Правовая природа государственной службы в Российской Федерации

2) Принцип законности понимается в научной литературе как определенный режим общественной жизни, метод государственного руководства, состоящий в организации общественных отношений посредством издания и неуклонного осуществления законов и других правовых актов. Козбаненко В.А. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 3. С. 41. Применительно к государственной службы принцип законности находит свое выражение в том, что правовой статус государственного служащего, поступление, изменение и прекращение государственно-служебных отношений, служебное время и время отдыха, служебная дисциплина, а также другие вопросы регулируются законами и подзаконными нормативными актами, подлежащими в обязательном порядке официальному опубликованию.

3) Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина. Этот принцип основывается на ст. 2 Конституции Российской Федерации, которая гласит: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с послед. изм. и допол.) // Российская газета. - 1993 г. - № 237.

Государственная служба, как институт, призванный на практике реализовывать функции государства, в первую очередь должна способствовать реализации прав и свобод человека и гражданина. Более того, исходя из содержания ст. 18 Конституции Российской Федерации именно права и свободы человека и гражданина должны определять деятельность органов законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления.

4) Принцип равного доступа граждан к государственной службе и равных условий ее прохождения основывается на ч. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации: «граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе» Комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред. Л.В. Лазарева. - М.: Новая правовая культура, 2007. - С. 100.. Это положение в целом соответствует требованиям п. «с» ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах (резолюция 2200А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН 19 декабря 1966 года, вступила в силу 23 марта 1976 года), согласно которому каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации (в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства) и без необоснованных ограничений должен иметь право и возможность допускаться в своей стране к государственной службе. Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.) // Система ГАРАНТ. Основным отличием положения российского законодательства от указанного выше положения п. «с» ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах является указание в российском законе на обязательность владения для гражданина, претендующего на поступление на государственную гражданскую службу Российской Федерации, государственным языком Российской Федерации Пчелинцева С.С. Реализация международно-правового принципа равного доступа граждан к государственной службе в Российской Федерации: новые подходы / С.С. Пчелинцева // Журнал российского права. - 2008. - № 11. - С. 34.. Данное требование является вполне обоснованным, так как вполне очевидно, что лицо, не владеющее в полной мере государственным языком, не может полноценно выполнять обязанности, связанные с обработкой информации или работой с людьми (а именно такова, в основном, специфика государственной гражданской службы).

Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 68 Конституции Российской Федерации «республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации». Как правило, статус государственного языка республики получает язык титульной нации, давшей название республике. Так, в Чеченской Республике - это чеченский язык; в Башкортостане - башкирский и т.д. В ряде республик государственными провозглашены несколько языков. Так, в Кабардино-Балкарской Республике государственными кроме русского являются кабардинский и балкарский, а в Республике Марий Эл - марийский луговой и марийский горный языки. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред. Л.В. Лазарева. -М.: Новая правовая культура, 2007. - С. 115

В целях реализации принципа равного доступа граждан к государственной службы законом установлено общее правило, в соответствии с которым поступление гражданина на гражданскую службу (а равно замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы) осуществляется по результатам конкурса, осуществляемого конкурсной комиссией, образуемой актом соответствующего государственного органа.

5) Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы предполагает установление использование единого подхода в регулировании государственной гражданской, военной и правоохранительной службы, с учетом специфики каждой из них.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» предусматривает соотносительность основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий, основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации, установление ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (с изм. и допол.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004 г. № 31. ст. 3215. По мнению специалистов, используя термин «соотносительность» законодатели старались подчеркнуть, что указанные выше условия труда государственных служащих различных видов будут максимально близки, но не одинаковы. Привалова С.В. Принципы организации государственной службы современной России / С.В. Привалова // Система ГАРАНТ. Законодательство о гражданской службе также предусматривает учет стажа правоохранительной и военной службы при переходе на гражданскую службу. Исчисление стажа государственной гражданской службы необходимо при назначении служащего на должность, определении ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе; определении продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет; назначении государственному гражданскому служащему пенсии и в других случаях. Часть 1 ст. 54 Федерального закона «О системе государственной службы» прямо указывает, что в стаж (общую продолжительность) гражданской службы для установления ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную гражданскую службу включаются периоды замещения должностей гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы.

