Государственная гражданская служба в субъектах Российской Федерации (на примере Республики Башкортостан)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Государственная гражданская служба в субъектах Российской Федерации (на примере Республики Башкортостан)

Содержание

Введение

Глава 1. Основные принципы государственной гражданской службы Российской Федерации

Глава 2. Государственная гражданская служба в Республике Башкортостан

2.1 Особенности законодательства о государственной гражданской службе Республики Башкортостан

2.2 О восполнении пробелов в законе "О государственной гражданской службе Республики Башкортостан" на основе Федерального законодательства о гражданской службе

2.3 О восполнении пробелов в законодательстве о государственной гражданской службе на основе применения трудового права

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Правовое регулирование государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации осуществляется исходя из конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, а также положений федерального законодательства. Так, согласно ч.4 ст.2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", правовое регулирование государственной гражданской службы Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а в ведении субъекта содержится ее организация. Следовательно, при формировании правовой базы на федеральном уровне определяются основные приоритеты и направления развития гражданской службы Федерации, т.е. федеральное законодательство является основой для правотворческой деятельности субъектов Федерации, а на уровне субъектов выделяются и конкретизируются особенности и своеобразие исходя из сложившегося регионального опыта, традиций и правоприменительной практики.

Глава 1. Основные принципы государственной гражданской службы Российской Федерации

государственный гражданский служба законодательство

Федеральным законодательством установлены основные принципы построения и функционирования всей системы государственной службы, на основе которых должно базироваться правовое регулирование государственной гражданской службы субъектов Федерации:

1. Принцип федерализма - системообразующий принцип государственной службы, базирующийся на федеративном устройстве Российского государства. Несущими терминами его формулировки являются "единство системы" и "соблюдение конституционного разграничения". Единство - качество целостной системы, которым должны пронизываться организация и функционирование трех видов государственной службы (гражданской, военной и правоохранительной) и двух ее уровней - федеративного и субъектного. Единство системы не означает тождества видов и уровней государственной службы. Речь идет о диалектическом единстве целого и его частей: общего и особенного. Общее содержится в федеральном законодательстве, определяющем правовые, организационные и управленческие основы системы государственной службы. Особенное регулируется федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов Федерации о гражданской службе субъектов;

2. Принцип законности означает, что организация и функционирование государственной службы строятся на основе закона. Законность как качественное состояние функционирования системы государственной службы и деятельности самого служащего характеризуется следующими основными признаками:

а) соблюдение требования верховенства Конституции РФ над конституциями, уставами и законами субъектов Федерации. Подзаконные акты всех видов и уровней могут действовать в том случае, когда какие-либо отношения законодательно не урегулированы. При этом должностное лицо должно издавать свой акт в строгом соответствии с законом и на его основе;

б) исполнение принципа единства законности. Законность должна быть едина на всей территории Российской Федерации, для всех должностных лиц федерального и субъектного уровня;

в) реализация равной возможности всех государственных служащих независимо от замещаемой должности пользоваться защитой законодательства о государственной службе и равной обязанности строго следовать его предписаниям;

г) соблюдение принципа недопустимости противопоставления законности и целесообразности. Целесообразность закона не может быть игнорирована целесообразностью житейской;

д) использование принципа неотвратимости наказание за совершенное правонарушение по отношению к должностному лицу любого органа, уровня и ранга. В соответствии с этим принципом служащие попадают под специальный правовой режим. Они не могут освобождаться от общегражданских обязанностей, предусмотренных Конституцией РФ, но право, регулирующее государственную службу, возлагает на них особые обязанности и ограничения, продиктованные интересами эффективного функционирования государственной службы;

3. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязанности их признания, соблюдения и защиты исходит из того конституционного положения, что "человек, его права и свободы являются высшей ценностью" (ст.2 Конституции РФ). Права и свободы человека и гражданина действуют непосредственно, т.е. если человек руководствуется ими, то его поведение считается правомерным. Отсюда вытекает требование к государственным служащим обеспечивать и защищать конституционно-правовой статус гражданина Российской Федерации.

4. Принцип равного доступа граждан к государственной службе. Конституция РФ (ч.4 ст.32) устанавливает, что граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе. Запрещена всякая дискриминация при поступлении на государственную службу по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, что в качестве общего принципа предусмотрено ч.2 ст.19 Конституции.

Вместе с тем, для гражданина возможность доступа к государственной службе зависит от таких факторов, как наличие специального образования и подготовки, соответствующих содержанию и объему полномочий вакантной служебной должности. Государственная служба стала профессиональной деятельностью граждан Российской Федерации, отсюда и квалификационные требования к ее должностям, и правовое положение государственного служащего, и ограничения, запреты по государственной службе. Таким образом, автоматической реализации равного доступа граждан к государственной службе не существует. И это в полной мере соответствует мировой юридической практике, в том числе Международному пакту о гражданских и политических правах.

5. Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы предполагает законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы. В Федеральном законе 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации" закрепляется единый подход к организации государственной службы, выражающийся в определении системы видов государственной службы; общих условий государственной службы; системы управления государственной службой. Законодатель при этом сформировал правовые и организационные установки, обязательные как для системы государственной службы в целом, так и для каждого ее вида. Эти установки должны в соответствии с данным принципом получить дальнейшее правовое развитие в нормотворчестве как на федеральном уровне, так и субъектов Федерации. При этом субъекту нормотворчества выйти за рамки уже закрепленных правовых и организационных основ нельзя, поскольку будет нарушено единство всей системы государственной службы Российской Федерации. Исходя из этого единства, законодательно определено, что только правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Свои правовые новеллы по организации государственной гражданской службы субъекта Федерации может содержать и закон субъекта, так как организация данной службы находится в его ведении.

6. Принцип взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы. На основе данного принципа в Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации" появилась ст.7, определяющая, что взаимосвязь гражданской службы и муниципальной обеспечивается посредством: единства квалификационных требования к должностям этих служб; единства ограничений и обязательств при прохождении служб, единства требований к профессиональной подготовке и переподготовке гражданских и муниципальных служащих; взаимоучета стажа их служебной деятельности; соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий; государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую и муниципальную службы, и их семей, в случае потери кормильца.

7. Принцип открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, объективного информирования общества о деятельности государственных служащих. Данный принцип имеет решающее значение для обеспечения конституционных установлений об участии граждан Российской Федерации в управлении делами государства (ч.1 ст.32 Конституции РФ) и об обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц обеспечить возможность ознакомления каждого гражданина с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч.2 ст.24 Конституции РФ). В первую очередь для этого необходима отлаженная система информационного взаимодействия между государством и обществом.

8. Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих. Содержание рассматриваемого принципа заключается в том, что, во-первых, государственный служащий исполняет должностные обязанности на профессиональной основе за денежное вознаграждение, а, во-вторых, государственный служащий должен быть компетентным сотрудником государственного органа, качественно осуществляющим свои полномочия.

Профессиональный рост и компетентность государственного служащего в значительной степени зависят от них самих, поэтому стремление к достижению максимально высокого уровня профессиональной деятельности должно быть свойственно каждому государственному служащему.

9. Принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. Этот новый правовой принцип функционирования государственной службы имеет принципиальное значение для управления процессом деятельности государственных служащих. Предполагается, что органы управления государственной службой могут и должны защищать государственного служащего от неправомерного вмешательства в его деятельность. Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Федеральный закон) содержит две главы - гл.15 "Государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации" и гл.16 "Рассмотрение индивидуальных служебных споров". В этих главах определены субъекты государственного надзора, вневедомственного и внутриведомственного контроля. Государственный надзор за точным и единообразным соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной службе Российской Федерации возложен на Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров. В главе 16 регламентируется порядок рассмотрения индивидуальных служебных споров государственных служащих в комиссиях по служебным спорам в судах.

Вышеперечисленные принципы служат для обеспечения единства системы гражданской службы. Как уже было отмечено, к полномочиям Российской Федерации отнесены правовое регулирование и организация федеральной государственной службы, а также установление основ правового положения федерального государственного служащего, единых принципов регулирования порядка прохождения государственной службы; к совместным полномочиям Российской Федерации и ее субъектов - установление ограничений при прохождении государственной службы, гарантий государственным служащим, принципов и порядка осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов по вопросам государственной службы. За органами государственной власти субъектов Федерации остается урегулирование конкретных вопросов организации и прохождения государственной гражданской службы субъекта Федерации, включая установление порядка ее осуществления в отдельных государственных органах субъектов, порядка утверждения реестров должностей государственной гражданской службы субъектов Федерации, случаев и порядка предоставления государственному служащему дополнительных гарантий, поощрений с учетом положений законодательства о государственной гражданской службе.

Глава 2. Государственная гражданская служба Республики Башкортостан

2.1 Особенности законодательства о государственной гражданской службе Республики Башкортостан

В основе нормативной базы о государственной гражданской службе субъектов Федерации лежат положения Указа Президента РФ от 19 ноября 2002 г. №1336 "О федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)", а также федеральных законов "О системе государственной службы Российской Федерации" и "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и других нормативно-правовых актов.

Основные термины ст.1 Закона "О государственной службе Республики Башкортостан" (далее - республиканский Закон, Закон Республики Башкортостан) дают возможность наиболее кратко и в достаточно доступной форме изложить содержание норм и выделить основополагающие правовые категории, применяемые в законодательстве о гражданской службе. Данная статья, в отличие от аналогичной статьи 1 Федерального закона, содержащей только два термина, называет четыре термина (понятия), являющихся базовыми правовыми категориями гражданской службы. Такими терминами являются понятия:

- государственная гражданская служба Республики Башкортостан;

- государственные должности Республики Башкортостан;

- должности гражданской службы Республики Башкортостан;

- представитель нанимателя.

