Місцеве самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Першочергові організаційні форми діяльності органів місцевого самоврядування

1.1 Поняття місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України [6, c. 8].

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст [6, c. 11].

Місцеве самоврядування в Україні є самостійною галуззю права, яке представляє собою сукупність правових норм, що регулюють правові відносини в системі місцевого самоврядування [10, c. 4].

МС в Україні - це комплексна галузь українського права, що представляє собою сукупність правових норм, які закріплюють і регулюють суспільні відносини, що виникають в процесі організації місцевого самоврядування і вирішення територіальною громадою безпосередньо через органи місцевого самоврядування питань місцевого значення, а також у процесі реалізації окремих державних повноважень, якими можуть наділятися органи місцевого самоврядування [4].

Місцеве самоврядування має специфічну правову форму в кожній державі і залежить від її устрою, історичних, етнонаціональних та інших особливостей. При ідентичності формальних ознак місцевого самоврядування у різних країнах по-різному вирішується питання: чи представляють органи місцевого самоврядування глибинний шар державної влади або є відокремленими від держави, але взаємодіючими з нею, специфічними організаціями управління суспільними справами [17, c. 419].

В Україні місцеве самоврядування визнається правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України. Це положення Конституції деталізував Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», в якому зазначається, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України [4].

Під територіальною громадою в даному випадку слід розуміти жителів, об'єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. Органами місцевого самоврядування визнаються структурно організовані колективи службовців, що наділяються владними повноваженнями в системі місцевого самоврядування для реалізації владних рішень. А посадові особи місцевого самоврядування - це особи, які працюють в органах місцевого самоврядування, мають відповідні посадові повноваження у здійснені організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримують заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Сутність і зміст місцевого самоврядування визначають його принципи - основні засади організації та здійснення місцевого самоврядування. Принципи місцевого самоврядування - це природньо обумовлені коренні початки та ідеї які знаходяться у фундаменті організації та діяльності населення, формування ними органів, самостійно здійснюючих управління справами.

Місцеве самоврядування в Україні здійснюється на таких основних принципах [17, c. 422-424]:

· народовладдя;

· законності;

· гласності;

· колегіальності;

· поєднання місцевих і державних інтересів;

· виборності;

· правової, організаційної та матеріально-фінансової

самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами;

· підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органівта посадових осіб;

· державної підтримки та гарантій місцевого самоврядування;

· судового захисту прав місцевого самоврядування

Важливою ознакою місцевого самоврядування є його системний характер. Система місцевого самоврядування включає:

· територіальну громаду;

· сільську, селищну, міську раду;

· сільського, селищного, міського голову;

· виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

· районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

· органи самоорганізації населення.

У містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету[4].

Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України та іншими законами. Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами [17, c. 427-428].

Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених законами України.

Порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України та іншими законами, а також статутами територіальних громад. Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи [1].

Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються законами України власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону. Їм можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади, у здійсненні яких вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади [4].

Правовий статус місцевого самоврядування в Україні визначається Конституцією України та іншими законами, які не повинні суперечити положенням цього Закону. Правовий статус місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі, а також в Автономній Республіці Крим визначається Конституцією України та Законом з особливостями, передбаченими законами про міста Київ і Севастополь.

Органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції [17, c. 427].

Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами [4].

Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами [1].

Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених законами України.

Порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України та іншими законами, а також статутами територіальних громад [17, c. 429].

Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Ці виконавчі органи є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

У сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватися. У цьому випадку функції виконавчого органу ради (крім розпорядження земельними та природними ресурсами) здійснює сільський голова одноособово.

Суттєвою особливістю місцевого самоврядування є те, що в його системі не діє принцип поділу влади, властивий механізму держави. Натомість існує єдність представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування. Система місцевого самоврядування, принаймні на рівні територіальних громад сіл, селищ і міст, має функціонувати як певним чином організована корпорація, яка самостійно приймає відповідні рішення і самостійно ці рішення потім виконує [7, c. 24].

1.2 Історія становлення і розвитку місцевого самоврядування в Україні

Місцеве самоврядування - це довготривале явище в соціальному та політичному житті людства і його витоки сягають громадівського та племінного самоврядування в до державницький період.

Місцеве самоврядування - це публічна форма самостійного вирішення питань місцевого (а часткової державного) життя жителями відповідних адміністративно-територіальних одиниць та їх органами у межах Конституції і законів держави.

Система управління місцевими справами, при якій місцевому самоврядуванню відводиться провідна або суттєво важлива роль, іменується муніципалізмом або муніципальною системою.