6) В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В то же время как государственная, так и муниципальная служба относятся к институтам публичного права, и в силу этого имеют много общего. Основной целью функционирования государственной и муниципальной службы является обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Как совершенно справедливо отмечает В.А. Кобзаненко, «оба эти вида публичной службы, обеспечивая властные полномочия и управленческие функции, осуществляются на профессиональной основе кадровым корпусом государственных и муниципальных служащих, имеющих по своей природе немало общего и особенного» Козбаненко В.А. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 3. С. 44..

Федеральный закон «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» предусматривает, что для государственных гражданских и муниципальных служащих должны быть установлены единые основные квалификационные требования к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы; ограничения и обязательства; а также требования к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации и соотносительные (то есть максимально унифицированные, но все же не одинаковые) основные условия оплаты труда и социальные гарантии; основные условия государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца. Ноздрачев А.Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы / А.Ф. Ноздрачев // Законодательство и экономика. 2006. - № 1-2. - С. 33.

В соответствии с ч. 2 ст. 14 Федерального закона «О системе государственной службы» в стаж (общую продолжительность) государственной службы одного вида включаются периоды замещения выборных муниципальных должностей, замещаемых на постоянной основе, и муниципальных должностей муниципальной службы. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (с изм. и допол.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004 г. № 31. ст. 3215.

7) Принцип открытости государственной службы основывается прежде всего на ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации: «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом». Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с послед. изм. и допол.) // Российская газета. 1993 г. № 237. Федеральным законом "О государственной гражданской службе в Российской Федерации» предусмотрен ряд мер, направленных на реализацию принципа открытости государственной гражданской службы. В первую очередь необходимо отметить обязательность включения представителей научных и образовательных учреждений, других организаций в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой в ряд комиссий, результаты деятельности которых имеют наиболее важное значение для гражданской службы, а именно:

а) в состав комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов (ст. 19);

б) в состав конкурсной комиссии (ст. 22);

в) в состав аттестационной комиссии (ст. 48). Николаев А.Г. Проблемы совершенствования государственной службы в России / А.Г. Николаев // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 4. С. 42.

8) Государственная служба является профессиональной деятельностью, требующей для своего осуществления специальных знаний и навыков. Реализации данного принципа должны способствовать закрепляемые специальными законами об отдельных видах государственной службы требования, предъявляемые к уровню и виду образования, профессиональному стажу, знаниям и навыкам лиц, претендующих на занятие должности государственной службы. На повышение профессионализма и компетентности государственных служащих направлены профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка служащих.

9) Защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность также является важным условием эффективного осуществления ими своей деятельности. Данный принцип означает, что государственные гражданские служащие обязаны исполнять поручения лишь соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий. Государственный гражданский служащий имеет право на защиту от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.

Указанные выше принципы государственной службы находят свое детальное выражение и регламентацию в отдельных законах о видах государственной службы. Государственная гражданская служба регулируется в настоящее время Федеральным законом «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (с изм. и допол.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004 г. № 31. ст. 3215., государственная военная служба - Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (с изм. и допол.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998 г. № 13. ст. 1475. и Федеральным законом «О статусе военнослужащих» Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (с изм. и допол.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998 г. № 22. ст. 2331.. Единого закона, регулирующего государственную правоохранительную службу, в настоящее время не существует. Особенности прохождения отдельных видов правоохранительной службы установлены федеральными законами «О службе в таможенных органах Российской Федерации» Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997 г. № 30. ст. 3586., «О прокуратуре Российской Федерации» Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (с изм. и допол.) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992 г. № 8. ст. 366 и другими. Некоторые из этих законов устанавливают дополнительные принципы построения и функционирования этих видов государственной службы. Так, например, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» дополнительно к рассмотренным выше устанавливает принципы стабильности гражданской службы; доступности информации о гражданской службе; взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.

2.3 Взаимосвязь видов государственной службы

Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации, иных видов обеспечивается на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования, а также посредством:

1) соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных

гарантий;

2) установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов;

3) учета стажа государственной службы Российской Федерации и иных видов при исчислении стажа гражданской службы;

4) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших

государственную службу Российской Федерации.

Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» установил, что система государственной службы включает в себя следующие ее виды:

- государственная гражданская служба;

- военная служба;

- правоохранительная служба.

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.

В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» изложены основные принципы построения и функционирования этой системы, являющиеся общими для всех видов государственной службы. Среди них такие, как равный доступ граждан к государственной службе и единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающие законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы. Пчелинцева С.С. Реализация международно-правового принципа равного доступа граждан к государственной службе в Российской Федерации: новые подходы / С.С. Пчелинцева // Журнал российского права. - 2008. - № 11. - С. 38.

Соотношение должностей федеральной государственной службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы в соответствии с этим Федеральным законом определяется Указом Президента Российской Федерации, а в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы гражданам, проходящим федеральную государственную службу, присваиваются классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания.

Взаимосвязь федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации поддерживается, в частности, тем, что Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» установил единый порядок присвоения государственным гражданским служащим классных чинов. Миннигулова Д. Б. Способы и пределы восполнения пробелов в законодательстве о государственной гражданской службе / Д.Б. Миннигулова // Евразийский юридический журнал. 2010. № 10. С. 107 - 122.

Помимо этого взаимосвязь видов государственной службы поддерживается правовыми положениями, касающимися основных условий и размеров оплаты труда, а также основных государственных социальных гарантий. Нормы оплаты по штатным должностям, а также соотношение окладов устанавливаются Президентом Российской Федерации.

Взаимосвязь видов государственной службы подтверждает установленная федеральным законодательством система ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации, общих для всех видов государственной службы. Перечень ограничений приведен в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Кроме того, существуют запреты, связанные с гражданской службой Овсянко Д.М. Административно-правовые проблемы государственной службы в Российской Федерации / Д.М. Овсянко // Система ГАРАНТ.. Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы иных видов устанавливается также и посредством учета стажа государственной службы Российской Федерации. Федеральный закон «О системе государственной службы

Российской Федерации» фиксирует это.

Наконец, взаимосвязь различных видов государственной службы основана на общих принципах государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации. Бахрах Д.Н. Административное право / Д.Н. Бахрах, Б.В. Российкий, Ю.Н. Старилов. - М.: Норма, 2008. - С. 269.

Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством:

1) единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;

2) единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;

3) единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;

4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;

6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца. Петров С.М. Правовое регулирование муниципальной службы / С.М. Петров, Т.Э. Калагов. - М.: ЮРКОМПАНИ, 2009. - С. 51.

Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72 Конституции). В целях правового обеспечения наиболее эффективного функционирования всей системы управления вопросы регламентации разграничения гражданской службы решаются между органами государственной власти федерального и регионального уровня, муниципальной службы - между государственными органами соответствующего субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления. Наймушина С.Г. Конституционно-правовые основы организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации / С.Г. Наймушина // Система ГАРАНТ.

Муниципальная служба представляет собой вид профессиональной деятельности, непосредственно связанной с обеспечением исполнения полномочий органов местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» муниципальная служба определяется как профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе, на муниципальной должности, не являющейся выборной. Федеральный закон от 2 марта 2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (с изм. и допол.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007 г. № 10. ст. 1152.

Представляя собой две разновидности публичной службы, осуществляемой на профессиональной основе кадровым корпусом государственных и муниципальных служащих, наделенных широким спектром властных полномочий и управленческих функций, по своей правовой природе гражданская и муниципальная служба, несмотря на то, что одна из них не является составной частью другой, имеют немало общих признаков, в том числе - основные принципы и основания построения и функционирования.

Представляя собой две разновидности публичной службы, осуществляемой на профессиональной основе кадровым корпусом государственных и муниципальных служащих, наделенных широким спектром властных полномочий и управленческих функций, по своей правовой природе гражданская и муниципальная служба, несмотря на то, что одна из них не является составной частью другой, имеют немало общих признаков, в том числе - основные принципы и основания построения и функционирования.

Как в Законе № 79-ФЗ (ст. 21-31), так и в законах об иных видах государственной службы содержатся нормы, регламентирующие все перечисленные стадии прохождения государственной службы. Козбаненко В.А. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 3. С. 41.