Государственная гражданская служба Республики Башкортостан - является центральным, основополагающим, объемным понятием, которое положено в основу Закона Республики Башкортостан.

Государственные должности Республики Башкортостан - устанавливаются Конституцией Республики Башкортостан и иными законами Республики Башкортостан.

К государственным должностям Республики Башкортостан, в частности, относятся: Премьер-министр Правительства Республики Башкортостан, заместители Премьер-министра Правительства Республики Башкортостан, министры государственных органов, председатели государственных комитетов и руководители ведомств Республики Башкортостан.

Президент Республики Башкортостан может включить в состав Правительства Республики Башкортостан руководителей других государственных органов и организаций Республики Башкортостан.

Должности гражданской службы Республики Башкортостан устанавливаются Президентом Республики Башкортостан в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.

Представитель нанимателя - обобщающий правовой термин, указывающий на ключевое лицо гражданской службы. К представителям нанимателя согласно ч.4 ст.1 Закона Республики Башкортостан относятся руководители государственных органов Республики Башкортостан; лица, замещающие государственные должности Республики Башкортостан; представители указанных руководителей ("представители представителя"); лица, осуществляющие найм на гражданскую службу от имени Республики Башкортостан.

Название и содержание ст.2 Закона Республики Башкортостан аналогично названию и содержанию ст.5 Федерального закона. Отличие состоит в том, что комментируемая статья уточняет республиканские источники гражданской службы Республики Башкортостан, в которые входят: соответствующие положения Конституции Республики Башкортостан (ст.6, ст.91-96, ст.34, ст.97); республиканский Закон "О государственной гражданской службе Республики Башкортостан" от 18 июля 2005 года; иные законы, касающиеся гражданской службы; указы Президента Республики Башкортостан (УП-340 от 12.08.2005 "Об утверждении Положения о порядке и условиях предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска гражданским служащим Республики Башкортостан, имеющим ненормированный служебный день", УП-436 от 01.11.2005 "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Республики Башкортостан государственным гражданским служащим Республики Башкортостан" и др.); постановления Правительства Республики Башкортостан; локальные акты государственных органов Республики Башкортостан, наделенные полномочиями принимать внутренние и внешние нормативные правовые акты (штатное расписание, правила внутреннего служебного распорядка, положение о материальной помощи и др.).

Статья 3 республиканского закона, регламентирующая классификацию должностей гражданской службы по названию, содержанию и структуре является аналогом статьи 9 Федерального закона.

Государственные должности гражданской службы Республики Башкортостан подразделяются на категории и группы. Категории должностей гражданской службы определяются кругом полномочий, которыми наделяется гражданский служащий. Часть 2 статьи 3 Закона Республики Башкортостан, следуя Федеральному закону, устанавливает следующие категории должностей гражданской службы: руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты.

К категории руководителей относятся: руководители государственных органов; заместители руководителей государственных органов; руководители структурных подразделений государственных органов; заместители руководителей структурных подразделений государственных органов. Лица, замещающие должности руководителей, наделены определяющими полномочиями по сравнению с другими категориями гражданских служащих. Должность руководителя дает возможность осуществлять распорядительные, организационные и контрольные функции государственного органа, официально представлять государственный орган во внешних отношениях с иными государственными органами, организациями, учреждениями, юридическими и физическими лицами.

Помощники (советники) учреждаются для оказания помощи лицам, замещающим государственные должности. Они замещают должности гражданской службы на определенный срок, ограниченный сроком полномочий руководителей (лиц, замещающих государственные должности и руководителей государственных органов).

Назначение помощников состоит в обеспечении исполнения полномочий лица, состоящего на государственной должности или должности руководителя. Обычно они выполняют следующие функции:

- разрабатывают и вносят предложения в определенной сфере управления (деятельности);

- систематизируют информацию и представляют анализ по определенному кругу вопросов;

- осуществляют контроль за ходом выполнения решений руководителя;

- вносят предложения по принятию правовых актов, приказов, распоряжений;

- принимают участие в подготовке докладов и выступлений лица, занимающего государственную должность или руководителя государственного органа.

Должности специалистов учреждаются для обеспечения выполнения государственным органом установленных задач и функций государственного органа. Эти должности замещаются без ограничения срока полномочий.

Одна из особенностей этой категории состоит в том, что они обычно учреждаются и ликвидируются государственными органами самостоятельно путем включения в штатное расписание или исключения из него. Специалисты должны обладать определенными профессиональными и специальными знаниями в определенной сфере деятельности (служебной функции), поскольку должны обеспечивать организационное, финансово-экономическое, хозяйственное и иное обеспечение деятельности государственного органа. По количеству групп должностей "специалисты" имеют четыре группы: главные, ведущие, старшие и младшие.