Інститут місцевого самоврядування в сучасному розумінні склався у світовій практиці на рубежі XVIII-XIX ст., коли абсолютні монархії були трансформовані у демократичні, правові держави. Боротьба за утвердження місцевого самоврядування, вільного від феодально-чиновницького свавілля, була одним з головних мотивів суспільних рухів цього історичного періоду. Ідеї місцевого самоврядування протиставлялись феодальній державі, становому патріархально-общинному(сільському) і корпоративно-цеховому(міському) самоврядуванню як продуктам феодалізму. Проте деякі елементи станового самоврядування в демократичних, правових державах збереглися (громада, статути міст тощо), але наповнилися новим правовим змістом.

В Україні самоврядні традиції існують з часів Київської Русі (вічева демократія) і є частиною державотворчих процесів. Ці традиції були продовжені в добу Козацької держави (козацькі ради). У першій українській Конституції гетьмана П. Орлика (1710 р.) не тільки підтверджувалося станове самоврядування, але й було зроблено намагання захистити його від свавілля урядовців та закласти основи сучасного місцевого самоврядування. З Козацькою державою слід пов'язувати початок становлення українського муніципалізму.

За часів Київської Русі різні форми місцевого самоврядування (сільська, міська та регіональна) складаються та розвиваються на основі звичаєвого права.

Так, на рівні регіону елементи самоврядування знаходили свій вияв у вічах. Для вічової організації управління характерним був більш-менш чіткий розподіл повноважень між князем та вільним населенням регіону. Зокрема, до відання князя відносилися судочинство, адміністративне управління, податкова політика. Віча відали питаннями війни і миру, закликали або виганяли князя, брали участь у формуванні адміністративних та судових органів тощо.

Суб'єктом міського самоврядування виступали міські громади, які користувалися значною адміністративною, господарською і судовою автономією. Найважливіші питання міського життя вирішувалися на міських вічах, а для розгляду поточних справ з числа вільних городян обирався війт та інші посадові особи міського самоврядування.

Економічну основу міського самоврядування становила міська корпоративна власність, у тому числі й на землю. Міська громада самостійно встановлювала правила господарювання, міські податки, платежі та інші повинності.

Суб'єктом сільського самоврядування виступала сільська громада - верв, яка об'єднувала жителів кількох сусідніх сіл, мала землю у корпоративній власності, представляла своїх громадян у відносинах з іншими громадами, феодалами, державною владою.

Після входження українських земель до складу Великого Князівства Литовського елементи місцевого самоврядування, особливо в містах та містечках, отримали подальший розвиток у формі війтівства. В цей час виникає досить складна система взаємовідносин між центральною владою, власниками міст та міськими громадами, яка була обумовлена статусом міста.

Так, у великокнязівських містах поряд з органами міського самоврядування функціонувала старостинська адміністрація - міський орган державної влади, - очолювана старостою, який призначався центральною владою. Війтів обирали на міських вічах, що в документах отримали назви: «громада», «копа», «купа». Юридизації міське самоврядування у формі війтівства набуває з прийняттям Литовських статутів (1529, 1566, 1588 рр.), якими були узаконені міські віча.

У містах, що знаходилися у приватній або церковній власності, функціонувала замкова адміністрація, яку очолював призначений власником намісник, урядник, тіун тощо.

Важливе значення для подальшого розвитку місцевого самоврядування в Україні мало магдебурзьке право, що починає поширюватися на українські міста починаючи від середини ХІV ст. Магдебурзьке право передбачало надання міській громаді права запровадити модель міського самоврядування на зразок управління німецьким містом Магдебургом і в деяких документах отримало назву німецького або саксонського права.

Магдебурзьке право надавалося місту Великим князем Литовським або Королем Польськими і оформлювалося так званими магдебурзькими грамотами, які відігравали роль хартій (статутів) західноєвропейських міст. За формою та текстами оригінальних заголовків у літературі виділяють дві групи таких грамот:

- із вказівкою про надання місту магдебурзького права;

- без такої вказівки.

Юридичними наслідками надання місту магдебурзького права було: скасування звичаєвих норм, виведення міста з під юрисдикції місцевої адміністрації (феодалів, воєвод, намісників тощо) та запровадження власного органу міського самоврядування - магістрату.

Але з часом магдебурзьке право в Україні через ряд об'єктивних історичних обставин поступово почали скасовувати. Остаточно по всій Україні його скасували в 1831 році. І лише Київ зберіг цей статус до 1834 року.

Наступний етап розвитку місцевого самоврядування - так звана Козацька доба. Особливістю цього етапу є те, що він притаманний лише Україні.

Сформувалась нова українська (козацька) державність - Запорізька Січ, яку називають прообразом справжньої держави.

У Запорізькій Січі, яка виникла в середині ХVІ ст. вищим органом влади була військова рада, яка вирішувала найважливіші питання. Військова рада обирала старшину. Вища влада - військова, адміністративна, судова й духовна - належала кошовому отаману. Нижчу ланку посадових осіб очолював курінний отаман.

