Понятие и сущность местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Понятие и сущность местного самоуправления

Глава 2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

2.1 Нормативно-правовое регулирование передаваемых полномочий

2.2 Виды государственных полномочий, осуществляемые органами местного самоуправления

2.3 Финансовое обеспечение передаваемых государственных полномочий

2.4 Порядок прекращение осуществления переданных полномочий

2.5 Контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

Глава 3. Некоторые проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Конституция России 1993 года создала правовые основы для нового этапа развития местного самоуправления в России. По своей правовой природе органы местной публичной власти призваны решать вопросы местного значения. При этом у государства существует необходимость исполнять на уровне муниципалитетов ряд своих функций. Статьей 132 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Положения данной нормы Конституции РФ конкретизированы в Федеральном Законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Проблема осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий, с момента введения в РФ самого института местного самоуправления, является одной из наиболее острых и актуальных как в теоретическом, так и в практическом плане.

Объектом курсовой работы являются общественные отношения, возникающие в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, их осуществлением и прекращением исполнения.

Целью данной работы является изучение сложившейся в Российской Федерации системы правового регулирования отношений в области наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, выявление проблем в указанной области общественных отношений.

Для достижения поставленной цели решаются следующие задачи:

- определить понятие и сущность местного самоуправления;

- дать общий анализ правовых основ наделения полномочиями

- охарактеризовать государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления;

- установить формы и порядок передачи органам местного самоуправления материальных и финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий;

- выявить проблемы наделения указанными полномочиями.

1. Понятие и сущность местного самоуправления

Термин "местное самоуправление" впервые получил юридическое закрепление в Законе СССР от 9 апреля1990 г. N 1417-I "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Согласно Закону 1990 г. местное самоуправление должно было осуществляться в границах административно-территориальных единиц, а в качестве основы местного хозяйства закреплялась коммунальная собственность.

Затем понятие "местное самоуправление" было применено в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой I Съездом народных депутатов 12 июня 1990 г. Провозглашая цель создания правового демократического государства, Декларация подразумевала реформирование всего государственного механизма и создание на местах новой власти - местного самоуправления.

В Конституцию РСФСР термин "местное самоуправление" был включен в 1991 г. Законом РФ от 6 июня 1991 г. N 1550-I "О местном самоуправлении в РФ". Местное самоуправление отождествлялось с деятельностью представительных органов - местных Советов народных депутатов - и образуемых ими исполнительных органов власти.

До Конституции 1993 года органы местного самоуправления рассматривались в качестве органической части системы государственной власти. С принятием Конституции РФ, определившей роль местного самоуправления в системе управления делами государства как способа и формы народовластия на муниципальном уровне, утвердились современные конституционные основы местного самоуправления.

Определения понятия местного самоуправления весьма разнообразны. Например, русский государствовед Н.Лазаревский определил местное самоуправление как «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, сознавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением".[4]

Англичанин И.Редлих под местным самоуправлением понимал: «осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву».[6]

По мнению известного германского государствоведа Г.Еллинека, данное понятие означает «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц»[7].

Во Франции данного термина не существует, вместо него используется словосочетание «муниципальная власть».

Документом, наиболее полно излагающим понятие местного самоуправления, считают Европейскую хартию о местном самоуправлении, принятую Советом Европы в Страсбурге 15 октября 1985 г.: «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» [3].

Таким образом, местное самоуправление - это организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Сущность местного самоуправления состоит в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и отвечать за их последствия.

Характеризуя сущность местного самоуправления, профессор В.Г. Игнатов выделил следующее[5]:

1. местное самоуправление - это не самоцель, а лишь средство улучшения качества жизни населения, образующего местное сообщество;

2. местное самоуправление направлено главным образом на решение вопросов местного значения;

3. местное самоуправление базируется на системе принципов, основополагающим из которых является самоответственность;

4. местное самоуправление должно опираться на разнообразные формы прямого волеизъявления граждан: местные референдумы, собрания (сходы), муниципальные выборы и др.;

5. обязательный элемент местного самоуправления - наличие в муниципальных образованиях выборных органов местной власти.