Законодательством предусматривается, что замещение должностей гражданской службы и государственной службы иных видов осуществляется преимущественно на конкурсной основе. Регулирование порядка и условий назначения на должность по конкурсу дифференцируется: на гражданской службе он регламентируется положением, утверждаемым указом Президента РФ, а в правоохранительной службе, например, - актом руководителя соответствующего федерального правоохранительного органа. Волкова В.В. Государственная служба / В.В. Волкова, А.А. Сапфирова. - М.: Юни-Дата, 2009. - С. 19.

Основные условия прохождения государственной службы всех видов регулируются служебным контрактом. Предметами регулирования служебного контракта являются обязательства Российской Федерации и федерального государственного служащего, а также обязательства субъекта Федерации, принимаемые на себя соответствующим государственным органом и государственным служащим.

В соответствии с федеральным законом о конкретном виде государственной службы контракт может заключаться с гражданином: на неопределенный срок; на определенный срок; на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок государственной службы после его окончания.

Федеральными законами о различных видах государственной службы предусматриваются:

- возрастные ограничения пребывания на государственной службе;

- порядок назначения на должность, присвоение классного чина, специального звания, ранга, а также все другие обстоятельства прохождения государственной службы соответствующего вида;

- основания прекращения службы, в том числе основания увольнения в запас служащего или в отставку. Бахрах Д.Н. Административное право / Д.Н. Бахрах, Б.В. Российкий, Ю.Н. Старилов. - М.: Норма, 2008. - С. 234.

Гражданским служащим и государственным служащим других видов государственной службы федеральными законами предоставляются соотносимые размеры оплаты труда и однотипные основные государственные социальные гарантии. Во всех видах государственной службы оплата труда предусматривается в виде денежного содержания (вознаграждения, довольствия).

Денежное содержание включает в себя:

-оклад по занимаемой штатной должности,

- оклад по присвоенному классному чину (специальному званию),

- процентную надбавку за выслугу лет и другие надбавки.

Обеспечивается единство основных условий оплаты служебной деятельности государственных служащих независимо от вида государственной службы, если иное не установлено законодательством Российской Федерации. Дополнительные условия оплаты служебной деятельности государственных служащих устанавливаются с учетом особенностей вида государственной службы. Гражданским служащим, как и служащим других видов государственной службы, гарантируется:

- своевременная и в полном размере выплата денежного содержания (денежного довольствия);

- ежегодный оплачиваемый отпуск;

- медицинское обслуживание служащего и членов его семьи, в том числе после выхода на пенсию;

- переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения;

- обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением должностных обязанностей;

- обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения государственной службы;

- защита служащего и членов его семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением должностных обязанностей и другие государственные социальные гарантии. Козбаненко В.А. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 3. С. 42.

Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов обеспечивается установлением однотипных ограничений и обязательств.

Под ограничениями прав государственных служащих следует понимать установленные нормами права запреты на совершение конкретно определенных действий, выраженные в категоричной форме посредством возложения прямой юридической обязанности не совершать какие-либо действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Так, государственный служащий любого вида государственной службы не может ее продолжать в случае:

- осуждения к наказанию в соответствии с приговором суда, вступившим в законную силу;

- наличия судимости;

- признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

- наличия гражданства иностранного государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации, и т.д.

Что касается используемого в законах термина «обязательства», то, очевидно, подразумеваются установленные для государственных служащих пределы, выйти за которые нельзя. Так, государственные служащие любого вида государственной службы не вправе:

- заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой;

- быть депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти;

- заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц и т.д. Адрианов В.Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления / В.Д. Адрианов. - М.: Волтерс Клувер, 2009. - С. 74.

Обязательства государственного служащего о соблюдении указанных ограничений, установленных федеральными законами о видах государственной службы, включаются в должностной регламент (инструкцию) и контракт государственного служащего.

Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов обеспечивается учетом стажа государственной службы Российской Федерации иных видов при исчислении стажа гражданской службы. В стаж (общую продолжительность) гражданской службы для установления ежемесячной надбавки к окладу денежного содержания за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную гражданскую службу включаются периоды замещения должностей гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы.