Після підписання у 1654 році Договору між Україною та Московською державою (відомого як Переяславський) починається процес поступової ліквідації українських форм місцевого самоврядування: у 1764 році ліквідується Гетьманство, в 1775 - Запорізька Січ, в 1783 магістратські та ратушні суди замінюються судами «по учреждению о губерніях» та скасовується полковосотенний устрій. Після видання Катериною ІІ 21 квітня 1785 року «жалованной грамоты на права и выгоды городам Российской империи» були створені нові органи міського самоврядування - міські думи.

ХІХ ст. - початок ХХ ст. характеризується становленням в Україні загальноімперських форм місцевого самоврядування. Земська реформа 1864 року зумовила створення системи органів самоврядування на основі принципу виборів. Представницькими органами цієї системи були губернські й повітові збори, а їх виконавчими органами - управи відповідного рівня. Члени повітових земських зборів - гласні - обиралися з куріями (виборними групами, які відрізнялися соціальним станом).

У перші роки свого існування земські органи самоврядування зіткнулися з пасивністю селян. Об'єктивно кажучи, селянство, що ледве вийшло з кріпацької неволі, в масі своєї було не готове до активної участі в роботі в органах земського самоврядування. Більшість селян на вибори йшло неохоче і тим більше не проявляло бажання потрапити в число голосних. Зрозуміти причини ухилень від почесних, але клопітливих обов'язків не важко: виїзди на сесії відволікали їх від господарства, з'явилися додаткові витрати, та турбувало сумнівне сусідство з «панами», для яких можливі збори були справою звичною.

Сільська громада на свій розсуд могла обирати або призначати посадовців: збиральників податей, писарів, доглядачів хлібних магазинів, училищ, лікарень, лісових і польових сторожів.

Розпорядним органом сільської громади був сільський схід. Сільський схід складався тільки з селян-домогосподарів і виборних сільських посадовців. Очолював сільський сход староста. Функції сільського сходу були обмежені, головним чином адміністративно-господарськими питаннями.

Губернське і повітові земства приділяли велику увагу росту кількості сільських товариств. З 1907 по 1913 роки в Бахмутському повіті було створено 34 нових сільських товариств. На початку 1914 року в повіті налічувалося 239 сільських товариств. Більшість сільських товариств повіту мали постійні додаткові доходи за результатами роботи своїх членів на залізниці, заводах, шахтах або здавали землю в оренду промисловцям-шахтовласникам. Ці засоби дозволяли сільським товариствам витрачати значні суми на вирішення соціальних проблем.

Крім податкових надходжень істотну частку земської скарбниці складали самостійно зароблені органами місцевого самоврядування кошти. В цілях отримання додаткових доходів земські установи були наділені правом на підставі загальних цивільних законів набувати і відчужувати рухоме і нерухоме майно, укладати договори, приймати зобов'язання, брати участь в кредитних відносинах, надавати платні послуги населенню.

Більше 2/3 земських витрат йшли на суспільну охорону здоров'я. У Бахмутськом повіті до земської реформи була всього 1 лікарня в Бахмуті. У ювілейний для земства рік (1914) в повіті налічувалося 14 лікарень, 12 амбулаторій, 10 фельдшерських пунктів і 1 санаторій. У 1912 році, наприклад, для надання медичної допомоги населенню Бахмутське земство виділило 493 тис. крб. (32%) загального земського бюджету.

Земства звертали особливу увагу на будівництво нових шкіл відповідно до сучасних педагогічних і вимогам, земства також будували бібліотеки і народні будинки. У 1914 році в 35 з 43 губерній із земським самоврядуванням існували 12627 сільських бібліотек. У Бахмутському повіті кількість шкіл (з 8 в дореформені роки) виросла до 191, а число учнів з 1300 до 17000.

Земства надавали допомогу селянам в розвитку сільського господарства, страхуванні майна, будівництва доріг і прокладці телефонних мереж. У 1914 році земства активно сприяли відкриттю 219 регіональних телефонних систем. У Бахмутському повіті земська телефонна мережа була офіційно відкрита 15 жовтня 1902 року. Через рік загальна протяжність функціонуючої мережі склала 465 верст, а число абонентів - 81 особа.

Наступним етапом довгого й тернистого шляху становлення місцевого самоврядування на українських землях став період українізації, який розпочався у 20х роках ХХ ст.

Для цього періоду характерна спроба впровадження широких, демократичних основ місцевого самоврядування за режиму Української Народної Республіки. Більшість положень актів Української Народної Республіки не були реалізовані. У цей час масового характеру набуло створення рад робітничих, солдатських і селянських депутатів.

За Конституцією УРСР 1919 року органами влади на місцях були ради, а у волостях, повітах і губерніях - з'їзди рад і обрані ними виконавчі комітети. Конституція УРСР 1937 року перетворила ради на представницькі органи на всіх рівнях, а Конституція 1978 року закріпила принцип єдності системи рад як органів державної влади.

