальным образованиям возможности выбрать наиболее подходящую из них и закрепить ее в уставе. Васильев В.И., Помазанский А.Е. Законодательное регулирование избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах // Журнал российского права. 2010. № 8. С. 16-26.

Так в соответствии со ст. 8.1. Избирательного кодекса Белгородской области Избирательный кодекс Белгородской области от 01.04.2005 № 182 (принят Белгородской областной Думой 24.03.2005) (ред. от 03.10.2013 № 224) // Белгородские известия. Специальный выпуск. 2005. 16 апреля. выборы депутатов представительных органов муниципальных образований проводятся с применением одного из следующих видов избирательных систем: 1) мажоритарная избирательная система относительного большинства; 2) смешанная (мажоритарно - пропорциональная) избирательная система; 3) пропорциональная избирательная система.

На выборах в представительные органы муниципальных районов, городских округов Белгородской области с численностью 20 и более депутатов может применяться пропорциональная избирательная система или смешанная (мажоритарно-пропорциональная) избирательная система. При применении смешанной (мажоритарно-пропорциональной) избирательной системы не менее половины депутатских мандатов должно быть распределено между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов.

На выборах в представительные органы муниципальных районов, городских округов с численностью менее 20 депутатов может применяться пропорциональная избирательная система, смешанная (мажоритарно-пропорциональная) избирательная система или мажоритарная избирательная система относительного большинства, за исключением случаев, когда выборы депутатов представительных органов поселений (за исключением городских округов) с численностью населения менее 3000 человек, а также представительных органов поселений (включая представительные органы городских округов) с численностью менее 15 депутатов проводятся по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам по мажоритарной избирательной системе относительного большинства. При применении смешанной (мажоритарно-пропорциональной) избирательной системы не менее 10 депутатских мандатов должно быть распределено между списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями, их региональными отделениями или иными структурными подразделениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов.

В ст. 18 Устава Старооскольского городского округа Белгородской области закреплено, что депутаты Совета депутатов избираются на основе смешанной избирательной системы. Двенадцать депутатских мандатов распределяются между кандидатами, выбранными по двенадцати одномандатным избирательным округам. Тринадцать депутатских мандатов распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Решение Совета депутатов Старооскольского городского округа Белгородской обл. от 21.02.2008 № 24 (ред. от 11.04.2013) «Об Уставе Старооскольского городского округа Белгородской области» // www.oskolregion.ru

Подобная норма закреплена в ч. 3 ст. 11 Устава городского поселения «Город Шебекино» муниципального района «Шебекинский район и город Шебекино» Белгородской области Устав городского поселения «Город Шебекино» муниципального района «Шебекинский район и город Шебекино» Белгородской области от 16.10.2007 № 1 (с изм. от 26.12.2012 № 10) // www.gorod.shebekino.ru, согласно которой депутаты городского собрания городского поселения избираются по смешанной избирательной системе, при этом 11 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам, 11 депутатских мандатов распределяются в соответствии с законодательством о выборах между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов.

1.2. Понятие и разновидности пропорциональной избирательной системы

Пропорциональная избирательная система - система представительства избирательных объединений (политических партий), основанная на том, что каждая политическая партия получает в представительном органе число мандатов пропорционально количеству голосов, поданных за список кандидатов на выборах, при условии преодоления соответствующего процентного барьера. При пропорциональной системе выборы проводятся по единому избирательному округу, объединяющему всю территорию соответствующего муниципального образования.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 г. №15-П говорится, что «законодательное регулирование видов избирательных систем, в рамках которых происходит формирование состава представительных органов муниципальных образований, должно соотноситься с конституционной природой местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти». Ст. 2.1. Постановления Конституционного суда Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана от 7 июля 2011г. № 15-П город Санкт-Петербург «По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» // Российская газета. 20.07.2011. №5532.

Впервые полностью пропорциональная система на муниципальных выборах была применена в г. Волжский Волгоградская области в 2005 г. В качестве компонента смешанной системы пропорциональная система использовалась с 1996 г. в отдельных муниципальных образованиях Красноярского края. После 2005 г. пропорциональная система стала широко использоваться во многих регионах.