Сущность местного самоуправления раскрывается и в том, что в стране наряду с интересами личности и интересами государства признаются и гарантируются местные интересы - интересы, связанные с решением вопросов жизнедеятельности населения. При этом муниципальные интересы рассматриваются не как подчиненные государственным, а как равноправные. Местное самоуправление - это неотъемлемая часть общегосударственной системы сдержек и противовесов. При решении вопросов различного уровня необходим баланс государственных и местных интересов, т.е. интересов каждого отдельно взятого города, района, поселка, села и т.д.[6].

II. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Конституция Российской Федерации 1993 года, признавая и гарантируя местное самоуправление, использует, в частности, понятия «полномочия местного самоуправления», «права местного самоуправления». Отсюда, государство признает за муниципальными образованиями определенную совокупность прав и обязанностей необходимую для решения вопросов местного значения, осуществления функций местного самоуправления на территории муниципального образования.

Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, о том, что полномочия органов местного самоуправления складываются из двух групп:

Собственные или «основные». Полномочия вытекающие из собственной компетенции местного самоуправления, т.е. те которые признало и закрепило государство и которые обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ст. 12, 133 Конституции РФ, ).

Отдельные государственные полномочия или «порученные». Государственные полномочия, которые передаются местным органам на основании закона с предоставлением необходимых материальных и финансовых средств для их реализации и государственным контролем над исполняющими органами местного самоуправления (ч.2.ст. 132 Конституции РФ). Под государственными полномочиями понимается совокупность прав и обязанностей органов государственной власти и должностных лиц государственной власти, которые отнесены к их ведению Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации, а также полномочия органов местного самоуправления, не связанные с решением вопросов местного значения, правовые, организационные, социально-экономические последствия реализации которых связаны с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения Российской Федерации в целом либо ее субъектов и выражаются в принятии правовых актов и осуществлении иных государственно-властных действий.

Под наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями понимается передача государственных полномочий органам местного самоуправления, осуществляемая путем исключения каких-либо полномочий из компетенции органов государственной власти либо должностных лиц государственной власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и включения их в компетенцию органов местного самоуправления либо предоставления органами государственной власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации принадлежащих им либо должностным лицам государственной власти прав по решению какого-либо вопроса органам местного самоуправления.

Передача ряда государственных полномочий на местный уровень считается эффективной, так как позволяет экономить затраты на создание соответствующих территориальных государственных органов и улучшить обслуживание населения.

Всякие отдельно взятые полномочия органа публичной власти состоят из трех компонентов: нормативно-правового регулирования, финансирования и реального предоставления тех или иных услуг.

2.1 Нормативно-правовое регулирование передаваемых полномочий

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации -- законами субъектов Российской Федераций.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

* вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

* перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

* способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

* перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

* порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

* порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

* условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, также должен содержать положения, определяющие:

1) права и обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти, предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам;

2) права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с осуществлением переданных им государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам. [2]

Положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, предусматривающие передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, могут содержать положения, предусматривающие обязанность органов местного самоуправления использовать по определенному назначению передаваемые в муниципальную собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий. [2]

Признание в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации , иных федеральных нормативных актов, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.

На основании законов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и законов о бюджете, закрепляющих объем финансовых средств на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, могут заключаться договоры между уполномоченными органами государственной власти и органами местного самоуправления о порядке и сроках финансирования органов местного самоуправления при осуществлении ими отдельных государственных полномочий, об ответственности за несвоевременную передачу и нецелевое использование соответствующих финансовых средств.

2.2 Виды передаваемых полномочий

Конституционная норма ограничивает возможность передачи государственных полномочий органам местного самоуправления, поскольку прямо говорит о том, что лишь отдельные государственные полномочия могут передаваться последним.

Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" установлен перечень полномочий субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, которыми не могут наделяться органы местного самоуправления. В соответствии с этим Законом субъекты Российской Федерации вправе наделять органы местного самоуправления своими полномочиями в сфере совместного ведения, за исключением полномочий, прямо указанных в Федеральном законе. К таким запрещенным для делегирования полномочиям относятся, например, материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организационное и материально-техническое обеспечение проведения выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации; формирование и использование резервных фондов для финансирования непредвиденных расходов, обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного и школьного образования, организация обязательного медицинского страхования неработающего населения, наделение городских поселений статусом городского округа и т.п.[3].

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения допустимо лишь при прямом указании на возможность такого делегирования в федеральном законодательстве.

В научной литературе приводится классификация полномочий, которые могут быть переданы органам местного самоуправления. Так, профессор К.Ф. Шеремет подразделяет полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, по их содержанию на следующие группы:

1. Полномочия по реализации норм законодательства о государственных социальных стандартах, то есть установленных органами государственной власти России (федеральные стандарты) или субъектами Федерации (региональные стандарты) требований к уровню социального обслуживания населения (например, требования к уровню организации и качества бесплатной медицинской помощи, предусмотренные Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан 1993 г., установленные Законом РФ от 10 июля 1992 г. «Об образовании» государственные образовательные стандарты и общие требования к содержанию образования и организации образовательного процесса);

2. Полномочия по участию в установлении правового статуса предприятий, учреждений и организаций различных форм собственности, общественных объединений, средств массовой информации, а также правового состояния граждан (государственная регистрация организуемых и преобразуемых предприятий, лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности, регистрация общественных объединений и средств массовой информации, нотариальные действия);

3. Полномочия по участию в государственном контроле и учете использования земли и других природных ресурсов, а также в охране окружающей среды;

4. Полномочия по участию в организации гражданской обороны и деятельности местных органов Министерства обороны - военных комиссариатов (учетно-призывная работа, военно-мобилизационные мероприятия и другие);

5. Полномочия по участию в государственном контроле за соблюдением законодательства на подведомственной территории (например, градостроительного законодательства);

6. Полномочия по осуществлению юрисдикционных функций (например, разрешение некоторых земельных споров между субъектами градостроительной деятельности).

На практике государственные органы и субъекты Российской Федерации чаще всего передают органам местного самоуправления полномочия в сфере:

1) государственной регистрации актов гражданского состояния;

2) лицензирования розничной продажи алкогольной продукции;

3) лицензирования деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов;

4) лицензирования образовательной деятельности муниципальных образовательных учреждений;

5) совершения нотариальных действий;

6) назначения и выплаты компенсационных выплат;

7) ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности;

8) медико-социальной экспертизы;

9) установления значений отдельных корректирующих коэффициентов для расчета единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности;

10) порядка пользования отдельными природными ресурсами;

11) формирования и организации деятельности административных комиссий на территориях субъектов Российской Федерации;

12) организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству и т.д.[8].

Следует отметить, что в значительной степени в перечисленных сферах полномочия осуществляются органами государственной власти (например нотариата, опеки и попечительства) и на территории многих преимущественно городских поселений могут никогда и не потребовать участия органов местного самоуправления. В то же время на территории, например, сельских поселений, где отсутствуют соответствующие территориальные органы государственной исполнительной власти, такие полномочия могут осуществляться только органами местного самоуправления. Аналогично обстоит ситуация и с такими полномочиями, которые связаны с созданием музеев или содействием национально-культурному развитию народов РФ. Они могут быть востребованы только в отдельных муниципальных образованиях.

2.3 Финансовое и материальное обеспечение отдельных государственных полномочий

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования. Материальные средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, передаются им в собственность либо безвозмездное пользование. Правомерными формами передачи финансовых средств для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий являются ассигнования из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации на данные цели, а также поступления от реализации органами местного самоуправления так называемых "доходных" государственных полномочий.

Финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов Российской Федерации.

Увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств.