Відповідно до рішень союзних органів, прийнятих у 1989-1990 роках, поряд з виконкомами та їх головами стали обиратися президії і голови рад. Початок реальному відродженню місцевого самоврядування в сучасних умовах поклали «Декларація про державний суверенітет України» і прийнятий на її основі й у відповідності з нею Закон УРСР від 07.12.1990 «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР і місцеве самоврядування». Було ліквідовано структурне двовладдя рад, оскільки голова ради ставав одночасно головою виконкому відповідної ради, проте породжено фактично функціональне двовладдя, у зв'язку з тим, що місцеві ради народних депутатів, відповідно до ст. 2 Закону, проголошувались одночасно органами місцевого самоврядування і органами державної влади.

26.03.1992 - нова редакція Закону «Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування». Територіальною основою місцевого самоврядування проголошувалася сільрада, селище, місто, а регіональною - район, область.

За Законом України «Про формування місцевих органів влади і самоврядування» (1994) ради всіх рівнів оголошувались органами місцевого самоврядування. Голови рад, за винятком районних у місті, обиралися шляхом прямих виборів безпосередньо населенням і за посадою очолювали виконавчі комітети.

У травні 1995 року прийнято Закон України «Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні». Первинними суб'єктами місцевого самоврядування визначалися територіальні колективи громадян, які проживають у селах, селищах, містах, а його територіальною основою - відповідні населені пункти.

Ця система місцевого самоврядування була значною мірою сприйнята новою Конституцією, а згодом Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», доповнена, зокрема, інститутом сільського, селищного, міського голови як головної посадової особи територіальної громади.

У період, коли Україна як радянська республіка перебувала у складі СРСР, навіть сам термін «місцеве самоврядування» був вилучений з ужитку. Фактичне відродження місцевого самоврядування в Україні, у широкому розумінні цього слова, почалося після обрання депутатів Верховної Ради Української РСР та місцевих Рад народних депутатів у березні 1990 року. Відсутність на той час в Україні належного правового забезпечення функціонування місцевого самоврядування, а також досвіду у нового місцевого керівництва не рідко призводило до прийняття органами місцевої влади рішень, які часто виходили за межі їх природної компетенції і входили у суперечність з інтересами місцевої влади інших рівнів (районної та обласної), так і з державними інтересами.

Прийняття 7 грудня 1990 року Закону «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» відкрило в Україні, вперше серед республік тодішнього СРСР, шлях до створення правових основ для впровадження і динамічного розвитку системи місцевого самоврядування.

Оскільки Закон мав відповідати положенням Конституції 1978 року, в ньому була зроблена спроба поєднати два не зовсім сумісних поняття. З одного боку, вводиться поняття місцеве самоврядування, але, з іншого боку, органи самоврядування відносяться до категорії державних органів.

В лютому 1994 року було прийнято Закон України «Про порядок формування представницьких органів місцевого самоврядування», який скасував модель місцевого самоврядування встановлену Законом «Про місцеве самоврядування» в редакції від 1992 року. В 1996 році було прийнято Конституцію України, яка заклала конституційні засади організації місцевого самоврядування і на підставі якої розпочалася робота щодо напрацювання нового закону про місцеве самоврядування.

21 травня 1997 року було прийнято Закон «Про місцеве самоврядування в Україні», а через деякий час - у 1999 році - Закон України «Про місцеві державні адміністрації». Положення останнього суперечать Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», особливо в частині повноважень, що тягне за собою конкуренцію компетенції відповідних органів. На практиці протиріччя призводять до труднощів, з якими стикаються працівники органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій.

Достатньо пригадати досить драматичну історію прийняття Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Як відомо, його кінцева редакція була вироблена шляхом поєднання положень двох законопроектів, які базувалися на різній ідеології і, в силу чого концептуально суттєво відрізнялись.

Ці два закони в одному пакеті направлялись до парламенту і були прийняті. Однак на Закон «Про місцеві державні адміністрації» Президентом України було накладено вето. Процес закінчися компромісом у 1999 році у вигляді прийняття вказаного Закону, що позначилось на його змісті та узгодженості норм і положень законодавства про місцеве самоврядування з нормами Закону «Про місцеві державні адміністрації». Таким чином стає зрозумілим, що проблеми публічної влади в Україні не обмежується законодавством. Якби країна жила суворо за законами, проблем було б значно менше. Основні дії скеровувались би на вдосконалення законів, що сприяло б кардинальній зміні ситуації - подальшому розвитку місцевої демократії.

В державі виникла суттєва невідповідність між вимогами чинного законодавства і реальною політичною ситуацією.