Е.И. Колюшин отмечает, что пропорциональные избирательные системы основаны на установлении прямой пропорции между числом голосов избирателей, подданных за список кандидатов, и числом депутатских мандатов, которое получает соответствующий список кандидатов. Он считает, что эти системы более демократичны по сравнению с мажоритарными. Колюшин Е.И. Конституционное право России: курс лекций. М. 2006. С. 202-203.

Достоинства пропорциональной избирательной системы:

1) Система позволяет каждой политической партии (если нет «избирательного барьера») получить число мест пропорционально числу голосов.

2) Если «избирательный барьер» достаточно низкий, то непопулярные партии тоже получают места.

3) Результат выборов рассматривается населением как наиболее справедливый.

4) Система пропорционального представительства при открытых списках позволяет избирателям выбирать и кандидата, и политическую партию, и таким образом уменьшается влияние партий на персональный состав депутатов в представительном органе местного самоуправления.

5) Пропорциональная система с низким проходным барьером позволяет наиболее демократично отразить в представительном органе мнения слоев общества.

К недостаткам пропорциональной избирательной системы следует отнести:

1) При закрытых списках возможны «паровозы», когда во главу списка кандидатов ставятся популярные личности, которые затем отказываются от своих мандатов, в результате чего в представительный орган попадают малоизвестные личности из конца списка.

2) В муниципальных образованиях, где имеются многочисленные разнородные группы избирателей, может появиться большое число мелких партий, и таким образом будет затруднено создание работоспособной коалиции. Однако установление «избирательного барьера» может разрешить эту проблему.

3) Если партийные списки «закрытые», то ослабевает связь между избирателями и их выборными представителями. Эта проблема не возникает при «открытых» партийных списков.

5) Система распределения голосов зачастую непонятна избирателям, и это может сделать систему пропорционального представительства непопулярной.

Пропорциональная избирательная система имеет несколько разновидностей. Однако наиболее существенным следует считать деление всех ее разновидностей на две категории - система открытых (в литературе такие списки называют также свободными, гибкими) и закрытых списков (связанных). При закрытом списке избиратель голосует за список целиком и последовательность получения кандидатами мандатов определяется тем, в каком порядке они расположены в списке в соответствии с решением партийного органа. Большинство региональных законов, в частности Избирательный кодекс Белгородской области, Избирательный кодекс Воронежской области Закон Воронежской области от 27.06.2007 № 87-ОЗ «Избирательный кодекс Воронежской области» // СПС КонсультантПлюс допускают использование только закрытых партийных списков, которые не позволяют избирателю выражать свое отношение к конкретным кандидатам из списка. Система закрытых списков в наименьшей степени соответствует реализации пассивных избирательных прав граждан и в большей степени соответствует интересам руководства политических партий. То, что депутаты на муниципальном уровне должны быть в максимальной степени приближены к избирателям, заставляет усомниться в целесообразности использования на муниципальных выборах системы закрытых списков, при которой избиратель может голосовать только за список кандидатов целиком, но не может выразить свое отношение к отдельным кандидатам, входящим в состав списков.

В 2005 г. Центральной избирательной комиссией РФ был разработан модельный закон субъекта Российской Федерации «О выборах депутатов представительного органа муниципального района» Выписка из протокола заседания Центральной избирательной комиссии РФ от 29 декабря 2005 г. № 164-4-4 «О модельном законе субъекта Российской Федерации о выборах депутатов представительного органа муниципального района» // www.cirkf.ru, который, в частности, предусматривает возможность проведения выборов по системе открытых списков (ст. 6).