При утверждении бюджета уполномоченные органы местного самоуправления представляют органам государственной власти обоснование потребностей и расчет финансовых средств, необходимых для осуществления соответствующих государственных полномочий. В случае если расходы на реализацию отдельных государственных полномочий превысили размер переданных в местный бюджет финансовых средств, исчисленных исходя из действующих нормативов, органы местного самоуправления имеют право на получение компенсации дополнительных затрат. Для этого представительный орган местного самоуправления направляет уполномоченному органу государственной власти обоснование перерасхода финансовых средств и требование о возмещении дополнительных затрат на реализацию отдельных государственных полномочий. В случае отказа от возмещения указанных затрат спорный вопрос может быть решен в судебном порядке[13].

Передача финансовых средств для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий осуществляется уполномоченными законом органами государственной власти в установленные законом сроки путем прямого перечисления из федерального бюджета либо бюджета субъекта Российской Федерации.

Органы местного самоуправления не имеют права использовать материальные и финансовые средства, переданные им для осуществления государственных полномочий, не по целевому назначению.

Органы местного самоуправления имеют право в судебном порядке отказаться от исполнения переданных государственных полномочий, не обеспеченных материальными и финансовыми ресурсами.

Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

2.4 Порядок прекращения исполнения отдельных государственных полномочий

Составной частью института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является порядок прекращения их исполнения, который предлагается осуществлять в форме отзыва. Отзыв -- это право органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации на изъятие отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления на основании федерального и регионального закона с соблюдением установленных юридических процедур. Обязательными элементами федерального закона и закона субъекта Российской Федерации должны выступать: основание; условия и порядок прекращения исполнения отдельных государственных полномочий. Правом внесения соответствующего законопроекта могут обладать субъекты права законодательной инициативы, которые определены в Конституции Российской Федерации, конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации при обязательном наличии заключения Правительства Российской Федерации, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.

В законах субъектов РФ чаще всего указывают следующие основания прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий:

1. истечение срока, на который были переданы указанные полномочия;

2. признание органов государственной власти, субъекта Федерации нецелесообразности дальнейшего осуществления полномочий органами местного самоуправления, в том числе из-за невыполнения или ненадлежащего выполнения отдельных государственных полномочий;

3. невозможность обеспечения ранее переданных государственных полномочий необходимыми материальными и финансовыми средствами;

4. систематическое нарушение законодательства органами местного самоуправления при реализации переданных государственных полномочий;

5. неоднократные обращения и жалобы физических и юридических лиц на ненадлежащее осуществление органами местного самоуправления переданных государственных полномочий;

6. принятие федерального нормативного акта, изменяющего правовое регулирование в данной сфере;

7. отказ органов местного самоуправления от дальнейшей реализации полномочий.

Решение о досрочном прекращении исполнения государственных полномочий органами местного самоуправления принимается в случаях выявления в ходе контрольных мероприятий: неисполнения или ненадлежащего исполнения переданных им государственных полномочий; использования не по назначению переданных материальных и финансовых средств, необходимых для реализации государственных полномочий; нарушения действующего законодательства при реализации переданных им государственных полномочий.

2.5 Контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

Прекращение исполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления тесно связано с вопросами государственного контроля и ответственности за их ненадлежащее исполнение.

В федеральном и региональном законодательстве о местном самоуправлении не дается определение понятия «контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий». В определении, данном этому понятию Н.И. Соломкой, под ним понимаются «все виды постороннего вмешательства в осуществление местного самоуправления»[10]. Такая широкая трактовка контроля применима и к контролю органов государственной власти за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; под ним можно понимать вмешательство уполномоченных органов государственной власти в осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в формах и порядке, предусмотренных законодательством, с целью устранения недостатков. По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

Согласно ч. 2 ст. 5, ч. 2 ст. 6 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ осуществление контрольных полномочий федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, ФЗ № 131, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.

Основными целями контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий является обеспечение соблюдения данными органами законодательства при выполнении ими отдельных государственных полномочий, в том числе при принятии муниципальных правовых актов по указанным вопросам, а также конституционных принципов в реализации своей деятельности. Также контроль осуществляется за целевым использованием материальных и финансовых средств, переданных для осуществления этих полномочий в соответствии с установленными нормативами и иными требованиями.