Незважаючи на юридичні неузгодженості з загальноприйнятими демократичними нормами, що регулюють місцеве самоврядування і визначають його саме як недержавний і автономний від державного втручання інститут самоорганізації населення, день ухвалення згаданого вище Закону «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве самоврядування» 7 грудня 1990 року можна вважати днем відродження місцевого самоврядування в Україні. Адже саме в цьому Законі було повернуто до вжитку сам термін - місцеве самоврядування, було визначено основні принципи, на яких будується місцеве самоврядування, в тому числі: самостійність і незалежність Рад народних депутатів у межах своїх повноважень у вирішенні питань місцевого значення; економічної і фінансової самостійності території; самофінансування і самозабезпечення; оптимальної децентралізації.

Отже, основи місцевого самоврядування в Україні були закладені в законодавстві 1990-1992 років, проте не одержали в цей час свого конституційного закріплення.

Конституція України від 28 червня 1996 року конституційно закріпила існування місцевого самоврядування в Україні і визначила в загальних рисах повноваження його органів, що є гарантією незворотності процесу зміцнення позицій місцевого самоврядування.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», ухвалений Верховною Радою України 12 червня 1997 року, є законодавчим оформленням чергового етапу реформування місцевої влади в Україні, який розпочався після прийняття нової Конституції. Чи не найвагомішим здобутком цього Закону є розподіл усіх повноважень на власні (самоврядні) та делеговані, тобто державні, що, власне, і є однією з головних ознак місцевого самоврядування. Такий розподіл знаменує собою початок етапу встановлення нових взаємостосунків між органами самоврядування та місцевими державними адміністраціями і надає нового імпульсу процесу реформування всієї структури влади в Україні.

2. Ознаки та структура органів місцевого самоврядування

2.1 Характеристика ознак місцевого самоврядування

Серед найважливіших ознак органів місцевого самоврядування виділяють їх правову, організаційну, матеріальну та фінансову автономії, системність структури, безпосередність та опосередкованість здійснення [7, c. 10].

Правова автономія органів місцевого самоврядування означає, що органи місцевого самоврядування наділені своїми власними повноваженнями, передбаченими Конституцією і чинним законодавством України. У межах цих повноважень органи місцевого самоврядування мають повну свободу дій.

Організаційна автономія органів місцевого самоврядування проявляється в їх можливості самостійно визначати та будувати свою внутрішню структуру для того, щоб вона відповідала місцевим потребам та забезпечувала ефективне управління. Діючи в межах закону, органи місцевого самоврядування не підпорядковуються іншим органам. Контроль за органами місцевого самоврядування здійснюється лише для забезпечення законності їх дій.

Матеріальна та фінансова автономія органів місцевого самоврядування проявляється в їх праві володіти і розпоряджатися коштами і майном для здійснення своїх функцій та повноважень.

Системність структури органів місцевого самоврядування відображає той факт, що місцеве самоврядування має свою систему, що складається з територіальної громади, сільської, селищної та міської ради, сільського, селищного та міського голови, виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, районних та обласних рад.

Безпосередність та опосередкованість місцевого самоврядування означає те, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи [10, с. 5].

Корнієнко М. зазначає також притаманні місцевому самоврядуванню такі ознаки: відсутність безпосередньої вертикалі підпорядкованості місцевої влади вищестоящій владі; визначення за кожним територіальним колективом власних повноважень; самостійність місцевої влади в межах власних повноважень; організаційна відокремленість місцевої влади в системі управління державою і взаємодія з органами державної влади у здійсненні спільних завдань і функцій; відповідальність органів та посадових осіб самоврядування перед територіальною громадою; відсутність матеріальних і фінансових ресурсів територіальної громади повноваженням місцевої влади; різноманітність форм організації місцевого самоврядування і самостійність визначення територіальною громадою структури органів місцевої влади; державна гарантія місцевого самоврядування; виборність органів місцевого самоврядування на широкій демократичній основі, їх періодична змішуваність і підзвітність територіальній громаді; судовий захист прав місцевого самоврядування [11, с. 19].

При цьому однозначно можна погодитись з думкою Краснова М.А., який визначає місцеве самоврядування за функціональними і структурними ознаками.

Функціонально місцеве самоврядування це: сукупність управлінських повноважень, здійснюваних безпосередньо населенням адміністративно-територіальної одиниці (муніципального утворення) або органами, які нерідко формально виокремленні з державного механізму; діяльність населення і органів по управлінню місцевими справами.

Структурно (організаційно) місцеве самоврядування - це: організація державної влади «на місцях», яка передбачає самостійне вирішення питань місцевого значення населенням відповідної адміністративно-територіальної одиниці безпосередньо або через обрані ним і нерідко формально виокремленні органи і посадові особи; система органів, які здійснюють функції, віднесені до місцевого самоврядування, а також форми прямого волевиявлення громадян щодо здійснення цих функцій [12, с. 48].

З наведених визначень місцевою самоврядування випливають його функціональні і структурно-організаційні характеристики. Однак явище місцевого самоврядування можна розглядати і в інших аспектах, що дозволяє скласти більш повне уявлення про його сутність.