При системе открытых списков избиратель не только голосует за список, но и отмечает внутри этого списка одного или несколько наиболее предпочтительных для него кандидатов. Последовательность получения кандидатами мандатов либо полностью определяется этими предпочтениями избирателей, либо учитываются одновременно предпочтения избирателей и порядок расположения кандидатов. Идея открытых списков довольно привлекательна. Избирателю предоставляется возможность выбирать, не только какие партии будут представлены, но и какие кандидаты будут избраны от той партии, которую он поддерживает. Тем самым влияние избирателей на состав депутатского корпуса значительно выше, чем в случае закрытых списков.

Открытые списки имеют преимущества перед закрытыми и с точки зрения реализации пассивного избирательного права. Отношения между кандидатом и выдвигающей его партией становятся практически равноправными. При закрытых списках возможно использование «технологии паровоза», когда во главу избирательного списка ставятся популярные личности, которые затем отказываются от своих мандатов, в результате чего в представительный орган попадают малоизвестные личности из конца списка («вагоны»). Открытые списки дают возможность кандидатам работать и на партию, и на себя. Такое положение облегчает выдвижение от партий в том числе и беспартийных граждан, которые в этих условиях сохраняют индивидуальность и определенную самостоятельность.

Считается также, что открытые списки ослабляют влияние партийной бюрократии, а также коррупцию в партийном руководстве. По мнению А.Е. Любарева часть мест в закрытых списках просто покупается. В случае открытых списков такая покупка может оказаться неэффективной - избиратель все равно не проголосует за «темную лошадку» Любарев А.Е. На муниципальных выборах должны применяться открытые списки // www.lyubarev.narod.ru. Если избиратель хорошо знает кандидатов, он имеет возможность делать осознанный выбор. В противном случае выбор избирателя основывается преимущественно на информации, полученной в ходе избирательной кампании. И в этих условиях система открытых списков может не ослаблять, а наоборот, усиливать влияние партийного аппарата, от которого зависят многие аспекты агитационной кампании. Именно поэтому открытые списки наиболее перспективны именно на муниципальных выборах, где избиратель лучше может знать тех, кто претендует на депутатские мандаты. Кроме того, на таких выборах распределяется не очень большое число мандатов, соответственно и списки включают небольшое количество кандидатов, и это облегчает выбор избирателя. Использование открытых списков на муниципальных выборах наиболее демократично и полностью соответствует основам и принципам организации местного самоуправления.

Одной из важнейших проблем при применении открытых списков является структура избирательного бюллетеня, а, следовательно, и сам способ голосования. В Самарской и Ульяновской областях был предложен вариант избирательного бюллетеня, предполагающий указание избирателем в отдельной строке номера кандидата, за которого он голосует. Для этого в нижней части избирательного бюллетеня размещается строка - «Из отмеченного списка кандидатов голосую за кандидата № » с расположенным справа от нее пустым прямоугольником. В этот прямоугольник избиратель вписывает номер кандидата из списка. Если избиратель не впишет номер или впишет несуществующий номер, бюллетень будет считаться действительным, но не будет учитываться при распределении мандатов внутри списка. Такой способ голосования может привести к ошибкам, избиратели, не поняв сути системы открытых списков, могут указать не те номера, и не там где это нужно было. Данный способ голосования слабо защищен от фальсификации: написанное избирателем число бывает несложно изменить на другое. К тому же такой способ вызывает некоторое неудобство в обращении с довольно-таки большим избирательным бюллетенем, да и сама процедура подсчета голосов усложняется, вследствие чего возможны непреднамеренные ошибки.

Возможен вариант, когда избирательный бюллетень будет представлен в электронном виде, когда на каждом избирательном участке будут стоять специализированные компьютеры, с помощью которых избиратели будут делать свой выбор. Но и это вызовет свои проблемы: повышается возможность фальсификации выборов; к тому же не все избиратели уверенно владеют современной техникой, что может привести к ошибкам при выборе; компьютерные технологии не застрахованы от сбоев.

В октябре 2010 г. 19-я сессия Конгресса местных и региональных властей Совета Европы приняла рекомендации в отношении Российской Федерации, одна из которых гласит: «принимать меры для избежания того, чтобы на местных и региональных выборах представлялись закрытые списки» Рекомендации в отношении Российской Федерации // Местное самоуправление. 2010. № 11 (206). Ноябрь . Исходя из этих соображений, можно было бы вообще запретить федеральным законом использовать пропорциональной системы с закрытыми списками на муниципальных выборах.

