Трансформація місцевого самоврядування – матриця реформаторської діяльності влади

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Трансформація місцевого самоврядування - матриця реформаторської діяльності влади

О.В.Молодцов, професор кафедри державного

управління та місцевого самоврядування

Івано-Франківського національного

технічного університету нафти і газу,

доктор наук з державного управління

Постановка проблеми. В умовах глобалізованого світу аксіомою стала теза про те, що децентралізація влади та створення ефективної системи місцевого самоврядування є найважливішим аспектом сучасного державотворення [13]. Цю ідею декларують також ключові політичні фігури в Україні. Нині діючі Голова Верховної Ради В.Литвин [14, с. 15-21], Президент В.Янукович [8], як й їх попередники, наголошують на важливості проведення реформи місцевого самоврядування. Нинішній Глава держави неодноразово заявляв про це, зокрема, нещодавно на міжнародних муніципальних слуханнях «Розвиток належного врядування на місцевому та регіональному рівнях» (Київ, 1 листопада 2011 р.). Щоправда українська спільнота вже звикла до подібних декларацій, що проголошуються кожною новою владою. І вже сам цей факт представляє для науковців проблему, яка потребує пояснення, в тому числі, з погляду визначення пріоритетності системних реформ.

Актуальність дослідження. На сьогодні в Україні вже достатньо повно досліджено вади діючої системи місцевого самоврядування. Вони випукло були позначені ще у 2001-2002 рр., коли у звіті Конгресу місцевих та регіональних влад Ради Європи (КМРВЄ), рекомендаціях та резолюціях 102 і 123 були висловлені різкі критичні зауваження стосовно недотримання європейських норм локальної демократії. Влада, в особі тодішнього Президента України, фактично, визнала, що місцеве самоврядування в Україні дійсно має декларативний характер і тому потребує кардинального реформування відповідно до європейських стандартів. Л.Д.Кучма підписав два укази, спрямовані на зміцнення місцевого самоврядування: про Концепцію державної регіональної політики [2] і про Державну програму сприяння розвитку місцевого самоврядування [3] з конкретними заходами, які мали б засвідчити, що влада серйозно опікується розвитком місцевого самоврядування. Проте наступні десять років ситуацію не змінили. Державна програма сприяння розвитку місцевого самоврядування вже фактично не діє. У механізмі інституціональної пам'яті не сформовано елемент, який має зберігати попередні досягнення для забезпечення поступу у реформаторській діяльності влади.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Науковці присвятили достатньо уваги проблемам побудови нової моделі публічної влади, визначенню основних її вад та шляхів їх усунення відповідно до вимог європейських стандартів місцевого самоврядування [10; 10; 14-15]. За період після прийняття Конституції України 1996 р. зусиллями науковців та експертів була створена досить потужна концептуально-правова база для проведення інституціональних реформ. Проте перманентні суперечки між ключовими політичними суб'єктами стали серйозною перешкодою для реалізації потенціалу Основного закону України у площині децентралізації влади. Сумна доля спіткала законопроект 3207-1, який спочатку було схвалено, потім заблоковано Верховною Радою України (2003 р.). Це зупинило подальший процес побудови децентралізованої влади [7], але робота державних і громадських експертів над стратегічними документами була продовжена і мала досить вагомі результати У 2005 р. було підготовлено проекти Концепції реформування публічної адміністрації в Україні, Національної стратегії реформування місцевих органів виконавчої влади та системи місцевого самоврядування; Програми реформування місцевого самоврядування. У 2007 р. за ініціативи Президента України В.Ющенка, розпочала роботу Національна конституційна рада, перед якою було поставлене завдання розробити новий проект Конституції України, яка б забезпечила більш збалансовану систему державної влади з підвищеним політичним статусом місцевого самоврядування. Проте, підготовлений варіант нової Конституції, так й не став предметом обговорення політичних сил. У 2009 р. була завершена робота над такими концептуально-правовими документами як Концепція реформи адміністративно-територіального устрою, Концепція державної регіональної політики, (затверджена минулим урядом 20 липня 2008 р.), Концепція удосконалення підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад (ухвалена минулим урядом 8 квітня 2009 р.), Концепція реформи місцевого самоврядування (ухвалена Постановою Кабінету Міністрів України № 900 від 29.07.09), план заходів із її реалізації (Постанова Кабінету Міністрів України № 1456 від 7.12.09). На виконання цих концепцій Мінрегіонбудом України,було напрацьовано пакет законопроектів: «Про засади державної регіональної політики», «Про адміністративно-територіальний устрій», «Про місцеве самоврядування в Україні» (нова редакція), «Про місцеві державні адміністрації» (нова редакція), «Про державну підтримку об'єднання сільських територіальних громад».. Тим не менш, вся ця потужна експертно-законопроектна робота сьогодні є неактуалізованою.