Правовое значение стажа государственной службы состоит в обеспечении стабильного пребывания на гражданской службе наиболее квалифицированных специалистов. Установленный порядок учета стажа гражданской службы стимулирует привлечение на гражданскую службу и удержание высококвалифицированных кадров.

Предусматривается пенсионное обеспечение гражданских служащих и государственных служащих иных видов государственной службы за выслугу лет или по инвалидности, а также членов семьи государственного служащего в случае потери кормильца. Условия назначения и размеры указанных пенсий, порядок исчисления стажа государственной службы для назначения пенсий за выслугу лет будут регулироваться федеральными законами с учетом особенностей вида государственной службы.

Однако деление на виды государственной службы не оказывает решающего влияния на статус государственных служащих. Как гражданская, так и военная и правоохранительная служба являются государственной службой, то есть профессиональной служебной деятельностью граждан Российской Федерации по обеспечению полномочий Российской Федерации и органов государственной власти.

Законодательство предусматривает для государственных служащих возможность перехода с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида с включением в стаж срока гражданской службы периодов замещения воинских должностей и должностей правоохранительной службы.

Государственно-служебные отношения, возникающие при реализации гражданином Российской Федерации конституционного права на равный доступ к государственной службе и ее прохождение, регулируются федеральными законами о видах государственной службы на единых принципах построения и функционирования системы государственной службы.

Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации, иных видов обеспечивается также посредством соотносимости условий прохождения службы и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий. Прохождение государственной службы любого вида включает в себя назначение на должность, исполнение должностных (служебных) обязанностей, конкурсное замещение вакантной должности либо включение в кадровый резерв, должностной (служебный) и профессиональный рост, обновление или ротацию кадров, оценку соответствия государственного служащего замещаемой должности или уровня его квалификации (аттестацию или квалификационный экзамен), иные обстоятельства прохождения государственной службы, а также освобождение от должности, увольнение с государственной службы (отставку - для военной службы).

2.4 Государственная служба в условиях современных реформ правовой системы

государственная служба управление

Проводимые в Российской Федерации и во многих зарубежных странах преобразования государственной службы должны рассматриваться как самостоятельные реформы. Вместе с тем они неразрывно связаны с современными административными реформами.

Условно такими реформами можно считать преобразования, которые были осуществлены в системах государственного управления ряда стран в конце XX - начале XXI в. (Австралия, Бразилия, Великобритания, Венгрия, Германия, Канада, Китай, Нидерланды, Новая Зеландия, Польша, США, Финляндия, Чили, Южная Корея и др.). Раймон Л. Великие правовые системы современности / Л. Раймон; пер. с фр. [Грядов А.В.]. - М.: Волтерс Клувер, 2009. - 2009. - С. 211 - 274.

Необходимость реформ связывалась с недовольством публичным управлением, падением доверия населения к государственному аппарату. В литературе говорится о кризисе административного государства, который выражается в потере управляемости общественными делами, неэффективном использовании денег налогоплательщиков, понижении качества предоставляемых населению услуг, резком падении доверия к органам государственной власти и государственной службе. Административная реформа в России: научно-практическое пособие // под редакцией С.Е. Нарышкина и Т.Я. Хабриевой. М., Инфра-М, 2006. - С. 34.

Цели административной реформы во многом предопределяются особенностями функционирования публичного управления в той или иной стране.

В англосаксонских странах важнейшей задачей традиционно было создание системы защиты интересов частных лиц от произвола в сфере публичного управления. Правовые механизмы в этой сфере были призваны создать жесткие рамки, в которых может действовать публичная администрация. Главное внимание уделялось ответственности публичной администрации и судебному контролю, а следовательно, процессуальным нормам.

Для романо-германских стран важное значение имеет обеспечение эффективности деятельности публичной администрации и участия структур гражданского общества в процессе принятия управленческих решений.

В странах Восточной Европы и странах, возникших на постсоветском пространстве, до конца не изжиты черты административно-командного управления, сложившего на базе огосударствленной экономики, а также избыточность прямого государственного управления в экономической и социальной сферах.