В марте 2006 г. в Твери состоялся « круглый стол», где обсуждалась система открытых списков. Примечательно, что в пользу этой системы высказались представители ЦИК РФ и Избирательной комиссии Тверской области, а также ряд ученых, а против - представители всех политических партий, а также представители избирательных комиссий других субъектов. Бутаев В.И., Титов М.В. Пропорциональная система с использованием открытых списков: опыт Тверской области // Журнал о выборах 2006. № 3. С.39-47.

Применение открытых списков долее демократично и справедливо, чем закрытых. Но в тоже время это вызывает свои существенные проблемы, которые на данном этапе все еще остаются нерешенными.

Глава 2. Проблемы применения пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах

2.1 Порядок выдвижения и регистрации списков кандидатов в депутаты представительных органов муниципальных образований

Политические партии, как справедливо отмечается в литературе, концентрированно олицетворяют собой «главную движущую силу демократического режима». Одно из подтверждений этого тезиса - постепенный переход всей нашей избирательной системы на пропорциональную модель выборов Бондарь Н.С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М.: 2011. С. 394 - 395.. Если выборы в представительные органы местного самоуправления проводятся по пропорциональной избирательной системе, то единственным субъектом выдвижения кандидатов является политическая партия, ее региональное, местное отделение или иное структурное подразделение. Другие общественные объединения указанной публичной функцией не наделены, т.к. Федеральный закон от 5 апреля 2009 г. № 42-ФЗ Федеральный закон от 5 апреля 2009 г. № 42-ФЗ «О внесении изменений в статьи 25 и 26 Федерального закона «О политических партиях» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 16 июля 2001 г. № 29. Ст. 2950. отменил право общественных объединений, не являющихся политическими партиями, выдвигать списки кандидатов на муниципальных выборах.

Федеральный закон от 2 мая 2012 г. № 41-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с освобождением политических партий от сбора подписей избирателей на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления» Федеральный закон от 2 мая 2012 г. № 41-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с освобождением политических партий от сбора подписей избирателей на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 19. Ст. 2275. на выборах в представительные органы местного самоуправления освободил от сбора подписей все списки кандидатов и всех кандидатов, выдвинутых политическими партиями.

Согласно Федерального закона «О политических партиях» Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ (ред. от 07.05.2013) «О политических партиях» // СПС КонсультантПлюс (ч. 2 ст. 21) в Уставе политической партии должны содержаться положения, закрепляющие порядок выдвижения политической партией кандидатов (списков кандидатов) в депутаты представительных органов местного самоуправления. Так, Устав политической партии «Российская объединенная демократическая партия «ЯБЛОКО» (п. 18.6) предусматривает, что при проведении выборов в представительные органы муниципальных образований выдвижение единого списка кандидатов, кандидатов, списка кандидатов, выдвинутых по одномандатным и многомандатным избирательным округам производится:

1) Конференцией (Общим собранием) местного отделения;

2) Региональным Советом, если в муниципальном образовании нет местного отделения Партии или местное отделение не наделено правом самостоятельного выдвижения кандидатов;

3) Бюро Партии или Секретариатом Бюро Партии, если в субъекте Российской Федерации отсутствует региональное отделение Партии, а в муниципальном образовании этого субъекта РФ нет местного отделения Партии или местное отделение не наделено правом самостоятельного выдвижения кандидатов Устав политической партии «Российская объединенная демократическая партия «ЯБЛОКО» Официальный сайт партии // www.yabloko.ru. Решение о включении лица в список кандидатов осуществляется при тайном голосовании в порядке простого большинства членами вышеуказанных политических органов.