Виклад основного матеріалу. У 2010 р. нова влада розпочала свою реформаторську діяльність, зосереджуючись на галузевих реформах, відкладаючи інституціональні проблеми децентралізації влади на невідоме, поки що, майбутнє [4]. Як показала практика, запропонована стратегія подолання найболючіших соціально-економічних проблем, виявилась безперспективною. Вона повторила долю багатьох інших концепцій, програм розвитку суспільства, зокрема таких як «Україна-2010», «Україна-2015: шляхом європейської інтеграції» (2004), «Україна-2020: Стратегія національної модернізації» (2009), «Новий курс: реформи в Україні 2010-2015». Новітні економічні реформи стали заручником негативної реформаторської інституціональної пам'яті, яка не сприйняла ідею попереднього досвіду владарювання щодо неможливості подальшого зволікання з реформою місцевого самоврядування. Із пакету підготовлених законопроектів до роботи був взятий тільки один з них «Про державну підтримку об'єднання територіальних громад», який сьогодні знаходиться на розгляді у Верховній Раді України.

Неквапливість влади щодо реформуванням місцевого самоврядування, ідеолог адміністративної реформи О.Лавринович пояснює тим, що одночасно проводити реформу системи управління, державної служби, виконавчої влади, місцевого самоврядування є нереальною справою. До першочергових кроків він відніс інституціональну реформу на центральному рівні. Ця реформа вже відбулась як оптимізація системи центральних органів виконавчої влади згідно указу Президента України [5]. Другим етапом є реформа державної служби. На виконання пов'язаних з цим завдань прийнято новий закон України «Про державну службу» від 17 листопада 2011 року № 4050-VI, підписаний Президентом України, і який набирає чинності з 1-го січня 2013 р. За задумом розробників імплементація його норм модернізує державну службу та забезпечить нову якість державного управління.

Автор цієї статті не розділяє надмірного оптимізму щодо цього, оскільки нова якість державного управління може бути досягнута лише за рахунок системного реформування всіх складових публічної влади, до яких, поряд з центральними органами влади, належать також територіальні органи виконавчої влади і місцевого самоврядування. Системність підходу вимагає, зокрема, усунути, такі вади територіальної організації влади: невизначеність правового статусу територіальних громад; територіальну невизначеність, яка полягає у відсутності повсюдності місцевого самоврядування, обмеженні його територіальної основи територією поселень; інституціональну незавершеність, пов'язану з відсутністю повноцінного самоврядування на районному та обласному рівнях; організаційно-правову, матеріально-фінансову та кадрову несамодостатність, невідповідність доходів місцевих бюджетів реальним потребам територіального розвитку; низький рівень підготовки депутатів місцевих рад та посадових осіб місцевого самоврядування; нерозвиненість інститутів громадянського суспільства.

В цілому реформаторська діяльність сьогоднішньої влади ще раз ставить під великий сумнів коректність методології реформування окремих галузей чи тільки окремо вищого рівня влади, без одночасної трансформації місцевого самоврядування та посилення його впливу на політичні процеси. Методологія реформування, що застосовується сьогодні, не змінить якість державного управління, як в цілому, так й в окремих галузях соціально-економічного життя, змушуватиме знову і знову звертатись до питання про пріоритетність реформ. Чітка відповідь на цю проблему загалом вже є. Вона міститься у Національній доповіді НАН України 2010 р., де стверджується наступне: «Імплементація в українську реальність європейської матриці місцевого самоврядування є єдино можливим варіантом швидких і якісних змін базових суспільних відносин. Саме вони є рушійною силою демократичних перетворень і гарантією їх невідворотності, противагою тим авторитарним намаганням, що постійно продукуються державною владою» [11, с. 29]. Додамо до цього, що децентралізація є необхідною умовою забезпечення двосторонньої комунікації, солідарності та опосередкування інтересів центру і регіонів. Це, здається, єдиний спосіб підірвати корпоративні зв'язки владної бюрократії та олігархії, здійснити деконцентрацію суспільних ресурсів, поставити їх під контроль територіальних громад.