Должности обеспечивающих специалистов являются вспомогательными. Они направлены на первичную обработку соответствующего материала и подготовку необходимых документов. Эти должности, так же как и должности специалистов, замещаются без ограничения срока полномочий.

Статья 4 республиканского закона дает отсылку на Указ Президента Республики Башкортостан, которым утверждается реестр должностей гражданской службы, и отсылку на Федеральный закон, в соответствии с которым реестр должностей государственной гражданской службы Республики Башкортостан является составной частью Сводного реестра должностей государственной гражданской службы Российской Федерации. В Российской Федерации Сводный реестр утвержден Указом Президента Российской Федерации от 31.12.2005 №1574. В Республике Башкортостан на сегодняшний день действует Реестр должностей государственной службе гражданской службы Республики Башкортостан, утвержденный Указом Президента Республики Башкортостан от 20.12.2006 №УП-615 в ред. от 22.03.2008.

Статья 5 Закона Республики Башкортостан базируется на нормативных положениях ст.11 Федерального закона и носит отсылочный характер на Указ Президента Республики Башкортостан, которым должен быть определен порядок присвоения и сохранения классных чинов гражданской службы в Республике Башкортостан.

Классные чины вводятся вместо квалификационных разрядов государственных служащих. Классный чин гражданского служащего представляет собой индивидуально присвоенный чин, присваиваемый по результатам квалификационного экзамена.

В настоящее время порядок присвоения классных чинов федеральным гражданским служащим, наряду со ст.11 Федерального закона, регулируется Указом Президента Российской Федерации от 01.02.2005 №113. Аналогичный указ принят в Республике Башкортостан от 01.11.2005 №УП-436, которым утверждено "Положение о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Республики Башкортостан государственным гражданским служащим Республики Башкортостан".

Статья 6 Закона Республики Башкортостан "О государственной гражданской службе" по названию и содержанию является аналогом и реализацией статьи 12 Федерального закона.

Квалификационные требования к должностям гражданской службы включают общие требования, предъявляемые ко всем должностям гражданской службы. Они устанавливают уровень профессионального образования, стаж гражданской службы, а также государственной службы иных видов или стаж (опыт) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения служебных обязанностей. Квалификационные требования к должностям гражданской службы обусловлены категориями и группами должностей гражданской службы.

Требование Закона Республики Башкортостан о предоставлении сведений о полученных гражданским служащим доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера гражданского служащего, находится в совместном ведении Федерации и субъекта Федерации Российской Федерации (ч.6 ст.20 Федерального закона).

Статья 7 Закона Республики Башкортостан является аналогом статьи 20 Федерального закона и предусматривает принятие Указа Президента Республики Башкортостан с учетом требований Федерального закона. Названный указом (от 25.07.1997 №УП-496) утвержден "Порядок предоставления сведений о доходах и имуществе лиц, замещающих государственные должности Республики Башкортостан, республиканским средства массовой информации", а также форма "Декларации о доходах гражданина и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности" и форма "Справки о соблюдении гражданином ограничений, связанных с замещением государственной должности Республики Башкортостан, государственной должности государственной службы Республики Башкортостан, должности в органах местного самоуправления".

Статья 8 республиканского закона является аналогом статьи 46 Федерального закона. В ней предусматриваются только общие условия предоставления ежегодного оплачиваемого отпуска. В свою очередь, статья 46 Федерального закона, регулирующая порядок предоставления отпуска на гражданской службе, имеет пробелы, которые восполняются на основе применения норм Трудового кодекса РФ. Правом на ежегодный оплачиваемый отпуск обладают все гражданские служащие, независимо от занимаемой должности, категории и группы гражданской службы. Несвоевременное предоставление или непредоставление ежегодного отпуска, что нередко имеет место на практике, является нарушением конституционного права на отдых, нарушением служебного и трудового законодательства.

Статья 9 Закона Республики Башкортостан является отсылочной нормой. Отсылка дается на Федеральный закон (порядок предоставления дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет) и на Указ Президента Республики Башкортостан о порядке и условиях предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска гражданскому служащему, имеющему ненормированный служебный день.

Порядок, условия и размеры предоставления гражданскому служащему ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска регулируются статьей 46 Федерального закона.

Согласно указанной статье ежегодный дополнительный отпуск предоставляется:

- за выслугу лет. В этом случае продолжительность ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска исчисляется из расчета один календарный день за каждый год гражданской службы.

- за ненормированный рабочий день. Отпуск предоставляется сверх ежегодного оплачиваемого отпуска. Порядок и условия предоставления такого отпуска устанавливаются Президентом Республики Башкортостан. Такой Указ принят 12 августа 2005 года №УП-340, которым утверждено Положение о порядке и условиях предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска гражданским служащим Республики Башкортостан, имеющим ненормированный служебный день.

- в связи с тяжелыми, вредными и (или) опасными условиями гражданской службы, в том числе в связи со службой в местностях с особыми климатическими условиями. Данный отпуск предоставляется в соответствии с законодательством Российской Федерации: Федеральный закон от 19.02.1993 г. "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях".