Конституционный Суд РФ неоднократно отмечал существенную роль политических партий как единственных коллективных субъектов избирательного процесса в реализации избирательных прав граждан» Шугрина Е.С. Местное самоуправление и пропорциональная избирательная система: добрососедство или противостояние? // Местное право. 2011. № 3. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 марта 2008 г. № 4-П указывается, что политические партии как разновидность общественных объединений создаются в целях обеспечения участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества путем формирования и выражения их политической воли на выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и местного самоуправления. Именно реальной способностью политических партий выполнять указанную публичную функцию предопределяется выбор критериев, соответствие которым легитимирует их в качестве избирательных объединений, чем, в свою очередь, предопределяются характер и нормативное содержание обязанностей, которые могут быть возложены законом на политические партии как основных участников избирательного процесса, опосредующих осуществление избирательных прав граждан и условий их участия в выборах Постановление Конституционного Суда РФ от 11 марта 2008 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности подпункта «л» пункта 25 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и пункта 10 части 9 статьи 41 Закона Вологодской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Вологодской области» в связи с жалобой общественного объединения «Политическая партия «Союз правых сил» // Российская газета. 19.03.2008. Федеральный выпуск № 4615..

Введение обязательной пропорциональной системы выборов на местном уровне создаст условия для открытия «второго дыхания» политическим партиям, которые сегодня испытывают проблемы в формировании своих структурных подразделений на местном уровне Борисов И.Б., Игнатов А.В. Некоторые конституционно-правовые аспекты организации выборов по пропорциональной системе в представительные органы муниципальных образований // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 9. . Данный тезис подтверждается практикой увеличения количества партий, участвующих в избирательных кампаниях. Так, на выборах депутатов Собрания депутатов муниципального образования город Донской четвертого созыва (Тульская область) 14 марта 2010 г. приняли участие 3 политические партии, а уже на выборах депутатов Собрания депутатов муниципального образования город Новомосковск второго созыва 8 сентября 2013 г. приняли участие 11 политических партий.

Модернизация политической системы, о которой говорилось уже давно, проявила себя в значительной степени 8 сентября 2013 года на выборах депутатов Совета депутатов города Белгорода, где в избирательной кампании участвовали представители как четырех федеральных партий («ЕДИНАЯ РОССИЯ», «КПРФ», «ЛДПР» и «Справедливая Россия»), так и десяти вновь образованных, восемь из которых стали обладателями депутатских мандатов. Политическая реформа образца 2012 года, направленная на либерализацию российской политической системы, состоялась, существенно разнообразив партийно-политический ландшафт, и позволила создать кадровые лифты для прихода во власть на муниципальном уровне новых энергичных людей, независимо от партийной принадлежности. По сути, результат от реформы в городском округе «Город Белгород» превзошел все ожидания, буквально менее чем за год политическая активность в городе пришла в движение. Астахов Ю.В., Новый формат муниципальных выборов в городском округе «Город Белгород» // Муниципальный журнал. 2013. № 3 (10). С. 58-59. Увеличение числа политических партий, участвующих на муниципальных выборах, способствует разностороннему представлению интересов населения.

Следует отметить также то, что списки кандидатов на выборах в Совет депутатов города Белгород выдвигали местные и региональные отделения политических партий: местное отделение ВПП «ЕДИНАЯ РОССИЯ», местное отделение ПП «КПРФ», региональное отделение ПП «Гражданская Платформа» и другие. Представляется, что политические партии, не имеющие региональных или местных отделений в субъекте Российской Федерации, в котором проходят выборы в представительные органы муниципальных образований, не должны выдвигать свои списки кандидатов.