Держава, як суб'єкт реформування, будучи заінтересованою в ефективності власної діяльності, має сформувати умови саморозвитку суспільства, що можливо зробити лише двома шляхами - створенням організаційно-правової бази для розвитку інститутів місцевого самоврядування та громадянського суспільства. Для того, щоб зберегти високу організацію і здатність до адаптації, система державної влади повинна бути організована за принципом «організаційного плюралізму». Створення системи повноцінного місцевого самоврядування й означає реалізацію принципу організаційного плюралізму в системі публічної влади оскільки з'являється інший центр влади поряд із центральною владою, через який остання отримує можливість мобілізувати соціальний капітал (самоорганізаційний ресурс) суспільства. Державна влада, впроваджуючи принцип «організаційного плюралізму», через інститут місцевого самоврядування, стає поліцентричною і багатовимірною. Тобто, у новому статусі вона реалізує свої завдання не тільки нав'язуючи свою волю іншим суб'єктам (перший вимір), але й підпорядковуючи себе самообмеженню (другий вимір), формуючи певну систему цінностей і переконань (третій вимір). Організовану у такий спосіб публічну владу можна вважати ефективною з погляду самоорганізації.

Зазначене вище, є методологічним правилом, яке зобов'язує спрямувати потенціал надмірно централізованої системи державного управління на реформування місцевого самоврядування як матрицю всієї реформаторської діяльності владних структур та громадянського суспільства. Її суспільно-політичний сенс полягає передусім у зламі кланово-олігархічної (чи краще сказати олігархічно-люмпенської) системи та побудові більш справедливого суспільства. За теперішньої політичної системи органи місцевого самоврядування не є автономними її складовими, хоча формально за законодавством України вони наділені правом визначати політику розвитку власної території [16, с. 120]. Й, в цьому сенсі, вони не можуть бути справжніми суб'єктами інституціональних змін.

Певна надія на посилення політичної складової місцевого самоврядування покладалась на прийняття Закону України «Про асоціації органів місцевого самоврядування», який надав добровільним об'єднанням органів місцевого самоврядування легітимну можливість лобіювати інтереси територіальних громад в органах центральної влади [1]. Проте практика не підтвердила дієвість цього закону, оскільки механізми зворотного зв'язку між державою та місцевим самоврядування не були підтримані державою, й відтак не підвищилась її спроможність до системних перетворень.

У різних контекстах питання першочерговості реформи місцевого самоврядування обговорюється на комунікативних заходах [15, с. 31]. Дійсно, неможливо провести, наприклад, ефективну податкову реформу без визначення фінансових потреб та можливостей місцевого самоврядування, адміністративну реформу без зміни функцій всієї системи публічної влади, й відтак і місцевого самоврядування. Будь-яка галузева реформа не може відбутись без участі та вирішального впливу на цей процес органів місцевого самоврядування як основних виконавців завдань реформування.

Необхідність посилення політичного статусу місцевого самоврядування як низового рівня публічної влади доводиться у багатьох наукових працях. Проте така теза має підкріплюватись не тільки посиланням на загальновизнані принципи демократії та європейські стандарти, але й більш прагматичними аргументами, які вказують на більшу дієвість управлінської діяльності децентралізованої влади. Вони полягають зокрема у наступному:

1. Децентралізована влада забезпечує більш ефективне розміщення ресурсів у секторі виробництва суспільних благ. Цей аргумент ґрунтується на уявленні, що об'єм і асортимент цих благ безпосередньо залежить від потреб населення, що проживає на певній території. Звідси робиться висновок, що інституціональна система, за якою політичні рішення, які приймаються на місцевому та регіональному рівнях щодо розміщення цих ресурсів, робить суспільний вибір більш точним. Таке твердження базується на положенні теорії суспільного вибору, яке виходить з того, що немає чіткої межі між бізнесом і політикою, де люди також переслідують свої особисті інтереси. В силу цього раціональні політики підтримують передусім ті програми розвитку, які сприяють зростанню їх престижу і підвищують шанси на перемогу у чергових виборах [12, с. 448-449]. Таким чином суспільний вибір на місцевому рівні дає змогу більш повно задовольняти потреби населення у суспільних благах та послугах без збільшення об'єму ресурсів.