Статья 10 Закона Республики Башкортостан является аналогом ст. 50 Федерального закона. Исключение составляют части 5,9 и 13 ст.10, которыми устанавливаются республиканские источники финансирования гражданской службы. В отличие законодательства о труде федеральное и республиканское законодательство о гражданской службе вместо понятия "заработная плата" применяет понятие "денежное содержание".

Основными элементами денежного содержания гражданского служащего являются должностной оклад и оклад за классный чин. Кроме этого, в денежное содержание входят ежемесячные и иные дополнительные выплаты, связанные с особенностями прохождения гражданской службы и видом государственного органа, в котором она осуществляется. Размеры должностных окладов и окладов за классный чин гражданских служащих Республики Башкортостан устанавливаются Указом Президента Республики Башкортостан.

В состав денежного содержания гражданских служащих включаются дополнительные выплаты, к которым относятся:

- ежемесячная надбавка к окладу денежного содержания за выслугу лет на гражданской службе;

- ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы;

- ежемесячная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющую государственную тайну;

- премии за выполнение особо важных и сложных заданий;

- единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска;

- материальная помощь;

- районный коэффициент;

- иные выплаты, предусмотренные федеральными и республиканскими нормативными правовыми актами.

Наряду с централизованными, т.е. устанавливаемыми Президентом Республики Башкортостан денежными выплатами, государственные органы имеют право самостоятельно предусматривать гражданским служащим ежемесячные надбавки за особые условия гражданской службы.

Часть 13 статьи 10 Закона Республики Башкортостан предусматривает установление Перечня должностей гражданской службы, по которым могут быть введены особые условия оплаты труда гражданских служащих, а также порядок такого вида оплаты труда. Перечень должностей гражданской службы, по которым могут устанавливаться особые условия оплаты труда и порядок установления оплаты труда гражданских служащих, будет утверждаться Президентом Республики Башкортостан.

Статья 11 Закона Республики Башкортостан является аналогом статьи 51 Федерального закона. Специфику республиканского фонда оплаты труда отражают: п.6 и 8 ч.2; п.1 ч.3; ч.6 ст.11 республиканского закона.

Фонд оплаты труда, обеспечивающий республиканское финансирование гражданской службы, призван производить оплату труда гражданских служащих и оплату труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями гражданской службы. Названный фонд объединяется понятием - фонд оплаты труда гражданских служащих и работников государственного органа.

Пункт 6 части 2 статьи 11 Закона Республики Башкортостан носит отсылочный характер. Размер ежемесячного денежного поощрения устанавливается для государственных органов дифференцированно Президентом Республики Башкортостан. Районный коэффициент установлен централизовано федеральным законодательством. Пункт 8 части 2 статьи 11 республиканского закона, очевидно, предусматривает возможность повышения районного коэффициента в соответствии с законодательством Республики Башкортостан.

Представитель нанимателя вправе распределять средства фонда оплаты труда между выплатами, предусмотренными частью 2 комментируемой статьи.

Часть 6 статьи 11 Закона Республики Башкортостан регулирует порядок формирования фонда оплаты труда гражданских служащих и фонда оплаты труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями гражданской службы. Указанный фонд устанавливается законодательством Республики Башкортостан на основе республиканского бюджета с учетом положений Федерального закона.

Статья 12 Закона Республики Башкортостан является аналогом и воспроизводит содержание статей 52-54 Федерального закона с указанием особенностей республиканских источников финансирования, которые регулируются законами и иными нормативными правовыми актами Республики Башкортостан. Основные и дополнительные государственные гарантии гражданских служащих предусмотрены статьями 52-53 Федерального закона. Большое значение на получение определенного вида государственных гарантий и компенсаций имеет стаж гражданской службы, которому посвящена статья 54 Федерального закона. Порядок исчисления стажа государственной гражданской службы Российской Федерации и зачета в него иных периодов замещения должностей устанавливаются Указом Президента Российской Федерации от 19.11.2007 №1532. Стаж государственной гражданской службы Российской Федерации для назначения пенсии за выслугу лет устанавливается в соответствии с федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей.

Особое значение имеет п.3 ч.2 ст. 12 Закона Республики Башкортостан, которая предусматривает замещение иной должности гражданской службы при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращения должностей гражданской службы в соответствии со ст.21 Федерального закона.

Преимущественное право на замещение должности гражданской службы предоставляется гражданскому служащему, имеющему более высокие квалификацию, уровень профессионального образования, большую продолжительность стажа гражданской службы или работы по специальности и более высокие результаты профессиональной служебной деятельности.

При увольнении с гражданской службы в связи с реорганизацией государственного органа или изменением его структуры, ликвидацией государственного органа либо сокращением должностей гражданскому служащему выплачивается компенсация в размере четырехмесячного денежного содержания. При этом выходное пособие не выплачивается.