В.И. Васильев справедливо обращает внимание на то, что «при применении на муниципальных выборах пропорциональной избирательной системы возникает противоречие между индивидуальным пассивным избирательным правом гражданина - члена местного сообщества и пассивным избирательным правом политических партий, которые являются согласно действующему законодательству единственными коллективными субъектами избирательного процесса» Заключение Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ от 23 мая 2011 года № 01-15/268 (подготовлено В.И. Васильевым и подписано А.Е. Постниковым). . Гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, имеет право избирать, быть избранным депутатом представительного органа муниципального образования. ч.1 ст.4 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 02.11.2013 № 303-ФЗ) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». Ни в одном нормативно-правовом акте прямо не сказано, что беспартийный гражданин не может быть кандидатом в депутаты представительного органа местного самоуправления. Из смысла норм Конституции РФ вытекает, что на уровне местного самоуправления формы непосредственного волеизъявления граждан должны применяться в большей мере, чем на региональном и федеральном уровнях государственной власти. Отсюда следует, что и выборы органов местного самоуправления, в том числе представительных органов, должны в большей степени осуществляться при непосредственном участии населения не только в голосовании за кандидатов, но и в их выдвижении». Заключение Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ от 23 мая 2011 года № 01-15/268 (подготовлено В.И. Васильевым и подписано А.Е. Постниковым). Право граждан быть избранными в органы местного самоуправления - важнейшее проявление местного самоуправления.

Гражданину необходимо подать заявление в политическую партию о его включении в список кандидатов. Так, в ст. 21-3 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» Закон Челябинской области от 29.06.2006 №36-ЗО «О муниципальных выборах в Челябинской области» // СПС КонсультантПлюс сказано, что каждый гражданин Российской Федерации, обладающий пассивным избирательным правом и не являющийся членом политической партии, не позднее чем через три дня со дня официального опубликования решения о назначении выборов депутатов представительных органов муниципальных образований вправе обратиться в любую политическую партию, региональное отделение политической партии или иное структурное подразделение политической партии с предложением о включении его в список кандидатов, выдвигаемый этой политической партией, региональным отделением политической партии или иным структурным подразделением политической партии. Данная кандидатура будет рассмотрена на заседании постоянно действующего органа политической партии, на конференции (общем собрании) регионального отделения политической партии или иного структурного подразделения политической партии в случае поддержки не менее 10 членов партии. Включение беспартийных граждан в список кандидатов не обязанность политической партии, а только право. Право гражданина быть избранным в органы местного самоуправления попадает под волеизъявление другого субъекта.

По данным, содержащимся в информационно-аналитическом бюллетене «Региональные выборы: партийная динамика» (седьмой выпуск), издаваемом ЦИК РФ www.cikrf.ru, можно сделать вывод, только 3% избирателей, которые являются членами региональных отделений политических партий, имеют право участвовать в формировании списка кандидатов на муниципальных выборах при пропорциональной избирательной системе. В сельских поселениях, как правило, отсутствуют местные отделения политических партий. Получается, что представители политических партий будут участвовать в решении вопросов местного значения, не учитывая особенности данного муниципального образования. Создание местных отделений не является обязанностью для политических партий, да и в случае создания они будут действовать в соответствии с уставом данной политической партии.

По справедливому замечанию Т.Я. Хабриевой «избрание депутатов по пропорциональной системе фактически в еще большей степени встраивает местное самоуправление в политическую вертикаль, поскольку депутаты, избранные от партий, будут действовать главным образом в соответствии с политикой своих руководящих органов и проводить в жизнь государственные директивы» Хабриева Т.Я. Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономическое исследование. М.: Эксмо. 2010. С. 185. Подмена местных интересов общефедеральными, решение бытовых вопросов заменяется политическими целями, а это посягает на саму суть местного самоуправления и приводит к утрате его реального содержания.

Так, 8 сентября 2013 года, на выборах депутатов Совета депутатов города Белгорода пятого созыва от местного отделения Всероссийской политической партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ» было выдвинуто 35 кандидатов ( трое в последующем не прошли регистрацию и утратили статус выдвинутого кандидата), выдвинутых беспартийных граждан не было.

По мнению А.Е. Любарева, в силу положений статьи 37 Федерального закона «О политических партиях» неучастие политической партии в муниципальных выборах не влечет каких-либо санкций, если партия при этом участвует в федеральных и/или региональных выборах. Отказ же политической партии от участия в выборах, проводимых по пропорциональной избирательной системе, приводит к лишению ее членов пассивного избирательного права, поскольку они не могут быть выдвинуты другими политическими партиями, а самовыдвижение при такой системе также невозможно. В силу указанных обстоятельств наделение политических партий монопольным правом выдвижения кандидатов на муниципальных выборах (как следствие применения пропорциональной избирательной системы) приводит к невозможности обеспечить на этих выборах пассивное избирательное право значительного числа граждан, как не состоящих в политических партиях, так и состоящих в них. Экспертное заключение от 7 июня 2011 года экспертов РОО «ГОЛОС» Бузина А.Ю., Кынева А.В. и Любарева А.Е.