Согласно п. 6 ч. 6 ст. 19 ФЗ № 131 федеральный закон, закон субъекта РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать порядок осуществления органами государственной власти контроля за реализацией отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

В процессе контроля органы государственной власти имеют право:

- запрашивать у органов и должностных лиц местного самоуправления необходимую информацию о выполнении переданных полномочий и целевом использовании средств;

- назначать уполномоченных представителей для оперативного контроля над выполнением делегированных полномочий и над целевым использованием выделенных ресурсов;

- осуществлять методическую работу и координацию деятельности органов местного самоуправления по вопросам выполнения переданных государственных полномочий;

Органы, должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

III. Некоторые проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

В главе 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131ФЗ достаточно подробно регламентируются условия и процесс наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В то же время эти положения закона имеют некоторые пробелы.

Например, в нем не определены пределы делегирования государственных полномочий, не урегулированы отдельные вопросы взаимодействия государственных и муниципальных органов власти, не обеспечиваются при этом гарантии самостоятельности местного самоуправления. Кроме этого на сегодняшний день гарантированное федеральным законодательством финансирование делегированных органам местного самоуправления государственных полномочий не в полной мере решает проблему их финансового обеспечения. Муниципальные образования различных уровней и с различными финансовыми возможностями находятся в неравном положении.

При делегировании полномочий необходимо прежде всего решить вопрос о целесообразности возложения исполнения отдельных государственных полномочий на органы местного самоуправления или же исполнения этих полномочий существующими либо специально создаваемыми территориальными органами государственного управления. Характер переданных государственных полномочий, особенно при сохранении строгих государственных рамок, характерных для публичной сферы, и способа позитивного обязывания должен быть адекватен интересам населения муниципального образования[9].

Некоторые авторы отмечают недостатки наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по сравнению с созданием территориальных органов государственной власти. Например, В.А. Овчинников, A.M. Сергиенко, А.Т. Ошурков в качестве таких недостатков указывают на наличие элемента неуправляемости в системе местного самоуправления в силу выборности и сменяемости органов местного самоуправления; возрастание издержек в связи с необходимостью дополнительного кадрового формирования органов местного самоуправления и в целом дефицит персонала.[7]

Несмотря на возникающие сомнения о целесообразности передачи государственных полномочий органам местного самоуправления данный вопрос не является основным. Более важным представляется вопрос о сущностных характеристиках процесса передачи указанных полномочий, необходимых для их осуществления материальных и финансовых ресурсов, контроля за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Недостаточная разработанность механизма передачи и реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, на практике порождает множество проблем.

При рассмотрении вопроса о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями важное значение имеет выяснение вопроса согласования «закона о наделении» с органами местного самоуправления. Данная процедура не предусмотрена действующим законодательством. Федеральный или региональный законодатель в этом случае просто закрепляет в соответствующих законах государственные полномочия органов местного самоуправления, т.е. наделение представляет собой односторонний механизм передачи полномочий, односторонние действия государственных органов. Вопрос об участии органов местного самоуправления в процессе разработки «закона о наделении» является важным, ибо передача им тех или иных государственных полномочий без учета местной специфики в конечном итоге может затронуть интересы муниципалитета. Кроме того, проблема реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий серьёзно осложняется разнообразием муниципальных образований, отличающихся между собой по численности населения, по природным условиям и географическому положению.

Следует также остановиться на вопросах о характере передаваемых полномочий. Целесообразно было бы определиться с вопросом, какого рода полномочия государственных органов будут передаваться органам местного самоуправления. Дело в том, что на практике возможны случаи, когда государство передает местному самоуправлению лишь те полномочия, которые изначально являются нерентабельными. Согласно Европейской Хартии местного самоуправления передача таких полномочий должна производиться «с учетом объема и природы поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии».[1]

Учитывая, что органы местного самоуправления могут наделяться не всеми государственными полномочиями, а только отдельными, объем государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления для осуществления, не должен быть слишком велик. В любом случае эти полномочия не должны перевалировать над полномочиями, связанными с решением вопросов местного значения, которые определяют основное предназначение органов местного самоуправления. Объем государственных полномочий, возлагаемых на органы местного самоуправления, должен, прежде всего, зависеть от уровня социально-экономического развития муниципального образования.

При передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления следует обратить внимание и на такую проблему, как нехватка муниципальных кадров, компетентных в проблемах местного самоуправления. В большинстве случаев передача отдельных государственных полномочий не сопровождается увеличением кадрового состава органа местного самоуправления, что приводит к возрастающей нагрузке на персонал.

В настоящее время в большинстве субъектов приняты законы, регулирующие отдельные вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Законодательно не предусмотрено ограничений ни по количеству государственных полномочий, передаваемых одному и тому же муниципальному образованию, ни по условиям, с которыми должно быть связано решение о передаче полномочий в конкретных случаях. В связи с чем количество принятых законов о передаче полномочий в субъектах различно. Так, во Владимирской области принято 13 законов о передаче различных полномочий этого субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления, в Красноярском крае - 21 (причем одним законом нередко передается не одно, а несколько полномочий), в Воронежской области принято 4 закона.

Таким образом, в настоящее время так и остался нерешенным вопрос о пределах делегирования государственных полномочий и о том, какие именно государственные полномочия могут передаваться органам местного самоуправления.

Важным вопросом является оказание содействия со стороны органов государственной власти органам местного самоуправления при выполнении отдельных государственных полномочий. К сожалению формы содействия закреплены лишь в законах некоторых субъектов Федерации. На мой взгляд при выполнении государственных полномочий многим органам местного самоуправления необходимо такое содействие как:

- координация деятельности органов местного самоуправления с органами государственной власти при осуществлении отдельных государственных полномочий;

- изучение, обобщение, распространение опыта работы органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий;

- методическое обеспечение деятельности органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий;

- внесение предложений и рекомендаций органам местного самоуправления по вопросам эффективного осуществления отдельных государственных полномочий;

- оказание консультативной и правовой помощи органам местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий;

- оказание организационной помощи органам местного самоуправления в осуществлении отдельных государственных полномочий;

- меры по подготовке кадров муниципальных служащих, в должностные обязанности которых входит исполнение определенных функций по выполнению отдельных государственных полномочий, и повышению их квалификации;

- направление проектов решений органов государственной власти, связанных с осуществлением отдельных государственных полномочий, органам местного самоуправления для учета их мнения;

- учет предложений органов местного самоуправления по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий;

- предоставление органам местного самоуправления по их запросам необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий материалов и документов;

- иные действия, направленные на содействие органам местного самоуправления в осуществлении отдельных государственных полномочий[16].

Известно, что исполнение органами местного самоуправления возлагаемых государственных полномочий сопряжено значительными расходами. Следовательно, может возникнуть угроза финансовой самостоятельности местного самоуправления как одного из основных принципов местного самоуправления. Поэтому во избежание этих и других неблагоприятных последствий в Федеральном законе о местном самоуправлении установлено, что такие полномочия осуществляются за счет субвенций из бюджета, передавшего их муниципальному образованию. Однако на практике передача материальных и финансовых средств органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий происходит не одновременно с наделением, а на основании него. В законе, наделяющем органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, отсутствует срок, в течение которого органы местного самоуправления должны быть обеспечены необходимыми материальными и финансовыми средствами. Нередко по целому ряду государственных полномочий субвенции из соответствующих бюджетов на их исполнение поступают уже после начала их осуществления. Соответствующие компенсации зачастую не покрывают реальных расходов органов местного самоуправления на осуществление переданных государственных полномочий. Это приводит к отвлечению средств местного бюджета от решения вопросов местного значения.

В большинстве случаев в федеральном и региональном законодательстве говорится о последующем возмещении расходов, понесенных органами местного самоуправления, а не о передаче финансовых средств органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий. В связи с этим бюджетным законодательством предусматриваются правила о необходимости определения источников и порядок финансирования новых видов расходов бюджетов в актах, устанавливающих данные расходы.