Для існування місцевого самоврядування необхідні певні умови, які деякі автори іменують критеріями місцевого самоврядування:

· правова оформленість;

· наявність самостійної правової основи діяльності, яка дає можливість і гарантує реалізацію права населення на місцеве самоврядування.

Система місцевого самоврядування, компетенція його органів, межі його здійснення в Україні визначаються законодавчо, а правовою основою діяльності виступають [7, c. 15-16]:

1. Українське законодавство - Конституція України, закони «Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», «Про статус депутатів місцевих рад народних депутатів», «Про службу в органах місцевого самоврядування».

2. Міжнародно-правові акти - Всесвітня декларація місцевого самоврядування, прийнята 26.09.1985 р. Всесвітньою асоціацією місцевого самоврядування, Європейська декларація прав міст, прийнята Постійною конференцією місцевих і регіональних органів влади Європи (CLRAE) Ради Європи 18.03.1992 р., Європейська хартія міст, прийнята 17-19.03.1992 р. у Страсбурзі, Хартія Конгресу місцевих і регіональних влад Європи (КМРВЄ), ухвалена Комітетом Міністрів 14.01.1994 р.;

3. Локальне законодавство - статути територіальних громад, регламенти місцевих рад, положення про символіку територіальної громади та інші акти, які приймаються органами і посадовими особами місцевого самоврядування.

Другимкритерієммісцевогосамоврядуваннявиступаєнаявністьвласнихресурсів, матеріально-фінансової основи у вигляді місцевого бюджету і комунальної власності, чітке розмежування державної й комунальної власності.

Умовою існування місцевого самоврядування є також узгодження місцевих інтересів з регіональними і загальнодержавними. Цей баланс в Україні забезпечується законодавчим закріпленням кола місцевих питань, поєднання власних і делегованих повноважень, координаційною діяльністю обласних і районних рад, поєднанням у системі місцевого самоврядування безпосередньої і представницької демократії.

В якості четвертого критерію можна назвати наявність кваліфікованих кадрів, які можуть професійно реалізовувати функції управління, тобто муніципальної служби, що отримала останнім часом досить детальне законодавче врегулювання.

2.2 Структура органів місцевого самоврядування

Структура місцевого самоврядування показує, як взаємопов'язані різноманітні місцеві органи влади та як вони вписуються в загальну систему управління. В структурі органів місцевого самоврядування можна виділяти первинні і вторинні суб'єкти.

Первинним суб'єктом місцевого самоврядування є територіальна громада, яка має пріоритетне значення. Вказане випливає зі змісту ст. 140 Конституції України, згідно якої місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи [1].

На сьогодні загальноприйнятим для позначення первинного суб'єкта місцевого самоврядування є поняття «територіальна громада» [16, c. 227]. Щодо поняття територіального колективу, то воно не отримало єдності наукових думок та законодавчого визначення. У Конституційному Договорі між Верховною Радою України і Президентом України «Про основні засади організації і функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України» термін «територіальний колектив» вживався з поясненням його ролі як первинного суб'єкта самоврядування й етимологічної характеристики як сукупності громадян, що мешкають у селах (сільрадах), селищах і містах. Таке тлумачення «територіального колективу» було піддано критиці рядом авторів, котрі вважали, що ототожнення територіального колективу з населенням, громадянами, які мешкають на певній території, веде тільки до рефлексії його територіальної визначеності [5].

В юридичній літературі можна виділити ряд спроб охарактеризувати територіальний колектив. Так, В. І. Фадєєв трактує місцеве самоврядування як право громадян, місцевого співтовариства (населення даної території) на самостійне завідування місцевими справами [15, с. 64]. М.О. Краснов говорить про місцеве співтовариство як про сукупність людей, котрі складають населення самоврядних одиниць [12, с. 25]. Ототожнення територіального колективу з населенням відповідної адміністративно-територіальної одиниці робить М. І. Корнієнко, котрий визначає такий колектив як первинний суб'єкт місцевого самоврядування [11, с. 17].

На думку М.О. Баймуратова, при пріоритетному «територіальному» підході «втрачається соціально-правова сутність цього феномена, що містить у собі розуміння населення як локального співтоваристві громадян (місцеве співтовариство), об'єднаних спільною діяльністю, інтересами і цілями щодо задоволення потреб, пов'язаних з побутом, середовищем проживання, дозвіллям, навчанням, вихованням, спілкуванням». Тому він визначає територіальний колектив (місцеве співтовариство) як сукупність фізичних осіб, які постійно мешкають на певній території і пов'язані територіально-особистісними зв'язками системного характеру [6, с. 98]. Пріоритет спільності інтересів при становленні і функціонуванні територіального колективу підкреслює й І.П. Бутко, який вважає, що територіальний колектив - це люди, які мешкають у певних територіальних межах і об'єднані спільними інтересами [9, с. 10].