В действующем законодательстве отсутствуют реальные гарантии реализации пассивных избирательных прав граждан, не являющихся членами политической партии, в том числе в порядке самовыдвижения. В заключении Российского общественного института избирательного права подчеркивается, что «как следует из анализа п. 3.1 ст. 32 и других положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», указанным законом не установлены какие-либо гарантии реализации права граждан Российской Федерации, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами представительного органа муниципального образования в случае, если на выборах применяется пропорциональная избирательная система» Письмо Российского общественного института избирательного права от 24 мая 2011 года № 016 (подписано Борисовым И.Б. и Игнатовым А.В.) // СПС КонсультантПлюс. При таких обстоятельствах гражданин, являющийся членом партии и желающий принять участие в осуществлении местного самоуправления, должен отказаться от одного из гарантированных ему Конституцией РФ прав: либо от права быть избранным в органы местного самоуправления (оставаясь членом политической партии), либо от права на объединение (в случае дачи согласия на выдвижение другой политической партии). Борисов И.Б., Игнатов А.В. Некоторые конституционно-правовые аспекты организации выборов по пропорциональной системе в представительные органы муниципальных образований // Конституционное и муниципальное право. 2011 № 9

Итак, реализация избирательных прав граждан в условиях пропорциональной избирательной системы имеет ряд проблем. Связаны они в основном с тем, что избиратель голосует не за отдельного кандидата , а за список. Этот фактор обостряется в Российской Федерации тем, что в избирательной модели используется система закрытых списков, в которых порядковый номер кандидата определяется не избирателем, а политической партией. Складывается ситуация, когда избиратель наряду с кандидатом, которого он хочет избрать, способствует избранию кандидата, который ему неизвестен или не симпатичен, как бы «в довесок». Избрание кандидатов по закрытым спискам может служить фактором преломления или подмены действительной воли избирателей. Использование открытых списков в значительной мере помогает решить эти проблемы и способствует выявлению действительной воли избирателей в процессе выборов. Котегова М.А. Пропорциональная избирательная система: российский и зарубежный опыт. Ижевск: ГУПР УР «Ижевский полиграфический комбинат». 2007. С. 159.

Для разрешения вышеуказанных проблем и для дальнейшего поступательного развития избирательной модели на выборах в представительные органы местного самоуправления необходимо совершенствование института внутрипартийного голосования (праймериз). Всем членам партии должны быть предоставлены равные возможности для участия в праймериз, тем более что при современных возможностях сети Интернет организовать онлайнголосование вполне реально. Караваев А.А. Внутрипартийное голосование (праймериз) как фактор развития демократии в современной России // Власть. 2012. № 11. С.70.

На данный момент «Единая Россия» является единственной партией в стране, которая проводит праймериз. В ее Уставе прописано: «Проведение предварительного внутрипартийного голосования является обязательным при проведении процедур, связанных с определением кандидатур для последующего их выдвижения кандидатами в депутаты или на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления». По результатам праймериз видится наиболее демократичным формирование избирательного списка, в том числе и последовательность расположение кандидатов. Но, к сожалению, лишь партия «ЕДИНАЯ РОССИЯ» использует праймериз, другие политические партии подобной практики не имеют. Регистрация списка кандидатов, выдвинутых политической партией, ее региональным отделением или иным структурным подразделением (если выдвижение списков кандидатов региональным или иным структурным подразделением предусмотрено уставом политической партии), осуществляется без сбора подписей избирателей на основании решения о выдвижении списка кандидатов, принятого политической партией, ее региональным отделением или иным структурным подразделением в порядке, установленном Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

В случае, если политические партии являются единственными субъектами выдвижения кандидатов на выборах в представительные органы местного самоуправления, нарушаются пассивные избирательные права граждан РФ, так как норма, регламентирующая выдвижение беспартийного гражданина от политической партии является труднореализуемой.

