Конституційно-правові засади місцевого самоврядування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Конституційно-правові засади місцевого самоврядування в Україні

Катихіна М. О.

Країни Європи постійно перебувають в процесі трансформації всіх сторін суспільного життя. Основними компонентами перехідного періоду в країнах Європи стали децентралізація і розвиток сучасної системи місцевого самоврядування. Не стала винятком й Україна. Інтегрування України в європейські структури потребує вироблення і втілення у життя такої моделі місцевого самоврядування, яка відповідала б загальновизнаним європейським стандартам і багатим самоврядним традиціям українського народу.

Актуальність теми зумовлена як внутрішніми, так і зовнішніми чинниками, зокрема, процесами, пов'язаними із здійсненням адміністративної реформи, державної регіональної політики, необхідністю їхнього законодавчого забезпечення та проведенням відповідної міжнародної експертизи проектів законодавчих актів з питань місцевого і регіонального розвитку, європейським вибором України та потребою приведення українського законодавства у відповідність до європейських стандартів. Вона також викликана необхідністю виконання Україною взятих на себе зобов'язань при вступі до Ради Європи, пов'язаних із розвитком місцевої демократії, впровадженням принципів і норм Європейської хартії місцевого самоврядування у практику державного будівництва. Принципи Європейської Хартії щодо утвердження організаційно-правової, фінансової, економічної самостійності місцевих влад, чіткого розподілу повноважень між ними залишаються актуальними проблемами для України і на зараз.

Метою автора є аналіз основоположних міжнародних та вітчизняних конституційно-правових засад місцевого самоврядування в Україні, на основі якого визначити шляхи реформування правової бази місцевого самоврядування в Україні.

Місцеве самоврядування є вельми важливою ознакою демократії будь-якої держави. Саме через місцеве самоврядування найповніше може бути реалізована ідея здійснення влади народом безпосередньо, вирішене питання взаємодії особи, територіальної громади, органів.

Питання місцевого самоврядування активно вивчаються науковцями вже близько двохсот років. Науковим підґрунтям для дослідження проблеми підвищення ефективності діяльності органів місцевого самоврядування є наукові праці із формування механізмів державного управління та їх методологічного супроводу В.Д.Бакуменка, Ф.Блера, В.І.Борденюка, В.М.Вакуленка, О.В.Власенка, Т.Вюртенбергера, І.А.Грицяка, М.І.Долішнього, М.В.Жука, О.С.Ігнатенка, В.М.Князєва, М.Х.Корецького, В.І.Кравченка, В.С.Куйбіди, Ю.П.Лебединського, О.Ю.Лебединської, В.І.Лугового, В.К.Майбороди, Ж.Марку, А.В.Мерзляк, Б.З.Мільнера, О.Г.Мордвінова, І.Ф.Надольного, О.Ю.Оболенського, М.О.Пухтинського, В.А.Ребкала, В.М.Рижих, І.В.Розпутенка, В.А.Скуратівського, Дж.Ді Стазі, Ю.П.Сурміна, В.В.Токовенко, Ю.П.Шарова, В.В.Юрчишина та інших.

Соціально-економічні перетворення, що відбуваються сьогодні в Україні, політичні події останніх років, відродження гідності нації, зміна самосвідомості українського народу, розуміння ним своїх прав, відчуття можливості перетворення суспільства на демократичних засадах, інтеграція України до європейської спільноти призвели до розуміння необхідності вироблення й запровадження такої моделі місцевого самоврядування, яка б відповідала стандартам сучасної Європи, забезпечувала ефективне й близьке до громадян управління, права і свободи громадян, задоволення їх потреб та надання послуг. Світовий досвід переконує, що побудова демократичної, соціально-правової держави, формування громадянського суспільства неможливі без забезпечення розвитку дієвого і повноцінного місцевого самоврядування.

Історія місцевого самоврядування своїми витоками сягає періоду XI-XV століть, коли в Європі існували князівства, графства, міста та інші місцеві форми урядування, що з'явилися ще за феодальної доби. З розвитком торгівлі зростали в першу чергу міські громади, які отримали статус напівсуверенних одиниць і таким чином закладали основу місцевої автономії. В процесі розбудови суверенних держав-націй у XV-XVІІ ст. відбулося підпорядкування міст та інших менших форм місцевого урядування центральній державній владі, тому місцева влада почала набувати форм адміністративних підрозділів центрального уряду. Але попередній автономний розвиток міст заклав підґрунтя для існування прав місцевих громад та розвитку їх самоврядування, а процес утвердження домінування центрального уряду загалом окреслив роль органів місцевого самоврядування як органів з надання місцевих послуг і вирішення місцевих проблем.