2. Децентралізація сприяє підвищенню рівня контрольованості органів публічної влади з боку територіальних громад, оскільки зв'язок між сплаченими податками і наданням суспільних благ є більш прямим і прозорим. Місцевим політикам важче приховати неефективність суспільних витрат, що змушує їх бути більш відповідальними до формування та реалізації місцевої політики.

3. Наявність власної компетенції місцевих органів публічної влади щодо формування місцевої податкової бази та розпорядження місцевим бюджетом, наявність відповідних матеріально-фінансових ресурсів надає їм можливість формувати самостійну політику розвитку територіальних громад, стимулює їх до скорочення необґрунтованих витрат у суспільному секторі.

Зазначені вище аргументи слугують обґрунтуванням пріоритетності реформи місцевого самоврядування по відношенню до галузевих реформ. Систематизація реформ з погляду пріоритетності має бути задана оновленою Конституцією, яка б гарантувала підвищений політичний статус та європейські стандарти місцевого самоврядування. Світовий досвід і практика свідчать, що починати процес реформування треба з розбудови фундаменту територіальної організації влади, з формування економічно спроможної громади, з реформування адміністративно-територіального устрою. Такі зміни стимулюватимуть процес становлення територіальної громади як цілісної (інтегрованої) солідарної соціальної спільноти, члени якої стають спроможними усвідомлювати свої інтереси та відстоювати їх у співпраці з органами місцевого самоврядування, які у свою чергу, стають спроможними реалізовувати програми регіонального розвитку, дбати про інвестиційну привабливість регіонів, розвиток транспортної інфраструктури, медичного обслуговування тощо, тобто здійснювати різні галузеві реформи.

З погляду глибокої децентралізації влади європейського зразка, реформа має ґрунтуватися на інституціональних змінах які передбачають, зокрема: ліквідацію районних державних адміністрацій та передачу їх функцій і повноважень відповідним районним радам (їх виконавчим комітетам); передачу функцій і повноважень обласних державних адміністрацій у сфері соціально-економічного та культурного розвитку територій відповідним обласним радам (їх виконавчим комітетам); утворення виконавчих органів обласних, районних рад на базі структурних підрозділів відповідних місцевих державних адміністрацій; чіткий розподіл сфери компетенції та повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади, а також органами місцевого самоврядування різного територіального рівня; підвищення ролі органів самоорганізації населення у вирішенні питань, пов'язаних з наданням громадських послуг населенню.

У контексті вищевикладених інституціональних змін, логічним виглядає крок Президента України В.Януковича, який ініціював створення Національної конституційної асамблеї з метою удосконалення базових положень Основного Закону відповідно до реалій сучасного світу [6]. Така постановка питання, на справедливу думку керівника Головного управління з питань конституційно-правової модернізації Адміністрації Президента М.Ставнійчук, може забезпечити демократичний рух уперед без політичних експериментів.

Дійсно, конституційна реформа (у питанні децентралізації влади) може зіграти важливу роль у забезпеченні політичної та матеріально-фінансової самодостатності інституту місцевого самоврядування, якщо на нових конституційних нормах відкриються нові можливості децентралізації владних повноважень, налагодження стабільної співпраці місцевих виконавчих органів та органів місцевого самоврядування, усунення дублювання публічно-владних повноважень, реформування територіальної організації влади.

Тому, безумовно, оновлення конституції має сенс лише у тому випадку, якщо впровадження нових конституційних норм відкриє перспективу прийняття законів, необхідних для оптимізації системи публічної влади, територіальної організації влади в Україні, удосконалення системи місцевого самоврядування. Реалізація цих завдань є суттю справжньої реформи у сфері децентралізації влади та розвитку місцевого самоврядування. Вони мають створити інституціональні передумови для здійснення різних галузевих реформ. З погляду накопичених концептуально-правових знань, у площині децентралізації влади та реформи місцевого самоврядування, оновлена конституція має передбачити:

Визначення конституційної природи територіальної громади як первинної низової ланки місцевого самоврядування і одночасно первинної адміністративно-територіальної одиниці, що потребує запровадження в українське законодавство понять: «поселення», «громада» і «регіон».

Розбудову фундаменту територіальної організації влади з раціональною системою територіального устрою України, елементами якої мають стати новоутворені економічно спроможні територіальні громади місцевого та регіонального рівнів.

Реалізацію принципу повсюдності місцевого самоврядування, чітке розмежування території громад, ліквідацію диспропорцій у чисельності населення однопорядкових адміністративно-територіальних утворень.