Поэтому реформы преследовали цели, характерные для каждой группы стран. В странах первой группы основное внимание уделялось транспарентности системы публичного управления, совершенствованию административных и судебных процедур. В странах второй группы в первую очередь решались задачи совершенствования управленческих структур и организации их деятельности, повышения эффективности государственного управления. В странах третьей группы были актуальными проблемы демократизации и децентрализации государственного управления.

Административные реформы сопровождаются принятием нового законодательства о государственной службе (1978 г. - в США, 1983-1985 гг. - во Франции, 1997 г. - в Германии, 2003 г. - в Канаде, 2005 г. - в КНР) Раймон Л. Великие правовые системы современности / Л. Раймон; пер. с фр. [Грядов А.В.]. - М.: Волтерс Клувер, 2009. - 2009. - С. 248.. Следует отметить появление таких актов, как кодексы поведения различных категорий служащих, включающие этические правила (Кодекс поведения гражданских служащих в Великобритании, Кодекс ценностей и этики государственной службы в Канаде, Кодекс этики правительственной службы в США). Облонский А.В. Мораль и право / А.В. Облонский. - М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2006. - С. 105.

Реформирование государственной службы направлено на повышение ее эффективности и адаптацию к быстро меняющимся социально-экономическим отношениям. Следует учитывать, что государственная служба относится к числу наиболее трудно и медленно реформируемых институтов. Преобразования в этой сфере обычно затруднены в силу особенностей и стереотипов психологии чиновников; системы их предпочтений и ценностных ориентаций; традиций, сложившихся в этой профессиональной среде; умений и квалификации государственных служащих и иных субъективных факторов.

В соответствии с Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации Президент РФ 27 июля 2004 г. подписал Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (с изм. и допол.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004 г. № 31. ст. 3215.. Закон подготовлен под руководством Комиссии по вопросам реформирования государственной службы Российской Федерации, образованной распоряжением Президента РФ от 15 августа 2001 г. № 436-рп, на основе положений Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ. В нем использованы положения Трудового кодекса РФ, Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», а также нормы иных федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, связанных с государственной службой.

В положениях Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» нашел отражение положительный отечественный и зарубежный опыт правового регулирования государственной гражданской службы, применимый в современных российских условиях.

Закон является первым системообразующим законодательным актом прямого действия о гражданской службе как особом самостоятельном виде гражданской службы. В нем установлены правовые, организационные и экономические основы федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Федерации.

Он состоит из преамбулы и 17 глав, объединяющих 74 статьи. В Законе № 79-ФЗ сконцентрировано основное внимание на следующих базовых положениях.

Закон конституирует гражданскую службу как институт, призванный обеспечивать осуществление полномочий государственных органов, распоряжаться государственными средствами и предоставлять государственные услуги. Другими словами, закон устанавливает гражданскую службу в качестве всеобъемлющего института государственного управления, определяя предмет деятельности гражданских служащих, принципы организации гражданской службы, учреждает организационную структуру гражданской службы - систему должностей; определяет обязанности, подотчетность и дисциплинарную ответственность гражданских служащих, с тем чтобы их действия были предсказуемыми, регламентируемыми законом, а также открытыми для оспаривания в суде и для проверки соответствующими контролирующими органами. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе» / под ред. Козбаненко В.А., Медведева Д.А. - Питер, 2007. - С. 28.

В нынешнем законодательстве содержатся нормы, обеспечивающие взаимосвязь гражданской службы с иными видами государственной службы, а также с муниципальной службой.

В рамках организационного аспекта наиболее обстоятельно регламентированы вопросы, связанные с системой должностей гражданской службы. Должностям государственной гражданской службы посвящена отдельная глава, где указанные должности классифицированы по категориям и группам, а также определены общие квалификационные требования по этим должностям.

Также введена новая классификация должностей гражданской службы. В частности, предусмотрены как категории должностей гражданской службы (руководители, помощники (советники), специалисты, обеспечивающие специалисты), так и группы должностей гражданской службы: (высшие должности гражданской службы, главные должности гражданской службы, ведущие должности гражданской службы, старшие должности гражданской службы, младшие должности гражданской службы). Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (с изм. и допол.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004 г. № 31. ст. 3215.

С учетом сложившейся практики в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы в ст. 12 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливаются квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы РФ) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам их применения, необходимым при исполнении должностных обязанностей.