Саме поняття «самоврядування» вперше було вжито в період Великої французької революції, щоб підкреслити самостійність громади щодо держави. В 1808 році міністр Пруссії барон фон Штейн використав ідею самоврядування у законі про статути міст, що визначав міську громаду як політичну одиницю. Цей закон набув епохального значення і став ключем до відродження прусської держави. Провідною ідеєю барона фон Штейна була організація міської громади в дусі суспільної самостійності. Через суспільну діяльність у громадському самоврядуванні громадянин мав відчути себе членом державного організму. Пруссія завдяки ідеї барона фон Штейна зберегла себе як державу.

Теоретичні основи вчення про місцеве самоврядування були закладені в кінці XVIII- першій половині XIX ст. представниками французької та німецької наукових шкіл. Ідейною основою місцевого самоврядування вважають вчення про природне право, або теорія вільної громади. Основні положення цієї теорії сформулював Туре в доповіді щодо законопроекту про реформу місцевого самоврядування у Національних зборах Франції в 1790 році, а в 1831 році вони знайшли своє відображення в положеннях Конституції Бельгії щодо особливої «громадівської» влади. Остання містила статтю, присвячену громадівському управлінню та поряд із законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади визнавала четверту гілку - муніципальну. Представники цієї теорії (А. де Токвіль, Б.Констан де Ребек, О.Лабанд) вважали право жителів на управління своїми справами таким же невід'ємним і невідчужуваним правом, як і природні права та основи свободи людини, що дані їй від народження. Місцеве самоврядування розглядалося, як автономна по відношенню до державної влади публічна влада територіальної громади [25].

На зміну теорії вільної громади приходить громадівська теорія місцевого самоврядування. Представники громадівської теорії вважали, що право на місцеве самоврядування є природним та невід'ємним від самої громади, а тому держава тільки його визнає та гарантує. Місцеве самоврядування має вирішувати тільки питання місцевого значення, а здійснення повноважень державної влади має покладатися на місцеві органи державної виконавчої влади. На перший план висувався не природний характер прав територіальної громади, а недержавна, переважно господарська природа діяльності органів місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування в його сучасному розумінні з'явилося в середині XIX століття. Термін «місцеве самоврядування» був введений прусським юристом Рудольфом Гнейстом для такого управління на місцях, при якому територіальні громади, що історично склалися, були наділені правом самостійно (в межах законів) вирішувати місцеві справи. При цьому діяльність громад була вільна від втручання центральної державної адміністрації та її чиновників на місцях. Основною проблемою сучасних країн з демократичним устроєм є забезпечення рівноваги між вимогою проводити загальнодержавну політику та необхідністю висловлювати інтереси різних верств населення. Центральний уряд повинен надавати суспільні послуги всьому населенню за єдиними стандартами. В той же час неможливо не брати до уваги відмінності в соціально-економічних, культурних, географічних, демографічних та інших характеристиках населення різних регіонів. Загальною тенденцією розв'язання цієї проблеми в країнах Західної Європи є децентралізація влади. Суть децентралізації полягає у передачі повноважень у вирішенні окремих конкретних питань від центральних органів до виборних місцевих органів. Результатом децентралізації є наближення широких верств населення до управління державою. Державницька теорія місцевого самоврядування, що була започаткована у магдебурзькому праві та знайшла своє втілення в Європейській хартії місцевого самоврядування, отримала найбільше поширення в Європі. В основі цієї теорії, розробленої німецькими вченими Л.Штейном та Р.Гнейстом, ідея децентралізації частини державної виконавчої влади, її деволюції на рівень територіальних спільнот громадян та тих інституцій, які вони обирають. Вони розглядають місцеве самоврядування як засіб здійснення державних функцій за допомогою недержавних за своєю суттю суб'єктів.

В XX ст. поширення отримала теорія соціального обслуговування, в якій акцентується увага на здійснення органами місцевого самоврядування завдань та функцій, пов'язаних з організацією обслуговування населення, надання соціальних послуг.