Аналогічно, згідно визначення ст. 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста[4].

Сучасне трактування територіальної громади як населення в межах певної території слід виводити з визначення Проектом Закону «Про територіальний устрій України» адміністративно-територіальної одиниці - як цілісної одиниця території держави у встановлених відповідно до закону межах, що за наявності відповідних географічних, демографічних та соціально-економічних умов є територіальною основою для організації діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Вбачається, що таке визначення відображає таку ознаку громади як територіальність - знаходження на певній території.

Підсумовуючи наведений перелік різних підходів, можна визначити такі основні ознаки територіальної громади, що закріплені в законодавстві України: територіальна - спільне проживання осіб (жителів), які входять у громаду на певній території; інтегративна - територіальна громада виникає на основі об'єднання всіх жителів, які мешкають на певній території незалежно від того, чи є вони громадянами даної держави. Можливе включення до територіальної громади біженців і переміщених осіб (ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування» [4]); інтелектуальна - в основі конституювання територіальної громади лежать спільні інтереси жителів, які мають специфічний характер і виявляються у вигляді широкого спектра системних індивідуально-територіальних зв'язків (основний об'єкт діяльності територіальної громади - питання місцевого значення - ч. 1 ст. 140 Конституції України [1]); майнова - територіальна громада є суб'єктом права комунальної власності (їй належать рухоме і нерухоме майно, прибутки місцевих бюджетів, інші кошті, земля, природні ресурси, що перебувають у власності відповідних територіальних громад - ч. 1 ст. 142 Конституції У країни [1]).

Всі інші, окрім територіальної громади, елементи місцевого самоврядування є похідними і вторинним, тобто утворюються як наслідок волевиявлення територіальної громади. До них відносяться: сільська, селищна, міська рада, сільський, селищний, міський голова, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради, районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, органи самоорганізації населення [8, c. 210].

Вторинні (похідні) органи місцевого самоврядування поділяються загалом на дві групи: представницькі органи місцевого самоврядування - тобто ті, що обираються територіальною громадою і ті, що територіальною громадою не обираються [14, с. 45].

П. 3 ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування» визначає, що представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами [4]. Для того, щоб прийняття рішень було більш демократичним, основоположні рішення мають приймати органи місцевого самоврядування, що обираються.

Згідно ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України та законами. Вони обираються територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки в порядку, визначеному законом [4].

Сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села, селища, міста. Останній обирається відповідною територіальною громадою, і здійснює свої повноваження на постійній основі. При цьому сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях [8, c. 211].

Виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Його кількісний склад визначається відповідною радою. Як уже було зазначено, очолює виконавчий комітет голова відповідної ради. Виконавчий комітет ради є підзвітним і підконтрольним раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади.

Слід зазначити, що у сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватися. У цьому випадку функції виконавчого органу ради (крім розпорядження земельними та природними ресурсами) здійснює сільський голова одноособово.

Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Голова районної, обласної, районної у місті ради, на відміну від сільського, селищного, міського голови, обирається відповідною радою з числа її депутатів у межах строку повноважень ради таємним голосуванням. Він працює у раді на постійній основі. У своїй діяльності голова ради є підзвітним раді і може бути звільнений з посади радою [4].

Проблемним залишається питання про визначення правового статусу, створення та функціонування районних рад у містах. У ч. 2 ст. 5 вищеназваного Закону зазначено, що у містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до цього Закону можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету.

Необхідність утвердження повноцінного місцевого самоврядування у містах з районним поділом об'єктивно зумовлена становленням та розвитком самоврядних засад у їх районах. Це передбачає існування на рівні районів відносно автономних територіальних громад та обраних ними органів самоврядування, наділених відповідними повноваженнями і матеріальними та фінансовими ресурсами. Однак Конституція і Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», не дали однозначної відповіді на питання про організацію у них влади на рівні районів [4].

Йдеться, зокрема, про внутрішню суперечливість та неузгодженість положень Конституції [1], які визначають концептуальні засади організації управління районами міст. Так, якщо у ч. 1 ст. 140 місцеве самоврядування визначене як право територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення. у межах Конституції та законів України, а питання організації управління районами міст віднесено до компетенції міських рад, то в ч. 1 ст. 142 територіальні громади міських районів визнаються суб'єктами права комунальної власності, а в абз. 3 п. 8 розділу XV «Перехідні положення» зафіксоване існування у містах районних рад, які після набуття чинності Конституцією повинні здійснювати свої повноваження відповідно до закону [1].