Чітке функціональне призначення та підвищений політичний статус органів місцевого самоврядування, відповідно до якого переважна більшість владних повноважень щодо соціально-економічного та культурного розвитку територій буде передана до компетенції органів місцевого самоврядування.

Основний висновок. Держава, визначаючи пріоритетність та плануючи першочерговість завдань реформування, має враховувати методологічне правило системного реформування всіх складових публічної влади. Згідно з ним місцеве самоврядування має стати матрицею реформаторської діяльності влади, що передбачає першочергове розв'язання інституціональних проблем децентралізації влади, яке має здійснюватись одночасно з формуванням економічно спроможної громади, реформуванням адміністративно-територіального устрою. Такі зміни є інституціональними передумовами для здійснення різних галузевих реформ. Держава, яка не має рішучості пройти такий шлях, має визнати, що вона ще не досягла високого рівня організаційно-інституціональної зрілості і має відмовитись від патерналістського принципу, який суттєво заважає ефективно вирішувати спільні проблеми на основі узгодження інтересів і прийняття консенсусних рішень органами держави та місцевого самоврядування.

трансформація місцеве самоврядування реформа

Література

Закон України «Про асоціації органів місцевого самоврядування» // Відомості Верховної Ради України». - 2009. - N 38, ст. 534.

Про Концепцію державної регіональної політики : Указ Президента України від 25 травня 2001р. № 341/2001р. [Електронний ресурс] : Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/341/2001. - Назва з екрану.

Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні : Указ Президента України від 30 серпня 2001 р. № 749/2001. [Електронний ресурс] : Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/749/2001. - Назва з екрану.

Питання Комітету з економічних реформ : Указ Президента України від 17 березня 2010 р. № 355/2010. [Електронний ресурс] : http://www.president.gov.ua/documents/10649.html. - Назва з екрану.

Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади № 1085/2010 від 9 грудня 2010 р. : Указ Президента України. [Електронний ресурс]: http://www.president.gov.ua/documents/12584.html. - Назва з екрану.

Про підтримку ініціативи щодо створення Конституційної Асамблеї : Указ Президента України від 21 лютого 2011 р. № 224/2011. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.president.gov.ua/documents/7234.html

Проект Закону «Про внесення змін до Конституції України» № 3207-1 від 01.07.2003. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/JD2H301I.html. - Назва з екрану.

Розвиток належного врядування на місцевому та регіональному рівнях : Виступ Президента України на міжнародних муніципальних слуханнях 1 грудня 2011 р. // http://www.president.gov.ua/news/21776.html. - Назва з екрану.

Державне управління в Україні: проблеми державотворення, виклики та перспективи : матеріали І - ої Міжн. наук. конф. аспірантів та докторантів з державного управління (11 червня 2010 р.). - Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2010. - 180 с.

Добкін М. М. Реформування місцевого самоврядування й удосконалення діяльності виконавчих органів місцевих рад як невідкладне завдання / М. М. Добкін // Форум права. - 2009. - № 2. - С. 130-139 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2009-2/09dmmjnz.pdf. - Назва з екрану.

Новий курс: реформи в Україні. 2010-2015. Національна доповідь / за заг. ред. В. М. Гейця [та ін.]. - К. : НВЦ НБУВ, 2010. - 232 с.

Нуреев Р. М. Курс микроэкономики : учеб. для вузов / Р. М. Нуреев. - 2-е изд., изм. - М. : Норма, 2003. - 560 с.

Покрова Р. А. Децентралізація як основний інструмент реформування державного управління в країнах центрально-східної Європи (на прикладі Словацької Республіки та Республіки Польща) /

Р. А. Покрова // Актуальні проблеми державного управління, педагогіки та психології: зб. наук. пр. - Херсон: ХНТУ, 2011. - Вип. 2(5). - с. 123-131.

Реформа місцевого самоврядування в Україні: звіт про результати публічних консультацій. - К. : Міжнародний центр перспективних досліджень, 2008. - 70 с.

Реформування місцевого самоврядування: національний та міжнародний досвід / Збірник матеріалів Міжнародної науково-практичної конференції. -Вінниця.: Вінницька обласна рада. - 2011. - 157 с.

Солових В. П. Політико-управлінські відносини: методологія та практика: [монографія] / В.П.Солових. - Харків. : Вид-во ХарРІ НАДУ «Магістр». - 2009. - 164 с.

Размещено на Allbest.ru