Існують й інші підходи до вивчення основ місцевого самоврядування. Так, П.Ж.Прудон ототожнював місцеве самоврядування з анархією, а Р.Моль, О.Васильчиков, В.Лешков висували господарську природу діяльності муніципалітетів. Прихильники органічної теорії (Г.Спенсер, П.Лілієнфельд, Г.Аренс) розглядали громаду як низовий соціальний організм, а теоретики концепції муніципального соціалізму (М.Загряцков, М.Курчинський) виходили із можливості соціалістичної еволюції буржуазного місцевого самоврядування як одного із шляхів безреволюційної трансформації буржуазного суспільства у соціалістичне [25].

Основні ідеї цих теорій втілились у міжнародних документах Європейській Хартії місцевого самоврядування [16], Всесвітній декларації місцевого самоврядування [11], Європейській Декларації прав міст [12], Європейській Хартії міст [15] та ін.

З розвитком суспільства з'явилася потреба в прийнятті документа, який би захищав й зміцнював місцеве самоврядування в Україні відображав би принципи, яких мають дотримуватись всі демократичні держави Європи. Рада Європи, як гарант прав людини та прихильник принципів демократичного управління, розуміючи важливе значення органів місцевого самоврядування, ще у 1957 році створила для них на європейському рівні представницький орган, відомий як Постійна Конференція місцевих і регіональних влад Європи.

В 1980 році була ухвалена Європейська рамкова конвенція [14] про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями. Конвенція набула чинності у 1981 році та визнає за місцевими і регіональними властями право співпрацювати поза національними кордонами в межах їх внутрішньодержавних повноважень з питань створення спільних громадських служб, будівництва спільних об'єктів або охорони довкілля. Вона включає моделі угод стосовно регіонального транскордонного планування, економічного розвитку, охорони навколишнього середовища. (Конвенція набула чинності для України 22 грудня 1993 року).

Проект Європейської Хартії місцевого самоврядування було представлено на 6-й Конференції європейських міністрів, відповідальних за місцеве самоврядування, які зустрічалися у Римі 6-8 листопада 1984 року. Після розгляду тексту, міністри висловили одностайну згоду з принципами, що містилися в ньому. Щодо юридичної форми, яку мала прийняти Хартія, більшість міністрів висловилися на користь конвенції.

В світлі висновків Консультативної Асамблеї та Римської Конференції Міністрів, Комітет Міністрів затвердив Європейську хартію місцевого самоврядування в формі конвенції в червні 1985 року. Було також вирішено, що конвенція буде відкрита для підписання з 15 жовтня 1985 року з нагоди Міжнародно-правового договору Ради Європи з питань місцевої і регіональної демократії [19]. В цьому документі містилися стандарти щодо організації управління на засадах місцевого самоврядування, які є обов'язковими для держав-членів Ради Європи. В Європейській хартії місцевого самоврядування (1985) підкреслюється, що справжнє місцеве самоврядування відіграє вирішальну роль в здійсненні демократії. Хартія є моделлю для законодавчих реформ в країнах нової демократії, і окремі держави вже запровадили її принципи до своїх конституцій. Згідно Європейської хартії місцевого самоврядування, органи місцевого самоврядування «є однією з головних підвалин будь-якого демократичного режиму», право громадян на участь в управлінні державою «є одним з демократичних принципів...це право найбільш безпосередньо може здійснюватися саме на місцевому рівні» [17].

Метою Європейської хартії місцевого самоврядування є встановлення загальноєвропейських норм щодо визначення й захисту прав територіальних громад та органів місцевого самоврядування, що забезпечує їх активну участь у вирішенні питань місцевого значення, до яких відноситься і організація надання якісних освітніх послуг населенню сіл, селищ, міст.

Європейська хартія місцевого самоврядування прийнята завдяки ініціативам та багаторічній праці різних європейських структур, що стало свідченням важливого значення місцевого самоврядування як необхідного атрибуту демократичного суспільства. Закріплення можливості розвитку місцевої демократії, самостійного вирішення питань місцевого значення, зміцнення місцевої економіки та місцевих фінансів за допомогою особливого документу, який мав би обов'язкову силу, - це давня мета демократичних сил Європи.