Должности гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам, включаются в соответствующие реестры должностей гражданской службы. Порядок ведения Сводного реестра должностей гражданской службы Российской Федерации, включающего реестры должностей федеральной гражданской службы и должностей гражданской службы субъектов Федерации, утверждается Указом Президента РФ. Административная реформа в России: научно-практическое пособие // под редакцией С.Е. Нарышкина и Т.Я. Хабриевой. М., Инфра-М, 2006. - С. 42.

В ходе реформ для гражданских служащих взамен квалификационных разрядов введены классные чины государственной гражданской службы. Присвоение гражданским служащим классных чинов гражданской службы осуществляется исходя из двух основных критериев:

а) замещаемая должность в пределах группы должностей гражданской службы;

б) результаты квалификационного экзамена (для гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы без ограничения срока полномочий). Джиоев С.Х. Правовое регулирование трудовых отношений федеральных государственных служащих / С.Х. Джиоев. // Система ГАРАНТ.

В пункте 4 ст. 9 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлены принципиальные подходы, имеющие определяющее значение для присвоения классных чинов гражданской службы:

а) должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» относятся соответственно к высшей, главной и ведущей группам должностей гражданской службы;

б) должности категории «специалисты» относятся соответственно к высшей, главной, ведущей и старшей группам должностей гражданской службы;

в) должности категории «обеспечивающие специалисты» относятся соответственно к главной, ведущей, старшей и младшей группам должностей гражданской службы. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе» / под ред. Козбаненко В.А., Медведева Д.А. - Питер, 2007. - С. 28.

Классные чины гражданской службы (действительный государственный советник Российской Федерации 1-го, 2-го и 3-го класса и государственный советник Российской Федерации 1-го, 2-го и 3-го класса присваиваются гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы соответственно высшей и главной группы. Что касается гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы аналогичных групп субъектов Федерации, то классные чины гражданской службы могут присваиваться им в соответствии с законом субъекта Федерации.

Другие классные чины гражданской службы (советник гражданской службы 1-го, 2-го и 3-го класса, референт гражданской службы 1-го, 2-го и 3-го класса, секретарь гражданской службы 1-го, 2-го и 3-го класса) присваиваются гражданским служащим (как федеральным, так и субъектов Федерации), замещающим должности гражданской службы соответственно ведущей, старшей и младшей группы.

В соответствии с п. 3 ст. 13 Федерального закона «О системе государственной службы» и п. 12 ст. 11 Федерального закона «О государственной гражданской службе» устанавливается, что непосредственно порядок присвоения и сохранения классных чинов федеральной гражданской службы, их соотношения с воинскими и специальными званиями, классными чинами правоохранительной службы, а также с классными чинами гражданской службы субъектов Федерации утверждается указом Президента РФ.

Гражданским служащим, замещающим высшие и главные должности гражданской службы субъекта Федерации, классные чины государственной гражданской службы субъектов Федерации предусматривается присваивать в соответствии с законом субъекта Федерации.

Федеральным гражданским служащим и гражданским служащим субъектов Федерации, замещающим должности гражданской службы ведущей, старшей и младшей групп, присваиваются классные чины советника гражданской службы 1-го, 2-го и 3-го класса, референта гражданской службы 1-го, 2-го и 3-го класса и секретаря гражданской службы 1-го, 2-го и 3-го класса соответственно.

Также значительное влияние на институт государственной службы оказала реформа по противодействию коррупции. С принятием Федерального закона «О противодействии коррупции». Вместе с этим, на служащих возложено еще одно важное ограничение, связанное со свободой труда после несения государственной службы. Гражданин после увольнения с гражданской службы не вправе замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности. Также бывший госслужащий не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей. Согласно ч. 2 ст. 12 Федерального закона РФ от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы обязан при заключении трудовых договоров сообщать представителю нанимателя (работодателю) сведения о последнем месте своей службы. Федеральный закон РФ от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2008. - № 52 (ч. 1). - ст. 6228.