Статья 13 о поощрениях и награждениях за гражданскую службу республиканского закона носит отсылочный характер, являясь аналогом статьи 55 Федерального закона. В свою очередь Федеральный закон дает только общие сведения о порядке и условиях поощрения граждан и отсылает к законодательству Российской Федерации: законам и подзаконным нормативным актам - указам Президента и постановлениям Правительства Российской Федерации.

Помимо видов поощрения и награждения гражданского служащего, установленных Федеральным законом, гражданскому служащему за добросовестное и успешное исполнение своих должностных обязанностей, применяются поощрения и награждения, предусмотренные законодательством субъекта Российской Федерации.

В Республике Башкортостан виды и порядок предоставления государственным наградам и почетным званиям регулируются Законом от 30.12.2005 "О государственных наградах и почетных званиях Республики Башкортостан" (в ред. от 03.07.2007).

Награждает государственными наградами и присваивает почетные звания Республики Башкортостан, а также утверждает республиканские положения о государственных наградах и почетных званиях Президент Республики Башкортостан.

Согласно ч.6 ст.13 порядок и условия выплаты единовременного поощрения гражданским служащим устанавливаются Президентом Республики Башкортостан с учетом положений ст.55 Федерального закона (примечание - такой указ на уровне нашего субъекта Федерации пока не принят).

Статья 14 Закона Республики Башкортостан во многом совпадает со статьями 60-62 Федерального закона и одновременно отражает особенности профессиональной подготовки кадров гражданских служащих для Республики Башкортостан.

Часть 1 ст. 14 носит программный и отсылочный характер, заключающийся в том, что заключение договора на обучение между государственным органом и гражданином с обязательством последующего прохождения гражданской службы после окончания обучения в течение определенного срока осуществляется на конкурсной основе в порядке, установленном Президентом Республики Башкортостан (примечание - такой нормативный акт не принят).

Создание органа по управлению государственной гражданской службой Республики Башкортостан является программным. Согласно ч.5 ст.19 Закона Республики Башкортостан "до образования органа по управлению государственной службой Республики Башкортостан задачи и функции этого органа выполняются Республиканской комиссией по вопросам муниципальной (государственной) службы Республики Башкортостан". Данная комиссия образована Указом Президента Республики Башкортостан от 17.08.2004 УП-454 (в ред. от 15.09.2005).

В свою очередь Федеральный закон установил принципы и приоритетные направления формирования кадрового состава гражданской службы (ст.60 Федерального закона), осуществление профессиональной подготовки кадров для гражданской службы (ст.61 Федерального закона), осуществление профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки гражданского служащего (ст.62 Федерального закона).

Регулирование кадровой политики в Республике Башкортостан осуществляется на основе Указа Президента Республики Башкортостан от 29.08.1994 УП-393 "О государственной кадровой политике в Республике Башкортостан" (в ред. от 22.03.2004), а также Указа Президента Республики Башкортостан от 14.06.2001 УП-281 "О комиссии по кадровым вопросам при Президенте Республики Башкортостан". Данные указы приняты в целях проведения единой концепции государственной кадровой политики в Республике Башкортостан, повышения эффективности организации подготовки, обучения и назначения руководящих кадров государственной службы, а также руководителей государственных предприятий и организаций.

Переподготовка и повышение квалификации руководящих кадров и резерва осуществляются в Башкирской Академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан по программам, согласованным с Администрацией Президента Республики Башкортостан, Правительством Республики Башкортостан и заинтересованными организациями. Направление на учебу в академии при Президенте и Правительстве Российской Федерации, Академию МИД России осуществляется через Администрацию президента Республики Башкортостан.

Название и содержание ст. 15 республиканского закона является аналогом ст.63 Федерального закона и носит отсылочный характер.

Государственный заказ на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих, включая порядок его размещения, объем и структуру, утверждается Президентом Республики Башкортостан после вступления в силу Закона Республики Башкортостан о бюджете Республики Башкортостан на соответствующий год с учетом положений Федерального закона.

Размещение указанного государственного заказа осуществляется государственными органами на конкурсной основе в образовательных учреждениях профессионального образования, имеющих лицензию на проведение профессиональной переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих и государственную аккредитацию.

Статья 16, определяющая порядок формирования кадрового резерва на гражданской службе Республики Башкортостан является аналогом статьи 64 Федерального закона и содержит отсылки на другие нормативные правовые акты одни из которых приняты, а другие предстоит принять. В частности, отсылки даются на статьи 22 и 39 Федерального закона, Указ Президента Республики Башкортостан, которым утверждается Положение о кадровом резерве на гражданской службе, правовой акт органа по управлению государственной службы Республики Башкортостан, правовой акт государственного органа.

Положение о кадровом резерве на гражданской службе Республики Башкортостан пока не принято. Но данный нормативный акт один из наиболее необходимых актов для обеспечения стабильной деятельности государственной гражданской службы Республики Башкортостан.