Всесвітня Декларація місцевого самоврядування була проголошена Інтернаціональною спілкою місцевих влад (ICMB), яка є Всесвітньою асоціацією місцевого самоврядування, в Ріо-де-Жанейро (23-26 вересня 1985 р.) на XXVII-ому Міжнародному конгресі: «місцеве самоврядування як невід'ємна частина національної структури, є найближчим до громадян рівнем управління, а тому перебуває в кращому становищі як у заохоченні громадян до прийняття рішень, що стосуються умов їхнього життя, так і у використанні їх знань та можливостей в ім'я прогресу»[11]. Метою стало вироблення єдиного стандарту для всіх націй, до якого потрібно прагнути, намагаючись досягти ефективнішого демократичного процесу, поліпшуючи добробут населення: «саме на місцевому рівні найкраще створювати умови для побудови такої гармонійної громади, належність до якої усвідомлювали б громадяни й відповідали за її діяльність. децентралізоване прийняття рішень зменшує перевантаження центру, а також поліпшує та прискорює урядові дії, надає життєвості новим інститутам і збільшує ймовірність того, що створені відповідні служби за сприятливих умов підтримуватимуться та розвиватимуться.» [11]. В Декларації визначені основа та концепція місцевого самоврядування, компетенція його органів та умови праці обраних представників, нагляд за діяльністю місцевих органів влади, їх кошти, спілки та міжнародні зв'язки, а також правовий захист місцевих органів влади та їх автономність.

Місцеве самоврядування в Європі розглядається як один з найважливіших принципів, який забезпечує зв'язок громадян з державою, можливість їх участі в державному управлінні. Місцеве самоврядування гарантується законодавством практично всіх західних демократій, що зафіксовано Європейською хартією місцевого самоврядування та конституціями цих країн.

Подальший розвиток міжнародні норми місцевого самоврядування набули в Європейській декларації прав міст [12], прийнятій Постійною конференцією Місцевих і Регіональних Органів Влади Європи (CLRAE)

Ради Європи 18 березня 1992 року. В ній декларується, що жителі європейських міст, усвідомлюючи свою відповідальність за стан міст, виявляють солідарність і беруть на себе зобов'язання домагатися забезпечення усім мешканцям міст рівних прав на самостійність, житло, безпечний рух транспорту, охорону здоров'я, спорт і дозвілля, культуру, інтеграцію багатьох культур, якісну архітектуру, гармонійне життя, власне політичне життя, економічний розвиток, гармонійний розвиток, широкий асортимент товарів і послуг, раціональне використання природних ресурсів, співробітництво між містами, фінансову забезпеченість, рівноправність всіх жителів, незалежно від статі, віку, релігії, матеріального і політичного становища, фізичних або психічних недоліків [12; 21;27].

У 1992 році Рада Європи у Страсбурзі ухвалила Європейську хартію міст, згідно якої органи місцевого самоврядування при здійсненні своїх прав повинні спиратися на солідарність й відповідальність громадян, що означає рівність їх обов'язків, а також право на свободу спілкування та висловлювання своїх думок [15]. Європейська хартія міст є практичним посібником з питань міського управління, регулюючи такі питання, як умови проживання, архітектура в містах, міський транспорт, енергетика, спорт та дозвілля, забруднення міст та безпека на вулицях.

В тому ж 1992 році була ухвалені Європейська хартія участі молоді у суспільному житті на місцевому і регіональному рівні [18] та Європейська конвенція про участь іноземців в громадському житті на місцевому рівні [13]. Перший документ закріпив принципи, що сприяють залученню молоді до процесу прийняття рішень, безпосередньо впливають на її життя і заохочують молодь займати активну позицію в тих змінах, що відбуваються в їх містах чи регіонах. Другий встановив принцип, згідно з яким іноземним громадянам гарантуються громадянські та політичні права, включно з правом брати участь у виборах.

Рамкова конвенція про захист національних меншин була прийнята в 1995 році. Конвенція набула чинності у 1998 році та стосується питань освіти, засобів масової інформації та використання національних мов. Вона також містить загальні положення, зокрема з питань недискримінації та рівності між меншинами і загальною частиною населення, свободи встановлення контактів з тими, хто мешкає у інших країнах (Закон України «Про ратифікацію Рамкової конвенції про захист національних меншин» було прийнято 9 грудня 1997 року [10]).

В м. Стамбулі (Туреччина) з 3 по 14 червня 1996 року в відбулася Конференція ООН по населених пунктах (ХАБІТАТ ІІ) [27;29], на якій главами держав, урядів та офіційних делегацій була прийнята Стамбульська декларація з проблем поселень людей. В цьому документі учасники схвалили загальні цілі, принципи та рекомендації щодо перетворення населених пунктів в міста комфортного і здорового проживання громад. Учасники Конференції визначили поняття «добре місцеве врядування» (Good Urban Governance) [23]: «добре місцеве врядування - це сума безпосередніх взаємовідносин громадян, публічного та приватного секторів, планування та управління спільними справами». Добре місцеве врядування забезпечує правила, які вимагають здійснювати управління містами ефективно та результативно [19].

Проаналізував деякі міжнародні документи, ми можемо зробити висновок, що досягнення більшого єднання між країнами-членами Ради Європи задля збереження та втілення у життя ідеалів і принципів демократії відбувається шляхом розробки та прийняття багатосторонніх міжнародних договорів. Серед них чільне місце посідають документи, що визначають законодавчі орієнтири та політику в галузі місцевої і регіональної демократії.

Сьогодні на порядку денному Комітету Міністрів Ради Європи розробка наступних документів: проекту європейської декларації регіональної демократії; доповнень до європейської Хартії про місцеве самоврядування та ін. [19].

Робота Ради Європи по розширенню та вдосконаленню загальноєвропейського правового поля, і зокрема, впровадженню ефективних систем управління на місцевому і регіональному рівні продовжується. Її мета - побудова спільної Європи на принципах дотримання прав людини, верховенства права та демократії.

Вагомим внеском для становлення місцевого самоврядування в Україні стало його визнання та гарантування Конституцією України [1], яка була прийнята в 1996 р. та заклала конституційні засади організації місцевого самоврядування. На той час положення Основного Закону вивели місцеве самоврядування на рівень одного з провідних інститутів демократичного конституційного ладу. Місцевому самоврядуванню присвячений XI розділ Конституції України, а також статті 5,7,13, 19, 38, 40, 71 та низка інших. Але, зважаючи на сучасні вимоги щодо розвитку місцевого самоврядування, Конституція України вимагає термінових доповнень і змін, узгодження з основними міжнародними документами.

Так, відповідно до ст.5 Конституції України «Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування», а ст.. 7 Конституції трактує, що в Україні визнається та гарантується місцеве самоврядування. ст.140 тлумачить, що «Місцеве самоврядування є правом територіальної громади...самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому Законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування» [1]. Це породжує низьку проблем, т.я. в переліку ст.133 наявність такого виду адміністративно-територіальної одиниці, як сільська громада, спонукала залишення терміну сільська, селищна, міська ради для об'єднаних в єдину територіальну громаду декількох населених пунктів. Основний Закон запровадив централізовану систему управління, бо в ньому місцеве самоврядування визнається лише на низовому рівні - місто, село, селище. Такого немає майже в жодній європейській країні. Визнання місцевого самоврядування як однієї з основ конституційного ладу передбачає встановлення децентралізованої системи публічної влади, інших основ взаємодії державної влади та влади територіальних громад. Суттєвого реформування має зазнати насамперед конституційна модель місцевого самоврядування [26;28].

Ст.5 Європейської хартії місцевого самоврядування наголошує принцип незмінності територіальних кордонів місцевих властей. За Конституцією України територіальна громада є суб'єктом права місцевого самоврядування. Але ні в Конституції України, ні в чинному законодавстві не визначено територіальної основи місцевого самоврядування, тобто території, в межах якої територіальна громада здійснює місцеве самоврядування. Ця проблема може бути вирішена з прийняттям Закону України «Про адміністративно-територіальний устрій України» [2].

Існують неузгодженість окремих норм Конституції України та невизначеність окремих понять у законодавстві. Відповідно до Конституції, існує два центри публічної влади в області та районі - обласна (районна) місцева державна адміністрація (ст. 118) та обласна (районна) рада (ст. 143). Це призвело до виникнення конкуренції їх компетенції, і появи конфліктних ситуацій при прийнятті управлінських рішень. ст.132 Конституції України визначає, що територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їхніх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій; ст. 133 Конституції України не визначає поняття меж території адміністративно-територіальної одиниці. У ст.142 Конституції поняття «територіальна громада районів у містах» і, відповідно, права їх жителів утворювати власні представницькі та виконавчі органи місцевого самоврядування, мати свої бюджети районів у місті, рухоме і нерухоме майно суперечить положенням як цієї же ст.. 142 Конституції, де таке право мають жителі всього міста, так і ст.140, де питання організації управління районами в містах віднесено до компетенції міських рад. В цих же статтях серед переліку органів місцевого самоврядування також відсутні органи районів у містах (районні у містах ради та їх виконавчі органи) [1;22;24].

Законодавче забезпечення місцевого самоврядування в Україні розпочалася в 1990 році з прийняттям Закону України «Про місцеві Ради народних депутатів і місцеве самоврядування»(7.12.1990) [5]. Значним досягненням українських законодавців на той час було визначення базовим рівнем самоврядування територіальну громаду села, селища, міста, тобто спільноту, в якій людина реалізує свої основні життєві потреби. Самоврядування на рівні районів та областей забезпечувало спільні інтереси територіальної громади. Це дозволяло здійснити масову широку децентралізацію владних повноважень в інтересах виборців і водночас зберегти статус України як унітарної держави.

26 березня 1992 року було прийнято нову редакцію Закону «Про місцеве самоврядування», згідно з якою започатковано регіональне самоврядування та передбачалось створення інституту представників Президента України [6].

В лютому 1994 року було прийнято Закон України «Про порядок формування представницьких органів місцевого самоврядування» [8], який скасував модель місцевого самоврядування встановлену Законом «Про місцеве самоврядування» в редакції від 1992 року.

21 травня 1997 року було прийнято Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» [7], а через деякий час - у 1999 році - Закон України «Про місцеві державні адміністрації» [4]. Але в останньому Законі було багато суперечностей Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», особливо в частині повноважень стосовно компетенції відповідних органів. Це призвело до труднощів і протиріч між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями [28;30].

Згідно цього Закону, визначається система, гарантії реалізації та захисту місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правовий статус та відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування та інші питання. Так, згідно ст.2 «Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст» [7 ст.2.2], а ст.4 викладає основні принципи, на яких здійснюється місцеве самоврядування в Україні: «народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності.» [4 ст.4].

В 1998 році було прийнято Закон України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», і лише в 2001 році прийнято закон «Про службу в органах місцевого самоврядування».

Місцева влада в Україні складається з двох похідних - це місцеві органи виконавчої влади й органи місцевого самоврядування. Насамперед, треба визначити, що в Україні немає чіткого розподілу повноважень між різними рівнями місцевих органів виконавчої влади й різними рівнями органів місцевого самоврядування. Це створює додаткові труднощі в реалізації положень Конституції щодо гарантування конституційних прав і свобод громадян. Тому одним із першочергових завдань вирішення даної проблеми стало розмежування повноважень між органами влади та закріплення їх законодавчо. Лише при повному й чіткому розподілі повноважень можна казати про ефективність реалізації конституційних прав і свобод громадян, лише тоді можна вимагати відповідальності від кожного органу місцевої влади за його діяльність й реалізацію повноважень.

В Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження виконавчих органів рад розбиті на дві групи: самоврядні та делеговані. Згідно Конституції України, органам місцевого самоврядування за законом можуть бути надані окремі повноваження органів виконавчої влади, тобто ці повноваження будуть вилучені з компетенції органів місцевої виконавчої влади й передані органам місцевого самоврядування. Закон «Про місцеве самоврядування» вносить поняття делегованих повноважень, тобто таких, які надаються на договірних засадах тимчасово. І за законом таких «делегованих» повноважень більше, ніж самоврядних, що передбачає підзвітність органів місцевого самоврядування перед органами виконавчої влади. Це знищує принцип організаційної самостійності органів місцевого самоврядування [6;7;26].

Є проблеми з забезпеченням відповідності обсягу фінансових ресурсів місцевих властей функціям місцевого самоврядування, необхідності формування частини фінансових ресурсів місцевих властей за рахунок місцевих податків та зборів. Цього вимагає ч.2 ст.9 Європейської хартії місцевого самоврядування. А ч.8 сь.9 Хартії гарантує право місцевої влади на доступ до національного ринку капіталу в межах закону. Не виконується також положення ч.4 ст.9 Хартії, в якій визначається, що «Фінансові системи, які складають підґрунтя ресурсів місцевих властей, мають достатньо диверсифікований і підвищувальний характер і повинні забезпечувати можливість приводити наявні ресурси, наскільки це практично можливо, у відповідність до реального зростання вартості виконання завдань місцевих властей» [22].

Існують проблеми в Україні й з правовим захистом місцевого самоврядування, що є невиконанням ст..11 Європейської хартії місцевого самоврядування, в якій зазначається: «Місцеві власті мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень.».

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» є важливим і необхідним кроком у створенні надійної правової бази для місцевого самоврядування, але сучасна його модель вимагає негайних змін [7;20].

Необхідно терміново змінити систему та статус місцевих органів виконавчої влади, систему місцевого самоврядування, відновити регіональне самоврядування, вирішити фінансово-економічні проблеми, а саме: створити дієву систему місцевих фінансів, вдосконалити міжбюджетні відносини, провести земельну реформу, змінити податкову базу місцевого самоврядування, реформувати ЖКГ, забезпечити розвиток територіальних громад. Крім цього провести низку конституційно-правових заходів: внести зміни до Конституції України, прийняти нову редакцію Закону «Про місцеве самоврядування», провести адміністративну реформу та реформу адміністративно-територіального устрою, забезпечити законодавчий та правовий розвиток місцевого самоврядування. В результаті Україна має отримати повноцінну європейську модель місцевого самоврядування. Вирішення цих проблем потребує ґрунтовних наукових досліджень, розробки концептуальних засад програмного бачення стратегії поступу місцевого самоврядування в Україні.

Згідно Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування» суть місцевого самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України [1;6]. Тому виникає питання організації діяльності органів місцевого самоврядування щодо надання послуг населенню та розробка механізмів контролю якості цих послуг. Необхідно, використовуючи світовий досвід, сформувати соціальні стандарти та принципи щодо надання населенню якісних послуг, піднести рівень забезпеченості населення послугами до рівня соціальних гарантій та нормативів, закріплених законодавчо. В даний час виникли об'єктивні умови необхідності вивчення та трансформації системи надання послуг органами місцевого самоврядування згідно європейським стандартам. Назріла негайна потреба в науково-теоретичному обґрунтуванні напрямів, методів і форм діяльності органів місцевого самоврядування щодо надання послуг територіальній громаді.

В 1997 році Верховна Рада України ратифікувала Європейську хартію місцевого самоврядування. Закон України «Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування» [9] прийнято Верховною Радою України 15 липня 1997 року. Таким чином, відповідно до статті 9 Конституції України Європейська хартія «... є частиною національного законодавства України», а її норми мають переважну силу над нормами законів України (п.2 ст.7 Закону України «Про міжнародні договори України» [3]).

Проблеми підвищення рівня обслуговування територіальних громад міст були наведені й в Хартії українських міст, яка була прийнята 26 червня 1997 року на урочистих зборах Асоціації міст України. Хартія узгоджується з Європейською Хартією Міст і має на меті допомогти відслідковувати, як працює місцева влада. Це консолідуючий політичний документ для широкого кола громадськості, спрямований на утвердження громадянського демократичного суспільства в Україні [24].

З урахуванням розглянутих положень концептуальних документів, правових норм щодо засад та організації місцевого самоврядування в Україні, можна зробити висновок: стан місцевого самоврядування в Україні не відповідає сучасним потребам суспільства. І це гальмує процес проведення системних реформ в Україні, спрямованих на приведення його до стандартів та принципів європейської спільноти і потребує суттєвого вдосконалення. Суттєвими проблемами, що стримують розвиток місцевого самоврядування та потребують нагального вирішення є невирішеність питання щодо територіальної основи місцевого самоврядування, невизначеність розмежування повноважень місцевого самоврядування та виконавчої влади; лише часткове врахування принципів та стандартів Європейської хартії місцевого самоврядування в чинному законодавстві України, а головне - відсутність дієздатного суб'єкта місцевого самоврядування.

Необхідно терміново змінити систему та статус місцевих органів виконавчої влади, систему місцевого самоврядування, відновити регіональне самоврядування, вирішити фінансово-економічні проблеми, а саме: створити дієву систему місцевих фінансів, вдосконалити міжбюджетні відносини, провести земельну реформу, змінити податкову базу місцевого самоврядування, реформувати ЖКГ, забезпечити розвиток територіальних громад; негайно вирішувати питання організаційно-правових основ місцевого самоврядування в Україні, вдосконалити законодавство України, внести зміни до Конституції України в частині територіальної організації влади, прийняти нову редакцію Закону «Про місцеве самоврядування», провести адміністративну реформу та реформу адміністративно-територіального устрою, адаптувати законодавство України про місцеве самоврядування до стандартів та принципів Європейської хартії місцевого самоврядування. В результаті Україна має отримати повноцінну європейську модель місцевого самоврядування. Вирішення цих проблем потребує ґрунтовних наукових досліджень, розробки концептуальних засад програмного бачення стратегії поступу місцевого самоврядування в Україні.

Соціально-економічні перетворення, що відбуваються сьогодні в Україні, політичні події останніх років, відродження гідності нації, зміна самосвідомості українського народу, розуміння ним своїх прав, відчуття можливості перетворення суспільства на демократичних засадах, інтеграція України до європейської спільноти призвели до розуміння необхідності вироблення й запровадження такої моделі місцевого самоврядування, яка б відповідала стандартам сучасної Європи, забезпечувала ефективне й близьке до громадян управління, права і свободи громадян, задоволення їх потреб та надання послуг. Світовий досвід переконує, що побудова демократичної, соціально-правової держави, формування громадянського суспільства неможливі без забезпечення розвитку дієвого і повноцінного місцевого самоврядування.

Література

місцевий самоврядування конституційний

1. Конституція України // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - №30.

2. Закон України «Про адміністративно-територіальний устрій України» // www.rada.gov.ua

3. Закон України «Про міжнародні договори України» // www.rada.gov.ua

4. Закон України «Про місцеві державні адміністрації» // www.rada.gov.ua

5. Закону України «Про місцеві Ради народних депутатів і місцеве самоврядування» // www.rada.gov.ua

6. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні»// www.rada.gov.ua

7. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні»: Науково-практичний коментар. - К.: Ін-тут зак-ства ВР України,1999. - 397 с.

8. Закон України «Про порядок формування представницьких органів місцевого самоврядування» // www.rada.gov.ua

9. Закон України «Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування» // www.rada.gov.ua

10. Закон України «Про ратифікацію Рамкової конвенції про захист національних меншин» // www.rada.gov.ua

11. Всесвітня Декларація місцевого самоврядування // Місцеве та регіональне самоврядування в Україні. - К., 1994. - Вип.1-2/6-7. - С.67.

12. Європейській декларації прав міст // www.eru.org.ua

13. Європейська конвенція про участь іноземців в громадському житті на місцевому рівні //www.municipal.gov.ua

14. Європейська рамкова конвенція про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями //www.municipal.gov.ua

15. Європейська хартія міст //www.municipal.gov.ua

16. Європейська хартія місцевого самоврядування //www.municipal.gov.ua

17. Європейська хартія місцевого самоврядування Ради Європи та її моніторингова система // Управління сучасним містом. - Дніпропетровськ: УАДУ, 2000. - Вип.5. - С.5-10.

18. Європейська хартія участі молоді у суспільному житті на місцевому і регіональному рівні //www.municipal.gov.ua

19. Рада Європи // col.int.rada

20. Біленчук П.Д., Кравченко В.В., Підмогильний М.В. Місцеве самоврядування в Україні (муніципальне право): Навч. посіб. - К.: Атіка, 2000. - 304 с.

21. Богорад О.Д., Тевелєв О.М., Падалка В.М., Підмогильний М.В. Регіональна економіка. Словник-довідник. - К., 2004.

22. Європейська хартія місцевого самоврядування та розвиток місцевої і регіональної демократії в Україні: Наук.-практ. посіб./ Упоряд.: О.В.Бейко, А.К.Гук, В.М.Князєв; За ред. М.О.Пухтинського, В.В.Толкованова. - К.: Крамар, 2003. - 396 с.

23. Кілієвич О. Англо-український глосарій термінів і понять з аналізу державної політики та економіки. - К.: Видавництво Соломії Павличко «Основи», 2003.

24. Куйбіда В. Політико-правові проблеми діяльності органів місцевого самоврядування в контексті адміністративної реформи // Управління сучасним містом. - 2003. №1-3 (9). - С.121.

25. Лазор О Д., Лазор О Я., Чемерис А.О. Територіальна організація влади в Україні: Навчальний посібник. - К.: Дакор, 2007. - 576 с.

26. Місцеве самоврядування: пошуки та здобутки. Зб. Матеріалів та документів / За ред.. М.Пухтинського, О.Власенка. - К.: Атака, 2007. - 896 с.

27. Правові інструменти Ради Європи з питань місцевого і регіонального розвитку та проблеми їх імплетації в Україні / Під ред. В.В.Толканова., - К.: Центр досліджень питань місцевого і регіонального розвитку та сприяння адміністративній реформі, 2007. - 349 с.

28. Проблеми децентралізації: національний та міжнародний досвід. Зб. Матеріалів та документів / Науковий редактор: М.Пухтинський. - К.: Атіка-Н, 2006. - 774 с.

29. Соціальне партнерство та муніципальний розвиток: перші кроки / Т-во науковців по сприянню муніципальній реформі; За ред. В.В.Кравченка. - К.: Влад і Влада, 1999. - 285 с.

30. Шахов А. Про міжнародний досвід вирішення суперечностей між органами центральної влади та місцевого самоврядування // Управління сучасним містом. - 2002. - №3, 7-9 (7). - С.79.

Размещено на Allbest.ru