Кроме того, государственные служащие и лица, претендующие на замещение должности государственной службы, в силу положений законодательства о противодействии коррупции обязаны представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Чанов С.Е. Предоставление сведений о доходах государственных и муниципальных служащих и членов их семей как антикоррупционный механизм / С.Е. Чанов // Российская юстиция. - 2009. - № 12. - С. 105.

Таким образом, законодательство о государственной службе обновлено лишь фрагментарно. Поэтому говорить о создании комплексной нормативно-правовой базы государственной службы пока рано. Некоторые решения, содержащиеся в действующем законодательстве о государственной службе, представляются непоследовательными. Это касается как системы государственной службы в целом, так и более частных вопросов, например, способов замещения должностей, процедуры разрешения индивидуальных служебных споров и др. Противоречивость правовых норм может негативно сказаться на формировании эффективной и профессиональной государственной службы.

Реформа государственной службы в Российской Федерации проводится в определенном отрыве от административной реформы. Поэтому многие нормативные и организационные решения носят «технологический» внутрисистемный характер и не всегда соответствуют целями и задачам административной реформы.

Для выполнения этот задачи был принят ряд нормативных правовых актов, следствием которых стало увеличение оплаты труда государственных служащих. При этом возник существенный разрыв в уровне оплаты труда руководителей и исполнителей, которых на государственной службе зачастую не хватает. Не пытаясь оценивать это решение по существу, отметим, что в зарубежных странах в ходе административных реформ прежде всего были предприняты меры к тому, чтобы связать оплату труда государственных служащих с результатами их деятельности, качеством оказания государственных услуг. В Российской Федерации нормы, позволяющие решить данную задачу, сформулированы применительно к отдельным должностям гражданской службы, причем не в качестве обязательного условия, а как особый порядок оплаты труда, который может быть установлен. К тому же эти нормы до сих пор не реализованы, поскольку, как уже отмечалось, отсутствует необходимое подзаконное регулирование.

Заключение

Государственная служба в России имеет глубокие, многовековые историко-культурные корни. Она берет начало с давних времен становления государственности на Руси, когда закладывались основы государственного управления и госслужбы. Поначалу эти вопросы были тесно связаны с великокняжеской военной организацией, поскольку великий князь в деле госуправления опирался на дружину.

Дружинная администрация не только обеспечивала вооруженную защиту, но и вопросы управления. Примерно с XII в. отдельным чинам (дружинникам) давались волости в управление и «кормление». Порядок «кормления» имел место вплоть до реформ Ивана Грозного и частично до Петровских реформ. «Кормление» как элемент публичной управления негативно повлиял на становление и развитие новых систем администрирования государства в коррупционных явлениях.

Система государственной службы на каждом этапе своего развития включала в себя механизм прогнозирования потребности государства в служащих. Разрабатывались перспективные планы подготовки чиновников, замещения вакантных должностей, укрепления слабых звеньев в органах управления наиболее профессионально подготовленными специалистами.

Комплекс правовых и административных действий, существовавший в дореволюционный период позволил превратить государственный аппарат в достаточно слаженный и успешно действовавший механизм государственного управления, приводивший в движение громадный и сложнейший организм Российской империи. Свое функционирование он прекратил в 1917 г.

В качестве основных признаков функционирования государственной службы в советский период можно отметить следующие:

- в условиях верховенства в стране Коммунистической партии Советского Союза государственная служба не была самостоятельным социально-правовым институтом, во многом она носила подчиненный характер по отношению к партийной работе, срастаясь с последней;

- гарантированно обеспечивалось достаточное и достойное материально-финансовое обеспечение и социальные льготы.

- к госслужащим практически относились все лица, местом работы которых были государственные учреждения и организации, и получающие заработную плату из бюджетных средств (включая учителей и врачей);

- правовое положение госслужащих, как правило, определялось трудовым законодательством, за исключением военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел и государственной безопасности.

С развитием государства совершенствовалась законодательная основа публичной службы. Правовой механизм осуществления карьеры включал: условия начала и прекращения службы, порядок ее прохождения, основания и порядок повышения в чине и должности, стимулирование служебного продвижения, контроль за повышением статуса и строгим соблюдением установленных правил поведения и деятельности. Однако во многом законодательство о госслужбе находилось в зависимости от политической воли руководства и политических преобразований в стране.