В настоящее время существует проблема определения форм передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий[17]. Федеральные законы и законы субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны определять перечень материальных ресурсов, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий и форму их передачи органам местного самоуправления исходя из срока, на который органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями. Исключение из этого правила составляют случаи, когда необходимость в передаче органам местного самоуправления материальные ресурсов для осуществления отдельных государственных полномочий отсутствует. При этом Федеральный закон № 131 не уточняет, в каких именно случаях материальные ресурсы передаются в муниципальную собственность, а в каких -- в безвозмездное пользование или управление органам местного самоуправления.

В процессе осуществления органами государственной власти контроля за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий очень часто возникают споры и разногласия между органами власти различных уровней. В связи с этим законами отдельных субъектов РФ предусматриваются положения, определяющие порядок их разрешения.

Так, споры и разногласия, возникающие при этом между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления, разрешаются посредством согласительных процедур путем создания согласительных комиссий высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на паритетных началах. В их состав включаются представители органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Если согласительной комиссии не удается разрешить соответствующий спор или разногласие, то он подлежит урегулированию в судебном порядке.[11]

Региональная практика показывает, что в качестве форм контроля могут выступать назначение уполномоченных для наблюдения за реализацией переданных государственных полномочий; правовая экспертиза и анализ решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятых по вопросам реализации отдельных государственных полномочий; анализ деятельности органов местного самоуправления по реализации отдельных государственных полномочий и внесения предложений в установленном законодательством порядке по поддержке деятельности указанных органов или по отзыву отдельных государственных полномочий[2].

Контроль за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий означает возможность органов государственной власти оценивать при этом действия и решения рассматриваемых органов не с позиции права, а с позиции совпадения мнений органов власти двух уровней на характер и порядок реализации данной деятельности. И если точка зрения органов местного самоуправления на осуществление отдельных государственных полномочий не совпадает с точкой зрения органов государственной власти, приоритет отдается точке зрения органов государственной власти.

Возможность осуществления такого контроля со стороны органов государственной власти критикуется некоторыми авторами. Например, А.А. Уваров отмечает: «отмена акта органа местного самоуправления по мотиву его нецелесообразности вряд ли оправдана с точки зрения стабильности осуществления определенной государственной функции. Такого рода вмешательство в эту деятельность дезорганизует работу муниципального органа и негативно сказывается на его авторитете как публичного органа власти у населения»[12]. Автор также полагает, что в этом случае контроль за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий не должен иметь приоритета перед контролем за законностью.

Определенные разногласия возникают и по вопросу о том, чем является контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий для органов государственной власти -- правом или обязанностью.

П.1 статьи 21 ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» гласит: «Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств».

В законах некоторых субъектов РФ такой контроль является правом органов государственных власти. В связи с этим может возникнуть ситуация, когда органы государственной власти не будут проводить контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, и такие полномочия будут реализовываться органами местного самоуправления без должного внимания со стороны органов государственной власти, что противоречит Конституции РФ, согласно которой реализация переданных отдельных государственных полномочий всегда подконтрольна государству вне зависимости от желания или усмотрения органов государственной власти. Кроме того, не подконтрольность осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий может иметь серьезные негативные последствия в случае их недобросовестного выполнения.

Большинство авторов, анализирующих данную проблему, все же придерживаются точки зрения, что органы государственной власти обязаны осуществлять данный контроль. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не должно трактоваться как освобождение соответствующих органов государственной власти от ответственности за их осуществление. Органы государственной власти должны наблюдать за положением дел в соответствующих сферах деятельности, анализировать ее эффективность, определять общую политику и методологию, иметь реальную возможность реагировать на нарушения законодательства и прав граждан со стороны органов местного самоуправления [11].

Согласно п. 3 ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать. Следовательно контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий должен ограничиваться исключительно сферой реализации данных полномочий и не может служить основанием для вмешательства в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, нарушения их самостоятельности. Органы государственной власти, осуществляющие контроль за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, при этом не вправе вмешиваться в оперативную деятельность данных органов.