Відсутністю логічної послідовності у підході до зазначених питань відзначається і Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. [4]. Так, якщо відповідно до ч. 2 ст. 5 цього документа районні ради у містах з районним поділом можуть утворюватися за рішенням територіальної громади міста або міської ради, то згідно з ч. 5 ст. 6 територіальні громади районів у цих містах діють як суб'єкти права власності незалежно від створення районних рад. Якщо рішення про створення органів місцевого самоврядування районів не було прийнято, управління майном і фінансовими ресурсами, які є у власності територіальних громад міських районів, здійснює міська рада (ч. 4 ст. 16 Закону).

У разі створення у містах районних рад останні та їх виконавчі органи повинні відповідно до Конституції і законів України здійснювати управління рухомим і нерухомим майном та іншими об'єктами, що належать до - комунальної власності територіальних громад міських районів, формувати, затверджувати, виконувати відповідні бюджети та контролювати хід їх виконання, а також здійснювати інші повноваження, передбачені Законом, в обсягах і межах, що визначаються міськими радами (ч. 2 ст. 41). Причому обсяг цих повноважень має визначатися цими радами з урахуванням загальноміських інтересів та колективних потреб територіальних громад міських районів і не може змінюватися міською радою без згоди відповідної районної ради протягом даного скликання (ч.ч. 3, 4 ст. 41) [13, с. 35].

У зв'язку з зазначеним вище у містах з районним поділом спостерігається неоднаковий підхід до визначення моделі організації управління їх районами, пов'язаний з визнанням доцільності чи недоцільності існування там територіальних громад як самостійних суб'єктів місцевого самоврядування і права комунальної власності. Саме тому нині у містах нашої держави з районним поділом є кілька моделей управління їх районами.

Отже, місцеве самоврядування у містах з районним поділом повинно пов'язуватися не тільки з міською, а й з районними в місті територіальними громадами, що передбачає існування наділених реальними повноваженнями, матеріальними і фінансовими ресурсами відповідних органів місцевого самоврядування, покликаних забезпечувати ефективне і водночас наближене до громадян управління. Такий підхід якнайповніше відповідає принципам демократичної держави, створює додаткові можливості для реалізації громадянами України свого конституційного права на участь в управлінні державними справами.

Місцеві ради усіх рівнів сільська проводять свою роботу сесійно. Сесію ради веде голова відповідної ради або його заступник. Протоколи сесій ради підписуються його головою, а при його відсутності - секретарем.

У складі ради діють постійні комісії ради, що є органами ради, які обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету та тимчасові контрольні комісії ради, які теж є органами ради, які обираються з числа її депутатів для здійснення контролю з конкретно визначених радою питань, що належать до повноважень місцевого самоврядування.

При розгляді питання стосовно суб'єктів місцевого самоврядування не можна оминати увагою органи самоорганізації населення. Довгий час проблема правового регулювання статусу органів самоорганізації населення залишалася відкритою. Але 11.07.2001 р. було прийнято закон України «Про органи самоорганізації населення» [3], який визначає правовий статус, порядок організації та діяльності органів самоорганізації населення.

Крім того, 29.11.2001 р. прийнято Закон України «Про об'єднання співвласників багатоквартирного будинку» [2] яким визначено правові та організаційні засади створення, функціонування, реорганізації та ліквідації об'єднань власників жилих та нежилих приміщень багатоквартирного будинку, захисту їхніх прав та виконання обов'язків щодо спільного утримання багатоквартирного будинку як одного з органів самоорганізації населення.

Висновок

Українське законодавство в цілому відповідає світовим стандартам. Проте, як справедливо зазначають фахівці, було б доцільним напряму ввести деякі положення Хартії в Конституцію України і передбачити в законодавстві конкретні норми щодо фінансування органів місцевого самоврядування; обмежити компетенцію місцевих державних адміністрацій до контрольних функцій і функцій посередництва у відносинах органів місцевого самоврядування з виконавчою владою та Президентом.

Поняття і юридична природа організаційних форм діяльності органів місцевого самоврядування пройшли значний шлях історичного розвитку. З'явившись на зламі XVIII і XIX століть як теорія природних прав громади, місцеве самоврядування увібрало в себе концепції розподілу влад, теорії стримань і противаг, представницької і прямої демократії, витримало перевірку практичним застосуванням різних її видів, допомогла прилучити німецький народ до державної діяльності. Теорія прав громади відроджується наприкінці XX століття вже на основі права людини на участь в державному управлінні; одночасно акцент у змісті діяльності органів місцевого самоврядування переходить зі здійснення державно-владних повноважень на надання послуг членам громади, відбувається позитивна взаємодія в цьому питанні державних органів, комерційних та громадських організацій. Україна, що тільки творить власну систему місцевого самоврядування, має перед собою двохсотлітній досвід європейських країн, і незважаючи на місцеві особливості, було б непогано навчитися на чужих помилках, а не на власних. Здаються досить перспективними концепції прямої демократії на місцевому рівні і використання місцевого самоврядування як політичної школи для виховання свідомих громадян з населення України.