2.2 Распределение мандатов на муниципальных выборах при пропорциональной избирательной системе

Пропорциональная избирательная система, с точки зрения работы избирательных комиссий по подсчету голосов и распределению депутатских мандатов, гораздо сложнее мажоритарной. При пропорциональной избирательной системе депутатские мандаты распределяются между партийными списками пропорционально числу голосов, поданных за эти списки.

В 2011 г. Конституционный Суд РФ поставил перед законодателем задачу выработать рекомендации по установлению гарантий допустимости применения пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах и отметил, что «федеральный законодатель в целях установления гарантий избирательных прав граждан обязан определять критерии (пределы) использования пропорциональной избирательной системы и метод распределения депутатских мандатов, обеспечивающие достоверность волеизъявления избирателей и справедливость выборов в органы публичной власти». Постановление Конституционного суда РФ от 7 июля 2011 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана». // Собрание законодательства Российской Федерации от 18 июля 2011 г. № 29. Ст. 4557

Правило наибольшего остатка заключается в том, что оставшиеся мандаты передаются партиям по одному, в порядке убывания остатка от деления числа полученных ими голосов на квоту (или, что то же самое, в порядке убывания дробной части частного от такого деления), то есть сначала дополнительный мандат получает партия с наибольшим остатком, затем следующая за ней по величине остатка и так далее до исчерпания всех нераспределенных при первичном распределении мандатов. Квота Хэйра в российских законах именуется первым избирательным частным или просто избирательным частным.

Для распределения мандатов в действующем законодательстве указаны пять различных методик:

1) метод делителей Империали - в Приморском крае;

2) «Тюменская методика»: каждому списку кандидатов, допущенному к распределению мандатов, выделяется по одному мандату, а оставшиеся мандаты распределяются по методу делителей Империали - в Алтайском и Камчатском краях, Курской, Свердловской, Смоленской, Тверской и Тульской областях;

3) метод наибольшего остатка (метод Хэйра-Нимейера) - в Карачаево-Черкесской Республике, Республике Северная Осетия - Алания, Забайкальском, Краснодарском и Красноярском краях, Белгородской, Кемеровской и Ярославской областях;

4) метод Хэйра-Нимейера с коррекцией: если после первичного распределения мандатов одному или нескольким спискам, допущенным к распределению мандатов, не досталось мандатов, оставшиеся нераспределенными мандаты передаются этим спискам кандидатов; если и после этого остались списки, допущенные к распределению мандатов, но не получившие мандатов, они получают мандаты за счет списков, получивших наибольшее число мандатов - в Республике Саха (Якутия) и Московской области;

5) методика, по которой каждому списку кандидатов, допущенному к распределению мандатов, выделяется по одному мандату, а оставшиеся мандаты распределяются по методу Хэйра-Нимейера - в Калининградской области Любарев А.Е. Аналитический обзор КГИ о муниципальных выборах 14 октября 2012 года // www.komitetgi.ru.

Порядок распределения депутатских мандатов между партийными списками закрепляется в нормативно-правовых актах регионального уровня. Так, согласно ст. 94.1 Избирательного кодекса Белгородской области избирательная комиссия муниципального образования сначала подсчитывает сумму голосов избирателей, поданных по единому избирательному округу за единые списки кандидатов. Эта сумма голосов избирателей делится на число депутатских мандатов, распределяемых по единому избирательному округу. Полученный результат есть избирательное частное. Затем число голосов избирателей, полученных каждым единым списком кандидатов, участвующим в распределении депутатских мандатов, делится на избирательное частное. Целая часть числа, полученного в результате такого деления, есть число депутатских мандатов, которые получает соответствующий единый список кандидатов в результате первичного распределения мандатов.