Формирование кадрового резерва необходимо в случаях прекращения или приостановления гражданской службы по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон. Согласно п.1 ч.1 ст.39 Федерального закона, на который дается отсылка, служебный контракт приостанавливается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, с освобождением гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы, оставлением его в соответствующем реестре гражданских служащих и включением его в кадровый резерв. Случаи применения данной нормы подробно перечислены.

Кадровый резерв формируется для замещения:

- вакантной должности гражданской службы в государственном органе в порядке должностного роста гражданского служащего;

- вакантной должности гражданской службы в другом государственном органе в порядке должностного роста гражданского служащего;

- должности гражданской службы, назначение на которую и освобождение от которой осуществляются Президентом Республики Башкортостан или Правительством Республики Башкортостан.

Включение гражданского служащего (гражданина) в кадровый резерв государственного органа осуществляется по результатам конкурса в порядке, предусмотренном статьей 22 Федерального закона.

Включение гражданского служащего (гражданина) в федеральный кадровый резерв оформляется правовым актом федерального государственного органа по управлению государственной службой, в кадровый резерв субъекта Российской Федерации - правовым актом государственного органа по управлению государственной службой субъекта Российской Федерации, а в кадровый резерв государственного органа - правовым актом государственного органа с внесением соответствующей записи в личное дело гражданского служащего и иные документы, подтверждающие служебную деятельность гражданского служащего. На основе всех вышеперечисленных кадровых резервов федеральным государственным органом по управлению государственной службой формируется Сводный кадровый резерв Российской Федерации для замещения вакантных должностей государственной гражданской службы Российской Федерации.

Финансирование гражданской службы Республики Башкортостан, регулируемая статьей 17, осуществляется за счет средств бюджета Республики Башкортостан в порядке, определяемом законами и иными нормативными правовыми актами Республики Башкортостан.

В ежегодно принимаемом бюджете Республики Башкортостан определяются нормы расхода на содержание гражданской службы Республики Башкортостан. В законе о бюджете даются дифференцированные по государственным органам расходы на содержание государственного аппарата Республики Башкортостан. Расходование средств, выделяемых для содержания конкретного органа (министерства, комитета, ведомства), включает также оплату труда работников по найму (технический состав - водители, охрана, техники, уборщицы и др. рабочие), не являющихся гражданскими служащими.

Статья 18. Программы развития гражданской службы

Развитие федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации обеспечивается соответственно федеральными программами развития федеральной гражданской службы и программами развития субъектов Российской Федерации.

В целях совершенствования эффективности деятельности аппаратов федеральных государственных органов и аппаратов государственных органов субъектов Российской Федерации и профессиональной служебной деятельности гражданских служащих в отдельном государственном органе в рамках соответствующих программ развития могут проводиться эксперименты.

Принятие закона о проведении эксперимента в большей степени относится к полномочиям законодательства Российской Федерации.

В статье 19 комментируемого нормативного правового акта определяется день вступления в силу закона "О государственной гражданской службе Республики Башкортостан", вступление в силу или же сохранения действия отдельных его статей, обусловленных изданием определенных нормативных правовых актов Республики Башкортостан, федеральных законов.

Также в данной статье оговаривается размер денежного содержания гражданского служащего, согласно которой, размер денежного содержания, установленного в соответствии с настоящим Законом, не может быть меньше размера денежного содержания, установленного государственным служащим на день вступления в силу настоящего закона.

Республиканская комиссия по вопросам муниципальной (государственной) службы Республики Башкортостан определена в комментируемой статье как орган, выполняющий задачи и функции органа по управлению государственной службой Республики Башкортостан.

Согласно части 6 статьи 19 ранее присвоенные государственным служащим Республики Башкортостан классные чины признаются соответствующими классными чинами согласно приведенной в статье таблице соответствия.

Статья 20. Признание утратившими силу отдельных законодательных актов и их положений

Как видно из перечня нормативных правовых актов, регулирующих государственную службу в Республике Башкортостан, отменены:

- Закон Республики Башкортостан от 13.10.1994 №ВС-25/28 "О государственной службе Республики Башкортостан";

- Закон Республики Башкортостан от 31.10.1996 №51-з "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Башкортостан от 13 октября 1994 года "О государственной службе Республики Башкортостан";

- Закон Республики Башкортостан от 13.03.2001 №208-з "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Башкортостан "О государственной службе Республики Башкортостан".

Вместе с тем, большая часть нормативных правовых актов, к которым относятся указы Президента и постановления Правительства Республики Башкортостан, локальные акты государственных органов, сохраняют силу. Однако их применение возможно постольку, поскольку они не противоречат закону Республики Башкортостан о гражданской службе, новым указам Президента Республики Башкортостан и Федеральному законодательству о государственной гражданской службе.

2.2 О восполнении пробелов в законе "О государственной гражданской службе Республики Башкортостан" на основе Федерального законодательства о гражданской службе

Необходимость восполнения пробелов в Законе "О государственной гражданской службе Республики Башкортостан" обусловлено:

- связью республиканского закона с федеральным законодательством о гражданской службе, в частности, Федеральных законов "О системе государственной службы Российской Федерации" и "О государственной гражданской службе Российской Федерации", согласно которых, правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации;

- краткостью регулирования гражданской службы Законом Республики Башкортостан, в котором не воспроизводятся нормативные положения, содержащиеся в федеральном законодательстве о государственной гражданской службе;

- прямыми отсылками республиканского закона к федеральному законодательству о гражданской службе.

Основными пробелами в республиканском законе, требующими восполнения на основе применения норм Федерального закона, являются:

- правовой статус гражданского служащего Республики Башкортостан на основе главы 3 Федерального закона;

- правила поступления на гражданскую службу Республики Башкортостан на основе главы 4 Федерального закона;

- содержание, стороны и порядок заключения служебного контракта, которому посвящена глава 5 Федерального закона;

- основания прекращения служебного контракта и увольнения с гражданской службы Республики Башкортостан на основе применения главы 6 Федерального закона;

- персональные данные гражданского служащего Республики Башкортостан, порядок сбора и хранения которых регулируются на основе главы 7 Федерального закона;

- служебное время и время отдыха гражданских служащих Республики Башкортостан, регулирование которых должно осуществляться на основе статьи 45-46 Федерального закона;

- порядок прохождения гражданской службы Республики Башкортостан, в основе которого должны применяться нормы главы 9 Федерального закона;

- служебная дисциплина на гражданской службе Республики Башкортостан, в основе регулирования которой должны находиться статьи 57-59 Федерального закона;

- государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе Республики Башкортостан - статьи 67-68 Федерального закона;

- индивидуальные служебные споры, регулируемые главой 16 Федерального закона.

2.3 О восполнении пробелов в законодательстве о государственной гражданской службе на основе применения трудового права

Основными пробелами в законодательстве о государственной гражданской службе, требующими восполнения на основе применения норм трудового права, являются:

- положения, регулирующие служебное время и время отдыха гражданских служащих;

- положения, регулирующие оплату и нормирование труда гражданских служащих;

- положения, регулирующие гарантии и компенсации на гражданской службе;

- положения, регулирующие материальную ответственность на гражданской службе;

- социальное партнерство.

Применение норм трудового права в регулировании правового положения гражданских служащих предусмотрено федеральным и республиканским законодательством о гражданской службе. Согласно статье 73 Федерального закона федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не Федеральным законом.

Термин "не урегулированный", применяемый в статье 73 Федерального закона, можно понимать в широком и узком смысле слова. В широком смысле отсутствие соответствующих норм означает возможность применения любых норм трудового законодательства при выявлении пробелов в служебном праве.

При узком понимании названного термина следует учитывать специфику правового положения гражданских служащих, определяемого федеральными и республиканскими законами. Оправданным будет являться применение норм трудового права, регулирующих служебное время и время отдыха, исчисление средней заработной платы при предоставлении гражданскому служащему ежегодного оплачиваемого отпуска и оплаты листа нетрудоспособности, установление размера удержаний из заработной платы, порядок привлечения к сверхурочным работам в выходные и нерабочие праздничные дни и др. В то же время вызывает сомнение возможность использования норм трудового права, регулирующих работу по совместительству, правил рассмотрения коллективных служебных споров, проведения забастовок и других.

Сложность применения трудового права в регулировании гражданской службы связана также с тем, что многие нормы Федерального закона содержат отсылки на указы Президента и постановления Правительства Российской Федерации, принятие которых должно конкретизировать и восполнять пробелы в правовом регулировании гражданской службы. Однако отсылочные нормы не всегда находят подтверждение в своевременном появлении соответствующих нормативных правовых актов, призванных восполнять пробелы в служебном законодательстве. Нередко устанавливается только сфера действия служебного законодательства, очерчивается круг правоотношений, которые подлежат регулированию на основе правовых норм гражданской службы, но сами нормы длительное время не принимаются.

Программные нормы, на которые делаются отсылки в федеральном и республиканском законодательстве о гражданской службе, несвоевременное их принятие, делают необходимым применение соответствующих норм иных отраслей права, восполнение пробелов на основе аналогии закона, в частности, применения норм трудового права.

Заключение

Подводя итог, можно сделать вывод о том, что законодательство субъектов Федерации, в нашем случае Республики Башкортостан, в достаточной мере выполняет свои задачи по конкретизации и детализации основ государственной службы, принятых на федеральном уровне. Главным обязательством субъектов Федерации по отношению к федеральному законодательству в сфере правового регулирования государственной службы является приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным. Как уже отмечалось, взаимосвязи федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов федерации обеспечивается на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования.